Il Collega Carmelo Ioculano, Coordinatore Nazionale del CO.N.AU.SE.R - il noto comitato che si prefigge di tutelare i Segretari Comunali e Provinciali "a rischio" - ha inviato un breve ma succoso commento alla recentissima sentenza del TAR Lazio, della quale il Bollettino ha già dato notizia nei numeri passati. Se e quando si disporrà del testo della sentenza - già richiesto e che quindi dovrebbe essere in arrivo - si provvederà, naturalmente, alla sua pubblicazione integrale.

CS

(1) TAR Molise, 14 maggio 1985 n. 86; TAR Latina, 13 maggio 1989 n. 328; TAR Bologna sez. II, 20 marzo 1992 n. 116; alla stregua del principio nella specie è stato ritenuto inammissibile il ricorso incidentale proposto nel giudizio de quo da un soggetto che - a seguito della revoca disposta dal Presidente della Provincia - era subentrato nella carica consiliare, dato che il soggetto in questione non aveva titolo ad assumere la veste di controinteressato e la sua permanenza in giudizio poteva essere consentita solo in qualità di interveniente (cfr. TAR Puglia-Bari, sez. I, 29 giugno 1996 n. 482).

ha pronunciato la seguente

sui ricorsi n°527 e 596/98 proposti da

Michelangelo Pietrangelo rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Colalillo, presso lo studio dello stesso elettivamente domiciliato in Campobasso, Corso Umberto n° 43,

CONTRO

Provincia di Isernia, rappresentata e difesa dall'avv. Ennio Mazzocco

E NEI CONFRONTI DI

Domenico Pellegrino, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Moscato, elettivamente domiciliato in Campobasso, Via Ugo Petrella 14 presso l’avv. Stefano Sabatini

per l'annullamento

del decreto 14 agosto 1998 n° 19071 con cui il Presidente della Provincia di Isernia ha revocato il ricorrente quale rappresentante dell’ente in seno al Consiglio generale del Consorzio per il Nucleo di sviluppo industriale Isernia-Venafro ed ha nominato sé stesso in sostituzione, con tutti gli atti comunque connessi (ric. 527/98);

del decreto 15 settembre 1998 n° 20610 con cui il Presidente della Provincia di Isernia ha revocato il proprio decreto 9 ottobre 1997 prot. 20348 di nomina del ricorrente quale rappresentante dell’ente in seno al Consiglio generale del Consorzio per il Nucleo di sviluppo industriale Isernia-Venafro ed ha nominato sé stesso in sostituzione, con tutti gli atti comunque connessi e del regolamento approvato con delibera consiliare del 14 maggio 1996 (ric. 596/98).

Visti i ricorsi con i relativi allegati, nonché l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente e del sig. Pellegrino e le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi, alla pubblica udienza del 2 giugno 1999, relatore dott. Alberto Tramaglini, gli avv. Colalillo, Mazzocco e Moscato;

Ritenuto quanto segue:

Con provvedimento del 9 ottobre 1997 il Presidente della Provincia di Isernia nominava il sig. Pietrangelo rappresentante dell’ente in seno al Consiglio generale del Consorzio per il Nucleo di sviluppo industriale Isernia-Venafro. Convalidata la nomina dagli organi del Consorzio, il sig. Pietrangelo veniva nominato componente del Comitato direttivo, organo gestorio del Consorzio.

Con decreto del 14 agosto 1998 il Presidente della Provincia procedeva alla revoca di tale provvedimento e nominava contestualmente sé stesso quale membro del predetto Consiglio generale.

Avverso tale atto il sig. Pietrangelo proponeva ricorso a questo TAR (n° 527/98 reg. ric.).

Con atto dell’8 ottobre 1998, il medesimo Presidente revocava il provvedimento del 14 agosto riservandosi l’adozione di ulteriori provvedimenti. Sulla scorta di tale atto, con ordinanza del 9 ottobre 1998 il TAR dichiarava improcedibile l’istanza di sospensione del decreto del 14 agosto.

Con atto del 15 settembre 1998 il Presidente della Provincia disponeva nuovamente la revoca del sig. Pietrangelo designando contemporaneamente sé stesso quale rappresentante dell’amministrazione provinciale in seno al Consiglio generale del Consorzio.

Tale provvedimento è oggetto del secondo ricorso, avverso cui resistono la Provincia nonché il sig. Domenico Pellegrino, soggetto che nella qualità di Presidente della medesima amministrazione provinciale è subentrato nella carica consiliare. Il medesimo sig. Pellegrino ha proposto ricorso incidentale con cui contesta la legittimità del provvedimento del 9 ottobre 1997 di nomina del sig. Pietrangelo.

1. I ricorsi vanno riuniti stante la loro evidente connessione.

2. In ordine al ricorso 527/98, di esso va dichiarata la cessazione della materia del contendere, avendo l’amministrazione revocato il precedente atto di revoca, che è quindi venuto meno con efficacia ex tunc.

3. Con il provvedimento impugnato con il residuo ricorso il Presidente della Provincia di Isernia ha adottato un nuovo atto di revoca del sig. Pietrangelo dalla carica di consigliere del Consorzio per il nucleo di sviluppo industriale Isernia-Venafro, a cui lo stesso era stato nominato con atto 9 ottobre 1997 del medesimo organo ex art. 36 L. 8 agosto 1990 n° 142 (come sostituito dall’art. 13 L. 25 marzo 1993 n° 81). Il provvedimento contiene anche la nomina, in sostituzione, del medesimo Presidente della Provincia, sig. Domenico Pellegrino, alla carica in questione.

Nel presente giudizio il sig. Pellegrino, in veste di controinteressato, ha proposto ricorso incidentale tendente a far dichiarare la illegittimità del provvedimento del Presidente della Provincia del 9 ottobre 1997, di nomina del sig. Pietrangelo nella carica in parola. Dall’accoglimento di tale ricorso deriverebbe il venir meno dell’interesse del Pietrangelo a dolersi contro il provvedimento di revoca, e quindi la inammissibilità o improcedibilità del ricorso principale.

Sul ricorso incidentale proposto dal sig. Pellegrino, ed in particolare sulla sua ammissibilità, le parti hanno ampiamente discusso ed illustrato le rispettive posizioni.

In proposito il collegio osserva che, per quanto raccolte in un unico atto, il decreto presidenziale del 15 settembre 1998 contiene due distinte statuizioni provvedimentali. Da un lato viene disposta la revoca del sig. Pietrangelo e dall’altro la nomina dello stesso Presidente, sig. Pellegrino, quale rappresentante della Provincia in seno al Consiglio generale del Consorzio.

Seppure la revoca crei le condizioni per disporre la nomina in sostituzione, i due atti non possono confondersi né possono confondersi le posizioni giuridiche dei soggetti cui le singole statuizioni direttamente si riferiscono. La revoca è quindi logicamente distinta dalla nomina ed altrettanto logicamente la precede, sicché nello spazio logico in cui essa prende forma non vi è ancora un soggetto nominato che possa essere ritenuto titolare di un qualche interesse qualificato. Anzi, la revoca di uno status è una misura sanzionatoria che non può logicamente tollerare che sulla questione sia chiamato ad interloquire un soggetto diverso da quello che si vede privato di una particolare posizione soggettiva in precedenza acquisita. Soggetti diversi da costui, se possono ritenersi titolari di interessi di fatto ad un particolare esito del giudizio, non sono tuttavia portatori di posizioni giuridiche tutelabili, essendo estranei al rapporto e non traendo dagli atti ad esso inerenti alcun diretto danno o beneficio. Costoro si trovano in posizione di mera aspettativa, essendo di mero fatto il loro interesse a che lo svolgimento del rapporto o comunque gli effetti dell’atto di nomina perdurino o cessino.

In tale contesto il Pellegrino, così come non era destinatario di alcun effetto diretto ed immediato dell’atto di nomina del Pietrangelo, allo stesso modo non è destinatario di alcun effetto diretto ed immediato del provvedimento di revoca. Pertanto il Pellegrino, se ha interesse ad opporsi all’ipotetica impugnazione della sua nomina assumendo in tale giudizio la veste di controinteressato, la stessa cosa non può quindi dirsi nel giudizio proposto contro la revoca, in cui la sua costituzione in giudizio può al più assumere la veste di intervento ad opponendum.

Analogamente, non è controinteressata l’impresa seconda graduata nel giudizio promosso dalla vincitrice della gara avverso la revoca dell’aggiudicazione (TAR Bari, sez. I, 24 dicembre 1993 n° 1137; Cons. Stato, sez. IV, 3 dicembre 1986 n° 821), come non lo è il soggetto utilmente collocato in graduatoria nel giudizio promosso avverso la revoca della nomina ad un posto nel pubblico impiego (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 1983 n° 908) ed in generale è stato osservato che il provvedimento di revoca di un atto che conferisce ad un soggetto un determinato beneficio, o comunque un'utilità o un'aspettativa giuridicamente rilevante, incide solo nella sfera giuridica di costui e non produce effetti che possano essere considerati accrescitivi di quella di altri soggetti, i quali, pertanto non sono portatori di interessi emergenti dallo stesso atto di revoca e quindi, non assumono rilievo ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio, relativo alla controversia avente ad esclusivo oggetto la legittimità di tale atto (TAR Molise 14 maggio 1985 n° 86; TAR Latina, 13 maggio 1989 n° 328; TAR Bologna sez. II, 20 marzo 1992 n° 116).

Posto che il ricorso in esame contiene censure dirette unicamente contro la revoca, mentre nessuna doglianza viene mossa (né sussisterebbe interesse ad essa) nei confronti della (logicamente) successiva nomina del sig. Pellegrino, il collegio ritiene in conclusione che il ricorso incidentale sia inammissibile perché proposto da soggetto non avente titolo ad assumere la veste di controinteressato e la cui permanenza nel presente giudizio può essergli consentita solo in qualità di interveniente (cfr. TAR Bari, sez. I, 29 giugno 1996 n° 482).

4. Il provvedimento presidenziale di revoca richiama l’art. 36, 5° co., L. 8 agosto 1990 n° 142 (come sostituito dall’art. 13 L. 25 marzo 1993 n° 81) e l’art. 11 del Regolamento provinciale approvato con deliberazione consiliare 14 maggio 1996, nella parte in cui attribuiscono all’organo monocratico il potere di revoca dei rappresentanti dell’ente rispettivamente "sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio provinciale" ovvero "in caso di mancata corrispondenza nei confronti delle linee di indirizzo del Consiglio provinciale" e "nell’articolazione delle sue posizioni".

Sulla base di tali norme è stata ritenuta necessaria la persistenza del "rapporto di rappresentanza fiduciaria tra il nominato o designato e l’Amministrazione provinciale così come caratterizzata nelle sue posizioni ed articolazioni politico-amministrative di maggioranza, quali espressione della volontà popolare". Tale imprescindibile legame fiduciario sarebbe venuto meno per essersi il Pietrangelo "discostato dagli indirizzi politico-amministrativi propri della maggioranza presente in Consiglio provinciale e di cui questo Presidente, quale legale rappresentante dell’ente, ne è la massima espressione a seguito della volontà manifestata dagli elettori in sede di votazione dei candidati alle elezioni provinciali". Il venir meno del rapporto di fiducia avrebbe determinato l’esigenza "di ristabilire l’equilibrio tra il rappresentante dell’Ente e la composizione degli organi elettivi e, quindi, una corrispondenza nell’azione politico-amministrativa del nominato o designato in seno agli enti, aziende ed istituzioni cui partecipa l’Amministrazione provinciale".

Alla luce di tali premesse il provvedimento passa in rassegna gli elementi che avrebbero incrinato tale fiducia e reso pertanto necessario ristabilire la suddetta corrispondenza di azione. In primo luogo viene evidenziato che il sig. Pietrangelo, nelle elezioni per il rinnovo del consiglio comunale di Isernia tenutesi il 24 maggio 1998, era candidato in una lista elettorale collegata ad un raggruppamento antagonista alle forze politiche in cui si riconosce la maggioranza che amministra la Provincia. Inoltre, in seno agli organi consortili, lo stesso "ha aderito ad un raggruppamento e quindi ad un programma che non è espressione delle forze politiche che compongono l’attuale maggioranza in seno all’Amministrazione Provinciale … avendo contribuito con il suo voto a nominare presidente del Consorzio" un soggetto legato ad un diverso schieramento politico. L’oggettiva alterazione del rapporto di rappresentanza fiduciaria sarebbe ulteriormente messa in evidenza dalla nomina del Pietrangelo tra i componenti del comitato direttivo consortile, organo espressione di una maggioranza diversa da quella che amministra la Provincia.

5. Il collegio osserva innanzitutto che non può essere condivisa la tesi del ricorrente secondo cui l’amministrazione che ha proceduto alla nomina non può disporre del potere di revoca allorché si tratti di un consorzio la cui adesione è su base volontaria ed il cui statuto preveda la durata nella carica di consigliere. Secondo la tesi del ricorrente l’esercizio del potere di revoca produrrebbe un’interferenza nel funzionamento dell’ente consortile compromettendone il raggiungimento dei fini statutari. Ad avviso del ricorrente il potere di revoca previsto in via generale dalla legge dovrebbe essere infatti adeguato alle situazioni concrete ed arrestarsi nei casi in cui l’amministrazione aderisca volontariamente ad un ente e ne accetti quindi lo statuto, con le conseguenti autolimitazioni dei poteri in astratto attribuiti dalla legge.

Lo stesso ricorrente, in realtà, ammette la permanenza del potere di revoca sia pure limitato a "casi di eccezionalità documentati e comprovati" che nella specie non sussisterebbero. Senonché, ammesso tale potere non si vede in che modo esso possa essere limitato ad ipotesi di particolare gravità in assenza di qualsiasi specificazione normativa, statutaria o regolamentare né si vede come l’esercizio di tale potere, una volta ammesso in via di principio, possa essere poi sindacato senza invadere il merito dell’azione amministrativa. Vi è peraltro l’ulteriore considerazione che lo statuto consortile non contiene alcuna disposizione preclusiva o limitativa all’esercizio del potere in questione, per cui il diritto a permanere nella carica per l’intera durata del mandato non può essere desunto dall’art. 7 St. che ne prevede la durata in cinque anni. Lo stesso art. 7 contempla peraltro un caso di cessazione anticipata (decadenza) ed il conseguente potere di surroga o sostituzione da parte dell’amministrazione che ha nominato il soggetto cessato, il che fa desumere che non sono preclusi poteri sanzionatori finalizzati alla cessazione della carica.

L’argomentazione del ricorrente, allorché sostiene che non esiste il potere di revoca perché lo statuto non lo prevede, sembra che debba essere invece rovesciata. Trattandosi di una potestà di carattere generale prevista dalla legge, lo Statuto potrebbe tutt’al più escluderla, ma la mancata previsione statutaria non può far concludere che la Provincia, aderendo al Consorzio, abbia rinunciato, autolimitandosi, al suo esercizio.

6. Fondato è, invece, il successivo motivo.

Dalle motivazioni del provvedimento emerge subito che il Presidente della Provincia ha ritenuto cessato il rapporto fiduciario sulla base di scelte di schieramento, vale a dire sulla circostanza che, dopo la nomina, il ricorrente ha in vario modo aderito a forze politiche che non compongono la maggioranza in seno all’amministrazione provinciale di Isernia e che, in conseguenza di tali scelte, egli si ritrovi ad essere membro dell’organo direttivo del Consorzio sotto la presidenza di un soggetto legato ad altro schieramento.

La qualcosa appare al collegio in evidente violazione dell’art. 11 del "Regolamento riguardante gli indirizzi e le procedure per le nomine, le designazioni e le revoche dei rappresentanti della Provincia di Isernia e dei rappresentanti del Consiglio presso enti, aziende ed istituzioni", approvato con deliberazione consiliare del 14 maggio 1996 ai sensi dell’art. 13 L. 81/93 e sulla cui base è fondato il provvedimento di revoca. La norma regolamentare dispone: "qualora un rappresentante, nell’espletamento del mandato, tenga un comportamento che sia nocivo agli interessi dell’Ente Provincia o comunque in caso di mancata corrispondenza nei confronti delle linee di indirizzo del Consiglio Provinciale, nell’articolazione delle sue posizioni … l’Organo che ha proceduto alla nomina o alla designazione può procedere alla revoca del rappresentante stesso sulla base di argomentate motivazioni".

Il collegio è dell’avviso che la "mancata corrispondenza nei confronti delle linee di indirizzo" non può essere automaticamente desunta dalle scelte politiche del soggetto nominato, pur sempre prescelto "fra persone aventi requisiti di sicura ed accertata esperienza in materia economica, amministrativa e industriale" e tenuto conto che il Consorzio in parola non è un ente politico-rappresentativo e che ad esso aderiscono anche soggetti che non solo non esprimono istituzionalmente una volontà politica, ma che hanno persino natura privatistica (art. 7 St.).

Ora non sembra che l’adesione ad uno schieramento politico contrapposto a quello di cui è espressione l’amministrazione che ha proceduto alla nomina sia di per sé pregiudizievole agli interessi dell’ente "rappresentato", né tantomeno che ciò segni automaticamente una divergenza rispetto alle linee di indirizzo politico che l’amministrazione stessa intende dare ai suoi rappresentanti presso altri enti.

Il provvedimento impugnato non menziona quali siano le linee di indirizzo in base alle quali la Provincia ha inteso uniformare l’azione dei suoi rappresentanti in seno al Consorzio né indica in che modo il Pietrangelo si sia da esse discostato. Se l’ente Provincia aveva un suo programma circa la direzione verso cui indirizzare, attraverso il suo "rappresentante", le scelte degli organi del Consorzio e se tali scelte siano state contraddette dal soggetto nominato che ne ha perseguite altre diverse e con quelle incompatibili, ciò andava compiutamente esposto con le "argomentate motivazioni" di cui all’art. 11 del regolamento.

Per cui il collegio ritiene essere sicuramente non influente, ai fini delle valutazioni previste dalla norma regolamentare, che il soggetto nominato sia stato candidato ad un’elezione comunale come parimenti ininfluente è la lista in cui egli ha deciso di candidarsi. In nessun caso da tali comportamenti può di per sé derivare un comportamento pregiudizievole per gli interessi dell’amministrazione provinciale.

Né la mancanza di corrispondenza rispetto alle linee di indirizzo può essere desunta dall’elezione del Pietrangelo nel comitato direttivo del Consorzio, che farebbe capo al raggruppamento politico contrapposto a quello che invece forma la maggioranza che amministra la Provincia. Non risulta, infatti, che in seno al Consorzio siano strutturati gruppi consiliari composti da soggetti accomunati dalla forza politica di riferimento né che l’elezione del presidente e dei membri del comitato direttivo sia avvenuta sulla base di contrapposti programmi, cosicché non sembra che la contestazione di aver aderito ad un gruppo candidatosi alle cariche di membri del comitato direttivo sia di per sé indice di alcunché.

In altri termini, seppure i soggetti nominati a costituire l’organo consiliare del Consorzio facciano riferimento a gruppi e partiti politici e finiscano per essere di questi espressione (cfr. i verbali 14 febbraio 1998 del Consiglio generale, e segnatamente gli interventi raccolti nel verbale n° 2), ciò che costoro istituzionalmente "rappresentano" non è il partito, il gruppo o la coalizione di riferimento, bensì l’istituzione che li ha nominati (art. 36, 5° co., L. 142/90). Pertanto il dovere istituzionale che essi hanno non è quello di tenere una costante consonanza di comportamenti rispetto allo schieramento, bensì quello di tenere presenti gli indirizzi sulla cui base sono stati nominati o che comunque costituiscono la linea politico-amministrativa dell’amministrazione di cui sono espressione rispetto ai fini perseguiti dall’ente in cui sono stati nominati.

In conclusione, il provvedimento in esame, non mettendo in alcun modo in evidenza in che modo le scelte compiute dagli organi consortili con la partecipazione e l’adesione del rappresentante provinciale siano, in concreto, contrastanti con le "linee di indirizzo del Consiglio provinciale, nell’articolazione delle sue posizioni" (art. 11 Reg.), è da ritenersi illegittimo e pertanto, in accoglimento del ricorso, deve essere annullato.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise

Riunisce i ricorsi. Dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine al ricorso 527/98. Previa dichiarazione di inammissibilità del correlativo ricorso incidentale, accoglie il ricorso n° 596/98 con annullamento del provvedimento impugnato secondo quanto esposto in motivazione. Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nelle camere di consiglio del 2 giugno e del 23 novembre 1999 con l'intervento dei signori:

Bruno Amoroso presidente

Liana Tacchi magistrato

Alberto Tramaglini magistrato est.

Depositata presso la segreteria in data 25/11/99.