Capítulo II – O Sistema Bancário Brasileiro e o Plano Real
Neste capítulo são primeiramente analisadas as mudanças macroeconômicas resultantes da implementação do Plano Real, que levou a uma brusca queda da inflação em Julho/Agosto de 1994.
Em seguida são abordadas a reação do setor bancário a estas mudanças súbitas no cenário macroeconômico, e a Política Monetária restritiva que foi adotada em seguida.
Por fim, são analisadas as conseqüências, para o SBB, desta política contracionista neste novo contexto macroeconômico, chegando-se à conclusão da existência de uma ameaça de crise sistêmica.
II.1 – O Plano Real e as Mudanças de Curto Prazo nas Variáveis Macroeconômicas
Com a adoção da nova moeda, o Real, em 1º de Julho de 1994, houve uma brusca queda da inflação, de 184,23% no primeiro trimestre de 94 para 7,66% no último trimestre do mesmo ano (INPC - IBGE). Este novo quadro de estabilidade e otimismo da economia brasileira, somados ao fim do imposto inflacionário incidente principalmente sobre a renda das classes baixas, que têm menor acesso aos produtos e serviços bancários, e impulsionados por uma expansão no crédito ao consumidor (ver parte II.2), gerou um surto de demanda, de tal monta que, segundo o IBGE, o PIB cresceu 10,1% no primeiro trimestre de 1995.
Mas os impactos do novo plano de estabilização não se restringiram somente ao setor interno da economia. A chamada "âncora cambial", gerou, na prática, uma valorização fortíssima do real, que, combinada à maior abertura econômica, fez surgir grandes déficits na Balança Comercial. Estes déficits eram cobertos com entrada de capital externo, o principal condicionante do Plano Real no curto prazo. Para tanto, se fazia necessário o pagamento de um elevado cupom cambial. Portanto, no primeiro semestre do Plano Real, as taxas de juros encontravam-se bastante elevadas (cf. Wanderley, 1994 e Castro e Studart, 1999).
No médio prazo, previa-se um ajuste fiscal, privatizações, reformas tributárias e outras medidas que pudessem abater a dívida pública, reduzindo a necessidade de qualquer financiamento inflacionário por parte do governo, além da competição por recursos, no mercado financeiro, com a iniciativa privada. O objetivo era criar uma nova estrutura econômica, aumentar a produtividade, melhorar o mecanismo de crédito e garantir um crescimento sustentado.
II.2 – Dificuldades do Sistema Bancário Brasileiro no Imediato Pós - Plano Real
Existia um consenso (cf. Cysne, 1995b), ao iniciar o novo período da economia brasileira, em Julho de 1994, de que os bancos tinham custos elevadíssimos, seja pelo grande número de agências ou pelas despesas de pessoal. Esperava-se que estes passassem por um ajuste, que se daria, basicamente através do fechamento de agências ociosas (ver tabela I.1, p.17) e pelo corte de pessoal.
Mas o ajuste não seria tão simples...
II.2.1 – Implantação das Normas do Acordo de Basiléia
Em 17 de agosto de 1994, o BC promulgou a Resolução no. 2.099, que visava enquadrar o SBB nas normas conhecidas como Acordo de Basiléia. A resolução determinava:
"as regras para o funcionamento, transferências e reorganizações das instituições financeiras (Anexo I), especificando os limites mínimos de capital e patrimônio líquido (Anexo II) e disciplinando a instalação e o funcionamento das dependências das instituições financeiras autorizadas a funcionar pelo BACEN." (Carvalho e Studart, 1995: 74).
Esta resolução atingia as IF de duas maneiras:
O aporte de capital exigido das pequenas instituições, juntamente com o fato de que os novos níveis de capital caracterizam um aumento numa barreira à entrada, tenderiam a elevar o grau de concentração do setor (idem: 78).
Pode-se considerar as novas exigências impostas pelo BC como uma continuação das medidas tomadas em 1988, pois a preocupação da Resolução 2.099 tem seu foco na solvência dos bancos, e não na liquidez destes – fato já comentado quando tratada a liberalização da formação dos bancos múltiplos (Cf. Carvalho e Studart, 1995). Supõe-se que desta forma os bancos manteriam ativos de qualidade em seu portfolio, e num caso particular de perda de liquidez não seria difícil vendê-los para alguma outra instituição.
II.2.2 – A Perda das Receitas Inflacionárias
A primeira conseqüência da estabilização para o SBB foi a redução das suas receitas inflacionárias (floating), as quais chegaram a patamares insignificantes. Como percentual do PIB, caíram de uma média próxima de 4,0% entre os anos 90-94 para praticamente 0,0% (zero) em 1995. Com relação ao percentual da produção das instituições bancárias, no mesmo período, caiu de uma média superior a 35% para 0,6% em 95 (tabela II.1).
Segundo Cysne (1993), podemos classificar como Transferências Inflacionárias (TI) os ganhos brutos das Instituições Financeiras (BCom em particular) com o processo inflacionário, devido aos juros reais negativos pagos pelos depósitos à vista; e Imposto Inflacionário (II) os juros reais pagos pela base monetária, que seria apropriado pelo BC, única instituição que detém o poder de aumentar continuamente a oferta de moeda. A soma de ambos pode ser denominada "Transferências Inflacionárias Totais (TIT)", e seria uma medida de transferência de renda, do setor não-bancário para o setor bancário da economia.
Em trabalho posterior (Cysne, 1995a), o autor calcula que a perda dos bancos com o fim do floating nos três primeiros meses de Plano Real foi de aproximadamente 755 milhões de dólares.
Este tamanho relativo das IF no PIB pode ser considerado estável, visto que se aproxima do peso encontrado em outros países, como EUA, Alemanha e França, cujas IF tem um peso de 4,5% do PIB (IBGE/Andima, 1995: 44).
II.2.3 – A Estratégia Adotada pelos Bancos face ao novo contexto Macroeconômico
Com o fim do floating os bancos adotaram a cobrança de tarifas sobre pequenos serviços (manutenção de contas, fornecimento de saldos e extratos, etc.), que até então eram realizados quase de graça, e de certa forma compensavam parte (muito pequena...) da Transferência Inflacionária. Em 1993, as receitas obtidas com tarifas cobriam apenas 6,07% das despesas administrativas e representavam 0,46% das receitas operacionais, em 98 eram equivalentes a 27% das despesas administrativas e 6,26% das receitas operacionais (Relatório BC, 1999).
Mas a reação mais relevante do setor bancário à nova fase que se iniciava foi a expansão do crédito (cf. Carvalho, 1998). Segundo o BC, entre junho de 94 e março de 95 o crédito aumentou 80,9%, enquanto o PIB real cresceu 7,8% (cf. Conjuntura Econômica, Out/95: 3). Esta expansão se deu basicamente através do crédito ao consumidor, se beneficiando do surto de demanda já mencionado. As taxas de juros elevadas impediram um maior volume de crédito voltado para o investimento. Enquanto este segundo tipo de empréstimo passa por uma análise de rentabilidade, o consumidor (principalmente o de baixa renda) se contenta em comparar o valor das prestações com o seu salário, e através de uma simples operação de subtração chega à conclusão de comprar ou não o bem/serviço (às vezes leva em conta o número de prestações a pagar). Muito utilizados também foram os cheques especiais, pré-datados, cartões de crédito, entre outros.
Acreditava-se assim, que o SBB teria uma boa margem de expansão de crédito, devido à sua baixa alavancagem (ver capítulo I) e a demanda aquecida; minimizando as perdas decorrentes do fim da inflação. A esperada reestruturação pela qual o SBB deveria passar não seria tão dolorosa...
II.2.4 – O Agravamento das Restrições Monetárias
Não se desejava que este aquecimento da atividade econômica (típico de períodos pós estabilização) resultasse em inflação. Ao mesmo tempo, em fins de 1994 houve uma crise cambial no México. Temia-se que a fuga de capitais ocorrida naquele país pudesse contaminar de uma forma generalizada os países emergentes. A equipe econômica decidiu então, elevar as taxas de juros e os compulsórios drasticamente, aparentemente resolvendo os dois problemas – esfriava-se a demanda e mantinha-se o capital no país, evitando uma desvalorização, que poderia arrasar com a âncora cambial, levando o plano de estabilização junto (Castro e Studart, 1999: 17).
As conseqüências mais diretas foram a queda da atividade econômica, o aumento da dívida pública e um salto no índice de inadimplência (ver gráfico 1). A relação provisões para créditos de liquidação duvidosa/total das despesas com intermediação financeira dos maiores bancos privados era, em dezembro de 93, de 4%; em dezembro de 94 era de 10,7% e em dezembro de 95 de 29,7% (Carvalho e Alves Jr., 1998: 63).
Fonte: Carvalho e Alves Jr., 1998: 63, com base em dados do BC.
Este elevadíssimo índice de inadimplência, associado às novas restrições à concessão de crédito impostas pelos compulsórios elevados, geraram sérias dificuldades para bancos mais alavancados.
Em Assis (1997) ressalta-se a importância para a crise dos bancos deste aumento dos compulsórios. O autor lista as várias mudanças determinadas pelo BC com relação aos depósitos compulsórios: em 6 de junho de 94 o BC estabeleceu compulsórios marginais de 100% sobre os depósitos à vista e de 60% sobre os demais recursos; em 8 de setembro elevou o compulsório sobre os outros depósitos também a 100%. Compulsórios sobre depósitos de reaplicação automática passaram de 30% em 95 para 50% em 96. Estes compulsórios em níveis elevadíssimos estrangularam, principalmente, bancos que haviam aumentado a sua alavancagem, deixando-os em uma situação delicada (como os bancos Nacional, Econômico e Bamerindus). A tabela II.2 exibe dados de alavancagem dos oito principais bancos múltiplos privados nacionais. Pode-se perceber que os três bancos mencionados faziam parte do grupo com alavancagem acima da média, juntamente com o Unibanco e o Safra, enquanto o Bradesco, Itaú e BCN adotaram estratégias bem mais conservadoras.
Esta variação dos compulsórios durante os primeiros meses do Plano Real, além de impedir um melhor funcionamento do sistema bancário, que, supostamente, deveria ter sua função básica na concessão de crédito, transforma um instrumento estrutural do sistema em algo volátil. Isto demonstra como as operações de mercado aberto estavam distorcidas pela rolagem da dívida pública, não servindo como instrumento de política monetária de curto prazo como deveriam. Mais uma vez a atividade bancária no Brasil havia sido afastada do financiamento do setor real da economia e utilizada para a compra de títulos públicos.
II.3 – A Quebra de Bancos e a Ameaça de uma Crise Sistêmica
O ajuste do SBB não era preocupante enquanto apenas instituições menores e desconhecidas eram absorvidas por firmas maiores ou, em casos mais extremos, liquidadas pelo BC. Os bancos grandes que já eram considerados quebrados eram os estaduais e os federais, de uma maneira geral. Com relação aos bancos estaduais, os dois casos mais graves (cf. Cysne, 1995b) eram o do Banespa e do Banerj que sofreram intervenção em dezembro de 94 (Revista Veja, 1996h:101), sendo postos sob regime de Administração Especial Temporária- Raet (veja item II.4). Muitos os consideram instrumentos utilizados por políticos para se promover, declarando que a única saída para estes bancos é a privatização. Assim foi feito com o Banerj e em breve será feito com o Banespa. Mas esta discussão não cabe no presente trabalho. O importante a ressaltar aqui é que a quebra de bancos que ameaçou se espalhar pelo sistema não teve origem nos bancos estatais; muito pelo contrário, estes até foram usados como emprestadores de última instância na tentativa de amenizar os problemas de liquidez de algumas instituições privadas (ver "empoçamento de liquidez" a seguir).
As dificuldades enfrentadas pelos bancos mais alavancados devido aos altos índices de inadimplência foram aprofundadas ao diminuir bruscamente a liquidez do interbancário - "empoçamento de liquidez" (Carvalho, 1995a: 32 e 1995b: 30). Tal fenômeno significa que bancos ficaram temerosos em emprestar seus recursos para estas instituições em dificuldades (preferindo comprar títulos públicos, por exemplo), secando o interbancário. Isto pode ser considerado bom para o sistema, pois não compromete os ativos das instituições saudáveis, evitando que a possível quebra dos bancos tomadores de recursos no interbancário se alastre pelo setor; além do que aumenta as reservas dos bancos sadios para enfrentar uma possível corrida bancária, caso o público desconfie do setor como um todo. Mas este "empoçamento" tem o seu lado negativo, agravando uma situação que poderia ser passageira, podendo levar instituições com problemas temporários de liquidez à insolvência, caso a urgência de fazer caixa force uma instituição a vender seus ativos com prejuízo, ou tomar recursos às taxas punitivas do BC. Este fenômeno de "empoçamento de liquidez" já ocorria desde fins de 94 (cf. Wanderley, 1994), e foi se agravando ao longo de 95.
Vendo as dificuldades do setor, o governo tentou fornecer liquidez no interbancário através do Banco do Brasil - BB e da Caixa Econômica Federal - CEF, e permitiu a renegociação da dívida entre bancos e clientes, o que ajudou a reduzir um pouco a inadimplência (Carvalho, 1995a:32). Mas isto não resolvia o problema. O próprio mercado (inter)bancário havia perdido a confiança em algumas instituições. O departamento de fiscalização do BC sabia quais eram os bancos que poderiam estar enfrentando maiores dificuldades, mas nada fez (cf. Revista Veja, diversos números). Como soube-se mais tarde (cf. Revista Veja, diversos números) demonstrações financeiras de dois grandes bancos (Econômico e Nacional) foram fraudadas no intuito de esconder problemas de liquidez e solvência, fraudes estas engolidas ingenuamente pelo Departamento de Fiscalização do Banco Central do Brasil.
Em Dezembro de 94 o Banco Econômico acessou o redesconto do BC, e, segundo a revista Veja, o BC olhava com atenção este banco desde Fev/95. Esta "atenção" não foi suficiente para perceber que o Banco Econômico durante todo o ano de 95 perdeu depósitos no volume de 880 milhões (Revista Veja, 1995a: 85). Captar recursos no interbancário e no redesconto ao longo de 95 foi uma rotina para o Econômico. A média do volume necessário para fechar o caixa do Econômico era de 2 bilhões. Como o interbancário só fornecia 80 milhões, a CEF entrava com 1 bilhão e o resto era obtido no redesconto (idem: 86).
Em Julho, o BC já havia determinado que a melhor solução para o banco baiano seria sair das mãos de seu presidente, Ângelo Calmon de Sá, sendo comprado por algum grupo financeiro que estivesse disposto a capitalizar a instituição. No final do mês uma reportagem mostrava as manobras políticas, encabeçadas pelo Senador baiano Antônio Carlos Magalhães, para não permitir o BC liquidar o Econômico, e encontrar-se um comprador para a instituição. Na reportagem indicava-se como interessado o grupo Odebrecht (Patury, 1995). Mas as negociações foram feitas com lentidão, e no dia 11/08/95 o Econômico pediu R$ 2 bilhões para o BC (de R$ 3 bilhões que precisava). A situação ficou insustentável, levando o BC a anunciar a intervenção no Econômico - e também em outros dois bancos: Comercial de São Paulo e Mercantil de PE.
Neste momento a ameaça de uma crise bancária se fez mais consistente, devido sobretudo às suspeitas de corrupção e politicagem, sendo esta última agravada quando o Presidente da República tentou intervir no caso (a pedido do Senador baiano anteriormente citado). Outro ponto foi a demora e hesitação, por parte do BC, em intervir na instituição, e a situação de suspense criada posteriormente, quando os clientes do Ecônomico apareciam nos jornais em filas enormes na esperança de reaver suas economias (cf. Carvalho, 1995a: 29).
No dia 25/08/95 o governo tentou organizar um fundo com os bancos privados para garantir o pagamento dos clientes dos bancos sob intervenção e diminuir o pânico que se espalhava pela população. Este fundo só veio a ser formulado no dia 31/08/95, recebendo o nome de Fundo Garantidor de Créditos – FGC, mas a aprovação de seus regulamentos só seria realizada no dia 16/11/95. O caso Econômico confirmou boatos antigos, que também envolviam o Banco Nacional e o Bamerindus, outros dois bancos de grande porte. Caso estes bancos viessem a quebrar, como o Econômico, as conseqüências para o SBB seriam imprevisíveis. Experiências de outros países (Revista Veja, 1996g: 100) mostravam que uma crise bancária poderia consumir parte muito grande do PIB: o Chile nos anos 80 gastou quase 20% do seu PIB, a Venezuela havia gasto 13% em 94, e a Finlândia entre 91 e 93 gastou 8% do seu PIB no socorro aos bancos (cf. Barros e Almeida Jr., 1997: 23).
II.4 – O Porquê da Criação do Proer
Neste momento crítico para o SBB, onde uma ameaça de crise sistêmica era sentida e exposta constantemente na mídia, o BC se deu conta da falta de uma legislação que permitisse resolver a situação antes que esta se tornasse mais grave.
As Leis existentes não tinham caráter preventivo, e seu uso não havia melhorado a situação, muito pelo contrário. Uma delas é o Decreto Lei 2.321/87, e a outra é a Lei 6.024/74 (cf. Fernandes, 1998).
A primeira havia sido aplicada com relação ao Banespa e o Banerj. Os dois bancos estaduais encontravam-se sob RAET, o que significou, nestes casos, uma "federalização" dos bancos, que continuaram operando normalmente até encontrar-se uma solução definitiva – a privatização, como já mencionado. A segunda Lei consistia num mecanismo de intervenção que daria seis meses para a instituição tentar resolver os seus problemas, caso contrário seria liquidada (ou então o BC poderia conceder outros seis meses). Esta Lei foi utilizada no caso Econômico, mas a demora por parte do BC em aplicá-la foi tamanha, que a situação do banco era tão dramática que só acreditava-se na sua liquidação – o que ficava cada vez mais evidente conforme iam surgindo as denúncias de fraudes (Revista Veja, diversos números).
Desta forma o governo decidiu criar um programa de caráter preventivo, que visasse acelerar a reestruturação pela qual passava o SBB, incentivando a compra de instituições com problemas por outras instituições mais sólidas. No dia 03/11/95 foi redigida a medida provisória no. 1179 (e editada a Resolução no. 2.208), publicada no Diário Oficial no dia 09/11/95, sendo então criado o "Proer – Programa de Estímulo à Reestruturação e Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional".
A criação do Proer se mostrou mais do que necessária naquele momento. A necessidade de financiamento do Banco Nacional para fechar o seu caixa explode a partir do dia 09/11/95 (Revista Veja, 1995b: 35). Neste dia eram necessários meio bilhão de reais, no dia seguinte foi necessário 1 bilhão, e a partir do dia 13 foram mais de 3 bilhões de reais. Na semana do dia 16/11/95 houve uma ameaça de corrida contra o Nacional (idem: 35).
Sem perda de tempo, o Proer foi utilizado e no dia 18/11/95 o Banco Nacional foi comprado pelo Unibanco. Os dois bancos já planejavam há três meses o que seria uma fusão histórica, entre o sexto (Unibanco) e o sétimo (Nacional) maior banco privado brasileiro (idem).
Então, desde a implantação do Real em Julho de 1994 até a criação do Proer em Novembro/95 o SBB havia:
Além disso, no momento de criação do Proer, o SBB enfrentava: