Existe una segunda aclaración que debe efectuarse, para delimitar claramente los alcances del fenómeno Terrorismo. Y esta aclaración apunta a diferenciar al Terrorismo de otras formas de empleo de la violencia con fines políticos, como la Guerrilla.

De manera simplificada, podemos decir que el Terrorismo y la Guerrilla mantienen entre sí tres diferencias fundamentales: de ambiente, de estructura y de estrategia.

• Ambiente: el ambiente del Terrorismo es generalmente urbano, a diferencia de la guerrilla, que es rural.
• Estructura: la actividad terrorista puede ser realizada por un número reducido de personas, y aún por sólo un individuo; por el contrario, la guerrilla adolece de esa capacidad del Terrorismo, necesitando un mínimo de estructura para poder operar.
• Estrategia: el líder guerrillero pretende crear unidades militares cada vez mayores, con el fin de establecer áreas geográficas (zonas liberadas) donde desarrollar propaganda abierta y, finalmente, ejercer poder; esta estrategia no sólo es imposible de ejecutar por el terrorista; la estrategia de éste es generar temor en forma sistemática.

Por supuesto que la división entre Terrorismo y Guerrilla no es simple en todos los casos, ya que ambas manifestaciones de Violencia Política suelen tener límites difusos, como lo demuestran los siguientes casos:

• Caso 1: grupos u organizaciones que ejercen simultáneamente el Terrorismo urbano y la Guerrilla rural, como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
• Caso 2: grupos u organizaciones que ejercen el Terrorismo urbano, pero se autodenominan Guerrilla, como las legendarias "guerrillas urbanas" de Carlos Marighela en Brasil; en muchos de estos casos, la confusión está inducida de manera deliberada por los terroristas, quienes pretenden capitalizar en provecho propio la mejor imagen que (comparativamente), tienen los guerrilleros.
• Caso 3: grupos u organizaciones que ejercen la guerrilla rural, pero que ocasionalmente aplican metodologías terroristas, para lograr la aceptación o la colaboración del campesinado; esta opción consta, por ejemplo, en la teoría de Mao Tse Tung de la guerra de guerrillas.

Y la estrategia del Terrorismo de generar temor en forma sistemática reúne cuatro características principales:

• es impredecible y carece de toda regulación;
• es desproporcionada entre el objetivo buscado y los medios utilizados;
• es indiscriminada y sus efectos se extienden a la totalidad de la población, involucrando víctimas inocentes (el blanco del terrorismo es así más amplio que el de sus víctimas inmediatas); finalmente,
• produce un sufrimiento innecesario.

En última instancia, la estrategia del Terrorismo genera en las personas la aprensión a ser víctimas de un ataque brutal fortuito, sin causa ni razón aparente, a manos de un extraño; el efecto es la alteración de las premisas sobre las que se funda un determinado orden político y social, básicamente los de la convivencia y la seguridad.

Hoy, la amenaza que representa la estrategia del Terrorismo se ha incrementado, a partir de un factor crucial: el avance de la tecnología. El avance tecnológico generaliza el empleo de explosivos, con los cuales el terrorista puede exponer su vida en un grado menor que antaño, cuando debía emplear armas blancas o de fuego portátiles para cometer un asesinato; los nuevos medios masivos de transporte, como los aviones, proveen tanto nuevos blancos para las acciones terroristas como mejores vías de fuga para sus ejecutores; también el salto en el campo de las comunicaciones ofrece a estas organizaciones una mejor operatividad.

Tradicionalmente, el terrorismo fue percibido como una actividad que involucraba dos actores de diferente naturaleza: por un lado, un grupo de personas u organización; por el otro, un Estado soberano. Sin embargo, durante el transcurso de las últimas décadas numerosos países comenzaron a emplear y/o promover la actividad terrorista, en función de sus propios intereses.

Así, en numerosos casos el terrorismo dejó de ser la herramienta de grupos minoritarios, para transformarse en una herramienta de los Estados, incluyendo -en el caso de la hoy desaparecida URSS- los que ostentaban el status de superpotencias. En estos casos, el Estado provee a la organización terrorista de diferentes elementos, entre ellos soporte político, asistencia financiera y el respaldo necesario para que éstas mantengan o incrementen su capacidad operativa.

Pese a que los intentos de un Estado por minar el orden político o social de otro no son novedosos, la post Guerra Fría le agrega a esa opción mayores niveles de peligrosidad y complejidad que en los años de la contienda bipolar.

La razón básica de este agravamiento, vista desde los Estados occidentales, se relaciona con que el conflicto Este-Oeste limitaba los alcances del fenómeno terrorista. Por un lado, existía un interlocutor claro (la URSS) con capacidad para influir en el grado de operatividad de las organizaciones terroristas, por el apoyo que Moscú les brindaba a las mismas, tanto en forma directa como a través de terceros países (Libia, Cuba, Siria) y entidades (vg.la OLP). Por otro lado, la lógica perversa de la Guerra Fría influía en las características de las acciones terroristas (y también de las contraterroristas), condicionándolas en función del efecto que podrían generar en el enfrentamiento entre superpotencias.

El contraste con la actualidad es claro: la desaparición de un intelocutor con capacidad de imponer y regular las reglas de juego de las organizaciones terroristas elimina formas de influenciar a las mismas, y a los Estados que las sustentan logísticamente. Pueden agregarse otros dos factores de peligrosidad del Terrorismo con patrocinio estatal:

• el acceso de los terroristas a facilidades logísticas y medios financieros que de otra manera estarían fuera de su alcance; este acceso exime al terrorista de trasladarse a su lugar de operaciones con documentación falsa y munido de su equipamiento: poseerá documentación en regla y sus necesidades serán satisfechas por sus cómplices en el lugar.
• el riesgo que una escalada del conflicto que teóricamente sostienen el Estado patrocinante y el Estado agredido conduzca a acciones militares abiertas.

Los siete niveles, avanzando desde el menor al mayor grado de involucramiento, son los siguientes:

• Soporte ideológico: es el plano básico de involucramiento estatal. Las organizaciones terroristas suelen ser instrumentos útiles para la propagación de ideologías, doctrinas y postulados; se considera que esa utilidad se incrementa en forma directamente proporcional al contenido revolucionario del mensaje. En algunos casos, la organización terrorista no es anterior al inicio de la actividad estatal de involucramiento sino, precisamente, producto de la misma. En este sentido, un Estado puede fomentar la constitución de una organización terrorista que acepte su padrinazgo y supervisión ideológica, como condición sine qua non para la obtención de asistencia material.
• Soporte financiero: usualmente el mismo es provisto por ciertos Estados a organizaciones terroristas que, para mantener o aumentar su nivel operativo, requieren recursos económicos que no poseen ni pueden obtener por sí mismas.
• Soporte militar: se refiere a que un Estado puede proporcionar a una organización terrorista de un amplio rango de armamento, proveerle entrenamiento militar y organizar cursos especiales (por ejemplo, sobre manejo de explosivos) para activistas.
• Soporte operacional: hace alusión a la provisión de asistencia estatal directa a una organización terrorista, a efectos que la misma cometa cierto atentado específico; este apoyo operacional puede asumir diferentes formas: dinero en efectivo, documentación falsa, armamento y "casas seguras", entre otras.
• Soporte al planeamiento y/u organización de acciones terroristas: el Estado no se limita a proveer ayuda de manera indirecta a organizaciones terroristas, sino que va más allá para proveerles instrucciones específicas concernientes al blanco y modus operandi de la acción; pero tanto la decisión de cometer el acto terrorista, como la elección del blanco, no corresponden al Estado sino a la organización.
• Ejecución de ataques terroristas, a través de organizaciones: en este caso, al contrario que en el anterior, corresponde al Estado la elección del blanco a ser atacado.
• Realización de acciones terroristas a través de medios propios: esta opción suele implicar el empleo de las estructuras de seguridad e inteligencia del Estado.

Para encarar la acción antiterrorista, una línea de pensamiento parte del supuesto que las acciones terroristas son el reflejo de determinadas situaciones sociales, en las cuales se detectan dos factores que interactúan: por un lado, un sector social marginado de la toma de decisiones, que desafía al orden político al cual no puede acceder; por otro, la adopción de la violencia como recurso a efectos de incrementar su capacidad de negociación con el mencionado orden político.

Siguiendo este enfoque, podría suponerse que la eliminación de éstas situaciones erradicará el empleo de metodologías terroristas. Sin embargo, esta relación de causa-efecto no sólo no es infalible, sino que en el mejor de los casos puede ser válida respecto a situaciones de injusticia u opresión económica o social.

Respecto a situaciones de tenor político, aún en el caso de una democracia libre y transparente con equilibrio de los poderes republicanos, determinados actores pueden apelar a la metodología terrorista, supliendo así el respaldo a su capacidad de negociación que le brindaría una base electoral importante. Este hecho, que se observa en casos como el del grupo independentista vasco Euskadi Ta Askatasuna (ETA), da por tierra con la óptica según la cual el terrorismo sólo es la respuesta a un terror de Estado previo.

Se han sugerido numerosas medidas para enfrentar el fenómeno terrorista, aunque todas ellas giran en torno a un elemento esencial: la disposición, por parte del Estado, de la efectiva voluntad de hacerlo.

En los casos específicos de Terrorismo patrocinado por un Estado, el país víctima enfrenta dos cursos de acción básicos:

• condenar el hecho pero abstenerse de promover o ejecutar acciones de castigo, opción que correspondería a una subestimación del fenómeno por parte del Estado víctima, sea porque su ocurrencia es esporádica o porque los daños (materiales o de vidas) que genera son limitados;
• adoptar medidas concretas contra el Estado sponsor, que pueden fluctuar entre las sanciones económicas y la represalia militar.

La primera alternativa parece, a priori, la de más simple ejecución, pudiéndose adaptar a tal fin diversos acuerdos y entendimientos multilaterales. Sin embargo, estos instrumentos actualmente son escasos, pese a la existencia de antecedentes que indican que el fenómeno terrorista fue abordado en tales foros hace más de medio siglo.

Pese a ese antecedente, poco se avanzó en la comunidad internacional tras su rúbrica. Esta falta de respuestas tuvo relación con el carácter político del Terrorismo, que permitió que las acciones terroristas fueran legitimadas por una agrupación política superior. La distinción entre lo legal e ilegal, así, se desdibujó.

En materia de lucha contra el Terrorismo, la falta de respuestas internacionales efectivas ha sido una constante durante la llamada Guerra Fría. Es que mientras algunos Estados impulsaban en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) la adopción de medidas multilaterales preventivas y represivas contra el Terrorismo, otros focalizaban en el análisis de sus causas, politizando el análisis al transformarlo en un debate económico y social internacional.

A partir de esta situación, algunos juristas sugirieron aplicar al Terrorismo la Convención sobre Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de Lesa Humanidad, aprobada por la Asamblea de la ONU el 26 de noviembre de 1968; o la Convención sobre la Detención y Juzgamiento de los Criminales de Guerra y de Lesa Humanidad, aprobada por la Asamblea de la ONU el 3 de diciembre de 1973. Pero ninguno de estos dos instrumentos jurídicos fue diseñado especialmente para lidiar contra el Terrorismo, ni fueron adaptados con esa finalidad.

Sólo quedaron, como hechos positivos de la Guerra Fría, las convenciones de La Haya (16 de diciembre de 1970) y Montreal (23 de septiembre de 1981) sobre esa variedad de Terrorismo conocida como "piratería aérea". En el primer caso se exigió a todas las partes la extradición de los secuestradores de aviones a su país de origen o su proceso por el código judicial del Estado receptor; en el segundo, la citada norma se hizo extensiva a los saboteadores de aeropuertos y ataques en tierra.

Luego de la ola de atentados terroristas de mediados de 1994, acontecidos en Buenos Aires (sede de la Asociación de Mutuales Israelitas Argentinas, AMIA) y Londres, el gobierno argentino impulsó en ese organismo una serie de propuestas que incluían:

• la revisión de la Convención de Viena en lo referente a la inmunidad de los diplomáticos;
• la constitución de una unidad antiterrorista multilateral que facilite la cooperación de todas las partes interesadas;
• concretamente ante el Consejo de Seguridad, el encuadre del terrorismo dentro del capítulo VII de la Carta del organismo, como una amenaza a la paz y seguridad internacionales.

Tampoco en esa ocasión los resultados obtenidos fueron satisfactorios. El 29 de julio de 1994 el Consejo de Seguridad elaboró una declaración en la cual se limitaba a expresar su condolencia y simpatía con las víctimas del accionar terrorista, instando a "fortalecer la cooperación internacional para adoptar medidas completas y efectivas que prevengan, combatan y eliminen todas las formas de terrorismo que afectan a la comunidad internacional en su totalidad".

Sin embargo el 23 de noviembre de ese mismo año la sexta comisión de la Asamblea General de la ONU adoptó, bajo presidencia argentina de los grupos de trabajo, una declaración más específica, relacionada a medidas para eliminar esta amenaza transnacional; los Estados firmantes repudiaron sin condicionamientos todos los actos, métodos y prácticas terroristas, calificándolas de criminales e injustificables, donde sea y por quien sea. Para evitar que las disposiciones de esa declaración sean sólo enunciativas, el documento recuerda a los Estados:

• no participar, organizar, instigar o alentar cualquier forma de Terrorismo más allá de sus fronteras;
• colaborar entre sí mediante intercambios informativos;
• aprehender, enjuiciar o extraditar a los responsables de la ejecución de actos terroristas en terceros Estados, y
• armonizar sus respectivas legislaciones en estos temas.

La represalia militar contra una acción terrorista significa implícita o explícitamente la definición del Terrorismo como un "acto de guerra". Esta definición generó profundos debates a mediados de la década del ‘80 en EE.UU., shockeado por los 263 muertos en un atentado perpetrado en octubre de 1983 en Beirut, cuando la Directiva de Seguridad Nacional del 3 de abril de 1984 condicionó el éxito de la lucha estadounidense contra el terrorismo internacional al empleo del poder militar.

La opción de la represalia militar entraña riesgos para ambas partes, no sólo para el Estado sponsor. No es extraño que la parte que ejerce la represalia termine ocupando el rol de agresor, máxime si su acción genera daños colaterales de importancia; un caso como el nombrado fue la represalia preventiva con misiles de EE.UU. contra instalaciones militares de Irak en junio de 1993, materializada a través de misiles crucero Tomahawk, alegando legítima defensa ante un presunto atentado fallido contra Bush en Kuwait, meses antes.