Center for Hemispheric Defense
Studies
REDES 2002
Research and
Education in Defense and Security Studies
August 7 - 10,
2002, Brasilia, Brazil
Panel Relaciones Cívico-
Militares
"Fortalecimiento de los Mecanismos de Supervisión
y Control a partir de la Promoción de la Participación Ciudadana: Elementos
para la Formulación de una Estrategia de Control Ciudadano a las Fuerzas
Militares a partir del Caso Colombiano"
Augusto Duplat Gutiérrez
Corporación Vivamos Nuestra
Democracia - Colombia
Transv. 5ª. No. 87 - 28 Int.
101. Bogotá, Colombia
[57-1] 623 54 38
Luis Fernando
Velásquez Leal
Investigador Independiente
Egresado CHDS
Transversal 1 este No. 57 -
80. Bogotá, Colombia
[57-3] 310 202 70 08
Palabras clave
Corrupción - Gestión Pública - Supervisión y Control
- Defensa y Seguridad- Control Ciudadano - Legitimidad.
Resumen
Más a allá de los aportes en
los temas de economía, presupuesto y evaluación de la Defensa, la presente
investigación aborda la posibilidad de
fortalecer las relaciones entre civiles
y militares al presentar los elementos para la construcción de una estrategia
de vinculación activa de la sociedad civil que garantice la eficiencia y
eficacia de los sistemas de control y supervisión de la gestión pública. En este sentido, el presente estudio incluye
y supera los límites del análisis e interpretación que sobre los
sistemas de supervisión y control hace Humberto Petrei en su trabajo
"Presupuesto y Control: pautas y reformas para América Latina", al
invitar a las instituciones del Estado a desarrollar estrategias innovadoras de
control ciudadano como pieza fundamental para el fortalecimiento y legitimidad
de las instituciones democráticas.
La crisis que en la actualidad enfrentan las
democracias latinoamericanas está caracterizada por el poco acierto de las
políticas públicas para responder a las necesidades y problemas sociales y, por
la baja credibilidad de los ciudadanos en los organismos de representación y
control. La incapacidad del modelo de desarrollo para superar los fenómenos de
pobreza y desigualdad, la corrupción administrativa, y la debilidad en el
sistema de justicia, seguridad y defensa, entre otros, han facilitado una
creciente exclusión y polarización de la sociedad que se manifiesta a diario en
las múltiples formas de violencia y desorden social en la mayoría de los países
del hemisferio[1].
La construcción de un proyecto de nación y la
consolidación de las democracias en América Latina, requiere trascender los
intereses particulares y construir estrategias nacionales que reflejen las
aspiraciones de la mayoría de sus asociados, de tal forma que se recupere la
legitimidad de sus instituciones y se aumente la gobernabilidad del Estado.[2]
La consecución de estos propósitos exige revalorar la verdadera dimensión de lo
político, sustentada en la recuperación de una ética pública que oriente la
construcción colectiva de un nuevo orden social. Se trata de sentar las bases
de un Estado Social de Derecho que materialice la consecución de sus fines,
mediante el respeto a las libertades individuales, la garantía de acceso en
igualdad de condiciones, a servicios fundamentales de las democracias modernas
como la infraestructura, la información, la justicia, la seguridad, la
educación y la salud, entre otras, y particularmente la distribución equitativa
de los beneficios sociales y económicos entre los ciudadanos.
El
presente trabajo busca aportar elementos al conocimiento en torno a los
sistemas de supervisión y control, y
aborda desde una perspectiva propositiva el ámbito de las relaciones
interinstitucionales, al presentar una propuesta dinámica que involucra la
participación ciudadana alrededor de las distintas instancias de supervisión y
control presentadas por Humberto Petrei en su trabajo “PRESUPUESTO Y CONTROL:
Pautas y Reformas para América Latina”, el cual se fundamenta en la necesidad
de aumentar la competitividad de las economías latinoamericanas, de revisar el
papel del Estado y de mejorar la transparencia en el desempeño de la gestión
pública.
En
primer lugar, se presenta una interpretación del fenómeno de la corrupción en
la gestión pública a nivel de América Latina. En segundo lugar, una reflexión
sobre los sistemas de supervisión y control, identificando las limitaciones del
modelo presentado por Humberto Petrei. En tercer lugar, un análisis del
comportamiento de los mecanismos de supervisión y control en el Sector Defensa,
analizando el aporte de la participación ciudadana a la luz de los avances del
tema en Colombia y, finalmente, se presentarán elementos para la formulación de
una estrategia de control ciudadano a las Fuerzas Militares.
1 Efectos del Fenómeno de la Corrupción en la
Gestión Publica.
Los
innumerables casos de corrupción que se presentan a diario en la Administración
Pública en América Latina, parecen indicar una evidente debilidad en la
concepción y aplicación de los modelos de supervisión y control a la Gestión
Pública. Esta debilidad ha conducido a los distintos gobiernos de la región a
abordar tal problemática mediante la puesta en marcha de programas de lucha
contra la corrupción, dentro del marco de declaraciones tan importantes como la
Declaración de Lima de 1997, sin que sus resultados reflejen aún una
significativa reducción de los efectos negativos que este fenómeno produce.[3]
El informe
de corrupción mundial 2001, publicado recientemente por el Banco Mundial
así lo confirma, al señalar que: "La lucha contra la corrupción mostró
signos de progreso durante el período 2000-2001 a pesar de que los resultados
variaron de país en país". Los distintos programas de lucha contra la
corrupción en América Latina no han considerado, en la mayoría de los casos, la
puesta en marcha de estrategias que involucren la participación ciudadana como
un elemento que fortalezca las distintas instancias de supervisión y control.[4] Adicionalmente, los programas anticorrupción
no cuentan con el interés y apoyo necesarios por parte de la ciudadanía, y los
acuerdos políticos que los sustentan, en su mayoría, son de corto plazo, lo que
amenaza la posibilidad de que se genere un cambio definitivo.
La
corrupción ha significado un gran costo político, económico y social para
nuestras democracias, el cual es asumido por la sociedad en su conjunto,
limitando sus posibilidades de desarrollo, particularmente en aquellos países
donde los recursos son escasos y su oportunidad de inversión debe ser orientada
por criterios de equidad y eficiencia. Igualmente, ha contribuido al deterioro
de las bases institucionales, legales y éticas del Estado. Lamentablemente, los
más sonados casos de corrupción a nivel del hemisferio, han sido puestos a la
luz pública más por los efectos directos de la crisis política, la presión de
la opinión o incluso de la comunidad internacional, que por las acciones
estatales para prevenirlos. Varios casos ilustran esta situación: Alberto
Fujimori fue acusado de cometer irregularidades y fraude electoral para lograr
su reelección a la Presidencia del Perú; el expresidente Carlos Menem quedó
bajo arresto domiciliario al ser acusado de tráfico de armas por 60 millones de
dólares durante su gobierno entre 1989 y 1999 en Argentina; el presidente Hugo
Chávez de Venezuela admitió manejos irregulares de 113 millones de dólares del
Plan Bolívar 2000 que deberían ser destinados al bienestar social y a la erradicación
de la pobreza, los cuales eran administrados por funcionarios militares de alto
rango; en Ecuador se registró un sobrecosto de 4 millones de dólares en la
compra de una póliza de seguros para aviones de la Fuerza Aérea y,
recientemente, en Colombia, 2 millones de dólares que deberían ser invertidos
en el Plan Colombia, fueron presuntamente desviados por parte de funcionarios
de la Policía Nacional.
Para
los fines de la presente investigación se adelantó, en el período comprendido
entre octubre de 2001 y abril de 2002, un análisis basado en el seguimiento de
prensa a noticias relacionadas con el tema de transparencia y corrupción en los
diarios más importantes de América Latina.[5]
La información procesada se clasificó de acuerdo con seis categorías: La
primera de ellas es la de OPINION, que invita a la reflexión sobre las causas
de esta problemática. Una segunda categoría, corresponde a las de DENUNCIA, que
son todas aquellas denuncias consideradas públicas y que salen a la luz ya sea
a través de las unidades investigativas de los medios o por declaraciones de la
burocracia estatal. Una tercera categoría responde a las PROPUESTAS
INSTITUCIONALES, que son aquellas iniciativas provenientes tanto del sector
público como del privado para hacer frente al problema de la corrupción. Una
cuarta categoría es la de SANCIÓN-ACCIÓN, que registra casos de corrupción y
las acciones emprendidas para reprimirla y castigarla. Una quinta categoría es
la de TRANSPARENCIA INFORMATIVA, que pone en conocimiento de la ciudadanía
sobre procesos de contratación pública y de la gestión de las entidades
estatales. Una sexta categoría hace referencia a las noticias del SECTOR
DEFENSA que incluyen las categorías anteriormente descritas.
El
análisis de la información procesada arroja interesantes resultados: de un
total de 2.057 noticias procesadas, el 32% correspondió a Denuncias, el 19% a
Opinión, el 18% a Sanción-Acción, otro 18% a Propuestas Institucionales, un 7%
a noticias de transparencia informativa y un 6% a las relacionadas con el
sector Defensa.
Una
ligera interpretación de estos resultados, señala que los medios de información
se constituyen en un importante vehículo para la generación de opinión pública
frente al problema de la corrupción, en la medida en que invita a la reflexión
y movilización ciudadana a vincularse a un proceso de recuperación de los
valores éticos y morales de la sociedad y a la acción ciudadana para vigilar y
proteger los recursos públicos. Particularmente, llama la atención que a medida
que las denuncias se hacen públicas, aumentan las acciones del Estado para
combatir y castigar hechos irregulares, aunque no en la proporción requerida.
Por otra parte, se nota un creciente interés tanto desde el sector público como
del privado, en proponer alternativas institucionales para hacerle frente al
flagelo de la corrupción. Sin embargo, no sucede lo mismo con el tema de transparencia
informativa si se tiene en cuenta que esta es una herramienta clave para
democratizar la información sobre la gestión pública. Los ciudadanos no conocen
en su mayoría la gestión de las entidades del Estado, limitando así la
posibilidad de ejercer un control cualificado sobre su gestión. Resulta aún más
preocupante que las noticias referidas al sector defensa realmente no ocupan un
espacio significativo en los medios de comunicación, de tal forma que los
ciudadanos puedan conocer amplia y oportunamente el desempeño de este sector. A
tal punto que en países como Guatemala, Paraguay, República Dominicana, Chile y
Uruguay, en el período analizado no se registraron mayores noticias del Sector.
Ante
este panorama se requiere, además de hacer una valoración del funcionamiento de
los modelos de supervisión y control, emprender acciones que promuevan amplios
espacios de democratización de la administración pública como pieza fundamental
para que los ciudadanos se vinculen activamente a la vigilancia de la gestión
estatal.
2 Sistemas de
Supervisión y Control a la Gestión Publica.
La
democracia como sistema político requiere de instituciones públicas fuertes que
permitan el equilibrio de poderes y que a su vez le garanticen a la sociedad la
consecución de los fines esenciales del Estado. Es así como las entidades del
gobierno, los organismos de control del Estado y el Congreso, principal
escenario de expresión de las fuerzas políticas de una sociedad, se constituyen
en la columna vertebral de las democracias modernas.
Corresponde
al Congreso y al Gobierno definir las políticas públicas que han de guiar las
acciones del Estado. En este propósito, tanto el Gobierno como el Congreso son
los responsables de la formulación, desarrollo y ejecución de la política
económica que ha de guiar, tal como lo señala Humberto Petrei, "el
bienestar de la sociedad, el funcionamiento del Estado y la viabilidad del
sistema económico".[6]
La formulación de la política económica debe estar caracterizada por la
búsqueda de la eficiencia que procura la correcta asignación de los recursos
públicos, la estabilidad económica, la redistribución del ingreso, el
desarrollo del empleo, y finalmente el crecimiento económico. Un desarrollo
coherente e integral de estos aspectos, debe garantizar el aumento en la
calidad de vida de los ciudadanos y la estabilidad de las instituciones
democráticas.
A través del proceso de asignación del presupuesto es
que se logran los objetivos de la política económica, donde se establece una
relación recurso-gasto que define la programación y posterior desarrollo de las
acciones necesarias para su ejecución[7]
La valoración de los resultados de la inversión de los
recursos presupuestarios, requiere de unos mecanismos de control y supervisión
que le permitan al Estado verificar la coherencia, correspondencia, correcta
ejecución e impacto de los recursos que se han invertido, y su concordancia con
los fines de las políticas públicas.
De
acuerdo con Humberto Petrei, el control público tiene como propósito
fundamental asegurar el menor desvío posible de los recursos del Estado, el
control del legislativo sobre a las decisiones y acciones del ejecutivo y el de
facilitar el desarrollo de sistemas de información oportuna que permitan hacer
los correctivos necesarios para dar cumplimiento a los objetivos de las
políticas públicas fijados.[8]
Los
sistemas de supervisión y control deben adelantar una evaluación integral del
desempeño de las instituciones del Estado a nivel fiscal, de procedimientos
gerenciales y del impacto alcanzado en la implementación de las políticas
públicas trazadas. Los controles a los procesos de evaluación de los resultados
de la gestión pública, que tradicionalmente se han adelantado en América
Latina, abordan fundamentalmente tres instancias que son: el control interno,
el externo y el político.
El control interno se ha concebido como el mecanismo más adecuado para verificar, al interior de las agencias del Estado, el nivel de cumplimiento de los objetivos y metas dentro de la administración pública. Este control se sustenta en la necesidad de contar con sistemas de información confiable para el administrador, que facilite la toma de decisiones oportunas en virtud de una mejora de su desempeño a nivel gerencial. En consecuencia, el Control Interno concebido como un subsistema dentro de los sistemas de supervisión y control, debe estar dirigido a motivar el autocontrol, a través de un mejoramiento continuo de la administración, a identificar claramente las responsabilidades de los ejecutores, a aumentar la confianza de la sociedad en la capacidad administrativa y, a estimular la sana competencia en la modernización institucional. Todo ello enmarcado políticamente en el contexto de la descentralización del poder, la autonomía territorial y la aplicación de los principios de eficiencia, economía, eficacia, equidad, igualdad, e imparcialidad que debe caracterizar la gestión pública.[9]
Es claro, entonces que el control interno constituye la herramienta de mayor importancia para el seguimiento y mejoramiento de la gestión pública, en tanto que permite a los niveles directivos examinar su organización y distribución del trabajo, la secuencia lógica de las responsabilidades y su interacción para el logro de resultados, la eficiencia en la utilización de recursos, así como los aspectos relacionados con la transparencia y objetividad de la programación, disponibilidad y manejo de los recursos.
El control externo, se fundamenta en los principios de independencia, idoneidad y transparencia, y su propósito es hacer una evaluación externa al desempeño de la gestión pública. Desde la estructura organizacional y funcional del Estado, este control es ejercido fundamentalmente, aunque no siempre y de manera exclusiva, por los Tribunales de Cuentas o Contralorías, a través de auditorías a la gestión gubernamental. Los controles que aplican las agencias encargadas de asumir la función de control externo, han evolucionado recientemente en América Latina y su acción se ha orientado, de acuerdo con las posibilidades que brinda el marco normativo de cada país, a ejercer el control a diferentes áreas de la administración pública, con el fin de tener una visión integral de su desempeño. Es así como hoy en día se ejerce un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y de evaluación sobre el control interno de las entidades del Estado. Esta evaluación ha de conducir a las entidades de control a pronunciarse sobre la calidad de la gestión y su correspondencia con los objetivos de las políticas públicas, y en los casos que así lo requieran, a hacer uso de los mecanismos coercitivos y de resarcimiento del daño patrimonial ocasionado en ejercicio de la función pública de administrar las entidades del Estado. La evaluación por parte de los controles externos a la gestión pública, se constituye en el principal insumo de apoyo técnico para el ejercicio del control político.
Por su parte, el control político, que es ejercido por el Congreso, se sustenta en que esta corporación es el máximo representante de los intereses públicos y que como tal, garantiza el equilibrio de poderes en un sistema democrático. Su papel es de trascendental importancia para el buen funcionamiento y articulación de los subsistemas de supervisión y control. Un eficiente ejercicio del control político, requiere de una alta capacidad técnica del Congreso para emitir conceptos sobre el desempeño de la administración pública, proponer oportunamente los correctivos que sean necesarios y tomar decisiones políticas sobre el ejecutivo y, que a su vez, pueda responder a los requerimientos propios de sus funciones como legislador al proponer marcos de ley que faciliten el ejercicio de una función pública acorde con las necesidades y demandas sociales, económicas y políticas de la población.
A pesar de que cada uno de estos controles se han fundamentado en principios que buscan el fortalecimiento del sistema democrático, la transparencia administrativa y la eficiencia gubernamental, el funcionamiento y articulación de los mecanismos de supervisión y control a la gestión pública y su efectiva aplicación, se ha visto limitada, particularmente en América Latina, por distintos factores.
En primer lugar, por la falta de articulación interinstitucional de las entidades responsables de ejercerlos. No hay un lenguaje común que permita adelantar una acción integral hacia el mejoramiento del desempeño de la gestión pública, y facilite el intercambio de información confiable y comparable que garantice una retroalimentación permanente de las decisiones que se dan al interior de los distintos controles.
En segundo lugar, por la marcada tendencia a diluir los fines y propósitos del control, al concentrar gran parte de sus esfuerzos en clarificar y justificar procedimientos y decisiones de carácter administrativo y financiero, sacrificando, de esta manera, sus bondades para garantizar la transparencia de la gestión pública, la legitimidad de las instituciones políticas, el bienestar de la sociedad, y la viabilidad del sistema económico.
En tercer lugar, por una deficiente concepción del principio de rendición de cuentas a la ciudadanía en cada uno de estos controles. Esta limitación, se justifica en el hecho de que no se ha generado una cultura institucional que considere el insumo de la participación ciudadana para el ejercicio de las actividades de supervisión y control que les compete. A la falta de creatividad para desarrollar estrategias y espacios de interacción con la ciudadanía, se suma una fuerte inclinación de la institucionalidad pública a limitarse, en materia de participación ciudadana, a cumplir estrictamente lo que establece la norma, desconociendo la dinámica propia de los procesos sociales.
Adicionalmente, los programas de lucha contra la corrupción impulsados por los distintos gobiernos del hemisferio, no se han articulado de forma sistemática con los mecanismos de supervisión y control existentes, generando en la mayoría de los casos duplicidad de acciones, superposición y suplantación de funciones, en detrimento de la racionalidad del gasto público y aumentando los niveles de incredulidad de la ciudadanía en la efectividad de las acciones del Estado en búsqueda de la transparencia.
No obstante, la mayor limitación del modelo de supervisión y control presentado por Petrei, radica en un débil reconocimiento e instrumentación de la participación ciudadana en los distintos controles a la gestión pública. No se trata de considerar el control ciudadano como parte del control externo de los mecanismos de supervisión y control. Se trata de considerar la participación de la ciudadanía en la vigilancia de la gestión pública como un catalizador que perméa, instrumenta y se concreta en un mejoramiento funcional del control interno, externo y político. En este sentido, el control ciudadano puede ser entendido como un instrumento que posibilita acciones preventivas y correctivas para el buen desempeño de los diferentes niveles de la gestión pública, basadas en una información oportuna y confiable de la gestión de las agencias del Estado, pero sobre todo, por la iniciativa y compromiso de la ciudadanía y de las organizaciones sociales en mejorar sus niveles de calidad de vida.
3 Desempeño de los Mecanismos de Supervisión y Control en el Sector Defensa Colombiano.
Un primer
acercamiento al análisis del desempeño de los mecanismos de supervisión y
control al sector defensa en Colombia, implica necesariamente abordar el tema
desde la perspectiva de la formulación de una política pública del sector, sus
alcances, desarrollos, y ejecución, en
el contexto de los desafíos que enfrenta el país en términos de la defensa y
seguridad nacional.
En particular, el
caso colombiano es atípico frente a los demás países del hemisferio. En primer
lugar, porque alrededor del conflicto interno, que ha caracterizado la historia
política de los últimos 40 años, han confluido una serie de factores como la
insurgencia guerrillera, el narcotráfico, las autodefensas, el terrorismo y la
delincuencia común que, sumados entre sí, han obligado a que las políticas
sectoriales se hayan orientado más a la solución del conflicto interno que a la
defensa de la seguridad nacional frente a las amenazas externas. En segundo
lugar, porque desde el punto de vista de la estructura administrativa del
sector, la Policía Nacional hace parte del Ministerio de Defensa en el
entendido que el conflicto interno, amenaza la seguridad e integridad del
territorio nacional.
Estos
dos factores han incidido en la definición y ejecución de la política de
defensa y seguridad del país. La ley 684 de agosto de 2001, que establece las
normas sobre organización y funcionamiento de la seguridad y defensa nacional,
apuntó a la eficacia y legitimidad de las instituciones castrenses frente a los
desafíos de recuperar la estabilidad a nivel interno.[10]
Luis Fernando Ramírez, ministro de defensa, en su momento justificó la reestructuración del sector como una
oportunidad para lograr "una mayor integración con la población civil y con
las demás instituciones del Estado; una ampliación de la cultura institucional
en el respeto de los Derechos Humanos, como esencia de su legitimidad; y una
participación más activa [de las instituciones castrenses] en el desarrollo
social y económico de la Nación"[11].
Sin embargo, se observa que en la ley, los espacios habilitados para la
participación de la ciudadanía se reducen a señalar los deberes de los
ciudadanos frente a las instituciones castrenses. Hay una marcada tendencia
militarista en la concepción de la ley, en sus términos y en el lenguaje de su
planeamiento y ejecución, temas que son en su mayoría ajenos a los ciudadanos,
no sólo por su alto contenido técnico, sino porque no se habilitaron espacios
institucionales y sociales, que vincularan a importantes sectores civiles en la
deliberación de aspectos fundamentales de la ley, que son de interés general y
que superan aquellos temas que por "seguridad nacional" no son
puestos a consideración de la ciudadanía.[12]
Es innegable que el conflicto
interno colombiano ha incidido en el comportamiento y administración del sector
defensa y en la dinámica de las relaciones civiles y militares. La organización
del sector defensa en Colombia, se da a partir de los preceptos
constitucionales, que se encuentran reglamentados por la Ley 684 de 2001 y por
el Decreto 1512 de 2000, mediante los cuales se otorgó al Presidente, la
condición de comandante y jefe de las fuerzas militares; al Ministro de Defensa
el de director y asesor del Presidente en la conducción de la política militar;
y al Comando General de las Fuerzas Militares, la conducción de la estrategia y
el plan de guerra con la asesoría de la
Escuela Superior de Guerra.
Desde 1990, se creó la
Consejería para la Defensa y la Seguridad de la Presidencia de la República,
encargada de definir la política de defensa, formular políticas para el manejo
del conflicto interno y externo. Esta Consejería trabaja en coordinación con el
Consejo Superior de Defensa y Seguridad, el cual esta conformado por el
Ministro de Defensa, del Interior y de Justicia, el Comandante de las Fuerzas
Militares, el director de la Policía Nacional y el Director del Departamento
Administrativo de Seguridad. La articulación entre la Consejería Presidencial y
el Consejo Superior de Defensa y Seguridad, y la designación de un ministro de
defensa civil, se constituyó en una fórmula para involucrar a los civiles en
los asuntos militares y crear la sensación de que lo militar estaba bajo el
control civil. No obstante, este primer
acercamiento entre civiles y militares, la discusión y la definición de las políticas
y del gasto militar, se sigue dando en un círculo muy cerrado que impide una
verdadera democratización del tratamiento de los asuntos militares frente a la
sociedad civil.
Según lo expuesto por el
sociólogo Francisco Leal "la [la reciente] reestructuración militar se ha
orientado a la reorganización del píe de fuerza, a la redefinición
administrativa y operativa, y a la revisión de procedimientos tácticos. Estos
elementos han sido importantes y necesarios, pero insuficientes para
estabilizar la eficacia de las acciones militares, pues les falta la
orientación de una política integral de orden nacional, destinada a solucionar
la crisis y alcanzar la paz en el país. Los gobiernos no sólo han diseñado esta
clase de política sino que han dejado que problemas sustantivos crezcan hasta
volverse inmanejables, como es el caso de la estructura interna del gasto en
defensa".[13] A esta
situación, se suma la falta de planeación de los asuntos militares, cuya
organización, históricamente, ha respondido a las necesidades coyunturales que
el conflicto interno le va imponiendo, y a la desarticulación de las diferentes
fuerzas sociales y del mismo Congreso, ocasionando un débil resultado de las
acciones de las fuerzas militares para el resguardo de la seguridad nacional
del país. Por ello es urgente la promoción de una política integral de
seguridad y defensa nacional, que logre comprometer a todos los sectores de
desarrollo, tales como el gobierno, los gremios el Congreso, los empresarios,
la academia, los medios de comunicación y las organizaciones civiles, en este
propósito.
Uno de los aspectos más
sensibles para la opinión pública, es la definición y el manejo del gasto
militar, dado que las decisiones en torno a este tema son de carácter
reservado, situación que se justifica por razones de seguridad nacional, máxime
si se tiene en cuenta la compleja
situación de conflicto interno que enfrenta el país.
Actualmente, hay una
marcada tendencia a incrementarse gradualmente el gasto militar. Para 1991 este
representó el 2.14% del PIB nacional, y para el año 2001 llegó a representar el
5.35% del PIB. (ver gráfica No. 1). A esta situación se suma que cantidades
importantes de recursos destinados al sector defensa dejan de ser contabilizados
dentro del presupuesto por razones políticas o estratégicas, restringiendo
información importante para las entidades encargadas de ejercer el control y
para la opinión pública, particularmente en lo referente al comercio de armas,
las ayudas militares y la producción interna de armamento.
Gráfica No. 1
Comportamiento del Gasto de la Fuerza Pública en Colombia
Fuente: Contraloría General de la República.
Dirección de Estudios Sectoriales de Defensa Justicia y Seguridad. 2002
PGN: Presupuesto General de la Nación. - PIB: Producto
Interno Bruto.
En este contexto, se evidencia
una debilidad para el ejercicio del control político por parte del Congreso,
quien no cuenta con una base social amplia, conocedora del sector y de su
desempeño, que dinamice e impulse de manera propositiva desde la sociedad
civil, el control que sobre el sector debe ejercer, a pesar de que este ente
legislativo cuenta con la Comisión Segunda Constitucional Permanente que se
dedica exclusivamente a hacer seguimiento al desempeño del sector defensa y a
la aprobación del marco legal necesario para el cumplimiento de los fines del
Estado en materia de defensa y seguridad.[14]
Adicionalmente, los miembros que conforman esta Comisión por lo general no son
personas con un alto conocimiento sobre el sector, máxime cuando su
conformación depende en gran parte de los acuerdos políticos entre los mismos
congresistas.
Por su parte, el control interno, reglamentado por la
ley 87 de 1993, se define como un sistema integrado por la estructura
organizacional, los indicadores de gestión, las funciones y procedimientos, la
administración del talento humano, los sistemas de información y comunicación y
los procesos de monitoreo y supervisión a la gestión de las respectivas
entidades. Este control se ejerce a través de las oficias de control interno de
las respectivas entidades.
Para el caso del sector defensa,
que no es atípico en el marco del desarrollo del subsistema de control interno
en el país, se evidencia al igual que en otros sectores, que su implementación
es deficiente y no se compadece con su calidad de oficina asesora en los procesos de mejoramiento de la
administración y de autocontrol, que garanticen la eficacia, la eficiencia y
economía en todas las operaciones administrativas. Sin embargo, en este sector,
la situación del control interno es aún más compleja, si se tiene en cuenta que
dentro de su estructura no ocupa una posición orgánica importante, limitando su
existencia y funcionamiento a una simple formalidad de la ley. A esto se suma
la alta dispersión de las acciones de este control, que se refleja en una
organización y aplicación fragmentada de mismo. Según el reciente informe de evaluación sobre el desempeño del
control interno del sector defensa realizado por la Contraloría General de la
República "la mayoría de las entidades [que integran el sector] fueron
calificadas con un riesgo medio de sus sistemas de control interno, al no
reflejar una buena gestión y que sus estados financieros no son razonables.
Esto en gran parte porque la mayoría de los elementos del sistema de control interno
tienen deficiencias tanto de implementación como de adopción por parte de los
funcionarios... y no se toman las medidas de sanción o estímulo
necesarias".[15]
El control externo sobre el
sector Defensa en Colombia, lo ejerce la Contraloría General República quien
realiza control fiscal sobre el manejo de los recursos y la gestión adelantada
por el Ministerio de Defensa en cumplimiento de las políticas sectoriales
establecidas.[16] De acuerdo
con la estructura orgánica interna de esa entidad, el control fiscal lo ejerce
directamente la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y
Seguridad de manera posterior y selectiva, mediante el desarrollo de auditorías
gubernamentales con enfoque integral, las que se adelantan conforme a un Plan
General de Auditoría que se establece anualmente.[17]
Según recientes informes de
auditoría de la Contraloría General al sector, se han detectado fallas en el
registro de la información financiera y presupuestal del gasto militar a través
del manejo de figuras como la doble contabilidad, la excesiva agregación del
gasto, la financiación extrapresupuestal, la dispersión de los recursos de
crédito externo, la distorsión de los datos relacionados con la ayuda militar,
la contabilización de los gastos relacionados con defensa en otros ministerios
y dependencias del Gobierno, y una alta dispersión de la nominación del gasto[18]
Adicionalmente la Contraloría General de la República debe condicionar, en
alguna medida el ejercicio de su función fiscal, al acceso de información sobre
la ejecución de los gastos reservados, impidiendo una eficiente gestión del
control sobre el sector.
Por otra parte y con el
propósito de fortalecer el control fiscal con participación ciudadana, a partir
del proceso de reestructuración de la entidad en marzo de 2000, se han venido desarrollando estrategias de
articulación con la sociedad civil a través de la Contraloría Delegada para la
Participación Ciudadana.
En primer lugar, mediante la recepción y trámite de las denuncias ciudadanas sobre posibles irregularidades que se presentan en el sector, integrándolas a los procesos auditores que adelanta la entidad.[19]
En segundo lugar, vinculando a las organizaciones de la sociedad civil a las auditorías que adelanta la Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad. Esta estrategia se ha constituido en una importante herramienta de apoyo técnico al ejercicio del control fiscal. A tal punto que importantes organizaciones de oficiales y suboficiales retirados de la Fuerza Pública, participan de la mano con la entidad en las distintas etapas de la auditoría.[20] En la primera fase del Plan General de Auditoría 2002 se han articulado a las auditorías, organizaciones de retirados tales como la Asociación de Veedores Ciudadanos Proética, ASOPROETICA, La Asociación Nacional de Usuarios del Sistema de la Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ASUSALUD, y el Sindicato de Trabajadores de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, SINTRACREMIL.
En tercer lugar, desarrollando procesos de
formación y capacitación a las organizaciones sociales del sector mediante la
promoción de la información y las
herramientas para el ejercicio del control fiscal. Adicionalmente, se ha desarrollado estrategias
interinstitucionales con la V División del Ejercito para fortalecer los
espacios de participación ciudadana en el sector, particularmente a través de
sus oficinas de Control Interno.[21]
Finalmente, a las anteriores estrategias, se suma la puesta en marcha de los Comités de Vigilancia Ciudadana - CVC, que son espacios de construcción y materialización de la vigilancia ciudadana, desarrollando una labor preventiva y correctiva sobre el desarrollo y ejecución de los programas y proyectos de inversión pública. Para el sector defensa, las acciones de los CVC se han dirigido a la vigilancia del Régimen Pensional de las Fuerzas Militares, aportando pruebas sobre presuntas irregularidades o información que mejore la gestión de las entidades encargadas de la prestación de los servicios de salud a los pensionados.
Si bien las estrategias institucionales
de vinculación de la ciudadanía al control fiscal desarrolladas en Colombia en
el último cuatrienio, son innovadoras en
América Latina, aún es necesario superar importantes escollos que
limitan el impacto de sus resultados frente al control de la gestión pública.
En particular en el sector defensa se deberán fortalecer los siguientes
aspectos:
A nivel del control fiscal, es necesario aumentar la capacidad técnica de los funcionarios que adelantan las auditorias y los estudios sectoriales. Actualmente, no existe una visión integral del desempeño de las entidades del sector defensa, pese a los esfuerzos que se han adelantado en este sentido, de tal forma que los pronunciamientos y propuestas institucionales sobre el desempeño del sector tengan un mayor impacto y sean acogidos de manera efectiva y oportuna por el ejecutivo. De igual forma, se debe superar la persistencia de una cultura institucional donde el trabajo se centra en el auditor, que en algunas ocasiones considera la participación ciudadana en el control fiscal como algo ajeno o incluso como un elemento que puede entorpecer su labor.
Por otra parte, adelantar un control ciudadano eficiente sobre el sector defensa, implica superar las limitaciones que impone la debilidad y fragmentación del tejido social entre las organizaciones civiles de retirados de la fuerza pública. En términos relativos, son estas organizaciones de la sociedad civil quienes poseen un conocimiento técnico importante sobre el funcionamiento interno del sector y que pueden facilitar un mejor control fiscal.
Fuera del ámbito de estas
organizaciones, el capital social para el control es realmente pobre e
insuficiente. La compleja situación de orden público constituye un determinante
para lograr el acercamiento directo y continúo entre las organizaciones
civiles, el gobierno y las Fuerzas Militares. A pesar de existir un consenso a
nivel nacional sobre la urgente necesidad de superar el conflicto interno y
lograr la paz en el marco del respeto de los derechos humanos, aún persisten,
por la misma naturaleza del conflicto una fuerte cultura de prevención tanto de los militares hacia los
civiles como de los civiles hacia los militares que dificulta el alcance de
estos propósitos y limita los procesos de participación ciudadana a nivel
sectorial.
4 Elementos para la Construcción de una Estrategia de Control
Ciudadano a las Fuerzas Militares.
La formulación de una propuesta
para el fortalecimiento de los sistemas de supervisión y control al sector defensa, a partir de la promoción del
control ciudadano a nivel del hemisferio, implicara necesariamente
considerar la política de defensa y seguridad
nacional como un bien público,
la necesidad desarrollar procesos de organización de la sociedad
civil, y mejorar las relaciones
interinstitucionales entre los
organismos encargados de ejercer el control del sector como factores
determinantes para fortalecer
las relaciones entre civiles y
militares, teniendo en cuenta que las Fuerzas Militares desempeñan un rol
fundamental para el cumplimiento y garantía de los intereses nacionales.
En general, y desde la
perspectiva de los mecanismos de supervisión y control de la gestión
pública, se deberán tener en cuenta los
siguientes aspectos.
a. Una revisión de cada uno de los controles, interno,
externo y político, desde la perspectiva
de la coherencia y correspondencia
entre su estructura, la asignación
de sus funciones y recursos para
el cumplimiento de los propósitos
misionales, sobre el entendido que su
razón de ser es la de garantizar la
transparencia de la gestión pública, la legitimidad de las instituciones del
Estado, y la de ganar la confianza de
la ciudadanía en la administración de
lo público.
b. La necesidad de replantear los valores misionales de las distintas instancias que ejercen control a la gestión pública, considerando que la participación de la ciudadanía es un
elemento esencial para su
democratización, de tal forma que se
reestructuren sus procedimientos,
planes y programas. Esto requerirá necesariamente adoptar un estilo gerencial
dinámico, altamente sensible al
diálogo, a la concertación y a la acción propósitiva de la sociedad civil,
reconociendo la dinámica propia de los procesos
sociales.
c.
Fortalecer los espacios de encuentro entre las instituciones de control y los ciudadanos
requerirá del desarrollo de importantes acciones de promoción y formación de la
ciudadanía sobre el funcionamiento interno de sus entidades,
haciendo uso de metodologías, pedagogías e instrumentos que faciliten la
retroalimentación y valoración de la
gestión que desarrollan frente a los
ciudadanos.
d.
Implementar como parte de la política institucional de los entes de control, estrategias de
rendición pública de cuentas a la ciudadanía
sobre su gestión.
e.
Reevaluar y unificar los sistemas, procedimientos y
lenguajes de comunicación e interacción
entre las distintas entidades que
ejercer el control a la gestión pública, con el propósito de hacer
más fluido e integral el ejercicio del control.
f.
Crear espacios de
coordinación interinstitucional
alrededor de la promoción de la participación ciudadana en el control de
la gestión pública a nivel sectorial.
Desde la perspectiva del sector
defensa, se vislumbran algunos
elementos que podrán fortalecer la
eficiencia y eficacia de los mecanismos
de supervisión y control a nivel sectorial desde la participación de la
sociedad civil. En este sentido se deberán emprender las siguientes acciones:
a.
Valorar en su justa
medida las potencialidades que la
participación ciudadana le ofrece al
sector para contribuir con la
legitimidad del Estado y de la Fuerza
Pública como garante de la soberanía, seguridad, defensa nacional y la convivencia ciudadana.
b.
Aplicar técnicas de
reingeniería que generen sinergias con la sociedad civil en términos del
redimensionamiento y adecuación para fortalecer el desarrollo de las áreas misionales y funcionales que le competen.
c.
Adelantar importantes
acciones de promoción y divulgación de su misión constitucional, de tal forma
que se genere confianza y respaldo por
parte de la sociedad civil.
d.
Habilitar y establecer
espacios para la deliberación pública
sobre temas de interés común con organizaciones gremiales, académicas, de
profesionales, medios de comunicación,
organizaciones confesionales, y de retirados de la fuerza pública, entre
otros, que permita una participación
cualificada de importantes sectores de la sociedad civil en temas
militares, y que retroalimenten y orienten el curso de sus acciones.
e.
Abrir espacios para el
diálogo civil-militar y militar-civil en los procesos de formulación de las
políticas públicas que orientan el sector y que directamente son de interés
para la ciudadanía.
f.
Sensibilizar, al interior de sus filas, sobre la necesidad de adelantar una gestión transparente ante la
opinión pública a partir de la interiorización de los valores éticos que deben
caracterizar el comportamiento del funcionario público, en el marco de la
construcción de una ética de lo público y del servicio social que le prestan a
la ciudadanía.
Finalmente, fortalecer los
mecanismos de supervisión y control a
partir de la promoción de la participación ciudadana en el tema de defensa y seguridad, dependerá de las condiciones propias de cada país en América
Latina, y de la correspondiente adecuación de sus marcos constitucionales y
legales frente a los retos que impone
la modernización y democratización de la gestión pública de las instituciones
del Estado. Pero fundamentalmente de la voluntad política de sus gobernantes y
del compromiso de la ciudadanía por
alcanzar democracias más legitimas
y estables que garanticen la
convivencia y el bienestar para todos.
Referencias