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La Institucionalidad Necesaria para el Desarrollo Local.
Ing. Flavio Carucci T.
Caracas, Agosto de 2003
I.- El desarrollo local como condición para un desarrollo nacional sostenible.
La experiencia internacional demuestra que el desarrollo de los países es directamente
proporcional al desarrollo de sus ciudades. Por lo general, los países altamente desarrollados
optaron por modelos de gestión descentralizados y disponen de políticas orientadas
explícitamente al desarrollo integral de sus provincias y municipios, donde el fortalecimiento
institucional de las instancias subnacionales de gobierno ha cumplido un rol fundamental. Como
acertadamente apunta Fernández (1999) “El éxito económico de los países avanzados ha
radicado en el desarrollo local, y en esos países hoy como nunca se intensifica la asunción de
competencias por los gobiernos locales, a tal punto que en Inglaterra y Alemania los municipios
están incursionando, respectivamente, en el transporte aéreo y ferroviario, sin hablar de muchas
nuevas cargas en el campo de la protección social. Más de la mitad de la formación bruta de
capital fijo es, en esos países, de origen municipal ... Si los gobiernos locales no fueran tan
importantes en la estrategia general de despegue y sustentación de desarrollo, las deficiencias que
los caracterizan en materia de gestión y de visión estratégica no tendrían gran impacto. Pero es
justamente lo contrario ... Así pues resulta urgente e ineludible fundamentar sólidamente la
institucionalidad municipal como un instrumento deliberado para el desarrollo global”.
1
También
en el contexto venezolano actual el municipio emerge como un factor fundamental para el
desarrollo local integral, al representar el espacio natural para crear y consolidar una democracia
verdaderamente participativa donde el ciudadano asuma un rol protagónico en el enfrentamiento
y superación de la problemática económica y social del país. A partir del inicio del proceso de
descentralización, en 1989, se vino generando una suerte de consenso entre actores políticos,
representantes de centros académicos y de investigación, de instituciones de cooperación técnica
y de la sociedad civil en general en torno a que el éxito de las políticas nacionales depende, en
buena medida, de las actuaciones de los gobiernos municipales y de sus articulaciones con otros
niveles de gobierno y con las comunidades. Este consenso fue incorporado en el modelo de
gestión pública plasmado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada
en 1999.
En efecto, la Constitución de 1999 define un nuevo paradigma de gestión con profundas
implicaciones para la política pública. La Carta Magna asume, en el propio Preámbulo, como
uno de sus máximos propósitos el de establecer “una sociedad democrática, participativa y
protagónica, multiétnica y pluricultural en un estado de Justicia, federal y descentralizado, que
consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la
integralidad territorial, la convivencia y el imperio de la Ley para ésta y las futuras generaciones;
asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social, y a la
igualdad sin discriminación ni subordinación alguna”(el subrayado es nuestro). De esta breve
reseña, surgen declaraciones de profundas implicaciones para la política pública: Estado federal y
1
Fernández, Fausto. Elementos para la definición y ejecución de una política nacional de desarrollo local, Caracas,
enero de 1999, pgs. 7 y 8.
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descentralizado, bajo el principio de la integralidad territorial; sociedad participativa y
protagónica; Estado garante de los derechos, bajo los principios de la universalidad con equidad,
enunciados que caracterizarían el modelo de gestión pública propuesto para el Estado
Venezolano: a) Descentralizado y coordinado; b) Participativo y c) Orientado hacia el logro de
objetivos, asociados con el acceso y/o disfrute de derechos humanos.
Es obvio que dentro de este paradigma de gestión , la actuación de los gobiernos municipales y la
participación ciudadana y de la sociedad civil en general, destacan como pilares del sistema
democrático y del desarrollo de un nuevo modelo de país. De hecho, son numerosos y diversos los
artículos constitucionales que confirman dichas aseveraciones. Así, la Constitución establece que
“todos los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho de participar libremente en los asuntos
públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del
pueblo en la formulación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para
lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es
obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más
favorables para su práctica” (Artículo 62). En el mismo orden de ideas, el Capítulo IV referido al
Poder Público Local destaca que “la Ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los
Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales
organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos ,
promoviendo: 1. La transferencia de servicios en materia de educación, vivienda , deporte, cultura,
programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas urbanas, prevención y protección vecinal,
construcción de obras y prestación de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios
cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación,
cooperación y corresponsabilidad. 2. La participación de las comunidades y ciudadanos y
ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la
formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de
la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y
control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción... 6. La creación de
nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las
vecindades a los fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión de los
gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la
administración y control de los servicios estadales y municipales....”(Artículo 184), así como
muchos otros artículos que abren nuevos espacios, formas y medios de participación en las
decisiones públicas
2
.
De la misma manera, dentro de un modelo descentralizado y participativo, la Constitución
reivindica el ámbito local como espacio en el cual la interacción entre el Estado y la sociedad civil
tiende a ser más efectiva. El espacio natural de la participación es lo local; con esta afirmación , no
se pretende negar la necesidad y posibilidad de la participación en los ámbitos nacional y estadal,
pero es necesario reconocer que es precisamente en el espacio local donde se abren mayores
oportunidades de acercamiento entre los problemas y las comunidades que los padecen y, por
consiguiente, representa el ámbito más idóneo para la intervención de estas últimas en las
diferentes fases del proceso decisional público. Es desde lo local donde, bajo un modelo de gestión
2
En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, alrededor de 130 artículos aluden directa o
indirectamente a la participación.
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participativo y descentralizado, pueden operacionalizarse y organizarse mejor las políticas de
desarrollo.
La idoneidad del municipio como instancia político-administrativa a partir de la cual debe
impulsarse el desarrollo político, económico y social del país, puede ser respaldada por fuertes
argumentos:
- La Constitución de 1999 ratifica al municipio como unidad política primaria y le
confiere un importante rol, tanto en la promoción del desarrollo local como en la
efectiva materialización de una gestión participativa. No es casual que sea en el
Capítulo IV, referido al Poder Público Municipal, donde se plantee la modalidad
quizás más ambiciosa de participación, cual es la descentralización y transferencia de
la gestión de diversos tipos de servicios y competencias a grupos vecinales y
comunidades (Ver Artículo 184, ya citado); “Los Municipios constituyen la unidad
política primaria de organización nacional, gozan de personalidad jurídica y
autonomía dentro de la Constitución y de la Ley ... Las actuaciones del Municipio en
el ámbito de sus competencias, se cumplirán incorporando la participación ciudadana
al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y
evaluación de resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la
Ley” (Artículo 168); “Es de la competencia del Municipio el gobierno y
administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta
Constitución y las Leyes Nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial
la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y
prestación de los servicios públicos domiciliarios......La promoción de la
participación y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la
comunidad.....” (Artículo 179).
- La importancia de la administración municipal en la gestoría y promoción del
desarrollo local, irá incrementándose en la medida en que se profundice el modelo
descentralizado de gestión establecido en la Constitución. Esta promoción del
desarrollo local es clave para la atención de las necesidades sociales y su
compatibilización con el crecimiento económico. Al fortalecerse gradualmente la
institucionalidad local, se mejorarán también las condiciones para el
aprovechamiento racional de los recursos existentes y la reducción de los déficit
sociales, integrando a los diferentes actores (comunidades, sector privado,
organizaciones de la sociedad civil ,etc.) en el proceso de desarrollo.
- La administración municipal constituye la instancia de gobierno más próxima a la
ciudadanía, por lo que reúne las condiciones más favorables de todo el sector público
para implantar una gestión participativa, dirigida a incorporar la comunidad tanto en
la definición, como en la ejecución y evaluación de políticas, proyectos y servicios;
articulándose con los diversos sectores de la sociedad y facilitando su interacción.
Los los gobiernos municipales pueden incentivar la movilización de los recursos
locales y externos, públicos y privados, para el logro de mayores niveles de calidad
de vida, cumpliendo al mismo tiempo, una importante función en la democratización
de la gestión pública.
-
En el contexto general de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, el
gobierno municipal puede asumir un rol de mediador entre la comunidad con sus
necesidades y las instituciones y recursos de la administración pública estadal y
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nacional; dada su mayor cercanía y accesibilidad, le corresponde facilitar la
vinculación entre otros niveles de gobierno y los ciudadanos (as), canalizando
recursos y coordinando las acciones de los distintos sectores.
3
II.- Factores que obstaculizan el desarrollo local.
Obviamente no basta un reconocimiento amplio, en el orden conceptual y jurídico de la
relevancia de lo municipal en la ejecución de las políticas de desarrollo; es indispensable crear
condiciones deliberadas para lograr sortear las restricciones que obstaculizan el avance hacia el
modelo de gestión del desarrollo local enmarcado en los principios y postulados establecidos en
la Constitución. En síntesis, estas restricciones están representadas en las debilidades que
caracterizan a los actores claves del desarrollo local y en sus bajas capacidades para interactuar
en función de objetivos comunes y compartidos: a) Baja capacidad gerencial y técnica de los
gobiernos municipales para asumir el rol de gestores del desarrollo local; b) Debilidad de las
comunidades y sociedad civil en general para asumir un rol activo y protagónico en el
enfrentamiento de los problemas locales y c) Débil articulación interinstitucional e
intergubernamental en función del desarrollo local. Estos problemas no son independientes,
antes bien, se condicionan entre sí.
En cuanto al inadecuado desempeño de los gobiernos municipales son múltiples las
deficiencias que lo caracterizan. Entre muchas otras, podrían mencionarse las siguientes:
-
Bajas capacidades de planificación, que se traducen en la formulación y ejecución de
proyectos o programas, carentes de vinculación con un plan de desarrollo local formulado a
partir de un diagnóstico riguroso de las necesidades prioritarias del municipio, y en el
predominio de estilos gerenciales basados en la improvisación donde las distintas dependencias
del gobierno municipal responden fundamentalmente a las urgencias del día a día.
-
Esquemas gerenciales altamente centralizados que se traducen en bajas capacidades de
respuesta ante las demandas provenientes de la comunidad y poca efectividad en el
enfrentamiento de los problemas locales.
-
Deficientes sistemas de información y de control de gestión, que conducen a decisiones
equivocadas e imposibilitan evaluaciones rigurosas del desempeño organizacional.
-
Inadecuados sistemas presupuestarios que limitan la asignación de recursos a programas
y proyectos de alta prioridad para el desarrollo local dificultando seriamente la necesaria
vinculación plan-presupuesto.
-
Baja capacidad para explotar sus atribuciones fiscales, lo cual se traduce en altos niveles
de dependencia del situado municipal y limitada disponibilidad de recursos para invertir en
desarrollo.
-
Escasa utilización de modalidades asociativas (por ejemplo mancomunidades) para la
prestación de servicios públicos, lo cual limita la eficacia y eficiencia de los mismos.
-
Baja capacidad gerencial y técnica de los niveles directivos y operativos del gobierno
municipal, lo cual condiciona en buena medida todas las debilidades enunciadas anteriormente.
3
Algunas de estas consideraciones tuvieron, como fuente de consulta, el documento titulado “Elementos
conceptuales de la incorporación de la planificación estratégica participativa en la gestión local de la municipalidad
de Córdoba, Argentina, elaborado por Petra Guerke, en Agosto de 1993, a solicitud de la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL).
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En lo referente a la debilidad de las comunidades para asumir un rol activo y protagónico en
el enfrentamiento de los problemas locales son diversas y complejas las restricciones a
superar. Entre éstas pueden mencionarse la escasa cultura de participación que aun predomina en
numerosas comunidades venezolanas (inducida en parte por actitudes gubernamentales de corte
populista y asistencialista); los bajos niveles de organización comunitaria existente que
dificultan su interacción con las autoridades municipales; y en los insuficientes niveles de
información y capacitación de las comunidades organizadas para transformar sus necesidades en
demandas y aprovechar los mecanismos de participación previstos en la Constitución y las
Leyes.
Por su lado, la débil articulación intergubernamental e interinstitucional (entre actores de
distinta naturaleza) es determinada no sólo por las insuficiencias propias de las instituciones
públicas, privadas y de la sociedad civil que están llamadas a interactuar en forma dinámica y
coordinada en el escenario municipal, sino que además , por vacíos legislativos que dificultan la
clara distinción entre competencias nacionales, estadales y municipales (sobre todo cuando se
trata de competencias concurrentes); por la ausencia de incentivos reales para la cooperación,
coordinación y complementación de planes, programas y proyectos entre los distintos niveles de
gobierno; y la inoperancia de los mecanismos de participación de las comunidades y de la
sociedad civil en general, en la gestión municipal. Parte de estas deficiencias deberían mitigarse
a través de la puesta en funcionamiento de los mecanismos de participación y coordinación
intergubernamental e interorganizacional establecidos en la Constitución: Los Consejos
Estadales de Coordinación y Planificación de Políticas Públicas; Los Consejos Locales de
Planificación Pública (y su desagregación en Consejos Parroquiales y Comunales); y el Consejo
Federal de Gobierno, como órgano colectivo de cobertura nacional que integra la pluralidad de
representaciones de las entidades político territoriales y de la sociedad organizada. Sin embargo,
éstas tres instancias deberán ser evaluadas en razón de sus resultados; una vez puestos en
funcionamiento será necesario constatar su grado de contribución al mejoramiento de las
relaciones intergubernamentales, interinstitucionales y a la participación activa y protagónica de
la ciudadanía.
III.- Ideas para una política de Estado en materia de desarrollo local.
La superación gradual y sistemática de las debilidades señaladas deberá traducirse en una nueva
institucionalidad de lo público sobre la cual sea posible construir políticas de desarrollo local
integral (político, económico y social) como estrategias tendentes a viabilizar un desarrollo
nacional armónico y sostenible en el tiempo. De ahí la importancia de elevar la política de
desarrollo local a nivel de Política de Estado, cuya ejecución represente un compromiso
colectivo y, por su puesto, de los distintos niveles de gobierno. Los objetivos estratégicos de una
política de Estado para el desarrollo loca , responderían a las mismas debilidades descritas
anteriormente:
- Propiciar la adecuación del régimen legal del municipio a los postulados y principios
establecidos en la nueva Constitución. Este propósito ameritaría la necesaria canalización
de asistencia técnica a los órganos legislativos estadales y nacionales en materia de
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régimen municipal, división político territorial y agrupación de municipios, y a las
autoridades municipales en materias como régimen parroquial, desconcentración
administrativa, mancomunidades, consorcios, empresas municipales e intermunicipales,
etc.
- Estimular el fortalecimiento de las capacidades financieras y de gestión de los gobiernos
municipales para que estos puedan asumir mayores y más complejas responsabilidades
en el desarrollo local. Para este objetivo sería necesario emprender ambiciosos programas
de formación en áreas prioritarias como por ejemplo: planificación estratégica,
formulación de proyectos sociales y de inversión , técnicas presupuestarias inspiradas en
objetivos, organización administrativa municipal, finanzas y administración tributaria,
gestión de servicios públicos, control de gestión, mecanismos e instrumentos de
participación ciudadana en la gestión pública local. Es importante señalar que más allá
del diseño e implantación de programas de formación, los esfuerzos deberán orientarse a
la creación de verdaderas escuelas de gobierno, gerenciadas desde los propios
municipios, bien sea individual o mancomunadamente, destinadas a la necesaria
profesionalización y desarrollo continuo del funcionariado municipal. Paralelamente a los
esfuerzos de formación sería necesario diseñar y ejecutar proyectos de asesoría técnica
dirigidos a la creación y consolidación de mecanismos y dispositivos de planificación,
presupuesto, administración tributaria, de información y control de gestión, gerencia
descentralizada, gestión de servicios municipales y demás sistemas indispensables para el
fortalecimiento de las capacidades de dirección de los gobiernos municipales.
- Incentivar el fortalecimiento de las comunidades y de la sociedad civil en general y
propiciar la puesta en funcionamiento de mecanismos que estimulen su participación
activa en los procesos de desarrollo local y posibiliten la contraloría social de la gestión
municipal. Para ello será necesario emprender programas de formación y asistencia
técnica destinados a incrementar los niveles de información organización y formación de
la ciudadanía.
- Desarrollar condiciones normativas y administrativas destinadas a estimular, como
práctica formal, la cooperación, coordinación y colaboración entre los tres niveles de
gobierno, a los fines de una mejor definición, ejecución y evaluación de planes y
proyectos de desarrollo local. Este objetivo está estrechamente asociado con el diseño
definitivo y la puesta en marcha de los Consejos Locales de Planificación Pública, de los
Consejos de Coordinación y Planificación de Políticas Públicas y, por su puesto, del
propio Consejo Federal de Gobierno.
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