Nueve tesis 

2. ... que no es una Constitución ... 

b) Los elementos básicos de un régimen constitucional son la supremacía de la constitución, la libertad (garantizada mediante los derechos fundamentales y la división de poderes) y la democracia (que se refleja en la elaboración democrática de la constitución, la representatividad de los órganos de gobierno y la apertura del proceso político).

c) En el constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial, esos elementos se articulan en forma de Estado social: la supremacía constitucional garantiza los supuestos de la economía capitalista (propiedad privada y libertad de empresa) en forma de derechos y libertades fundamentales, quedando abierta la posibilidad de que el Estado desarrolle políticas públicas, garantice prestaciones sociales y ordene la economía si así se decide en el proceso democrático. 

d) El Derecho europeo, especialmente desde el Tratado de Mastrique, limita sustancialmente la apertura de los procesos políticos democráticos, al privar a los Estados de los mecanismos de política monetaria y presupuestaria que le permiten financiar las políticas públicas y al restringir las posibilidades de intervención pública en la economía de mercado; con ello, altera los equilibrios constitucionales del Estado social. El nuevo Tratado constitucional confirma esa orientación y pretende consolidarla con valor constitucional para toda Europa. 

e) El nuevo Tratado, sin embargo, no sólo rompe con el constitucionalismo característico del Estado social; al no respetar los elementos básicos del principio democrático, el texto ni siquiera merece el nombre de Constitución. Ello se comprueba atendiendo a su elaboración, al sistema institucional que prevé y a las restricciones del proceso político que contiene.
 

3. ... y que no se ratifica mediante este referéndum. 

f) El referéndum consultivo no ratifica el Tratado, ni afecta a las competencias atribuidas por la Constitución al Gobierno y a las Cortes Generales referidas a tal acto de ratificación; por ello, tampoco dota al Tratado de un valor jurídico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-constitucional en España.

g) El referéndum tampoco supone un acto de ratificación de la Constitución para Europa en cuanto tal Constitución europea: una Constitución europea sólo podría ratificarla en referéndum el pueblo europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado.
 

4. Recapitulación 

h) Se ha querido dotar al nuevo Tratado de un simbolismo excepcional que no merece, dado que no responde a los criterios legitimadores clásicos de la democracia y la libertad.

i) El referéndum español es un paso más en ese juego de prestidigitación nominal, que instrumentaliza la tradición jurídica y política del constitucionalismo democrático para dotar de apariencia legítima a un régimen manifiestamente deficitario desde los puntos de vista democrático y social.

El referéndum sobre la Constitución para Europa 

Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

1. Un Tratado más ... 

Desde sus comienzos, aunque con ritmos naturalmente diversos, la integración europea se ha desarrollado mediante los procesos simultáneos de ampliación territorial y de profundización en los ámbitos de la integración. El poder efectivo de los Estados miembros por sí solos es cada vez menor, las decisiones fundamentales sobre cuestiones económicas y sociales importantes se toman cada vez más en el ámbito de la Unión Europea o se ven condicionadas por acuerdos comunitarios. Ello exige que en Europa se puedan adoptar decisiones sobre tales asuntos con relativa facilidad, que se establezcan procedimientos adecuados que permitan llegar a acuerdos por encima de la oposición de algún Estado particular. Esto es aún más necesario cuando aumenta el número de Estados que podrían bloquear las iniciativas europeas. Con la incorporación de diez nuevos Estados miembros en mayo del año pasado, las reglas institucionales que permitían a quince Estados llegar a acuerdos deben ser adaptadas para hacer posible que en adelante las decisiones sean tomadas por veinticinco Estados, con intereses además mucho más diversos. Dicho gráficamente: era más fácil lograr la unanimidad de los seis Estados fundadores que una mayoría de dos tercios entre quince, para lo cual se exige el acuerdo no de seis, sino ya de diez Estados; y resulta más fácil obtener esa mayoría de dos tercios entre quince Estados miembros que llegar a la de tres quintos entre veinticinco, pues ésta supone lograr no diez, sino quince votos en favor de la decisión.

Pues bien, la Unión Europea no consigue adoptar en el Tratado de Niza del año 2001 esas necesarias reformas institucionales, y por ello convoca un proceso negociador que conduzca a un nuevo Tratado. El nuevo Tratado es, por tanto, un paso más en el largo camino de la integración europea, que pretende responder a las exigencias de este momento sin alterar en profundidad ni el sentido de la integración, ni su alcance. Es difícil pronosticar si los nuevos procedimientos de decisión permitirán de verdad un funcionamiento eficaz de una Unión de veinticinco miembros, aunque el modesto objetivo inicial se pueda considerar aceptablemente cumplido: el nuevo Tratado clarifica y simplifica los procedimientos de decisión, supone en ese concreto aspecto un cierto avance, que sólo el tiempo permitirá apreciar con exactitud.

Se trata, en cualquier caso, de un avance muy modesto, que no cumple las expectativas de integración más ambiciosas que se habían abierto, en especial para profundizar la integración en ciertos ámbitos de la política económica de los Estados: la armonización fiscal, por poner sólo un solo ejemplo. Justamente por eso llama la atención que se haya buscado simbolizar este nuevo paso mediante un término ampuloso como el de constitución.

Ello ocurre porque la constitución lleva asociados unos valores que legitiman el poder público. Si la capacidad para decidir recae ahora sobre la Unión Europea, y no ya sobre los Estados que la integran, es lógico esperar que la Unión se adecúe también a los criterios de un régimen constitucional. Cuando se dice que, a partir de ahora, Europa tendrá una constitución, se pretende trasladar al poder europeo la legitimidad propia de los regímenes constitucionales democráticos. Ahora bien, para ver en qué medida esto ocurre de verdad es necesario comprobar si el texto cumple con los requisitos básicos que se exigen de un régimen constitucional. Para ver si esto es así, explicaré brevemente lo que este término significa.

2. ... que no es una Constitución ... 

a) Los tratados son, básicamente, acuerdos entre Estados, mediante los que éstos regulan sus relaciones o crean una organización internacional. Así nacieron, mediante tratado, las Comunidades Europeas y, después, la Unión Europea. El término constitución es un poco más complejo. En el ámbito del Derecho se ha venido llamado constitución desde hace muchos siglos al estatuto fundamental de un grupo social; una asociación, una regla religiosa o una organización internacional como la Unión Europea siempre han tenido, en este sentido amplio, una constitución, una serie de reglas jurídicas por las que se crea y que regulan su funcionamiento. Sin embargo, el término tiene un sentido jurídico-político más preciso, que se consolidó con las revoluciones americana y francesa de finales del siglo XVIII. Un orden constitucional supone que una organización política está regulada por una norma jurídica específica, que prevalece sobre todas las demás decisiones que se puedan adoptar en el marco de esa organización, y que está apoyada en dos principios básicos: la democracia y la libertad. 

El rango superior de la constitución supone que, en el proceso político ordinario, no pueden adoptarse decisiones que sean contrarias a ella. El objetivo está en preservar las reglas fundamentales por las que se rige el proceso democrático, evitando que las decisiones incorporadas a la constitución puedan ser convertidas en objeto del debate político cotidiano. 

La libertad, concebida en términos clásicos, se garantiza mediante el reconocimiento y la tutela de los derechos fundamentales y mediante la división y el equilibrio de poderes, que impide que el poder público se concentre en unas pocas manos y se pueda ejercer sin control.

La democracia, en fin, tiene implicaciones variadas, en las que aquí conviene detenerse. 

-- El primer lugar, son los propios ciudadanos quienes deciden sobre la estructura de su régimen político, quienes se dan a sí mismos una constitución. Por ello se dice que una constitución tiene que proceder del poder constituyente que corresponde al pueblo, que debe ser aprobada mediante procedimientos democráticos. Sólo los propios ciudadanos pueden vincularse a sí mismos para el futuro, y vincular también a los representantes que elijan. 

-- La democracia supone, en segundo lugar, que los poderes públicos en los que recae la competencia para tomar decisiones sobre los asuntos que vayan surgiendo procedende modo directo o indirecto de la elección de los ciudadanos. Los que proceden de modo más directo, por ejemplo los parlamentos, controlan a los demás, y tienen la competencia exclusiva para adoptar las decisiones fundamentales. 

-- La democracia, por último, da por supuesto que se pueden adoptar diversas decisiones en cada momento histórico, en función del cambio de las circunstancias; pero, sobre todo, en función de los cambios en la voluntad que los ciudadanos expresan en las elecciones. Por ello se deben mantener abiertas la libre discusión y la libre decisión sobre las cuestiones políticas cotidianas, apertura que se produce especialmente a través de lo que la Constitución no regula y, por tanto, deja abierto al debate. 

b) Estos rasgos se han ido conformando a lo largo del tiempo, y se articulan en cada orden constitucional concreto de modo diferente. Por eso, podría decirse que, a partir de unos elementos básicos, cada Estado constitucional concreto, en cada momento histórico, tiene su propio concepto de constitución. 

En el constitucionalismo posterior a la segunda Guerra Mundial, por ejemplo en Alemania o Italia, y después en Portugal o España, el postulado del Estado social determina el concreto modo en el que la supremacía constitucional garantiza los supuestos del orden capitalista, en especial la propiedad privada y la libertad de empresa, en forma de derechos y libertades fundamentales; pero, al mismo tiempo, el principio democrático, y en concreto la participación política de los trabajadores, deja abierta la posibilidad de que el Estado desarrolle políticas públicas, garantice prestaciones sociales y ordene la economía. De este modo, la constitución del Estado social refleja un pacto fundamental entre capital y trabajo, que como tal pacto fundamentalse impone a las decisiones políticas cotidianas, mediante el cual el capital garantiza la estructura fundamental del orden económico, pero los trabajadores pueden acceder a transformaciones sociales en la medida en que logren hegemonía mediante procedimientos democráticos. 

Desde la década de los ochenta, la hegemonía ideológica de la izquierda decae, y el liberalismo puede considerarse dominante. Ello no es contrario a las constituciones en la medida en que éstas garantizaban la apertura del proceso político, no la hegemonía de la izquierda. Pero la nueva hegemonía liberal intenta consolidarse jurídicamente en el Derecho europeo, que limita las políticas y las competencias de los Estados y, con ello, la apertura del proceso político. En primer lugar, el Acta Única Europea, de 1986, propone medidas destinadas a lograr un mercado único sin barreras interiores, en el que circulen libremente mercancías, capitales y también servicios; con ello, extiende el modelo del mercado a ciertos ámbitos que eran considerados como servicios públicos. En segundo lugar, y sobre todo, el Tratado de Mastrique, de 1991, que programa la Unión Económica y Monetaria, cuyo reflejo más conocido es la implantación del euro como moneda común a casi todos los países de la Unión. Para dotar de estabilidad a la moneda, se fijan una serie de criterios de política económica y monetaria que siguen siendo hoy vinculantes para los Estados miembros: desde Europa se pasa a controlar el nivel de endeudamiento de los Estados, su déficit público, los tipos de interés, la tasa de inflación; y todo ello limita enormemente la capacidad de los Estados para atender a las tareas específicas que eran propias del Estado social ... Con ambos Tratados, Europa asume los criterios económicos dominantes en la década de los ochenta, la de Ronald Reagan y Margareth Thatcher, y se inserta como un actor más en los procesos mundiales de liberalización y globalización de los mercados.

c) Los célebres criterios de Mastrique, pues, alteran los equilibrios constitucionales del Estado social, sin que los retoques posteriores supongan una corrección efectiva de esa tendencia. La tensión entre las constituciones estatales y el Derecho comunitario ha permanecido latente durante todo este tiempo. El nuevo Tratado constitucional confirma esa orientación del Derecho europeo, que abandona los equilibrios propios del Estado social, y pretende consolidarla con valor constitucional para toda Europa. Si con ello apareciera una nueva articulación de los principios de libertad, democracia y supremacía constitucional, podríamos decir que el constitucionalismo del Estado social se había agotado en Europa, que estamos ante una nueva etapa de la historia constitucional. Si, por el contrario, lo que ocurre es que alguno de esos tres principios no se ha respetado, nos encontraríamos con una quiebra del constitucionalismo, con un texto que no merece el nombre de Constitución, y que sin embargo pretende imponerse como tal. 

Para comprobar si esto es así seguiremos el esquema que más arriba había pergeñado: 

-- La supremacía del nuevo tratado sobre el derecho ordinario producido en el marco de la Unión está reconocida y garantizada, del mismo modo que lo estaba la supremacía de los tratados anteriores. En ese sentido, es una norma suprema, equivale a las constituciones de los Estados. 

-- Los derechos fundamentales se reconocen expresamente. Antes, ese reconocimiento era indirecto, aunque bastante efectivo; pero la situación, sin duda, mejora con el nuevo texto. 

-- La división de poderes no se realiza conforme al modelo clásico, que por lo demás tampoco se sigue con rigor en los Estados miembros. Pero las diversas instituciones, pese a los desequilibrios existentes, disponen de la capacidad de participación y control. El sistema institucional podría ser mejor, pero, al menos desde este punto de vista, no contradice las exigencias mínimas de la división de poderes en un régimen constitucional. 

Los problemas se concentran en el ámbito del principio democrático: 

-- De un lado, la Constitución no ha sido elaborada por una asamblea de origen popular. La Convención fue convocada por los Jefes de Estado y de gobierno, y su tarea se limitó a preparar un proyecto, que los propios Jefes de Estado y de gobierno retocaron en aspectos decisivos con plena libertad. Tampoco va a ser ratificada por los ciudadanos europeos, sino por los Estados miembros; en unos lugares previo referéndum, en otros sin él; pero sin que los ciudadanos europeos, en cuanto tales, en un acto colectivo de alcance europeo, decidan si aceptan el texto como Constitución. 

-- Las decisiones fundamentales en la Unión están reservadas a dos instancias que no proceden de la voluntad de los ciudadanos de la Unión sino muy remotamente: el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros, y el Consejo de Ministros, en el que se reúnen los ministros de los Estados con competencia en la materia de la que se trate. No son órganos para cuya elección hayan intervenido los ciudadanos de la Unión en cuanto tales, teniendo en cuenta sus intereses y criterios en las materias que son competencia de la Unión; sino que se limitan a yuxtaponer el resultado de las diversas elecciones de los ciudadanos de cada uno de los Estados, cuando éstos deciden sobre sus intereses y sus preferencias en el seno del Estado. Las decisiones en el marco de la Unión, por tanto, no se toman por representantes de los ciudadanos de la Unión, sino por personas que representan los intereses de los diferentes Estados. Ello no es propio de una comunidad política constitucional y democrática, sino de las relaciones internacionales entre Estados soberanos. 

-- Una constitución debe dejar espacio abierto al debate político, regular sólo su marco general y permitir que los demás asuntos se regulen conforme a la cambiante voluntad de los ciudadanos. El Tratado constitucional, sin embargo, resulta tremendamente largo y detallado: pretende establecer no el marco del proceso democrático en Europa, sino, con todo detalle, el contenido y alcance de las políticas que se desarrollen en adelante. Eso es propio de relaciones entre Estados, que pretenden precisar el contenido de sus compromisos sin dejar márgenes a la decisión ulterior; pero no de una constitución democrática, que se limita a encauzar esa capacidad ulterior de decisión. Quizá debamos repetir aquí que estas políticas se recogen en el nuevo Tratado en términos similares, cuando no idénticos, a los que hasta ahora figuraban en los tratados anteriores, estabilizando así la orientación económica liberal dominante en la integración europea y dotándola de un pretendido valor constitucional. 

3. ... y que no se ratifica mediante este referéndum. 

La firma del Tratado, en cualquier caso, no sólo supone el final de un proceso, sino también la apertura de otro: el de su ratificación por todos y cada uno de los veinticinco Estados miembros de la Unión Europea. Sólo cuando tal proceso concluya, el nuevo Tratado constitucional entrará en vigor. El rechazo de un solo Estado, por ejemplo el Reino Unido o Chipre, impondría abrir de nuevo el proceso negociador.

En España, la ratificación del Tratado está condicionada por dos decisiones del Gobierno: de un lado, celebrar previamente un referéndum; de otro, reformar la Constitución para adecuarla, al menos en alguna medida, a las transformaciones que supone el proceso de integración europea. Ambos elementos, referéndum previo a la ratificación del Tratado y reforma de la Constitución, son independientes entre sí. Esto es, el referéndum sobre el Tratado y la ulterior ratificación del mismo se realizan sin necesidad de esperar a la mencionada reforma constitucional, que parece diferirse hasta la última etapa de la legislatura.

La Constitución española no prevé referéndum alguno para la ratificación de tratados internacionales: éstos son ratificados por el Gobierno, por lo común previa autorización de las Cortes Generales. En el caso de los tratados que, como el presente, transfieren competencias a una organización internacional como la Unión Europea, la ratificación de las Cortes tiene lugar mediante Ley orgánica, que exige una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados; esto es, no simplemente más votos a favor que en contra, sino los votos a favor de más de la mitad de los componentes del Congreso de los Diputados.

El Gobierno, por tanto, propone convocar un referéndumconsultivo conforme a lo previsto en el art. 92 de la Constitución, que permite someter a consulta popular cuestiones políticas de especial transcendencia. La decisión última sobre tales asuntos sigue correspondiendo a los órganos constitucionales legitimados al efecto; de manera que a este referéndum le corresponde un valor político indudable, pero carece de efectos jurídicos directos. Dicho en otros términos: el referéndum sobre el Tratado constitucional puede mostrar el acuerdo de los ciudadanos, pero el proceso de ratificación debe ser llevado a cabo a continuación por los procedimientos ordinarios, sin que dicho referéndum se inserte en el mismo en forma alguna; no sustituye la decisión de las Cortes Generales y del Gobierno, ni siquiera la complementa en términos que tengan un relieve efectivo.

Las reformas de la Constitución, sin embargo, sí llevan aparejado un referéndum, facultativo o preceptivo según se deba realizar por la vía del artículo 167 o del artículo 168 de la Constitución, orientado a la ratificación del nuevo texto de la Constitución. Estos referenda de reforma constitucional sí tienen efectos jurídicos directos: ratifican o rechazan, con efecto vinculante, la reforma adoptada por las Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional, la cualidad constitucional de la norma resultante de tal procedimiento.

Estaríamos, pues, ante dos referenda sucesivos: uno inmediato, de naturaleza consultiva, sobre la ratificación del Tratado; y otro más adelante, preceptivo o sólo facultativo, pero en todo caso vinculante, acerca de las reformas constitucionales que se adoptaran para adaptar la Constitución a la nueva realidad política de Europa. Pero este segundo referéndum no versaría sobre el Tratado, que ya estaría aprobado, sino única y exclusivamente sobre la Constitución española.

En conclusión,

1º: el referéndum del próximo día 20 versa exclusivamente sobre el mencionado Tratado, y es independiente de cualquier proceso de reforma constitucional que pueda abrirse ulteriormente.

2º: el referéndum resulta estrictamente consultivo, no afecta a las competencias atribuidas por la Constitución al Gobierno y a las Cortes Generales en orden a la ratificación del Tratado. Mediante el mismo se recoge una voluntad popular institucionalmente expresada, pero carente de efectos jurídicos. En particular, el referéndum no dota al Tratado ratificado de un valor jurídico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-constitucional en España. El Tratado seguirá siendo en España un simple tratado, aunque contenga la denominada Constitución para Europa y su ratificación haya sido precedida de un referéndum.

3º: El referéndum español, por último, tampoco supone un acto de ratificación de la Constitución para Europa en cuanto tal Constitución europea. Una Constitución europea sólo podría ratificarla en referéndum el pueblo europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda que se celebren en algunos de esos Estados en ningún caso avalan el texto como norma constitucional de origen popular. Menos aún cuando, como en el caso de España, tales referenda son puramente consultivos, y ni siquiera se insertan formalmente en el proceso de ratificación del Tratado.

4. Recapitulación 

a) Tenemos, pues, un nuevo Tratado sobre la Unión Europea que en alguna medida ordena y mejora la situación anterior del Derecho comunitario europeo, y en ese sentido resulta quizá aceptable. Pero se le ha querido dotar de un simbolismo excepcional, dándole un nombre que seguramente no merece, el de Constitución. Y no lo merece porque no responde a las exigencias básicas del principio democrático, que van incorporadas al propio concepto de constitución. 

Ello no significa que las decisiones que se adoptan en Europa no estén legitimadas. Pero lo están de modo indirecto, por el hecho de que los Estados miembros que participan en su adopción son democráticos, no porque lo sea la propia Unión. Lo que sí ocurre es que, al tener la Unión tantas competencias, el ámbito directo del poder democrático, el que se ejerce dentro los Estados, se reduce progresivamente, mientras que se amplía el espacio político en el que la legitimación democrática es indirecta, poco menos que remota. 

De aquí tampoco se deriva que sea mejor salirse de la Unión para recuperar espacios en los que ejercer el poder democrático. Porque lo que ocurre es que, ante los progresos de la globalización, los Estados por sí solos apenas tienen capacidad de acción en multitud de aspectos decisivos. Replegarse hacia el Estado supone no aumentar la capacidad de acción democrática, sino reducir la capacidad de acción; que será democrática, pero más escasa. Si de lo que se trata es de ampliar la capacidad de acción democrática, hay que profundizar en la Unión Europea, que es lo suficientemente grande como para tener cierto margen de maniobra, y procurar que funcione democráticamente. 

b) Para ratificar este Tratado se seguirá el procedimiento ordinario previsto por la Constitución, el mismo que se siguió para ratificar anteriores Tratados referidos a la Unión Europea, como el de Mastrique o el de Niza. Pero se ha añadido la celebración de un referéndum consultivo. 

Ese referéndum no altera la naturaleza del Tratado, no lo convierte en una Constitución europea ni en un texto con valor constitucional en España. El empeño en destacar ese supuesto aspecto es, en realidad, un intento de cubrir mediante un término cargado de simbolismo las carencias de legitimidad de la Unión Europea. Pero no nos debiera confundir: llamando Constitución a un tratado, los jefes de Estado y de gobierno no lo transforman en una constitución, como no transformaría una calabaza en una carroza por mucho que le dieran ese nombre. 

El referéndum español es un paso más en ese juego de prestidigitación nominal: parece que ratificamos un texto constitucional para Europa, cuando en realidad no se trata de eso. A fin de estimular la participación, se ha optado por incrementar el simbolismo del texto y del referéndum, en términos que no se corresponden con su limitado alcance jurídico-constitucional. Es cierto que una participación demasiado escasa tampoco se corresponde con la trascendencia objetiva que tienen las decisiones fundamentales sobre la integración europea contenidas en el mencionado Tratado. Pero la participación también hubiera podido estimularse mediante el debate público sobre el acierto, mayor o menor, de tales decisiones, y no sólo con invocaciones fundamentalmente retóricas.

Los ciudadanos debemos juzgar, de un lado, si consideramos suficientes los avances del Tratado para prestarle nuestro apoyo; pero, simultáneamente, también debemos decidir si aceptamos el juego retórico al que nos invitan. 

Resumen del debate 

En el debate posterior a la charla se plantearon fundamentalmente cuestiones referidas al origen del Tratado, a su orientación liberal y a las consecuencias de un eventual fracaso del proceso de ratificaciones. 

a) En primer lugar, se preguntó la razón por la que su elaboración se encomendó a una Convención específica, y no al propio Parlamento Europeo. Las razones son diversas. De un lado, parecía necesario permitir que intervinieran en el proceso representantes de los Estados cuya adhesión a la Unión Europea era inminente, pero que no estaban representados en los órganos de la Unión. De otro, se quería con ello dar entrada a representantes de los parlamentos nacionales, que se tienen por más representativos que el propio Parlamento Europeo. Pero,sobre todo, los jefes de Estado y de gobierno estaban interesados en evitar la autoridad política de un texto procedente de un órgano surgido del sufragio popular, preservando así el margen de maniobra de la Conferencia Intergubernamental encargada de aprobar definitivamente el Tratado. Y, al mismo tiempo, deseaban intervenir también en esa fase previa, a través de representantes personales; que, si en un primer momento no desempeñaron un papel decisivo, resultaron cada vez más determinantes a medida que los trabajos se acercaban a la fase decisiva: los propios ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros asumieron tal representación, limitando indirectamente la capacidad de decisión de la Convención al subrayar el papel que les correspondería ulteriormente como miembros de la Conferencia Intergubernamental. 

En segundo término, se planteó en qué medida es decisivo el hecho de que una Constitución surja de la voluntad popular. Ciertamente, las asambleas constituyentes no siempre han tenido ese origen; pero un rasgo común a casi todas ellas es que se han desvinculado del mandato, eventualmente limitado, que tenían encomendado, redactando un texto que no era sometido después a otro control que el de un proceso democrático de ratificación regido por el principio mayoritario. Por lo demás, se considera normalmente que más importante aún que el proceso de elaboración de una Constitución es el procedimiento que ella misma prevé para su ulterior reforma; porque, si el pueblo pudo no haberla elaborado, bien puede decirse que la sostiene en la medida en que, pudiendo reformarla por procedimientos democráticos, no lo hace. Pues bien, en el nuevo Tratado, los procedimientos de reforma coinciden con el que se ha seguido para su elaboración: la iniciativa para proponer una reforma no corresponde al Parlamento Europeo, sino a los Estados miembros (o a la Comisión); está previsto, no sin excepciones, que intervenga una Convención similar a la que hemos visto en este caso, pero su tarea se limita a elaborar un proyecto, que luego queda en manos de la Conferencia Intergubernamental de representantes de los Estados miembros de la Unión; éstos deben aprobar el texto definitivo por unanimidad, y tal texto queda sometido a la ratificación de nuevo unánime de todos los Estados miembros. 

b) Se ha destacado por vías diversas la orientación liberal, y no social, del Tratado. En ello, sin embargo, no existe novedad alguna: en el fondo, en este aspecto se reiteran, sin cambios sustanciales, las determinaciones ya vigentes en el Derecho comunitario europeo. Si los sindicatos en España, por ejemplo, apoyan sin embargo el Tratado, ello puede responder a causas diversas. De un lado, en la crisis del Estado social que se agudiza desde la década de los ochenta, el desarrollo de los sindicatos podría estar resultando relativamente ambiguo: quizá ya no sean los representantes por excelencia de los grupos sociales más necesitados del apoyo de políticas públicas de orientación social. De otro, dada la naturaleza nacional y consultiva del referéndum, la posición que adoptan ante él depende de otros muchos factores de política nacional, y no sólo de su acuerdo con el contenido del mismo. 

c) Por último, si un Estado miembro cualquiera o varios de ellos no ratifican el Tratado será preciso volver a abrir las negociaciones; aunque dependerá del peso específico de los Estados implicados y de las razones que se esgriman para no haberlo ratificado el que estas negociaciones se ciñan a aspectos secundarios, que quizá ni siquiera impliquen retoques en el cuerpo mismo del Tratado, o que deban abordar cuestiones de fondo. Si finalmente pareciera imposible que este Tratado entrara en vigor, y dado que el de Niza es muy insatisfactorio, es seguro que en un breve plazo nos sería ofrecido otro nuevo Tratado. Ahora bien, aunque este Tratado se ratificara por todos los Estados miembros (algo que a priori parece improbable) y entrara en vigor, más pronto que tarde se encontrarán imperfecciones y problemas que deberán ser resueltos mediante una reforma. Por tanto, éste es un Tratado más, no el acto fundacional típico de una Constitución (que resulta insustituible para el funcionamiento de una organización política); y tampoco con él se acaba el proceso de convertir a Europa en una organización política constituida.