Tomado de Michel Crozier y Erhard Friedberg. 1990. El Actor y el Sistema. Las restricciones de la acción colectiva. México: Alianza editorial mexicana (pp.269-78). Leerlo y tenerlo en mente al analizar el argumento de la película “Trece Días” (Kevin Costner)

 

DOS CASOS DE ANÁLISIS EMPIRICO DE SECUENCIAS DECISIONALES

Para comprender la pertinencia práctica de los modelos de razonamiento teóricos que acabamos de examinar, vamos a tratar de confrontarlos con casos concretos de decisión que han sido analizados mas acuciosamente, con el fin de disponer de los datos indispensables para entablar una discusión seria. Para ello hemos escogido dos casos de secuencias decisionales que fueron estudiados por politó1ogos estadounidenses.[1]

 

I. El caso de los misiles de Cuba

El caso de los misiles de Cuba es sumamente espectacular pues se trata de una confrontación importantísima -quizá la mayor desde la guerra de Corea- entre las dos superpotencias, que estuvo a punto de desatar una guerra real. Por otra parte, se trata del caso de una crisis breve que resolvió de una manera clara y de la cual disponemos, desde el punto de vista de Estados Unidos, abundantes fuentes de información. Es quizá el mejor caso del éxito que tuvo una decisión bien preparada y que ofrecía a su analista, Graham Allison, un campo especialmente privilegiado para probar las diferentes teorías en discusión.

 

Recordemos los hechos: después del desastre estadounidense de Bahía de Cochinos, los soviéticos deciden aprovechar sus ventajas e instalar misiles en territorio cubano. Los estadounidenses descubren demasiado tarde esta operación y todo lo que esto implicaba. El Comité Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional convoca a una reunión de emergencia y, después de deliberar, el presidente Kennedy ordena el bloqueo naval de Cuba. Ante esta situación, Krushchev se ve obligado a ceder y retira precipitadamente sus misiles.

Por supuesto, poco sabemos de las opciones y de las intenciones de los soviéticos. Graham Allison se apega exclusivamente a la discusión de la elección que hicieron los estadounidenses, a su elaboración, a su deliberación y a su ejecución.

 

A primera vista, y esto constituye uno de los puntos más interesantes, la decisión de Kennedy se revela como un modelo de decisión racional. Un problema tan crucial y urgente se estudió sin apasionamiento ni precipitación. Se analizó un número importante de posibles soluciones; se compararon costos y beneficios y fueron debatidos libremente con el máximo de información. Se escogió por fin la solución que reunía el máximo de beneficios al menor costo, y la demostración de que la calidad de la opción fue perfectamente clara, fue que su inmediata aplicación dio exactamente el resultado esperado.

 

Pero el análisis no confirma de ninguna manera esta versión idílica que desempeñó un papel en la euforia racionalista estadounidense de principios de los años sesenta y en el establecimiento de un nuevo equilibrio psicológico entre soviéticos y estadounidenses.[2] Si bien es cierto que se examinó un determinado número de posibles soluciones, en forma muy razonable y seria, no se examinaron todas, ni mucho menos, pues hubo errores de información que influyeron de una manera determinante en la opción tomada y, sobre todo, la deliberación fue más un proceso político complejo que un cá1culo racional. Por último, la ejecución, a pesar de la importancia de los envites, correspondió de una manera muy imperfecta a la directrices del presidente.

Así pues, si podemos demostrar que incluso en un caso tan privilegiado, en donde se contaba, por supuesto, con el máximo de recursos para garantizar la racionalidad de la decisión, no se aplicó el modelo racional, y que para explicamos la opción es mucho más claro un modelo como el de la racionalidad limitada, habremos acumulado el máximo de argumentos en favor de nuestras propuestas.

 

a) Soluciones que se estudiaron

Se discutieron siete soluciones:

No hacer nada. Esta prudente solución fue seriamente considerada, pero las instalaciones que se habían identificado eran demasiado importantes; hubieran aumentado en cincuenta por ciento la fuerza de carácter nuclear de los soviéticos y esto tenía una importancia militar considerable, pero sobre todo traería consecuencias políticas y psicológicas difíciles de evaluar que podrían ser incluso desastrosas.

 

Una ofensiva diplomática. Esta solución la apoyaban varios miembros del Comité Ejecutivo pues no presentaba riesgos, ponía a Estados Unidos en una posición favorable y podía desembocar en una derrota diplomática de los soviéticos; pero presentaba grandes inconvenientes, esencialmente debido al tardío descubrimiento de la implantación de los misiles. La solución diplomática tomaría demasiado tiempo. Los soviéticos podían hacer uso del derecho de veto y mientras tanto podría cambiar definitivamente el informe sobre las fuerzas.

 

Negociar con Castro. Esta solución era atractiva, porque Estados Unidos tenía una posición de fuerza suficiente, pero desde el punto de vista analítico parecía completamente irrealista, pues Castro parecía haber perdido todo control sobre la operación. No se podía, pues, más -- que tratar con los soviéticos.

 

El intercambio entre Las instalaciones soviéticas en Cuba y las instalaciones estadounidenses en Italia y Turquía. Teóricamente, esta solución era muy ventajosa, puesto que era una solución diplomática sin riesgos, con la cual se podía obtener lo que se buscaba: la eliminación de la amenaza soviética a un costo militar muy bajo, pues el retiro de esos misiles ya estaba decidido desde hacia tiempo, dado que el secretario de la Defensa había demostrado que los submarinos nucleares en el Mediterráneo eran mucho más eficaces y menos llamativos que estos misiles. Esta solución, en cambio, implicaba un costo diplomático elevado pues hubiera debilitado peligrosamente la credibilidad de los compromisos estadounidenses en Europa. Hubiera parecido que Estados Unidos prefería sacrificar la seguridad de sus aliados europeos para apartar la amenaza que pesaba sobre este país. Esta opción era, pues, atractiva pero muy controvertida.

 

La invasión. Naturalmente esta era la solución que preconizaban los halcones. Una vez demostradas las intenciones agresivas de los soviéticos y siendo evidente la imposibilidad de Castro de conservar la menor independencia a este respecto, la ocasión era excelente para deshacerse de una vez por todas de este problema tan irritante. Pero en Cuba había doscientos mil soviéticos que se hubieran lanzado a la lucha; así pues, el riesgo de una guerra era muy grande, sin contar con las violentas respuestas sobre Berlín y en Turquía. Era por consiguiente una solución muy peligrosa.

 

Ataque aéreo a un punto especifico. Esta solución era muy atractiva también, porque era inmediata y radical. Pero también era limitada y precisa. No implicaba injerencia en los asuntos propiamente internos de Cuba y sólo se hubieran puesto en la mira las instalaciones militares no cubanas y cuyo carácter ofensivo hubiera sido comprobado. El riesgo era en efecto muy grande, pero Estados Unidos estaba en una situación moral lo suficientemente favorable como para actuar. El problema fundamental era la precisión que se requería para realizar la operación. ¿Podría llevarse a cabo de tal manera que no pareciera un ataque masivo contra Cuba? ¿Podrían limitarse las bajas humanas exclusivamente a los soviéticos? Los expertos militares pensaban que un ataque "quirúrgico" no se podía llevar a cabo y preconizaban que sólo sería completamente seguro un ataque masivo.

 

El bloqueo naval. También este asunto presentaba numerosos inconvenientes. Era tan ilícito como el ataque aéreo y menos eficaz. El plazo era más largo y existía el riesgo de un enfrentamiento entre barcos soviéticos y estadounidenses; pero tenía sus ventajas: le daba a Krushchev tiempo para reflexionar, puesto que esta acción era tan brutal; lanzaba la pelota al otro bando, dejando a los soviéticos la iniciativa de entablar el combate directo si así lo decidían; les evitaba la grave humillación de permitir la muerte de soldados soviéticos sin reaccionar. En resumen, una vez definido el objetivo global que se perseguía, era la solución más aceptable, puesto que era el modo de obligar a los soviéticos a retirar sus misiles sin desencadenar un conflicto mundial.

 

 

b) Las fallas del modelo racional

El análisis posterior de los costos y los beneficios de las diversas soluciones que se plantearon da la impresión de ser un razonamiento racional clásico. Evidentemente fue la mejor solución que se encontró después de investigar todas las posibilidades y evaluar sus resultados. Pero si seguimos la reflexión examinando el proceso de decisión y sus explicaciones, descubriremos toda una serie de fallas en la interpretación clásica.

 

Ante todo, el proceso de investigación de las soluciones no fue de ninguna manera un proceso de optimización sino uno como los que describe Simon. Se optó por la primera solución que respondía a los criterios mínimos de satisfacción destacados por el presidente. La solución del bloqueo naval no había sido presentada durante la mayor parte de las deliberaciones. Después de haber rechazado las otras soluciones porque no respondían a estos criterios, se siguió estudiando el caso y así fue como se llegó a la solución del bloqueo naval.

 

Las soluciones presentadas no eran soluciones abstractas inventadas por el decisor o por los miembros del grupo de decisores, sino programas elaborados de antemano que correspondían a los planes previstos de las diversas organizaciones administrativas competentes. El abanico de las posibles soluciones estaba, pues, relativamente limitado y cada opción había sido estructurada con anticipación en función de las capacidades y de los objetivos de la organización que la había elaborado. Así pues, el decisor ve su opción estrictamente limitada, por el hecho de que el ámbito de lo posible está estrechamente estructurado por las características de los sistemas de acción de los que depende para elaborar y ejecutar sus decisiones. Añadamos que dado que la misma organización procedió casi todo el tiempo a la elaboración y a la ejecución de la decisión, las limitaciones y las rutinas de los mecanismos para ejecutarlas representaron un gran lastre para la elaboración de las opciones.3

 

También la información está muy estructurada. Por más vigilada y rigurosa que esté en un problema de esta envergadura, podemos percibir que no es independiente de los medios organizativos que la producen. La solución diplomática fue rechazada porque además de todo era ya demasiado tarde para actuar por este camino. Pero si el plazo de que se disponía era muy corto esto se debía a que la información no habla llegado a tiempo, y si examinamos por qué, descubriremos primero que los procesos burocráticos del tratamiento de la información retrasan necesariamente su oportuna decisión. Entre el momento en que un agente identificó el perfil de un misil y el momento en que los directores de la CIA pudieron obtener una confirmación confiable pasaron trece días. Hizo falta después que transcurrieran cinco días más para decretar que la zona oeste de Cuba era sospechosa, y dos días más aun para decidir enviar un avión espía (el U2) en vuelo de reconocimiento sobre esta zona. Tuvieron que pasar todavía diez días más para que se llevara a cabo el vuelo y trajera las fotografías que confirmaban las sospechas y que daban por tanto opción a la acción.

 

Este retraso considerable de casi un mes no sólo se debió a las indispensables precauciones que se deben tomar para seleccionar y verificar la información, sino, también, a particularidades de política interna de las organizaciones de información y a sus difíciles relaciones con el mundo exterior: combinación compleja de problemas internos en la CIA, de rivalidades entre la Agencia de información y la fuerza aérea del desagradable recuerdo que había dejado el asunto del avión U2 derribado en cielo soviético, etc. Los problemas organizativos que plantean la captura y la verificación de la información no son exclusivamente problemas de costos, si no también problemas de sistemas de acción que no se pueden resolver mediante arreglos racionales. Añadamos, por último, para prevenir las críticas sobre la confusión burocrática, que si la división entre los servicios y las organizaciones ocasiona plazos y retrasos, ése es el precio por mantener un sistema abierto en el que el presidente pueda actuar con libertad. Si só1o se dispusiera de una sola agencia de información o de una sola policía, las operaciones podrían simplificarse, pero se correría el riesgo político, de que esta organización pudiera volverse demasiado importante, y un riesgo profesional, que haría la información menos confiable.

 

El punto de vista de los especialistas tampoco es neutral. Uno de los puntos cruciales de la deliberación se refería a la capacidad de efectuar una operación "propia", es decir un ataque aéreo limitado (en un punto específico ).

 

Cuando el presidente parecía inclinarse por esta solución,4 los expertos militares expresaron una opinión en contra. Ahora bien, existen estudios subsecuentes que han demostrado que esta opinión era completamente errónea. Los temores de los expertos eran exagerados. ¿Por qué se emitió esa opinión? Fundamentalmente porque la fuerza aérea prefería el ataque en masa que había seriamente estudiado y preparado y para el cual estaba ya preparada. Sus expertos no habían explorado ninguna otra solución y estaban prejuiciados desfavorablemente respecto a lo que se les sugería.

 

Los decisores tienen, pues, sus opciones limitadas por la existencia de medios indispensables a los que tienen que atenerse, que son los que orientan la información y definen el abanico de las soluciones posibles. En consecuencia, la deliberación, y la elección de la decisión no se entienden como una evaluación, sino como un juego político único, capaz de integrar esas presiones contradictorias. Volvamos al caso de los pilotos. Si hubieran estado de acuerdo con el ataque en un punto específico, hubieran sido ganadores; pero si lo declararon imposible fue por razones de preparación técnica y también por razones de juego político. Desde ese momento, estando seguros de ganar, tomaron el riesgo de encerrarse en la posición mas dura, declarando que toda posición intermedia era técnicamente imposible.5 Pero habían hecho un mal diagnóstico sobre la naturaleza del juego en el que funcionaban pues este juego, en lo que respecta a las posibles soluciones era mucho mas abierto de lo que creían, y en cuanto a sus criterios de admisibilidad era mucho mas estrecho. Por haber querido ganar demasiado, finalmente lo perdieron todo. En todo caso, el resultado dependió tanto de la naturaleza del juego que se podía analizar de antemano como de la manera en que los participantes supieron jugarlo.

 

Otra peripecia del proceso político de la deliberación, menos decisiva pero igualmente significativa, fue que, aunque aparentemente comprometido en la solución del bloqueo naval, el presidente quiso, sin embargo, conservar una cierta neutralidad y se sintió en la obligación de apaciguar a los halcones. Entonces lanzó por delante la solución preconizada por Stevenson de intercambiar bases. Los halcones reaccionaron violentamente ante esta solución. Kennedy se adhirió a ellos y les concedió una victoria simbó1ica, lo que le permitió hacer pasar la solución que el prefería y que después de todo era una solución intermedia. Los halcones ya no podían oponerse, puesto que de alguna manera habían agotado sus argumentos en la lucha contra la solución de Stevenson.

 

 

c) Interpretaciones de Graham Allison

 

Graham Allison examina tres interpretaciones sucesivas de los hechos en cuestión: la interpretación racional que corresponde mas o menos a nuestra exposición de los costos y los beneficios de las diversas soluciones, la interpretación organizativa, que demuestra que estas soluciones fueron determinadas por las características de las organizaciones que las producen, y la interpretación política, que permite comprender como negociaron entre sí los operadores "políticos" para optar por una de ellas. Para él estas tres interpretaciones son válidas, pero dentro de un nivel diferente de la realidad, en especial en cuanto a las dos últimas. Al presidente y a los grandes operadores, el juego político; a los niveles inferiores, los mecanismos burocráticos.

 

La exposición narrativa que tanta fama le dio al film Rashomón6 y que él repite es muy sugestiva y convincente. Sin embargo, a nuestro parecer, presenta varios inconvenientes. Tiende a separar demasiado las limitaciones organizativas de las limitaciones políticas, y la localización demasiado nítida que propone del juego organizativo y del juego político, en dos niveles diferentes, no corresponde a la realidad, porque siempre están mezclados. Incluso si predomina lo político, nosotros pensamos que la naturaleza es la misma. El presidente está obligado a respetar las reglas del sistema de acción en el que opera, aun cuando sea él mismo el que lo ha constituido, y este sistema de acción no es esencialmente diferente del sistema de acción que constituye la organización de la Defensa. Por último, y sobre todo quizá, si separamos así los tres modos de razonamiento,7 no podremos comprender sus relaciones y por consiguiente el papel real que desempeñan el razonamiento racional y las obligaciones organizativas.

 

 

d) El aporte sociológico

 

El desarrollo del modelo sociológico que hemos propuesto a partir de los conceptos de Simon nos daría una interpretación bastante aproximada, pero estructurada de otra manera.

 

1. Cada uno de los jugadores, considerado como suficientemente autónomo para justificar el análisis de su comportamiento, opera en función de un esquema de racionalidad limitada, es decir que propone y acepta soluciones que corresponden a la gama de racionalidad determinada por sus propios criterios de satisfacción. Estos criterios están en función tanto de las normas que observa, generales y particulares dentro de su medio, como de las condiciones del juego que juega con los otros jugadores del juego central.

 

2. Su éxito, o su influencia sobre la decisión, depende del margen de libertad que le da su organización y de la correcta apreciación que hace de la naturaleza del juego principal.

 

3. Las reglas y la naturaleza del juego están profundamente influidas por el operador principal, en este caso el presidente, que puede, además, imponer sus propios criterios de satisfacción como modelo de racionalidad. Por supuesto, el presidente no puede escoger la solución óptima pues no tiene ni el tiempo ni los medios, pero puede organizar el juego de tal manera que se propongan suficientes soluciones alternativas para que por lo menos una de ellas cumpla los criterios de satisfacción que coincidan con los suyos. Por último, al fijar estos criterios hace, de una manera mas o menos consciente, una elección de orden racional. Esta elección no se puede separar de sus propios problemas y sigue siendo una elección de racionalidad. Kennedy, por ejemplo, estaba limitado, por un lado, por las necesidades de su campaña electoral que le imponía una actitud sumamente firme (dados los compromisos públicos que había adquirido y que se basaban en la confianza que había puesto en la buena fe de Krushchev), y por otro por la necesidad de evitar un riesgo de guerra demasiado alto y por las características de sus relaciones personales con Krushchev. Pero al mismo tiempo, él es el mas accesible a nuevos razonamientos que definan una racionalidad mas amplia desde el punto de vista metodológico. Estas concepciones, como por ejemplo la de la réplica graduada o la estrategia de la calma, desempeñaron de todas maneras un papel en sus definiciones empíricas de sus criterios de racionalidad. Observemos que estas también estuvieron profundamente influidas por las experiencias de crisis tales como la que acabamos de analizar. La opción del bloqueo naval correspondía bastante bien a las nuevas teorías de la réplica graduada y de la comunicación. El éxito les dio un nuevo impulso.

 

4. Pero la definición de una racionalidad incluso rigurosa -lo cual también tiene sus riesgos- nunca es suficiente. El problema sigue siendo el de la capacidad que tenga el sistema de acción para producir soluciones aceptables desde el punto de vista de esta racionalidad. Si queremos mejorar la calidad de las decisiones, el desarrollo de los conceptos y de los medios técnicos es totalmente insuficiente. Es preciso también, sobre todo, transformar a un tiempo el funcionamiento del sistema tanto en sus aspectos burocráticos -el organizativo de Allison- como en aquellos más abiertos y menos fáciles de alcanzar -el político.