Statens och statspersonalens framtida roll

Europeiska scenarier samt statens särskilda natur och roll i ekonomin och samhället i Norden

(The Role of the State and Its Personnel: Future Scenarios and the Particular Nature of the State and Its Role in the Economy and Society in the Nordic Countries, in Swedish, with an English abstract)

Plenumföredrag vid Nordiska arbetsgivarkonferensen (för statsarbetsgivare), Tammerfors, Finland, 20-22 september 2000, givet 21 september – Plenary presentation in the Nordic Conference of Employers (for the state employers)

Min hemsida är – My home page is – http://www.geocities.com/pertti_ahonen (i några browsers - in some browsers http://www.geocities.com/pertti_ahonen/).

Obs! Ur synpunkten av eventuell publicering är texten en skiss. – Note! In view of publication the text is a draft.

Pertti Ahonen, Professor of Public Management and Policy, European Institute of Public Administration (EIPA), Maastricht, the Netherlands, [email protected], ordinarie professor i offentlig förvaltning, särskilt offentlig finansförvaltning, Tammerfors universitet, Professor of Public Administration, with special reference to Public Financial Management, [email protected]

Sammandrag av föredraget i konferensprogrammet: Enligt organisatörerna av konferensen skulle ”i presentationen beaktas statens särart som arbetsgivare jämförd med de övriga sektorerna, bl a statens ställning i ekonomi- och produktionsprocesserna … infrastruktur, utbildningpolitik, säkerhetspolitik, statens förhållande till företagsverksamheten … t ex att bygga upp förutsättningar för verksamheten … Presentationen koncentrerar sig i utvecklingstendenser.”

Abstract in English: The article builds in part on a study made in 2000 in the European Institute of Public Administration EIPA on the basis of an earlier futures study that the European Commission had published in 1999. The EIPA study involved a projection of the Commission study to deal with the future of public administration in the 15 Member States. The present study continues the projection with a focus on the Nordic countries – Sweden, Denmark, Finland, Norway and Iceland. It is important that public administration is organised largely in a different way – importantly, without a strict career system – in the Nordic countries as opposed to most EU Member States. Moreover, the particular nature of the Nordic model of the welfare state – the so-called institutional welfare state – has a strong bearing in regard to the development prospects of public administration in those countries. Finally, the differences boil down to very different solutions in regard to civil service training and university education with an orientation towards general public administration careers taken in the Nordic countries in comparison to the rest of Europe. The analysis justifies recommendations at the end of the study.

Jag tar upp fem teman:

· För det första tar jag kortfattat upp förändringstendenser i arbetslivet, med särskild hänsyn till de nordiska ländernas offentliga sektorer.

· För det andra diskuterar jag fem europeiska utvecklingsscenarier av den offentliga sektorn och den offentliga förvaltningen.

· För det tredje skall jag diskutera den nordiska staten som uppbyggare av förutsättningar i ekonomin och samhället.

· Det fjärde temat är den nordiska förvaltningsmodellens särart och den nordiska statsförvaltningens respektive unika funktioner.

· För det sista skall jag föreslå några föreskrifter för den nordiska statens och dess personalpolitiks vidare utveckling.

1 Arbetslivets förändringstendenser, med särskild hänsyn till den offentliga sektorn

Arbetslivet förändrar sig numera snabbare än någonsin. Många av oss känner bra till klichén

“Personalen är organisationens viktigaste resurs - - - men hur är det med Persson?”

Låt mig peka på en paradox i den nurådande utvecklingen. Denna utveckling foreställer sig som någonting individualiserande, liberaliserande och t o m emanciperande. Ändå har utvecklingen faktiska starka, kollektiviserande effekter ur individens synpunkt. Det är den ökande osäkerheten vid arbetsmarknaden som förhindrar personalens vidare “bemyndigande”, på engelska empowerment.

Numera kan man läsa såväl i dagspressen och tidskrifter som arbetslivsforskning om hur arbetstagarnas lojalitet mot sina arbetsgivare har drastiskt avtagit både i Amerika och Europa. Se till exempel sociologen Richard Sennett:s bok The Corrosion of Character: The Personal Consequences of Work in the New Capitalism.

När det gäller expertarbete är både personalens bemyndigande samt dess tillräckande lojalitet väsentligt. Expertarbete är särskilt vanligt och t o m dominerande inom de nordiska ländernas offentliga sektorer som är serviceproducenter i storskala.

2 En scenarioövning om offentlig förvaltning in Europa

Bakgrunden till scenarioövningen

För att leta fram framtidsbilder för offentlig förvaltning förberedde vi nyss en studie vid den Europeiska Institut för Offentlig Förvaltning EIPA i Maastricht i Nederländerna. Vi byggde på basen av en tidigare studie av den Europeiska Kommissionens framtidsstudieenhet. Vidare information skaffade vi med en förfrågan till EU-medlemstaterna.

Strukturen och innehållet i de ursprungliga EU-scenarierna

De ursprungliga scenarierna bär metaforiska namn:

(1) marknadens triumf,

(2) tusen blommor,

(3) delad ansvar,

(4) kreativt samhälle och

(5) turbulent omgivning.

Låt mig ge ett sammandrag av vilket slags stat varje scenario innebär.

· Scenariot för marknadens triumf innebär en övergång till en reglerande stat. Marknaden är den dominerande samhällsmekanismen, och den privata marknadssektorn växer både i skala och roll. Den offentliga förvaltningen generellt sett krymper.

· Vid de tusen blommornas scenario befinner sig staten i reträtt. Den avvisar roller och decentraliserar makt och ansvar till kommunal- och regionalförvaltningen samt den s k tredje sektorns icke-vinstmaximerande privata organisationer.

· Det delade ansvarets scenario innefattar en manageriell stat med fortfarande ansvar på många fält där staten även numera fungerar. Den europeiska subsidiaritätsprincipen är stark både i princip och i praktiken. D v s att var och en central aktör – EU resp. varje nationalstat – är aktiv bara om icke-centrala aktörernas strävan inte räcker till.

· Det kreativa samhällets scenario innebär en faciliterande stat. Den ingår i partnerarrangemang med företag och den tredje sektorns organisationer. Staten och dess förvaltning sköter de samhälleliga redistributionsfunktionerna och garanterar flexibla individuella lösningar vid fördelning av arbetstiden över en medborgares livstid.

· Scenariot den turbulenta omgivningen innebär en reaktion mot instabiliteten i EUs grannregioner. Resultatet blir en centraliserad och t o m autoritär stat. Då skulle EU mestadels förbli en sak mellan medlemstaternas regeringar.

En utvidgad tolking av scenariernas innebörd vid den offentliga förvaltningens kontext

Enligt det dåvarande europeiska ordförandelandet Portugals önskan analyserade vi i EIPA fyra teman inom varje scenario av vår studie:

(a) den offentliga förvaltningens generella roll,

(b) den offentliga förvaltningens rykte och trovärdighet,

(d) den offentliga arbetsmarknads- och personalpolitiken.

Vid scenariot triumferande marknad skulle en stor offentlig sektor inte ha någon legitimitet. Inom den offentliga sektorn skulle den privata sektorns tekniker och begrepp användas i en större grad. För att befrämja stabiliteten vid den dominerande privata sektorn skulle judikalisering av den bestående offentliga sektorn förväntas.

Vid marknadens triumf skulle den offentliga sektorn innebära en hård men begränsad politisk-administrativ kärna sammankopplad med statens traditionella våldsmonopolfunktioner. Det skulle även existera en grå region med en stark interpenetrering av den offentliga och den marknadsekonomiska privata sektorn. Regleringen som gäller de offentliga tjänsterna och tjänstemannapositionerna torde förbli rätt traditionell inom den offentliga sektorns kärna. Marknadsekonomiska principer skulle härska i den gråa regionen. Med en delvis undantag för kärnan skulle karriärerna vid den offentliga sektorn förlora sin attraktionskraft hos den begåvade delen av ungdomen.

Vid scenariot tusen blommor skulle den offentliga förvaltningens legitimitet basera sig på en regional och lokal decentralisering med en hög participeringsgrad av medborgare vid offentlig serviceutbud inklusive gratis frivillig samhällsarbete. Vid scenariot skulle federala, nationella och europeiska offentliga förvaltningar vara svaga. En stark differentiering mellan olika regionala och lokala utvecklingar är att förväntas vid scenariot. Statens roll på den offentliga sektorns arbetsmarknader skulle förminskas. Beroende på den faktiska graden av decentralisering torde decentralisering även ske vid kollektiva avtalssystem och den reglering som gäller offentliga tjänster.

Vid scenariot för delat ansvar skulle decentraliseringen samtidigt med den europeiska beslutsnivån få ökad betydelse som legitimitetsgrunder för den offentliga förvaltningen. T ex minoritetsfrågor skulle framhäva judikaliseringens roll under detta scenario. En manageristisk, ekonomistisk och juridisk rationalism skulle vara betecknande vid scenariot. Scenariot skulle betyda en viss marginalisering av den nuvarande centrala nationalstaten. På den offentliga sektorns arbetsmarknad skulle de europeiska tjänstemännen vidare utveckla som en meritokratisk elit.

Scenariot kreativt samhälle innebär partnerarrangemang och stöd till medborgarnas livsplaner som central legitimitetskälla för den offentliga sektorn och dess förvaltning. Det härskande tankesättet skulle vara “grönt-rött”. Vid scenariot kunde något strikt karriärsystem à la française knappt existera inom den offentliga förvaltningen. Ändå skulle den enskilda tjänstemannen känna sig säker i sin position p g a att någon större flexibilisering av den offentliga sektorns arbetsmarknad knappast kunde förvantas. Scenariot skulle innebära färre förändringar i EU-medlemstater där den s k sociala dialogen mellan regeringen och facket är väl etablerad och t o m fast institutionaliserad såsom i Norden.

Vid scenariot för turbulent grannskap skulle den traditionella legitimeringen av den offentliga sektorns politik och ställning fortsätta men i ett nytt sammahang. Den nationell kohesionen och patriotismen skulle förstärkas som resultat av grannskapens turbulens. Judikaliseringen skulle även spela en roll vid legitimiteringen – t ex i det som gäller polisens och militärens fullmakter, reglerigen av undantagstillstånd, kontroll av flykting- och invandrarflöden och begränsning av extremistiska rörelser. En ekonomisk nationalism sammankopplad med protektionism är sannolika.

Vid en turbulent grannskap skulle den typ av modernisering av den offentliga förvaltning vi är vana vid under de senaste två decennierna ta slut. Rätt traditionella arrangemang av tjänstemannapositioner är att förvänta.

Vart och ett av dessa fem scenarier kan konkretiseras i det nordiska sammanhanget:

1. P g a de nordiska ekonomiernas grundläggande hälsa samt den nordiska välfärdsstatens unika drag är marknadernas fullständiga triumf inte aktuell.

2. Beträffande scenariet tusen blommor torde i Norden “centralstatens stora blomma” och regionernas och kommunernas smärre blommor blomma tillsammans även i framtiden.

3. Olika länder inklusive de nordiska länderna har organiserat sin offentlig sektor och sin offentlig förvaltning på olika sätt. Om och hur det delade ansvarets scenario skulle realiseras i vart och ett land är en empirisk fråga. Den beror på nuvarande institutionella arrangemang i vart och ett land.

4. I jämförelse med de flesta EU-länderna har de nordiska länderna nått långt i samhällspolitisk kreativ innovation, fastän ett visst pris är en tröghet vid våra institutioner.

5. Slutligen skulle mycket bero på källan och naturen av vår grannskaps turbulens. En autoritär och offensiv regim i Ryssland är det värsta Norden skulle träffa i sin grannskap.

Vidare tolking av scenarierna: svar av organisationer för förvaltningsutveckling i EU-medlemstater

Organisationerna för förvaltningsutveckling i 13 av de 15 medlemsstaterna i EU gav sina svar på en EIPA-förfrågan baserad på tolkingen av de fem scenarierna. Frågorna som ställdes var följande:

· För det första, vilket av de fem scenarierna eller vilken kombination av scenarierna anser ni som den mest sannolika att realiseras i ert land – det oavsett vilken er preferens är i fråga om varje enskilt scenario?

· För det andra, vilket slags offentlig förvaltning skulle fungera mest produktivt och effektivt under det scenario som ni ansåg som det mest sannolika vid den första frågan?

· För det tredje, för att åstadkomma den produktivitet och effektivitet som den andra frågan gäller, vilka av de aktiviteter, steg och åtgärder som redan är i gång eller kommer att startas i ert land anser ni som mest passande på kort sikt upp till tre år?

En kombination av scenarier för delat ansvar och kreativt samhälle ansågs oftast vara den mest sannolika framtidsbilden. Det fanns även några smärrre medlemstater som ansåg det delade ansvarets scenario ensamt som det mest sannolika scenariet.

I den stora majoriteten av svar framhävdes statens “kärnfunktioner” som det principiella medium för att möjliggöra produktiviteten och effektiviteten under det mest sannolika scenariot. Det fanns enstaka svar där statens roll som nätverks- eller konsensusbyggare, koordinator, aktivator eller mediator togs upp. I några medlemstater framhävdes de traditionella legalistiska förvaltningsprincipernas fortfarande relevans.

I många medlemstater syns det vara viktigt att uppfinna fruktbara sätt att blanda offentliga och affärsmässiga principer och organisationsformer. Vidare vanliga teman var decentralisering av makten, devolution av centralstatens funktioner med en ökande roll för regionala och lokala förvaltningar och dekoncentrering av det egentliga serviceutbudet.

Enligt svaren på EIPA-förfrågan finns det till i den numera offentliga personalpolitiken tre sammankopplade utmaningar:

· För det första, det finns ett behov att finna en balans i den offentliga personalens storlek för att personalen kan utföra sina funktioner bra men utan excessiv eller okunnig personal.

· För det andra, det finns till ett behov till en balans i personalens ålderstruktur särskilt nu som efterkrigsgenerationen börjar gå på pension.

· För det tredje, en rätt fördelning av personal krävs mellan centralstatens centrala, regionala och lokala delar, delstatliga eller regionala förvaltningar, kommunalförvaltningen och den tredje sektorns de organisationer som utför allmännyttiga funktioner.

3 En vidare tolkning: de nordiska staternas unika förvaltningssystemtyp

Frånvaron av ett karriärsystem och ivrig men moderat tillägnelse av New Public Management

En studie som offattar nästan alla EU-länder kan inte rätt uppskatta viktiga särdrag av varje europeiskt land eller varje grupp av länder inklusive de nordiska länderna. Studien kunde inte ta till hänsyn det faktum att de nordiska länderna hör – tillsammans med Nederländerna och Storbritannien – till en viss och viktig minoritet av utvecklade europeiska stater. Hos denna minoritet finns det inget egentligt karriärsystem i den offentliga förvaltningen med få undantag som t ex försvarsmakten och polisen. I inget av de nordiska länderna har vi något allmänt system för tjänstemannakärriärerna, utan vi är vana vid att till de högre professionella ämbetsmannapositionerna rekrytera kandidater som har avlagt nästan vilken som helst akademisk examen – med undantag av de positioner där en jurist, en läkare o s v ändå måste rekryteras.

Både frånvaron av ett karriärsystem och andra skäl har gjort att de nordiska länderna under de senaste tjugo åren har rätt aktivt mottagit och adapterat principer, doktriner och tekniker ur den s k new public management, NPM. I en betydlig mån påminner de nordiska länderna om Storbritannien i det att NPM har i stor utsträckning använts för att reformera välfärdsstaten. Ända gör den unika nordiska varianten av den s k institutionella serviceproducerande välfärdstaten – såsom jag vill argumentera senare – att reformerna av typ new public management får ett olika innehåll än i Storbritannien. I stället av full privatisering och faktiska marknadsmekanismer har de nordiska länderna varit mera försiktiga. I våra länder finns det en tendens att simulera de verkliga markaderna eller introducera dem bara delvis eller bara i några av delarna av den offentliga förvaltningen.

Nationella organisations- och ledningskulturella traditioner

Ännu har vi inga valida jämförande kunskaper om hur ledningen av mänskliga resurser faktiskt sker vid de offentliga förvaltningarna av olika EU-medlemstater och andra utvecklade europeiska stater. Någonting vet vi ändå.

Det finns publicerade och opublicerade studier om organisations- och ledningspraxis och –kultur i den Europeiska Kommissionen, skrivna t o m av socialantropologer såsom den franska Abèles. Studierna lämnar knappast stöd för att Kommissionen skulle bli en modell av hur man skulle organisera, leda och befrämja de mänskliga resurserna i medlemsstaternas offentliga förvaltningar. Närmast förhåller sig saken tvärtom.

Ändå är Kommissionen en arena där nationella särdrag i ledningstraditionerna blir synliga. Det är intressant att förutom socialantropologerna och sociologerna som t ex Geert Hofstede har politologerna dragit likadana slutsatser. Det finns t ex den amerikansk-brittiska statsvetaren Larry Siedentops nya bok Democracy in Europe, påminnande om Alexis de Tocquevilles berömda klassiker Démocratie en Amérique utgiven i två delar 160-170 år sedan.

Det finns en hel del av sanning i förväntningen att den tyska traditionen i ledning och organisering innebär formalism, hierarki och legalism. Den motsvarande franska traditionen består av rationalism, centralism och meritokratisk elitism. Demokrati, transparens eller de vanliga organisationsmedlemmarnas delaktighet är inga starka drag varken i den franska eller den tyska lednings- och organisationstraditionen.

Frankrike och Tyskland har fr o m den europeiska integrationens början varit dess två ledande länder och förtsätter att fungera i densamma roll. De pragmatistiska britternas öde har varit att kategoriseras som en större del av “les terribles nordiques”, “de förskräckliga nordinvånarna”. Den numera brysselska bönen lyder I det som gäller reformer av EU-förvaltningen: “För nordmännens raseri bevare oss Herren”. Ändå väntar den ovvannämnda Siedentop att den franska modellen skall förbli avgörande i EU och dess vidare utveckling inclusive EU-förvaltningen.

Tjänstemannautbildning

Tjänstemannautbildningen vid rekryteringsfasen och fortbildningen av tjänstemän är fortfarande mycket olika i de olika europeiska länderna. Situationen kan väntas förändra sig bara med stor tröghet. Frankrike är unikt med den roll som spelas av institutionen ENA, l´École Nationale d’Administration, upfunnen för fem och ett halvt decennium sedan. Fr o m Napoleons tidsålder finns det i Frankrike andra “storskolor”, “les grandes écoles” t ex för olika slags ingenjörs- eller militärutbildning och t o m i humaniora för den högre lärarutbildningen.

Spanien, Italien, Portugal, Grekland och Belgien och även Irland följer karriärmodellen i utbildningen och fortbildningen av statstjänstemän, fastän Italien har tagit steg att späda ut karriärmodellen. I de fem länderna finns det en bestämd prestigefylld nationell skola för tjänstemannautbildning. Liksom in Frankrike sker en viktig del av denna utbildning endast sedan rekryterna har en akademisk grundutbildning bakom sig.

Tyskland har ett rykte för att ha en juristdominerad förvaltning. Fastän Förbundsrepubliken kan kategoriseras som tillhörig gruppen av länder med ett karriärsystem, finns det ingen enstaka klart ledande institution för högre tjätstemannautbildning med samma avgörande betydelse som i modellen av franskt ursprung. Den federalistiska decentraliseringen spelar här en viss kontribuerande roll. Die Bundesakademie für Öffentliche Verwaltung (BAKÖV) finns det, men dess roll är klart mer begränsad än hos motsvarande institutioner i de sex andra ovvannämnda länderna.

I Nederländerna, Storbritannien, Danmark och Finland finns det institut för fortbildning av statstjänstemän. Även i Sverige sker sådan fortbildning. Det faktum att det inte i dessa länder finns något karriärsystem ger tjänstemannautbildningen en annan betydelse än i karriärsystemstaterna. Tjänstemannautbildningsinstituterna Storbritanniens Civil Service College, Danmarks Forvaltningshøjskole och Finlands HAUS har mer eller mindre kommersialiserats. Särskilt i Sydeuropa fortsätter i stället den traditionella, sacra budgetfinansieringen av jämförbara instituter.

Akademisk utbildning med tjänstemannainriktning

I EU:s medlemstater finns det en hel del av akademisk grundutbildning inriktad på tjänstemannakarriärerna. De elitistiska dragen och den särskilda utbildningen som leder mot tjänstemannabanor i Frankrike och jämförbara länder brukar koexistera med en rätt svagt utvecklad universitetsutbildning i discipliner orienterade mot förberedning av studenter till allmänna tjänstemannabanor.

Ändå drar en studie publicerad år 1999 vid en projekt av EU-programmet Socrates den slutsatsen att Spanien torde ha börjat utveckla mot en mera pluralistisk model. “Offentlig förvaltning” har nyligen etablerats som en disciplin vid flera spanska universitet. Här spelar den framåtskridande spanska decentraliseringen en kontribuerande roll. T o m i Frankrike finns det numera flera universitetsutbildningsprogram inriktade mot den offentliga förvaltningen och inte bara att ge studenterna en förberedning för ENA.

I Tyskland är universitetsutbildningen utanför juridik med inriktning mot den offentliga förvaltningen svag med hänsyn till landets invånarantal av 80 millioner. Där finns den unika och högklassiga magister- och doktorutbildnings- och forskningsintitutionen Hochschule für Verwaltungswissenschaften i Speyer och ett par program vid några universitet där man delvis orienterar sig mot den offentliga förvaltningens icke-juridiska aspekter. Vidare finns det till bara det sällsynta nya och extensiva utbildningsprogrammet vid det nya universitet Potsdam nära Berlin. Det är värt att notera att i motsatsen till andra universitet i Tyskland, som hör till de olika bundestaterna, die Länder, är Speyerinstituten än förbundsinstitut.

Enligt EU-Socratesstudien är universitetsutbildningen inriktad mot offentlig förvaltning mestadels ganska snävt “management”-orienterad i Storbritannien. Denna brittiska utbildning har oftast knappast en hög akademisk status. En stor del av denna sker i de s k nya universiteten, de f d polytechnics.

I Norden bortsett från Finland förblir den avgörande delen av den akademiska utbildningen inriktad på allmänna tjänstemannakarriärer under “statsvetenskapens” breda paraply. Delvis sker den skandinaviska utbildningen vid institutioner för politologi, i Danmark även vid handelshögskolorna och i Sverige även vid regionala högskolor eller andra jämförbara institutioner. EU-Socratesstudien omfattar tyvärr inte Norge, vars höga utvecklingsgrad i flera universiteten i det här fältet är ändå välkänd.

Finland har valt en annorlunda modell. I Finland är den ifrågavarande utbildningen nästan helt organiserad utanför statsvetenskapen i meningen politologin, inte alls i handelshögskolor och bara i egentliga universitet – och till och med I sju av dem. I Finland finns det numera inte mindre än 15 självständiga s k förvaltningsvetenskapliga discipliner, som tillsammans har inte mindre än 40 fasta professurer och en del av andra lärare och forskare samt förvaltningspersonal.

I de andra nordiska länderna var ekonomiska och förvaltningsekonomiska aspekter tidigt vanliga vid allmän akademisk utbildning med tjänstemannainriktning. Finlands förvaltningsvetenskaperna var först sociologiskt eller juridiskt orienterade. Under 1990-talet blev de inte mindre ekonomiskt orienterade än inom den jämförbara utbildningen i de andra nordiska länderna.

Statistiken visar att rekryteringsgraden till offentlig förvaltning är rätt hög hos de nordiska studenterna som avlagt examen med en tjänstemannainriktning. Pensionerningen av efterkrigstidens stora ålderskohorter skall ännu förbättra situationen ca för tiden 2005-2015.

4 Den nordiska staten och dess personal som byggare av förutsättningar

I kontradistinktion mot Storbritannien under efterkrigstiden eller Frankrike t o m vid början av 1980-talet har de nordiska länderna knappast socialiserat företag. Den offentliga sektorn växte i stället på ett fredligt sätt och om den nu skall minska torde även detta ske fredligt.

De nordiska staterna har en lång historia som byggare av förutsättningar för företagsverksamheten. Det var staten som representerade landet och nationen för att åstadkomma internationella handelsavtal ända till de flesta nordiska ländernas EU-medlemskap och EU:s ansvar om den gemensamma handelspolitiken.

De nordiska staterna brukade skapa de flesta fysiska infrastrukturerna. Hamnar, landsvägar, gruvor, järnvägar, kraftverk, flygfält, telefonnätverk och rentav motorvägar samt rätt avancerade telenätverk skapades i Norden mestadels av statsmakten. Dock idkades inte sällan samarbete med den privata sektorn t ex på koncessions- eller joint venture -basis.

Tidigare decennier bevittnade att de nordiska statstmakterna aktivt befrämjade utnyttjandet av sitt lands naturresurser t o m med direkt industristöd eller direkt statligt ingripande i industriverksamhet. Numera kommer sådan intervention knappast i fråga. I stället har särskilt den svenska och den finska staten befrämjat sina länders världsledande andel av forsknings- och utvecklingsutgifter i förhållande till nationalbruttoinkomsten.

Privatiseringen av en hel del av järnvägarna, motorvägsbyggen i privat regi samt den snabba aktuella privatiseringen av telekommunikationer och kraftverk är en standarddimension av den numera nordiska infrastrukturpolitiken. I st f en ideologisk förändring kan den nya politiken mestadels ses som en följd av teknisk-ekonomiska förändringar i produktionsfunktionerna hos många av de viktigaste infrastrukturerna och deras serviceutbud. De ovannämnda förrändringarna betyder att nya typer av kunskap och kompetens behövs vid den offentliga förvaltningen. Nu måste förvaltningen kunna idka en fungerande ekonomisk reglering av f d offentlig men numera privat affärsverksamhet där monopoliserande tendenser förblir inbyggda i verksamhetens teknisk-ekonomiska natur.

Statens s k traditionella funktioner fortsätter att spela en viktig roll även då perspektiven är det statliga skapandet av förutsättningar för varje nations internationella konkurrensförmåga. Medlemskapet i EU betyder mycket för Finlands internationella säkerhet som ett slags surrogat för ett NATO-medlemskap. Avskaffandet av gränsformaliteterna enligt Schengen-principerna ökar polisens inhemska funktioner börjande med uppmaningen att kontrollera den befriade narkotika- eller kriminella trafiken över okontrollerade gränser mellan 10-20 länder. Det finns klara tecken att de nordiska ländernas polis och dess personal håller på att internationaliseras och professionaliseras.

5 Den verkliga kärnan i den nordiska staten och dess personal: den institutionella välfärdsstatmodellen

De ovannämnda funktionsgrenarna hos de nordiska ländernas stater är viktiga. Ändå valde de nordiska länderna mellan 1930- och 1950-talet en annan huvusaklig väg att skapa förutsättningar i ekonomin och samhället.

Låt oss gå tillbaka till den tidiga litteraturen från välfärsdstatens grundandeår, såsom Britanniens Beveridge och Titmuss, Sveriges Gunnar Myrdal och Finlands Pekka Kuusi. I den där litteraturen ser vi snabbt hur grundläggande den ekonomiska produktivitets-, effektivitets- och tillväxtargumenten faktiskt var i stället för någon absolut dominans av jämlikhetsargumenten. Enligt en central idé skulle man ha mobiliserat den infödda kapaciteten även hos den fattiga delen av befolkningen med stöd av välfärdsnyttigheter för att slutligen ha de ekonomiska nyckelvariablernas värden utveckla på optimalt sätt. En somatiskt frisk, mentalt stabil och socialt sammankopplad och väl utbildad befolkning med ett tillräckligt minimiskydd mot risker av arbetslöshet, sjukdom, låg eller förlorad arbetsförmåga och hög ålder torde arbeta mycket mera produktivt och effektivt än en befolkning vars större delar skulle sakna dessa nyttigheter.

Det är sant att den berömda socialpolitikforskaren Gøsta Esping-Andersen skriver om hur välfärdsstaten skulle innebära s k dekommodificiering, d v s avskaffande av inbördes förhållandet mellan en persons inkomst och hennes arbetsprestation. Detta torde ändå vara bara välfärdsstatens idealtypiska, abstrakta känntecken med mindre att göra med de nordiska välfärdstaternas numera realtyper.

Jag håller på att skriva en jämförande studie om EU-länderna. Min studie innefattar även en kort analys av de offentliga utgifterna. I varje EU-land innefattar den centrala statens, delstaternas och regionernas samt kommunernas välfärdsutgifter mellan 50 och 80 procent av totalutgifterna. Således är var och en EU-medlemstat närmast en välfärdsstat. Ändå är den nordiska staten unik i det som gäller sin dominerande typ av skapande av förutsättningar i ekonomin och samhället.

För det första, den nordiska staten är en universell välfärdstat i motsats till den amerikanska rätt stigmatiserande fattigvårdsvälfärdstaten mot recipienterna av välfärdsnyttigheter. Den amerikanska liberala modellen av välfärdsstaten har attraherat även britterna fr o m det tidiga 1980-talet.

För det andra, den nordiska staten är en liberal, individualiserande välfärdsstat i kontradistinktion mot den kontinentaleuropeiska patriarkalisk-katolska s k familjevälfärdstaten som i en stor mån litar på sekulära och religiösa icke-vinstmaximerande privata organisationer vid serviceutbudet. I motsatsen till individen som i Norden är det särskilt familjen som stöds vid den kontinentala modellen.

För det tredje, den nordiska statsmodellen är baserad på en ledande roll av icke-statliga men ändå offentliga organisationer i det egentliga serviceutbudet, d v s kommunerna och regionala organisationer med direkt eller – som i Finland – indirekt själv- och folkstyre. Särskilt den vida svenska och finska skatteringsrätten av kommunerna är ett europeiskt undantag med bara ett relativt låg andel av statsbidragen av de kommunala inkomsterna.

För det fjärde, den nordiska staten är kvinnornas välfärdsstat. Den individualiserande naturen hos den nordiska välfärdsstaten har undvikit den centraleuropeiska lösningen att binda kvinnan vid familjen och mannen genom social-, löne- och skattepolitiken. De största nordiska välfärdsstatsyrkena är kvinnodominerade: grundskollärare, sjukvårdare, socialarbetare. Dessa yrken har gradvis utvecklat sig mot status av professioner samt tillägnat sig en akademisk profil ända till doktorandutbildningen.

Det är svårt att föreställa sig någon store nedskärning av den nordiska offentliga sektorns storlek särskilt i det som gäller välfärdsprestationen. Så starkt är dess roll infogad i det nuvarande nordiska civila samhällets strukturer. Ändå finns det mycket som bade måste och kan göras att förbättra den nordiska välfärdsstatens och dess förvaltningens produktivitet, effektivitet och kvalitet.

6 Föreskrifter för den nordiska staten och dess personalpolitik

För det första, låt oss bevara den högklassiga nordiska ämbetsmannaetiken. I europeiska sammanhang är det inte politiskt korrekt att hänvisa till det att Norden förblir världens minst korrupterade hörn. Nyss samarbetade jag med två av mina finska professorskolleger med en bakgrundstudie för en internationell sakkunniggrupp som utvecklade rekommendationer för det finska finansministeriet om utvecklandet av den finska statens strategiska centrala kärna.

Under den ovannämnda analysen blev det mig klart hur låga är de nordiska ledande statstjänstemännens och ledande experternas reella nettoinkomster i jämförelse med sina kolleger i många andra EU-länder. Och har just de nordiska tjänstemännen kunnat undvika korruption.

For det andra, erkänn de nordiska institutionernas högklassiga friskhet men även deras sårbarhet. Knappast någon annan förklaring kan ges för den låga korruptionsnivån i de nordiska länderna än ett internaliserat och högklassigt etiskt normsystem med innehållet att det inte går an att delta i korrupta handligar. Ur en framtidssynpunkt är denna nordiska tradition en viktig kapacitetsfaktor i de nordiska förvaltningarna och troligen även en exportvara till transitions- och u-länder. Åndå borde vi inte tro att denna nordiska tradition är osårbar.

Etisk tradition är snävt sammankopplad med institutionerna. Behovet av särskilda etiska principer är minst där situationen redan är rätt så bra. Enligt Nobelekonomisten William Baumol beror det på den incentivstruktur som de ekonomiska och de andra samhällsinstitutionerna ger varje individ om han eller hon skall delta i produktiv företagsverksamhet eller produktivt yrkesarbete eller om han eller hon skall använda korruption eller t o m bli en medlem av den organiserade kriminella verksamheten.

I stort sett har de nordiska institutionerna inklusive den offentliga förvaltningen varit rätt friska som institutioner, men svaghetssymptom har inte uteblivit. Sådana symptom som den negativa ekonomisk tillväxten i Finland och även i Sverige för bara några år sedan gör institutionella, funktionella och andra reformer nödvändiga.

För det tredje, bekänn den nordiska kommunalförvaltningstraditionens styrka och möjligheter men även dess problem. Det finns andra europeiska länder där den centrala statsmaktens politiska decentralisering ända till regionala aktörer – särskilt medlemstaterna i förbundstater – har nått klart längre än någonsin i Norden. Ändå påvisar de jämförelser som regelbundet görs t ex vid Europeiska Institut av Offentlig Förvaltning EIPA att kommunalförvaltningen är särskilt stark just i Norden.

Det är sant att de nordiska kommunerna måste bära en större del av ansvaret av att hålla den institutionella välfärdsstaten i gång och att statens normer och statsfinansiering har en stor inflytelse. Ändå betyder de nordiska kommunernas roll deras avgörande position mellan staten och medborgare. Kommunerna är den “stat” som medborgarna brukar känna till och kunna direkt inflyta. Störst är medborgarnärheten naturligtvis i småkommunerna och i personlig kommunal service.

För det fjärde, tillåt heterogenitet vid den komplexa offentliga förvaltningen. Den nya public management:s snabba och kategoriska introduktion har även i nordiska förvaltningssammanhang visat att i sig värdefulla NPM-innovationer lätt blir en version av Prokrustes bädd. Där kappas de längsta och sträcks ut de minsta, i båda fall med ödesdigra konsekvenser.

Resultatstyret fungerar bra där marknadsmekanismens signaler kan användas vid resultatmätningen. Om mättstocken av resultatsuppnåelse i stället härstammar från organisationsledarnas fantasi åstadkommes en sen analogi till den kommunistiska planhushållningen men rakt i mitten av den nuvarande liberalistiska offentliga förvaltningen. Detaljstyre och detaljmätning med mångfaldiga indikatorer har sitt ställe där personalens handlingsfrihet är snäv. I den nuvarande nordiska offentliga förvaltningens expertorganisationer leder detaljstyrningen till osäkerhet, låg motivation och låg lojalitet hos experterna, låg produktivitet och låg effektivitet.

Om det finns någonting verkligen farligt i new public managements managerialism, det är en övervärdering av ledningspositioner, ledare samt förbättringar som kan åstadkommas med att förbättra ledarnas möjligheter att leda. Enligt den kritiska brittiska statsvetaren Christopher Pollitt är det just tron på ledningsutvecklingens styrka som skulle utgöra det viktigaste känntecknet av NPM. “Empowerment of managers” skulle således ha varit den typ av bemyndigande som skulle ha varit härskande vid NPM. Åndå är i den offentliga sektorn arbetet mycket ofta självständigt sakkunnigarbete. Där borde ledningen hellre vara förstådd av en funktion som skötes av flera individer, och kanske på något sätt av alla av dem.

Det är intressant att en av tyngdpunkterna vid det stora projektet för ledareutbildning som tillgår fr o m detta år på Europeiska Kommissionens högsta och mellersta ledningsnivå är att få de ledande europeiska tjänstemännen att förstå att de inte är overmänniskor av någon naturligt härskande ras. Densamma utmaningen gäller all seriös ledarutbildning. Ledarna borde anse sig vara rätt vanliga människor med rätt vanliga svagheter. Ledarna har bara råkat hamna i en ledarposition där de möter kallelsen att använda sina särskilda ledningsroller för att ge service åt varje “Persson” inom personalen för att denne skulle lyckas i bra sitt jobb.