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Publicado en EL PAÍS, 10 de octubre
de 2002 Una estrategia
para la política de inmigración ELISEO AJA La desorientación ha
presidido la política de inmigración en los dos últimos años, como mínimo. El
Gobierno, que rechazaba un aumento de la inmigración e impulsó la reforma
para suprimir su 'efecto llamada', ha realizado cuatro regularizaciones
extraordinarias, alguna incluso ilegal por la falta de publicación en el BOE,
y con ellas ha incrementado la inmigración irregular en proporciones
desconocidas, porque no hay mayor efecto llamada que una regularización. El
mayor despropósito, símbolo mismo de la confusión gubernamental, fue la
decisión del anterior delegado para la Inmigración de pagar el viaje a 25.000
ecuatorianos en situación irregular para que obtuvieran el visado en su país
de origen, y la interrupción del proceso cuando habían viajado 5.000 por los
enormes costes de los billetes de avión. Pero las
contradicciones son mayores si observamos al conjunto de las
administraciones. Las comunidades autónomas tienen importantes competencias
en educación, sanidad, vivienda, etcétera, de los inmigrantes, pero no están
coordinadas con el Estado. No participaron en el Plan Greco, han sido
marginadas en la elaboración del último contingente (algunas han recurrido
por eso mismo la norma estatal) y el Consejo de Política Superior de la
Inmigración, hasta ahora, no ha servido para organizar la necesaria
colaboración. Pero la situación de los municipios con fuerte inmigración es
aún más difícil porque son la institución de mayor proximidad a los problemas
emergentes y carecen de recursos para intentar solucionarlos. Lo peor es que,
lógicamente, tal confusión de ideas y semejantes contradicciones han
traspasado a la opinión pública y la mayoría de la sociedad se encuentra
desconcertada. Golpeada por las imágenes que reflejan la tragedia de las
pateras y a la vez por los anuncios gubernamentales de que la inmigración es
responsable de la delincuencia, una parte de la opinión pública no sabe cómo
reaccionar. Sin embargo, una estrategia clara sobre la inmigración no sólo es
fundamental para determinar el conjunto de las políticas públicas implicadas,
sino especialmente para orientar a la sociedad, porque en el ámbito de la
inmigración al fin y al cabo la exclusión (y el racismo) o la integración se
manifiestan en los grupos sociales, aunque los poderes públicos tengan,
naturalmente, gran responsabilidad en su creación. Ante un fenómeno social
tan complicado, y que además no admite una estrategia de soluciones
inmediatas, sino una continua adaptación de medios económicos, sociales e
ideológicos, lo más importante es que existan unas líneas claras de actuación
de los poderes públicos, a corto, medio y largo plazo, y que además sean
conocidas por la opinión pública. La primera condición
para introducir claridad es consolidar y ajustar la legalidad vigente. El
Gobierno rompió el consenso existente sobre la primera reforma legal y ahora
debe esforzarse por reconstruirlo. Pero la oposición debería abandonar las
críticas globales y aceptar la validez general de la ley vigente, centrando
su programa en la reforma de cuatro o cinco puntos muy concretos. Corregidos
éstos, la ley se parecerá bastante a la legislación existente en la mayoría
de las democracias europeas, y en este ámbito tan delicado es importante
dejar claro que no hay alternativas generales que permitan la apertura de
fronteras. La lucha contra la desigualdad mundial que genera la inmigración
va por otros derroteros. Por tanto, si el
control de flujos inmigratorios es necesario hay que crear las vías para la
inmigración legal, y el contingente anual previsto por la ley es una buena
técnica, en principio. Consiste en determinar el número de inmigrantes que
recibirán el permiso de trabajo y residencia, en sus países de origen, de
acuerdo con las necesidades del mercado laboral español. Pero el contingente
debe cumplir ciertas condiciones. En primer lugar, la adecuación, para
responder a las necesidades reales de la mano de obra. En segundo lugar, la
participación de las comunidades en su determinación, porque son ellas -y los
municipios- quienes deben prestar la mayoría de los servicios públicos a los
nuevos trabajadores y sus familias. En tercer lugar, la eficacia, porque si
no se contrata bien en los países de origen a los trabajadores adecuados,
todo el planteamiento falla, y todo indica que eso es lo que esta pasando. La
eficacia requiere una reforma a fondo, comenzando por el cambio de
mentalidad, de la administración exterior de España en los siete u ocho
países que proporcionan mayor volumen de inmigración. Igualmente requiere una
política inteligente con los gobiernos de esos países, capaz de combinar las
preferencias en el contingente con la aceptación de las expulsiones y los
programas de codesarrollo. Pese a los convenios firmados en los últimos años,
parece que no se han instrumentado los medios más adecuados, y desde luego,
si juzgamos por el caso más conocido de las relaciones con Marruecos (el país
que genera más inmigración), el giro de la política exterior debería ser
radical. Una segunda gran línea
debería pasar por clarificar las políticas que corresponden a los diferentes
grupos de inmigrantes, que son muy distintos entre sí. Los que llevan varios
años y están instalados con su familia se resienten por la ausencia de
políticas que favorezcan su integración social. Aunque esta idea figura en el
propio título de la ley vigente, no están claras en absoluto las líneas
maestras para la integración de los inmigrantes. Apenas hemos asumido la
nueva diversidad y ya está llegando a la adolescencia una segunda generación
que planteará aspiraciones muy distintas Pero, por desgracia,
aún predominan los problemas de la inmigración irregular. Si las
regularizaciones extraordinarias de los dos últimos años proporcionaron un
permiso de residencia -generalmente por un año- a unas 350.000 personas, todo
hace suponer que en pocos meses volverá a presentarse la presión a favor de
una nueva regularización extraordinaria. En parte, porque muchos permisos no
podrán renovarse por carecer de contrato laboral en el momento en que expire
el año de la regularización; en parte, porque la entrada de trabajadores
irregulares ha continuado, dada la escasa eficacia de las vías legales; en
parte, porque el mismo sistema legal genera situaciones de irregularidad, por
diferentes causas; la más dramática de todas se produce cuando la propia
Administración no es capaz de expulsar a muchos extranjeros contra los que ha
dictado orden de expulsión, condenándoles a una situación de irregularidad
permanente (unos 19.000 el año pasado). Como el volumen de población en
situación irregular es importante, y seguirá creciendo, convendría formular
cuanto antes soluciones eficaces a partir de los mecanismos de
'regularización singular' (individual y ordinaria frente a extraordinaria y
masiva) que contiene la ley. Una tercera gran línea
debería abordar con seriedad la coordinación de las diferentes políticas
públicas que deben regular, y sobre todo aplicar, las comunidades autónomas y
los poderes locales, especialmente los ayuntamientos. Cataluña, Madrid y
Andalucía tienen ya porcentajes estimables de inmigración, cuentan con planes
interdepartamentales y con órganos específicos de gobierno para el sector y
no sólo podrían transmitir una valiosa experiencia a las demás comunidades
autónomas, sino también abordar mucho mejor los problemas comunes actuando
conjuntamente. La realización de estas
líneas, que cambiarían el panorama de las políticas y los problemas
inmigratorios, no requieren reforma alguna de la ley vigente, únicamente
voluntad y capacidad políticas. Pero es preciso señalar que la ley sí debería
reformarse en algunos puntos muy concretos para cumplir con los mínimos
democráticos, que ahora sólo puedo enumerar: control judicial de las
expulsiones administrativas, adaptación del internamiento al carácter de
medida cautelar para la expulsión, introducción de un régimen de tolerancia
precaria para las personas que reciben una orden de expulsión que no se
ejecuta y disminución de las facilidades para la arbitrariedad de los
funcionarios. La importancia que está
adquiriendo la inmigración en España exige a los principales partidos un
esfuerzo para superar sus posiciones tradicionales y para alcanzar un
consenso mínimo, sin perjuicio de que siga el debate sobre otros aspectos,
que permita la elaboración de una estrategia institucional común. Eliseo Aja es
catedrático de Derecho Constitucional. |