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EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y SUS REFORMAS ENTRE 1918 Y 1962

Gobierno de Marco Fidel Suárez y la Ley 56 de 1918

Bajo una economía excesivamente proteccionista basada en altos aranceles para defender la producción artesanal de la entrada de productos extranjeros y siendo Ministro de Hacienda Esteban Jaramillo, ilustre tratadista de esta disciplina, se impulsa nuevamente la Contribución Directa, la cual se instaura con la Ley 56 de 1918, gravando a las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, en este último caso no residentes o no domiciliadas en el país, que obtengan renta de bienes o capitales radicados en el territorio nacional.

La estructura del impuesto sobre la renta, se determina de modo cedular, mediante tres categorías para tasación y recaudo de rentas:

1. La renta proveniente exclusivamente del capital: 3 %.
2. La renta del capital combinado con industria: 2 %.
3. La renta originada en la industria o el trabajo: 1 %.

Tratándose de personas naturales, el impuesto se fijaba en cabeza del jefe de familia y se establecía una exención de $ 360 para la renta individual y una rebaja del 5 % para quienes tuvieran más de 2 hijos o personas a cargo.

Además, se consagra la exención para las Asociaciones sin Animo de lucro.

El recaudo no arrojó los resultados esperados, debido a diferentes factores, entre ellos:

1. Los porcentajes eran muy bajos.
2. No se aplicó tarifa progresiva para grandes rentas.
3. Ausencia de control gubernamental, ya que no se podían inspeccionar libros de contabilidad ni papeles de los negocios.
4. No se tenía en cuenta la renta global en términos de su cantidad o volumen.
5. Falta de estadísticas confiables, lo que reflejó el desacierto de los pronósticos de recaudo.
6. Resistencia de la población a este impuesto.

Puede afirmarse que en el primer cuarto de siglo, en Colombia predominaron los tributos aduaneros sometidos a los altibajos del comercio internacional y se invirtieron los US $25 millones provenientes de la indemnización de Estados Unidos por Panamá.

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Gobierno de Miguel Abadía Méndez y la Reforma del 27

La Ley 64 de 1927, se produce como resultado de la visita americana de consejeros financieros, conocida como "La Misión kemmerer", la cual había sido contratada en 1923 para modernizar la administración financiera del Estado.

En su momento, dicha comisión recomendó al Gobierno Nacional crear algunas instituciones y tomar las siguientes medidas:

1. Contraloría General de la República; como órgano de fiscalización de las rentas y los bienes públicos.
2. Banco de la República; para regular la moneda nacional, las divisas y apoyar los bancos a nivel interno.
3. Determinar los Ministerios.
4. Organizar la Administración Pública.
5. Eliminar el déficit fiscal.

Enmarcada en esta última recomendación, el impuesto sobre la renta se reestructura, aplicando una base global.

Los cambios son los siguientes:

1. Hace la diferenciación entre Renta Bruta y Renta Líquida, es decir, se reconocen costos y deducciones.
2. Sistema moderado de tarifa progresiva, empezando en el 1% para rentas que no excedieran $2.000 y terminaba en 8% para rentas superiores a $ 500.000.
3. Para las personas residentes en el país y compañías en comandita nacionales o extranjeras, se determina sobre renta líquida.

En síntesis, se tenía en cuenta la procedencia de las rentas y se toma en consideración el volumen de las rentas para determinar el impuesto, con lo cual se hace mucho más técnico aunque no sea lo ideal.

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Gobierno de Enrique Olaya Herrera y la Reforma del 31

En 1930 el partido liberal asume el poder después de 44 años de hegemonía conservadora (1886-1930), quienes pierden el poder por su incapacidad para dar respuesta a las nuevas tendencias sociales: Se había iniciado la industrialización, proceso de formación de la clase trabajadora y por ende, de los sindicatos bajo la influencia de la revolución rusa, el surgimiento de una clase empresarial con preponderancia sobre la clase agraria.

En 1931 se promulga la Ley 81, la cual es el resultado de la segunda visita de la Misión Kemmerer. En ella se hacen cambios a lo establecido en la época del Ministro Esteban Jaramillo, en los siguientes aspectos:

1. Aumento de tarifas pero se conserva la base gravable de renta global.
2. Reglamentación de las deducciones, estimulando a los industriales para renovar su equipo y orientar su actividad hacia la explotación de recursos naturales, aceptando como deducción la depreciación de equipos y el agotamiento de los recursos naturales.
3. Establece las rentas exentas para fomentar el ahorro: Intereses sobre depósitos en cajas de ahorros, bonos de la República o de los bancos hipotecarios y los dividendos recibidos de sociedades anónimas y en comandita por acciones.
4. Precisión de conceptos y procedimientos.
5. Organiza los sistemas de liquidación y declaración de renta.
6. Estableció por primera vez la formalidad del juramento en la declaración de renta.
7. Se restringen servicios de notarías y de la cancillería como medida coactiva para procurar el pago a los deudores morosos.

El propósito de esta reforma es procurar el incremento del recaudo sobre la renta, introduciendo una serie de conceptos de técnica contable, así como las medidas administrativas bastante adelantadas para la época.

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Gobierno de Alfonso López Pumarejo. Reforma de 1935

Con la Ley 78 se diferencia entre rentas de capital y de trabajo, dando un tratamiento más benévolo a estas últimas y se introduce el impuesto complementario sobre el patrimonio (que se mantuvo hasta 1991).

Algunas modificaciones orientadas a buscar una base gravable más real, gravando más a las rentas de capital que a las rentas de trabajo, son:

1. El sistema de renta global se complementa con un mayor gravamen a las rentas perezosas o rentas de capital, con tarifa progresiva hasta del 17%, en contraste con las rentas de trabajo que antes tenían mayor impacto con el impuesto.
2. Se reglamentan las deducciones, exenciones y descuentos. Por ejemplo: aceptar el doble del descuento cuando el contribuyente sea casado y descuentos parciales por pagos a profesionales.
3. Se establecen los impuestos complementarios de patrimonio y de exceso de utilidades; los que en últimas no son nuevos impuestos sino procedimientos especiales para su determinación, según provengan de rentas por esfuerzo individual, del capital acumulado y de las utilidades de ciertas industrias bajo condiciones de protección estatal.
4. Se dictan medidas para controlar la evasión y/o el fraude fiscal.

Además, se modificó el impuesto de Asignaciones y Donaciones (herencias y legados), creando un gravamen complementario denominado "de masa global hereditaria" cuyo objeto era mejorar la situación fiscal y evitar la excesiva concentración de riqueza.

En 1936, se reforma la Constitución (con el Acto Legislativo No. 1) para permitir la inspección de documentos privados con fines tributarios.

Además en ese mismo año, se dicta la Ley 63 para reformar exenciones para personas naturales.

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Gobierno de Eduardo Santos y la Reforma de 1941

En 1941 se promulga la Ley 132, con la que se someten las comunidades de bienes al mismo régimen de las sociedades colectivas, tanto en renta como en patrimonio.

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Gobierno de Alfonso López Pumarejo (segundo mandato) y la Reforma de 1942

El Gobierno expide los Decretos Especiales 554 y 1052 y los Decretos Ordinarios 1361 y 1757 de 1942, tomando estas medidas:

1. El Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales, avoca el conocimiento especial y privado de todo lo relacionado con impuestos nacionales, excepto lo relativo a los recursos que se interponen ante la jurisdicción contencioso administrativa.
2. Establece el proceso de avalúo de intangibles o "good will" a realizar por petición de los interesados.
3. Se concede una "amnistía" para quienes no hubieran declarado con anterioridad a 1941.
4. Se reglamentan las reclamaciones de los contribuyentes.
5. Se establece un recargo del 20%, sobre el exceso de utilidades
6. Por norma constitucional, se establece la revisión de los libros de contabilidad cuando se requieran (Art. 38 de la C. N. de 1886)
7. Asimilación a sociedades de minas a las sociedades colectivas.
8. Se aumentan los deducibles por pagos de servicios profesionales.

En 1944, con la ley 135, se aumentan las exenciones personales, lo que favorece a los contribuyentes.

En 1945, se dicta la Ley 6a. se exoneran del impuesto de renta algunos ingresos laborales: Los primeros $5.000 recibidos por cesantías, accidentes de trabajo, seguro de vida y demás prestaciones sociales

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Gobierno de Mariano Ospina Pérez 1946-1950

Ante la división liberal, entre los que deseaban cambios radicales con Jorge Eliécer Gaitán a la cabeza y los moderados que sólo querían impulsar la producción; llegó el Conservatismo nuevamente a la Presidencia, después de 16 años.

Bajo este mandato, se aumenta el impuesto sobre la renta y se crea el impuesto de giros al exterior (remesas).

En 1948, con los Decretos - Leyes 1961 y 2118, se regula lo siguiente:

1. Se gravan las "grandes rentas" superiores a $24.000
2. Se crea el "impuesto de ausentismo y soltería".
3. Introduce la obligación de practicar retención en la fuente por pagos o abonos de dividendos o títulos al portador, en todas las sociedades anónimas o en comandita por acciones.

Otras medidas fueron:

• Favorecer las importaciones de maquinaria agrícola y restringir las demás.
• Fomentar las exportaciones para proteger y promover la producción nacional.

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Mandato del General Gustavo Rojas Pinilla. 1953-1957

Desde 1935 se habían agudizado los conflictos entre los dos partidos tradicionales, por ello las cargas tributarias siempre fueron moderadas y sólo se cambiaba el énfasis sobre el origen de las rentas.

Bajo esta dictadura, se expiden los Decretos Legislativos 2317 y 2615 con dos objetivos concretos:

• Incrementar el fisco nacional.

• Aplicar principios de justicia social, gravando a cada uno según su capacidad de pago, pero incentivando a las empresas.

• Para el logro de los objetivos se adoptaron las siguientes medidas:

• Se diseñan tablas tarifarias diferentes para personas naturales y para personas jurídicas.

• Se eliminan las exenciones de los dividendos.

• Para mejorar el recaudo del impuesto complementario de patrimonio, se actualiza el valor de los predios haciendo el ajuste al catastro con base en el índice de costo vida.

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Gobierno de Alberto Lleras Camargo 1958-1962

El contexto político y social de estos años correspondía, a una reconciliación entre los dos partidos dominantes, los cuales habían acordado repartirse el poder alternando la presidencia para cada uno durante 16 años (de 1958 a 1974), lo que se conoce como "Frente Nacional".

En lo tributario se buscaba corregir "la discriminación contra los sectores financieros e industriales... con tratamiento diferencial, que se debió probablemente al hecho de que la camarilla de Rojas Pinilla tenía mayores resentimientos contra los industriales y banqueros antioqueños que contra los antiguos hacendados", porque se consideró necesario gravar en forma similar a todos los sectores de la economía, como un requisito previo para el cumplimiento del principio de equidad tributaria.

Bajo este primer mandato del Frente Nacional, se "dictó la Ley 26 de 1959 referida al Impuesto sobre la Renta y Patrimonio, estableciendo la deducción por inversiones en el campo y otorgando facultades al gobierno para reglamentar la materia".

En ese mismo año, siendo Ministro de Hacienda Hernando Agudelo Villa; en el área concreta que nos ocupa, se dicta la Ley 81 de 1960, cuyos objetivos primordiales fueron:

• Revisar el régimen tributario aplicable a las sociedades.

• Desgravar las rentas medianas y pequeñas, especialmente las de origen laboral.

• Precisar el concepto de renta y redefinir las bases del gravamen.

• Armonizar los impuestos complementarios a su verdadera finalidad de recargo a las rentas de capital.

• Incentivar la sustitución de importaciones, diversificar las exportaciones.

• En general, promover el desarrollo económico del país.

Medidas tomadas:

1. Reducción de tarifas para rentas provenientes del trabajo.
2. Diferencia el dividendo proveniente del ahorro y el originario de la inversión o capital.
3. Permite dividir las rentas entre cónyuges para "quebrar tarifa".
4. Se aceptan ciertos gastos limitados a título de exenciones personales.
5. Introduce la tarifa progresiva que no distinguía entre rentas de trabajo y rentas de capital.

Posteriormente, se expide el Decreto Extraordinario 1651 de 1961, con el cual se establece el Procedimiento Tributario.

Se regulan: El objetivo y la función de la declaración de renta y patrimonio, reserva tributaria, notificaciones, cobro, medios de prueba (incluidas las facultades a Contadores Públicos para dar fe pública), certificados, paz y salvos y sanciones, entre otros.

Como hecho notorio, se resalta la expedición de la Ley 145 de 1960 reglamentaria de la Contaduría Pública, ciencia ligada al quehacer tributario y soporte vital para garantizar una tributación ajustada a los postulados del Estado moderno.

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