BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI
http://utenti.tripod.it/Il_Bollettino [email protected]n° 147
by Carlo Saffioti
Poichè tutti i cittadini sono eguali,
essi debbono poter accedere in modo eguale
a tutti gli impieghi pubblici, secondo le loro capacità
e senza altro criterio che quello delle loro virtù
e dei loro talenti
.Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino
(26 agosto 1789)
"4 Chiacchiere tra Colleghi "
Il sito del Bollettino
Mentre il primo sito internet del Bollettino, sia pure artigianale, continua a mietere succosi traguardi (abbiamo ormai superato i 700 accessi), nel frattempo sto lavorando, con l'aiuto di un esperto, per realizzarne uno più professionale ampliando così le nostre potenzialità, mettendo a disposizione di tutti i materiali che arrivano, con l'obiettivo di lavorare meglio e con maggiore soddisfazione, in affiancamento e non certo in concorrenza con quei siti che, come "Il Segretario Comunale City Manager" di Rosario Terranova
www.geocities.com/TheTropics/Cabana/7023 e come la rivista di diritto pubblico Gius.It del Prof. Giovanni Virga www.giust.it - da tempo sono a disposizione sul web.Il Bollettino ha superato quota 250 abbonati e ci avviamo rapidamente verso i 300.
Vi chiedo un piccolo sforzo: se ciascuno di voi offrisse un paio di nuovi indirizzi, potremmo triplicare i nostri destinatari.
La percentuale degli italiani che hanno accesso ad internet è circa del 10% e i Segretari sono pressappoco 6000.
Si può dunque ipotizzare che 600 Segretari siano connessi in rete: 250 su 600 rappresentano già una percentuale di penetrazione pari al 41,67 %, che non è affatto male.
Assistenza legale
Sollecito i Colleghi, che - conoscendo bravi avvocati, preferibilmente già specializzati nei nostri problemi - possono comunicare i loro nomi, indirizzi, telefoni e fax. Un primo elenco è già a disposizione di coloro che lo richiedano.
Modulistica
Prego i Colleghi di mettere a disposizione i testi di contratti, delibere importanti, determinazioni etc. che possono essere utili, così come, sentenze, testi legislativi aggiornati. L'elenco dei testi disponibili è già cospicuo: schemi di ricorso al Tar e al Pretore, sentenze, testi legislativi aggiornati, CCNL, protocolli di intesa etc.; è in corso il loro inserimento nel nuovo sito: chiunque potrà avvalersene, consultandoli o copiandoli.
Mettere in comune il proprio lavoro è un modo per potenziare le nostre capacità: sollecito quindi ulteriori invii di testi, modelli, schemi etc.
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Nuove rubriche
Ho già ricevuto materiale, già inserito nel nuovo sito,per una rubrica sull'EURO.
Sono in attesa di materiale per quella su Diritto ed Internet.
Dalla collaborazione con il Carrefour Toscana spero poter mettere a disposizione notizie utili circa finanziamenti e progetti europei.
Una nuova rubrica, si chiamerà "de jure condendo" e potrà contenere proposte, proteste, suggerimenti in tema di una semplificazione che non deve degenerare in dilettantismo.
Tutti i Colleghi che lo desiderano possono offrire la loro collaborazione - piccola o grande, episodica o continautiva - al Bollettino che, così, potrà fare un gran salto di qualità sopratutto in direzione della collegialità.
"Specchio dei Tempi"
Uno statuto per i piccoli Comuni
Ho ricevuto richiesta, da parte di diversi Colleghi, di
uno schema di statuto adatto per i Comuni al di sotto dei 15000 abitanti. Chiedo alla cortesia di chi già ne dispone, di mandarmelo in modo da poterlo offrire ai lettori del Bollettino.Convenzioni e dintorni
Dal quotidiano "Il Resto del Carlino" del 18.11.1999:
"Il Comune di G. e quello di L. hanno stipulato ufficialmente la convenzione che li lega ad un unico segretario comunale. Si tratta di un progetto sperimentale, messo in atto per la prima volta nel C.. L'associazione degli Industriali della provincia si è complimentata con i due sindaci....".
Stanno cercando di sostituirci con i manager privati (ed oramai ci sono quasi riusciti, manca poco)! A quando in nome delle solite bufalate di efficienza, economicità ed efficacia del "privato" appalteranno o sostituiranno gli organi elettivi? Quanto dovremo ancora attendere per vedere a capo delle Amministrazioni pubbliche i rappresentanti dell'Associazione Industriali? Auguri a tutti.
G.I.
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A proposito della professionalità
Caro Carlo,<O:P</O:P Ho letto con interesse i due contributi apparsi sul n. 146 del Bollettino, di Luigi Meconi e di M. S., che mi sembrano indicativi della necessità di approfondire la questione della verifica della professionalità come base della nomina del segretario da parte dei Sindaci (o Presidenti di Provincia). Credo che questo sia davvero il punto centrale della riforma, la chiave che ne determinerà gli effetti duraturi nel mondo delle autonomie locali. Ricordo come Franco Pizzetti, direttore della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, nel Suo intervento nel primo convegno sui segretari comunali, organizzato dalla SSPAL a Roma la scorsa primavera, ebbe a dire che procedimentalizzare la nomina, al fine di introdurre meccanismi di verifica della professionalità dei candidati, sarebbe stato un errore, perché avrebbe limitato il carattere fiduciario della stessa, base unica, a Suo avviso, della "forza" di un segretario. In buona sostanza, Egli sosteneva che quanto più liberamente il Sindaco può scegliersi il segretario, tanto più ne risulta forte e legittimato il segretario poi effettivamente nominato. Io non credo che un autorevole ed influente studioso come il direttore della SSPA possa aver detto questo solo per una convinzione di pensiero, credo che alla base vi fossero considerazioni pratiche sulla sostenibilità politica della opposta visione, e cioè, in soldoni, il timore che al solo parlare di "regole per la nomina" i Sindaci e l'ANCI si sarebbero rivoltati di nuovo contro la categoria dei segretari, con danni per essa forse definitivi. Ebbene, questo stato di fatto credo che in parte permanga, anche se una rivalutazione del ruolo dei segretari mi pare che, almeno in certi ambiti, si stia già notando, ma secondo me potrebbero esserci dei distinguo. Infatti, altro è discutere la nomina di un segretario generale in una città di 500.000 abitanti, altro è discutere la nomina in un ente di 50.000, altro ancora in un comune di 5.000 o addirittura 500 anime. Io ho il sospetto che, quando si osteggia l'introduzione di meccanismi di verifica professionale nella nomina, si abbiano presenti solo le realtà più grandi (e quindi politicamente più significative), che hanno però caratteristiche estremamente peculiari, che sarebbe impossibile ritrovare in piccole cittadine, e meno ancora nei cosiddetti comuni polvere. In queste grandi realtà l'esigenza di canalizzare la scelta del segretario, e quindi caratterizzare la fiduciarietà del rapporto, è meno facilmente realizzabile, perché la qualifica soggettiva richiesta, l'essere segretario generale di 1^ classe, è già indice fino a prova contraria di una professionalità notevolissima, e quindi astrattamente comunque idonea a giustificare la nomina. Non per nulla per tali ambiti non vi sono limiti regionali. Certo, questo discorso diventa meno veritiero se poi le qualifiche si conquistano per nomina, e qui l'esigenza di avviare seriamente e con sollecitudine le attività della SSPAL (mi riferisco ai corsi di specializzazione) è enorme, ma lasciamo per un attimo da parte questa obiezione. E' vero che la professionalità è comunque attestata anche per le altre fasce in cui si è iscritti nel corso della carriera, ma vi sono delle differenze sostanziali meno facilmente rimuovibili o ignorabili. Per altro, anche il numero ha la sua importanza, e i segretari generali poniamo di 1^ a) sono molto meno numerosi di quelli di 2^: che vuol dire? Vuol dire che, per esempio, se il Sindaco di Napoli deve scegliere tra 50 soggetti in tutto il paese, può facilmente reperire informazioni su tutti loro, e quindi per scegliere non ha bisogno di alcuna verifica. Il Sindaco di un comune di 10.000 ab., invece, non è un potente che in men che non si dica può avere tutte le informazioni che vuole, si trova scegliere tra più persone, che molto probabilmente non conosce affatto, non ha vere informazioni, ed è la stessa legge che in pratica non gli permette di averle. Insomma, io credo che tra poche decine di funzionari tutti di altissimo livello sia meno facile verificare chi è migliore di chi, senza scadere sul livello della mera opinione personale (o poi lì la politica…). Tra funzionari il cui livello professionale già attestato dalla semplice iscrizione alla fascia è (pur sempre elevato, ma) minore, e che sono ben più numerosi, possono invece esserci grandi differenze di ulteriore capacità. Il che è ovvio, visto che non tutti concludono la carriera come segretari generali del massimo livello. E allora l'esigenza di un meccanismo di comparazione fra gli interessati alla nomina è un aiuto concreto sia per i segretari, che si vedranno esaminati per loro capacità, sia per gli stessi Sindaci, che avranno un metodo che li tutela in quella che altrimenti potrebbe essere una scelta alla cieca. D'altronde, potrebbero scegliersi delle soluzioni morbide, che permettano a chi deve nominare di avere una tutela, rispetto alla fiduciarietà della scelta. Butto lì, tanto per ragionare: una volta introdotti metodi di valutazione della professionalità, si potrebbe consentire eccezionalmente al Sindaco di preferire un segretario che non sia il primo in graduatoria, a condizione di motivare tale scelta in modo preciso e congruo, e si potrebbe coinvolgere l'Agenzia per la verifica di tale motivazione. Bisognerebbe approfondire, ed avviare un confronto che spieghi bene il senso di queste eccezionali deroghe. Oppure, si potrebbe identificare un sistema di valutazione della professionalità che sia piuttosto elastico, che non si risolva in una somma di punteggi, che lasci insomma una dose di discrezionalità nella scelta finale. Anche perché, e qui dobbiamo essere onesti, se così non fosse, se si introducesse un meccanismo che individui sempre una classifica netta dei candidati, non avrebbe poi molto significato lasciare la competenza della nomina al Sindaco, tanto varrebbe affidarla all'Agenzia: più che di una scelta, si tratterebbe di una presa d'atto da parte del Sindaco, e questo non credo che sia accettabile per i nostri interlocutori (tranne che nei comuni polvere, dove in effetti la nomina fiduciaria non è che sia così sensata).<O:P</O:P
Ora, io mi rendo ben conto che la mia posizione può sembrare poco coraggiosa o troppo prudente, ma è dettata dal pensiero che solo per gradi si può introdurre (o far riemergere) il concetto di professionalità come causa della scelta. Già questi piccoli passi sarebbero un importantissimo ed incoraggiante segnale avverso la politicizzazione, o peggio la casualità, delle nomine. E credo che solo una simile impostazione possa consentire l'avvio di una discussione seria con gli interlocutori istituzionali. Sarebbe interessante sapere cosa ne pensano i sindacati. Per quanto riguarda il Bollettino, mi rimetto al tuo giudizio, caro Carlo, e a quello dei colleghi lettori.<O:P</O:P
Ciao, A. R.<O:P</O:P
P.S.<O:P</O:P
Altra questione chiave, secondo me, è l'utilizzo dei colleghi in disponibilità: tra di loro ci sono professionalità di assoluto valore, non raramente superiori ai fortunati che non hanno conosciuto tale "inconveniente". Sarebbe gravissimo che i loro contributi e le loro capacità non venissero canalizzate con successo, e bisognerebbe smetterla di pensare che la disponibilità sia solo un periodo di attesa privo di stimoli. Per non parlare dei problemi logistici che bisogna affrontare. Bisognerà discuterne, prima o poi…<O:P</O:P<O:P</O:PProfessionalita'??
In un comune vicino a dove abito alle ore 08.30 di un giorno qualsiasi è stato nominato un segretario in sostituzione del segretario non confermato.Alle ore 12.30 dello stesso giorno è stato revocato il nuovo nominato ed è stato nominato altro segretario. Il tutto avallato dall'Agenzia Regionale. Mah! A.M.
Sondaggi catanesi
.... da Italia Oggi del 20 novembre , un articolo di Gaetano Pedulla riferisce di due sondaggi presentati all'assemblea nazionale dell'ANCI. Uno dei due, condotto sui 2000 operatori presenti ai lavori dalla società Lottomatica "... ha messo in luce il sostanziale fallimento dell'attuazione della 59 sul trasferimento dei poteri dello stato ai comuni. Solo il 30% degli intervistati si è detto soddisfatto del grado di attuazione della Bassanini. Il 48% degli intervistati boccia il cambiamento di ruolo dei segretari comunali ...".
Interrogazione in Senato
INTERROGAZIONE del Sen. Lubrano di Ricco
A RISPOSTA SCRITTA
LUBRANO di RICCO – Al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Ministri dell’Interno e per la Funzione Pubblica. – Premesso che:
- è stato pubblicato da Italia Oggi del 12/11/1999, a firma Vittorio Galatro, il seguente articolo intitolato : <<I segretari? Dequalificati e demotivati.
La recente privatizzazione del pubblico impiego è stata attuata in maniera del tutto burocratica, applicando le norme del codice civile, ma senza tenere conto della vera realtà del mondo imprenditoriale e aziendale. Si parla di manager e management, ma siamo ancora lontani dalla retta applicazione delle regole che riguardano la direzione e la gestione aziendale.
Un caso particolare riguarda i segretari comunali e provinciali. Il decreto legge 8/99, per loro, non prevede neanche la lettera di non conferma. Il segretario deve ritenersi scaduto e dimesso per decreto, dopo che è stato solennemente sancito lo status di funzionario statale. La legge 8/1/93 ha rafforzato i poteri del sindaco ma è stata certamente un sacrificio in termini di democrazia, anche se punta a migliorare la funzionalità dell’ente. Questa legge, tuttavia, ha attribuito agli amministratori un potere di vita e di morte su segretari, dirigenti e funzionari. Poi è sopraggiunta la riforma Bassanini (legge 127/97), che gli operatori vedono con. grande rammarico: il cittadino vuole avere funzionari ben preparati e motivati e al servizio esclusivo della nazione, non del sindaco o del presidente della provincia. Chi si rivolge al segretario o a un funzionario non vuole avere risposte di tipo politico, ma di tipo legale.
Il pubblico funzionario deve servire il paese, non può servire l’indirizzo politico. Come coniugare dunque queste due posizioni? Creando un segretario generale che sappia dire di no al sindaco o al presidente della provincia senza timore di essere cacciato, come ha sostenuto, in un convegno svoltosi il 14 aprile 1997 a Roma, l’ex ministro della funzione pubblica Franco Frattini. Il quale spiegava anche che "il funzionario, il segretario comunale nella specie, non ha giurato fedeltà al sindaco ma alla Costituzione". Un principio che "non ostacola e non paralizza l’azione, ma non può nemmeno creare dei funzionari che in quanto politicamente asserviti risulterebbero persino inutili".
Quali sono stati i risultati della riforma dei segretari?
Dequalificazione e demotivazione dei funzionari.
Creazione di agenzie che non hanno i requisiti di organi di autogoverno della categoria. Si vedono segretari alle prime armi promossi segretari generali, oppure segretari con titoli di studio della semplice maturità delle medie superiori, chiamati a ricoprire sedi della massima importanza. Altri hanno lasciato perdere, optando per altri impieghi o finendo nel limbo della disponibilità.
Di fronte a un contrasto fra politico e funzionario, fra sindaco e segretario, non può avere sempre torto il funzionario o il segretario. Non può essere sempre il segretario il "retrivo", colui che non vuole operare per il bene della collettività. Sta di fatto che, al di là di tante (ingiuste) critiche, l’unica figura, forse, che ha cercato e saputo essere espressione di legalità e di buon andamento delle amministrazioni locali è stato il segretario comunale e provinciale.
1l quale, peraltro, non ha mai avuto una posizione giuridica protetta, ma è stato sempre fortemente esposto e vulnerabile. E con diversi padroni (prefettura, ministero ecc.), anche se prima della legge 127/97 aveva un minimo di garanzia circa la posizione giuridica e la carriera. In quanto a potere, ne ha avuto ben poco, quasi niente. - Non ha mai potuto disporre dei
dipendenti, non ha mai potuto premiare, né punire il personale. E’ stato sempre un capo di quelli che non comandano. Eppure, malgrado questi limiti, il segretario si è sempre affermato e attestato come un leader, per preparazione, impegno, attaccamento al servizio.
In conclusione: ci vorranno persone coraggiose per eliminare le gravi storture che inficiano una corretta visione del potere e delle funzioni amministrative, in senso democratico e pluralistico. Il nostro sistema di garanzie giurisdizionali potrebbe ristabilire il giusto equilibrio. Anche se nessuna previsione è possibile fare, conforta il fatto che il fior fiore dei giuristi stia bocciando, in maniera categorica, le norme che hanno delineato la nuova figura del segretario comunale e provinciale>>;
- la rivista giuridica elettronica Giustizia Amministrativa, curata dal Prof. P. Virga, ha pubblicato sul numero di ottobre 1999, a firma di Luigi Meconi, il seguente articolo: <<IL GIP DI CASALE MONFERRATO DECRETA IL RINVIO A GIUDIZIO DI UN SINDACO PER ABUSO D’UFFICIO NELLA "SCELTA" DEL SEGRETARIO COMUNALE. "SCELTE" E "INCARICHI" "AD LIBITUM" SOTTO PROCESSO? Il 5 ottobre 1999 il Gip di Casale Monferrato, con non poca sorpresa degli imputati che si attendevano una sentenza di non luogo a procedere, ha disposto decreto di rinvio a giudizio del Sindaco pro-tempore e della sua Giunta (in concorso per aver declassificato il Comune) accogliendo la richiesta del P.M. del loro rinvio a giudizio per aver commesso abuso d’ufficio nella "scelta" del Segretario Generale.
Scelta fatta, nella sostanza, seguendo la procedura che stanno seguendo tutti i Sindaci d’Italia: pubblicazione della sede; presentazione delle domande da parte dei Segretari interessati con, o meno, i "curricula"; individuazione da parte del Sindaco di uno dei richiedenti senza nessuna particolare motivazione; e successivo decreto di nomina del prescelto.
E’ uno strano "spoil system" (scelta in base ad affinità politiche e ideologiche; e altro…). Negli Stati Uniti, dove esiste da sempre, o, come si è visto di recente nella UE per Prodi e la sua squadra (accostamento improprio, ma aiuta a capire), commissioni parlamentari, o addirittura l’intero Parlamento Europeo con audizione diretta di tutta la squadra Prodi, controllano che gli scelti abbiano presentato "curricula" veritieri.
In Italia non c’è nessun controllo sulla "scelta" del Sindaco; che opera di solito in solitario. In più, seguendo procedure molto simili a questa "scelta" dei Segretari Comunali, è invalsa la prassi di Sindaci che affidano la direzione di uffici a dirigenti esterni, conferiscono gli incarichi a dirigenti interni (con aumento dello stipendio annuo da 10 a 70 milioni!) e affidano gli incarichi per posizioni organizzative (con aumenti di stipendio annuo da 15 a 31 milioni!).
Per tutto questo la decisione del Gip di Casale Monferrato può avere riflessi ben più vasti. Se ne è seguito e se ne sta seguendo il percorso. Si riporta, in sintesi, quanto è avvenuto. Torniamo alla "scelta" del Segretario Comunale.
La legge 127/97, art. 17 c. 70, recita che il Sindaco: "nomina il segretario … scegliendolo tra gli iscritti all’albo". Nel successivo d.p.r. 465/97, art. 15 c. 4, è riportato: "l’Agenzia fornisce, a richiesta(s.d.r.), i curricula …".
Dal momento che non una sola Agenzia, né quella nazionale, né quelle regionali, è attrezzata per fornire questi "curricula", va da se che sono i Segretari stessi a fornirli. A questo punto i Sindaci fanno la loro individuazione. Leggendo le oramai numerose note dei Sindaci con cui "individuano" il prescelto, si vede che nessuna, si ripete, nessuna, ha una motivazione degna di questo nome. E peggio ancora.
In assenza di un qualsivoglia controllo sta avvenendo di tutto. Chi è scelto, si dice, perché amico/a di un parente del Sindaco; chi perché, sempre si dice, di destra; chi di sinistra; chi del sindacato x e chi di quello y; chi perché tra un campano e un marchigiano doc è meglio quest’ultimo se il Comune è marchigiano (sic!), ecc. In alcuni casi Sindaco e Assessori hanno sottoposto i richiedenti a una sorta d’esame. C’è chi vi si è sottoposto, come chi scrive, per sentire dal Sindaco che dalle informazioni assunte e per le esigenze del suo Comune si dovrebbe essere il più preparato della provincia, salvo poi vedere che la scelta è caduta su altro. Si è tra i pochi senza famiglia, o don Chisciotte, che, sapendo da almeno 20 anni che gestire per risultati è cosa seria, preferisce stare a disposizione o non lavorare che fingerlo. Fino a che le valutazioni non atterranno a professionalità e ai risultati.
Da una "scelta" fatta su questa lunghezza d’onda la Procura di Casale ha riscontrato il reato di abuso d’ufficio e il giudice di merito, fin qui, l’ha condiviso. I Segretari non scelti grazie a procedure come sopra sono oramai oltre mille. I danni patrimoniali, morali e altro che stanno subendo sono sempre più intollerabili. E si stenta e credere come non si capisca che il danno, ben maggiore, è dei Comuni; perché affidati a dirigenti con le mani legate.
Da qui, grazie anche a un sorprendente torpore della politica e del sindacato, il formarsi della prima giurisprudenza sull’abuso d’ufficio novellato: per anomale selezioni (Cass. 6024/99), per concessioni edilizie in violazione del Prg (Cass. 8194/99). Dov’è, tornando a noi, la violazione di norme di legge o di regolamento? O dov’è il dolo specifico? La violazione di legge, tralasciando i principi generali dell’ordinamento come gli artt. 3 e 97 Cost. che per una parte della giurisprudenza costituiscono presupposto per il reato, sta quantomeno nella violazione dell’art. 3 della legge 241/90 sull’obbligo di "motivazione" di ogni provvedimento amministrativo. Ammesso e non concesso che in caso di "scelta" di Segretari o di "incarichi" ai dirigenti e ai quadri non si debbano rispettare i principi generali in materia di pubblici concorsi (come deciso dal Tar Lombardia sent. 1804/99 e, di rilievo, la sent. 1/99 Cost.), è comunque giurisprudenza costante che le motivazioni generiche sono come se non ci fossero (C.d.S. 112/99, che sanziona generiche valutazioni di "curricula"). Facile da qui risalire a chi si vuole favorire e all’abuso.
Chiudendo, se fossi un Sindaco mi guarderei bene dal fare "scelte" o conferire "incarichi" come molti (tutti) stanno facendo. E si plaude a un giornale nazionale che di recente, presentando i punti salienti del prossimo contratto dei Segretari Comunali, ha riportato, dopo un silenzio sul tema che dura da circa due anni, anche l’esigenza di introdurre "criteri" per la nomina del Segretario Comunale.
Non senza aggiungere, si tiene, e molto, a dirlo, che anche Segretari, Dirigenti e Quadri devono rimboccarsi finalmente le maniche e smetterla di non fare pressoché nulla per l’introduzione nei Comuni di sistemi di valutazione degni di questo nome. Se Sindaci e politici seguono questi aberranti "spoil system" è anche colpa delle burocrazie. Se si sa che al politico eletto dal popolo è rimasto il solo dare "indirizzi" e il fare " controlli" e se gli uffici non offrono loro sistemi di valutazione per indirizzare e controllare, come non capirli in questi aberranti e devastanti "incarichi"?
Ott. ’99 - Luigi dr. Meconi (a disp.ne Agenzia Segretari Comunali – Ancona)>>.
CHIEDE DI SAPERE:
Roma, 17 Novembre 1999
Sen. Giovanni Lubrano di Ricco
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