รายงานข้อคิดเห็นเพื่อนำเสนอต่อคณะกรรมาธิการสิ่งแวดล้อม ประจำวุฒิสภา
เรื่อง

แผนแม่บทและแผนปฏิบัติการการพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจปีนัง-สงขลา:
การจัดทำแผนที่มิอาจนำไปสู่การแก้ไขปัญหา กรณีโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซีย

เดชรัต สุขกำเนิด
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

               หากความขัดแย้งในการดำเนินโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียจะได้รับการวิเคราะห์ที่ลึกซึ้งไปกว่าสาเหตุของความรุนแรงที่เกิดขึ้นในวันประชาพิจารณ์ง 2 ครั้ง ก็จะพบว่า มูลเหตุของความขัดแย้งในการดำเนินโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียเป็นความขัดแย้งที่ซ้อนอยู่ใน 3 ระดับด้วยกัน กล่าวคือ ในระดับของตัวโครงการ (หรือ การวางท่อก๊าซ และการสร้างโรงแยกก๊าซ) ในระดับของกระบวนการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับตัวโครงการ (หรือ กระบวนการประชาพิจารณ์ที่ขาดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง) และในระดับของแผนหรือยุทธศาสตร์การพัฒนาพื้นที่ห้าจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ซึ่งหมายถึง การพัฒนาอุตสาหกรรมอันต่อเนื่องมาจากการดำเนินโครงการท่อก๊าซและโรงแยกก๊าซในพื้นที่ดังกล่าว)

ทั้งนี้ จากประสบการณ์ของการพัฒนาท่อก๊าซ โรงแยกก๊าซ และนิคมอุตสาหกรรมต่อเนื่องอื่นๆ ตามโครงการพัฒนาชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก (Eastern Seaboard) พบว่า ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และสังคมที่เกิดขึ้นจากการวางท่อก๊าซ และการสร้างโรงแยกก๊าซนับว่ามีน้อยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมที่เกิดขึ้นจากถึงการพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่องต่างๆ ดังนั้น ความห่วงใยของประชาชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวพันกับความขัดแย้งในระดับแรก หรือในระดับของตัวโครงการ ย่อมน้อยกว่าความห่วงใยในผลที่จะติดตามมาในระยะยาว จนกระทั่งมีเสียงเรียกร้องให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ โดยเฉพาะสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้มีการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ในการพัฒนาที่ชัดเจน เพื่อลดความกังวลใจ และความขัดแย้งของประชาชนในพื้นที่

               การจัดทำแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจปีนัง-สงขลาจึงนับเป็นการดำเนินการที่มีความสำคัญมาก เพราะการจัดทำแผนดังกล่าวน่าจะเป็นการตอบข้อกังวลใจของชาวสงขลาว่า “วิถีชีวิตของพวกเขาและลูกหลานจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร หลังจากที่มีการดำเนินโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซีย และมีการพัฒนาอุตสาหกรรมในเวลาต่อมา” ทั้งยังน่าจะเป็นการตอบคำถามของชาวสงขลาบางส่วนที่ยังสงสัยว่า “การพัฒนาอุตสาหกรรมและโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดที่พวกเขาและลูกหลานมีอยู่ในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแล้วจริงหรือไม่” รวมถึงคำถามที่เกี่ยวข้องอื่นๆ เช่น “กลไกการรักษาและส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม และผลกระทบทางสุขภาพและสังคมจะมีประสิทธิภาพดีกว่าที่ดำเนินการมาแล้วในโครงการพัฒนาชายฝั่งทะเลภาคตะวันออกหรือไม่ เพียงใด”

               บทความนี้จึงมุ่งเน้นที่จะวิเคราะห์รายงานแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจปีนัง-สงขลา ซึ่งทางสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้เป็นผู้ดำเนินการจัดทำขึ้นมา[1] ว่าจะสามารถตอบคำถาม ข้อสงสัย และข้อกังวลใจของชาวสงขลาได้หรือไม่ และจะนำไปสู่ความเข้าใจที่ดีขึ้น และการลดความขัดแย้งกันระหว่างทั้งสองฝ่าย ได้มากน้อยเพียงใด โดยบทความจะแบ่งการวิเคราะห์ออกเป็น 4 ส่วนคือ ส่วนแรกจะเป็นการวิเคราะห์แนวทางที่ใช้ในการจัดทำแผน ส่วนที่สองจะเป็นการกล่าวถึงการละเลยประเด็นทางสังคม และสิ่งแวดล้อม ที่ควรเกี่ยวข้องในการวางแผน ส่วนที่สามจะเป็นการวิเคราะห์กลไกในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม และส่วนสุดท้ายจะเป็นการสรุปว่า การจัดทำรายงานแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจปีนัง-สงขลา จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาในพื้นที่ได้มากน้อยเพียงใด

1)      แนวทางที่ใช้ในการจัดทำแผน

               แม้ว่า ความมุ่งหวังของประชาชนในพื้นที่ที่มีต่อการจัดทำแผนนี้จะค่อนข้างสูง เนื่องจากจะเป็นการตอบคำถามที่สำคัญทั้งสามข้อดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น แต่แนวทางที่นำมาใช้ในการจัดทำแผน ได้ทำให้โอกาสในการตอบคำถามและข้อสงสัยหลายประการนั้นลดลงไป เพราะแนวทางที่ใช้ในการจัดทำแผนฯ ครั้งนี้มิใช่เป็นแนวทางที่เปิดกว้างให้มีการวิเคราะห์ถึงทางเลือกในการพัฒนาที่เป็นไปได้และหลากหลายได้เข้ามาสู่กระบวนการวิเคราะห์และวางแผน ซึ่งจะทำให้เกิดการเลือกแนวทางที่เหมาะสมที่สุดมาใช้ในการพัฒนาภูมิภาค อันเป็นแนวทางที่เป็นที่ยอมรับและมีการดำเนินการกันทั่วไปในการวางแผนพัฒนาภูมิภาค แต่ในรายงานแผนแม่บทดังกล่าว กลับเต็มไปด้วยการตั้งข้อกำหนดของแนวทางการพัฒนาไว้ล่วงหน้าแล้ว โดยเฉพาะการกำหนดว่าต้องมีการพัฒนาอุตสาหกรรมขึ้นในพื้นที่ โดยใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นหลักในการพัฒนา (ตามชื่อรายงานที่ว่า Master and Action Plan Development of The Penang-Songkhla Economic Zone Through The Utilization of Thailand’s Natural Gas Resources - เน้นโดยผู้เขียน) ซึ่งอาจมีผลให้ทางเลือกที่ดีที่สุดในการพัฒนาภูมิภาคไม่ได้รับการพิจารณาอย่างเพียงพอ ดังจะได้อธิบายในรายละเอียดในย่อหน้าต่อไป

               แนวทางการศึกษาที่ใช้ในการทำรายงานแผนแม่บทมีลักษณะเป็นการวางแผนพัฒนาอุตสาหกรรม และกระตุ้นการใช้ประโยชน์จากก๊าซธรรมชาติ มากกว่าจะเป็นการวางแผนพัฒนาภูมิภาคหรือการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวม โดยแนวทางดังกล่าวจะเริ่มเห็นได้ตั้งแต่ในบทที่ 1 ซึ่งเป็นการวิเคราะห์แผนและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับอนุภูมิภาค (พื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้) ซึ่งมีการวิเคราะห์แผนและนโยบายต่างๆ เช่น แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 การพัฒนาพื้นที่สามเหลี่ยมอินโดนีเซีย-มาเลเซีย-ไทย แต่จะเน้นเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาอุตสาหกรรมและบทบาทของก๊าซธรรมชาติเท่านั้น จากนั้นในบทที่ 2 ก็เน้นการดำเนินการของโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซีย โดยถือเสมือนเป็นตัวตั้งหรือตัวที่กำหนดไว้ล่วงหน้าแล้วสำหรับการพัฒนาภูมิภาคที่จะกล่าวถึงในบทต่อๆ ไป

ในบทที่ 3 ซึ่งเป็นการศึกษาถึงระบบเศรษฐกิจอุตสาหกรรมในภูมิภาค โดยทำการวิเคราะห์แนวโน้มของการขยายตัวของอุตสาหกรรมต่างๆ ในภูมิภาค แล้วพยากรณ์การขยายตัวของอุตสาหกรรมต่างๆ ในอนาคต โดยยึดตามแนวโน้มของการขยายตัวที่ผ่านมาเป็นตัวตั้ง ภายใต้สถานการณ์การฟื้นตัวของเศรษฐกิจ (ซึ่งกำหนดให้มีการฟื้นตัว 3 ลักษณะคือ ฟื้นตัวเร็ว ฟื้นตัวปานกลาง และฟื้นตัวช้า) ทั้งนี้ การศึกษามิได้พิจารณาทางเลือก ข้อดีข้อเสีย หรือปัจจัยอื่นๆ ที่จะมีผลต่อการพัฒนาภูมิภาค หรือแม้กระทั่ง ภาพฝันที่ประชาชนในพื้นที่ต้องการให้เกิดขึ้นกับภูมิภาคของเขาเองในอนาคตเลย กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การจัดทำแผนฉบับนี้กำหนดให้การพัฒนาอุตสาหกรรมในภูมิภาคนี้จะต้องดำเนินไปเหมือนกับแนวทางหรือแนวโน้มที่เคยเป็นมาเท่านั้น โดยปราศจากการตั้งคำถาม การทบทวน และการมีส่วนร่วมของประชาชน

การศึกษาในบทที่ 4 อันเป็นการพยากรณ์ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติในภูมิภาค ได้ช่วยชี้ให้เห็นชัดเจนมากขึ้นว่า ก๊าซธรรมชาตินั้นกลายเป็นตัวตั้งที่สำคัญที่สุดในการวางแผนครั้งนี้ มิใช่ผลประโยชน์และผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมที่จะเกิดขึ้นในภูมิภาค  ทั้งนี้เพราะ เมื่อผลจากการพยากรณ์ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติในภูมิภาคตามแนวโน้มการขยายตัวของอุตสาหกรรมที่ได้จากการศึกษาในบทที่ 3 ชี้ให้เห็นชัดเจนว่า ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติของอุตสาหกรรมในอนาคตคยังต่ำกว่าปริมาณก๊าซธรรมชาติที่จัดหาได้ ไม่ว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวช้า ปานกลาง หรือฟื้นตัวอย่างรวดเร็ว (รายละเอียดในตารางที่ 1) รายงานดังกล่าวก็เสนอให้มีการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานเข้มข้นเพิ่มเติมขึ้นมา เพื่อกระตุ้นการใช้ก๊าซธรรมชาติให้ใกล้เคียงกับปริมาณที่จัดหาได้ โดยอุตสาหกรรมดังกล่าวประกอบด้วย อุตสาหกรรมซีเมนต์ อุตสาหกรรมเซรามิก อุตสาหกรมแก้ว อุตสาหกรรมต่อเนื่องจากยางพารา และอุตสาหกรรมยิปซั่ม ทั้งนี้ โดยมิได้พิจารณาอธิบายถึงความจำเป็นและความเหมาะสมในด้านอื่นๆ ประกอบกันอย่างเพียงพอ โดยเฉพาะ แนวโน้มของอุปสงค์ในระยะยาว[2] สภาพทรัพยากรที่มีอยู่[3] ความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบของภูมิภาค และผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม สุขภาพและสิ่งแวดล้อมที่อาจจะเกิดขึ้นต่อประชากรในภูมิภาค ซึ่งแม้กระนั้นก็ตาม ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติก็ยังน้อยกว่าปริมาณที่สามารถจัดหาได้อยู่นั้นเอง (พิจารณาเปรียบเทียบระหว่างตารางที่ 1 และตารางที่ 2) จนกลายเป็นคำถามต่างๆ ต่อเนื่องมาว่า

·       เป็นไปได้หรือไม่ ที่ในอนาคตจะมีความพยายามผลักดันในเกิดอุตสาหกรรมปิโตรเคมี ซึ่งจากประสบการณ์พบว่าเป็นอุตสาหกรรมที่มีปัญหามลภาวะมาก เพื่อเร่งให้เกิดการใช้ก๊าซธรรมชาติ

·       โครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียจะมีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจเพียงใด และลักษณะของสัญญายืมคืนระหว่างประเทศไทยและมาเลเซีย เพื่อส่งก๊าซให้ประเทศมาเลเซียใช้ก่อนจะมีความเป็นธรรมและเป็นประโยชน์ต่อประเทศไทยมากน้อยเพียงใด

·       โครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียเป็นโครงการที่นำก๊าซธรรมชาติให้กับประเทศมาเลเซียใช้มากกว่าที่จะเกิดประโยชน์อย่างแท้จริงกับประชาชนในพื้นที่

ดังนั้น จึงอาจจะกล่าวได้ว่า การจัดทำแผนครั้งนี้มีลักษณะที่เป็นการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อเร่งการใช้ก๊าซธรรมชาติ มากกว่าที่จะเป็นการพัฒนาการใช้ก๊าซธรรมชาติเพื่อตอบสนองแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ ผ่านการพิจารณาอย่างรอบคอบแล้วว่า เป็นที่ต้องการและมีความเหมาะสมสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในภูมิภาค อันเป็นแนวทางที่ใช้กันทั่วไปในการวางแผนภูมิภาค ซึ่งนั่นย่อมหมายความว่า การวางแผนดังกล่าวอาจละเลยทางเลือกและมิติอื่นๆ ที่จำเป็นสำหรับการวางแผนเพื่อผลประโยชน์อย่างยั่งยืนของภูมิภาค หรือเท่ากับไม่สามารถตอบข้อสงสัยของชาวสงขลาที่ว่า “การพัฒนาอุตสาหกรรมและโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดที่พวกเขาและลูกหลานมีอยู่ในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแล้วจริงหรือไม่” ได้เลย

2)      การละเลยปัจจัยทางสังคม และสิ่งแวดล้อมในการวางแผน

เมื่อเป็นดังนี้ จึงไม่น่าแปลกใจเลยที่การวางแผนในบทอื่นๆ ที่ต่อเนื่องจากนี้ไม่ว่าจะเป็นการวางแผนการใช้ที่ดิน การวางแผนพัฒนาแหล่งน้ำ และการวางแผนพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในบทที่ 5 (Land  Labour and Infrastructure) บทที่7 (Physical Development Strategy) บทที่ 8 (Land Use Mater Plan) และบทที่ 10 (Action Plans) จึงเน้นเพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรมเป็นหลัก โดยมิได้คำนึงถึงมิติทางสังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างเพียงพอ

ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมมากที่สุดประการหนึ่งสำหรับข้อสรุปข้างต้นคือ การวางแผนการใช้ที่ดิน ซึ่งอยู่ในบทที่ 5 และบทที่ 7 ของรายงานแผนแม่บทฉบับนี้ ทั้งนี้ โดยทั่วไปแล้ว การวางแผนการใช้ที่ดินในการพัฒนาภูมิภาคต่างๆ จะต้องมีการศึกษาครอบคลุมถึงสภาพการใช้ที่ดินในปัจจุบัน และความจำเป็นและความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์ที่ดินในรูปแบบอื่นๆ เช่น การเกษตรกรรม ป่าไม้ พื้นที่ต้นน้ำ การขยายตัวของเมือง และพื้นที่แหล่งน้ำเข้าไว้ในการวางแผนการใช้ที่ดินในภูมิภาคดังกล่าว เพราะเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมากในการวางแผนการใช้ที่ดินโดยภาพรวม  แต่ทว่าในรายงานแผนแม่บทดังกล่าวกลับดำเนินการศึกษาแบบแยกส่วน กล่าวคือ เน้นเฉพาะการวางแผนที่ดินเพื่อเลือกที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรม (และที่พักสำหรับผู้ทำงานในนิคมอุตสาหกรรม) โดยมิได้คำนึงถึงภาพรวมของการใช้ที่ดินของภูมิภาค ซึ่งการดำเนินการวางแผนการใช้ที่ดินในสองลักษณะนี้จะให้ผลแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง เพราะบางพื้นที่ที่สามารถจัดสร้างเป็นนิคมอุตสาหกรรมได้ (เช่นมีโครงสร้างพื้นฐานและมีท่อก๊าซไทย-มาเลเซียผ่าน)[4] แต่หากพิจารณาโดยภาพรวมก็อาจมีความจำเป็นและมีความเหมาะสมในการใช้ประโยชน์ในรูปแบบอื่นๆ มากกว่าก็เป็นได้

แม้กระทั่ง ในส่วนของการเลือกสถานที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรม ซึ่งมีอยู่ด้วยกัน 12 ตัวเลือกนั้น วิธีการคัดเลือกสถานที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรมในรายงานฉบับนี้ก็ยังเน้นเฉพาะปัจจัยทางเศรษฐกิจ หรือความสะดวกในการพัฒนาอุตสาหกรรมเป็นหลักเช่น ความสามารถในการรวบรวมที่ดิน ราคาที่ดิน ความใกล้ไกลถนน รถไฟ และท่าอากาศยาน เป็นต้น ส่วนปัจจัยทางด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมได้รับความสนใจน้อยมาก โดยมีปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมประกอบอยู่ด้วยเพียง 3 ปัจจัยจากปัจจัยในการพิจารณาทั้งหมด 21 ปัจจัย กล่าวคือ (ก) ผลกระทบจากการปล่อยน้ำเสีย (โดยเน้นที่จะเลือกพื้นที่ใกล้ชายฝั่ง และมีแหล่งน้ำที่ไหลลงทะเลโดยตรง แทนที่จะไหลลงทะเลสาบสงขลาหรือแหล่งน้ำอื่นๆ ที่เริ่มมีปัญหามลพิษแล้ว) (ข) ผลกระทบจากมลภาวะอากาศ (โดยเน้นที่จะเลือกพื้นที่ใกล้ชายฝั่ง เพื่อหวังให้ลมทะเลช่วยกระจายมลภาวะ) และ (ค) ผลกระทบของการจัดการกากของเสีย (ซึ่งยังไม่สามารถแยกแยะความเหมาะสมของพื้นที่ต่างๆได้ เพราะยังไม่มีการศึกษารูปแบบการกำจัดกากของเสีย) จากวิธีการพิจารณาเลือกสถานที่ตั้งดังกล่าวนี้เอง ถึงแม้ว่าสิ่งแวดล้อมจะเป็นประเด็นหนึ่งในการพิจารณา แต่ก็เป็นประเด็นที่มีน้ำหนักน้อยมาก (3 ปัจจัยใน 21 ปัจจัย) [5]และยังเป็นการพิจารณาในลักษณะของการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุอีกด้วย ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่ในที่สุดแล้ว การเลือกสถานที่ตั้งนิคมอุตสาหกรรมซึ่งกำหนดให้มีพื้นที่หลัก 2 แห่ง คือ (ก) พื้นที่บริเวณบ้านไร่-บ้านทุ่งลุง และ (ข) พื้นที่อำเภอสะเดา กลับกลายเป็นพื้นที่ที่มีปัจจัยเสี่ยงทางด้านสิ่งแวดล้อมสูงไม่ว่าจะเป็นมลภาวะทางน้ำหรือทางอากาศ  ซึ่งจะกล่าวถึงโดยละเอียดต่อไป สำหรับประเด็นทางด้านสังคม มิได้มีการนำมาเป็นปัจจัยหนึ่งในการเลือกที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรมเลย

ประเด็นปัญหาทางสิ่งแวดล้อมที่สำคัญที่สุด 2 ปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นเนื่องจากการพัฒนานิคมอุตสาหกรรมทั้งสองพื้นที่คือ ปัญหาด้านทรัพยากรน้ำและมลพิษทางอากาศ ทั้งนี้ ในส่วนของทรัพยากรน้ำพบว่า พื้นที่ทั้ง 2 ที่เลือกไว้จะพัฒนาเป็นนิคมอุตสาหกรรม (คือ พื้นที่บ้านไร่และบ้านทุ่งลุง และพื้นที่อำเภอสะเดา) อยู่ในลุ่มน้ำเดียวกัน และเป็นพื้นที่ลุ่มน้ำที่ถือเป็นลุ่มน้ำวิกฤต (คือ ลุ่มน้ำทะเลสาบสงขลา โดยมีคลองสะเดา และคลองอู่ตะเภาเป็นลำน้ำหลัก) ทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ เนื่องจากในปี 2539 การศึกษาของคณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์พบว่า ลุ่มน้ำนี้มีความขาดแคลนน้ำอยู่แล้วถึง 120.5 ล้านลูกบาศก์เมตร และแม้แต่เมื่อมีการสร้างอ่างเก็บน้ำสะเดาแล้ว ในปี 2549 ลุ่มน้ำนี้ก็ยังมีการขาดแคลนน้ำอยู่ถึง 45.4 ล้านลูกบาศก์เมตร[6] นอกจากนี้ยังมีการเกิดอุทกภัยในบางช่วงเวลาอีกด้วย ส่วนในเชิงคุณภาพน้ำ ก็มีความเสี่ยงสูง เพราะปัจจุบันคุณภาพน้ำของลุ่มน้ำทะเลสาบสงขลาก็อยู่ในเกณฑ์พอใช้เท่านั้น และยังเกิดปัญหามลภาวะทางน้ำเป็นครั้งคราวอีกด้วย ดังนั้น การพัฒนานิคมอุตสาหกรรมในพื้นที่ลุ่มน้ำจึงมีความเสี่ยงเป็นอย่างยิ่งต่อ คุณภาพน้ำและระบบนิเวศน์ในทะเลสาบสงขลา ซึ่งเป็นระบบนิเวศน์ขนาดใหญ่ที่มีความซับซ้อนและมีความสำคัญมาก สำหรับปัญหามลพิษทางอากาศนั้นไม่ได้มีการศึกษาถึงแต่อย่างใด ในรายงานฉบับนี้ แต่การเลือกพื้นที่ตั้งนิคมอุตสาหกรรมที่อยู่ในหุบเขาอาจส่งผลกระทบร้ายแรงต่อคุณภาพอากาศ และสุขภาพของประชาชนได้ ดังเช่นในกรณีโรงไฟฟ้าแม่เมาะ จังหวัดลำปาง

3)      กลไกในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม

กลไกในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมนับเป็นคำถามที่มีความสำคัญมาก เพราะประสบการณ์จากการพัฒนาโครงการชายฝั่งทะเลตะวันออก และนิคมอุตสาหกรรมต่างๆ ที่ผ่านมา พบว่า กลไกในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่ในปัจจุบันยังขาดประสิทธิผลและประสิทธิภาพในการดำเนินการ ไม่ว่าจะเป็นในส่วนของการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม การติดตามเฝ้าระวัง หรือการบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อม จนทำให้ไม่สามารถเป็นหลักประกันในการคุ้มครองผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมให้แก่ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่โครงการพัฒนาชายฝั่งทะเลตะวันออกได้ และเกิดเป็นปัญหามลภาวะอยู่เนืองๆ ทั้งมลภาวะทางอากาศ มลภาวะทางน้ำ และกากของเสียอุตสาหกรรม ความคาดหวังของชาวสงขลาที่มีต่อแผนแม่บทในส่วนนี้จึงอยู่การนำเสนอกลไกใหม่ๆ หรือการปรับปรุงแก้ไขกลไกเดิม เพื่อให้เป็นกลไกที่สามารถรักษาและส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และมีความเป็นธรรมมากขึ้นกว่ากลไกเดิมที่มีอยู่

อย่างไรก็ดี รายงานแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการดังกล่าวก็มิได้เสนอกลไกใหม่ หรือการปรับปรุงแก้ไขกลไกเดิมแต่อย่างใดทั้งสิ้น หลักประกันในการคุ้มครองผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่เสนอไว้ในรายงานแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการก็คือ การจัดทำรายงานผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม และการเสนอให้โรงงาน และ/หรือ นิคมอุตสาหกรรมทำการบำบัดมลภาวะก่อนปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีอยู่ว่า ข้อเสนอทั้งสองเป็นกลไกที่มีการดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน และข้อสรุปโดยทั่วไปพบว่า ยังเป็นกลไกที่มีขาดประสิทธิผลในการรักษาและส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพราะการขาดการติดตามเฝ้าระวัง หรือการบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมที่มีประสิทธิภาพ  และการดำเนินกลไกทั้งสองในปัจจุบันก็ยังขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชนอีกด้วย นอกจากนี้ รายงานแผนแม่บทดังกล่าวก็ยังมิได้ให้ความสำคัญกับปัญหาการแย่งชิงทรัพยากรน้ำ ซึ่งมีแนวโน้มจะเกิดขึ้นได้จากความขาดแคลนน้ำ และการพัฒนาอุตสาหกรรมดังกล่าว

ในส่วนของผลกระทบทางสังคม ซึ่งมีการกล่าวถึงไว้เพียง 3 หน้า ในรายงานแผนแม่บทดังกล่าว โดยมิได้กล่าวถึงผลกระทบทางสังคมที่อาจจะเกิดขึ้นจากการปรับเปลี่ยนวิถีชีวิตจากสังคมเกษตรกรรม-ชนบทไปสู่สังคมอุตสาหกรรม-เมือง ไว้อย่างชัดเจน เพียงแต่เสนอว่า ควรมีการพัฒนาด้านทรัพยากรมนุษย์เพื่อรองรับกับการพัฒนาอุตสาหกรรมในภูมิภาค ควรมีการพัฒนาทางด้านการบริการสาธารณสุข และควรมีการจัดสวัสดิการสังคมแก่ผู้ด้อยโอกาส เพื่อรองรับกับการปรับเปลี่ยนไปสู่สังคมอุตสาหกรรม โดยที่มิได้ศึกษามิติหรือผลกระทบทางสังคมอื่นๆ ที่จะเปลี่ยนแปลงไป ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบทางด้านประชากร (มีการศึกษาไว้บ้างในบทที่ 3 บทที่ 5 และบทที่ 10 แต่ในแง่มุมของการจ้างงานเท่านั้น) ผลกระทบทางวัฒนธรรม ผลกระทบทางสถาบันและการเมือง ผลกระทบในความสัมพันธ์ระหว่างชาย-หญิง และผลกระทบต่อสุขภาพของมนุษย์ ทั้งสุขภาพทางกาย สุขภาพทางจิต สุขภาพทางสังคม และสุขภาพทางจิตวิญญาณ[7] แม้ว่าจะมีการเสนอให้จัดตั้งองค์กรชุมชนเพื่อพิทักษ์รักษามรดกทางวัฒนธรรมไว้ แต่ก็ยังขาดความชัดเจนว่า องค์กรชุมชนจะมีบทบาทในการตัดสินใจและการพัฒนาภูมิภาคมากน้อยเพียงใด โดยผ่านกลไกใด

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า การจัดทำรายงานแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการดังกล่าวไม่ได้ทำการศึกษาอย่างรอบด้านในประเด็นที่เกี่ยวกับผลกระทบทางสังคม และทางสุขภาพ ดังนั้น แผนแม่บทฉบับนี้จึงไม่สามารถสามารถให้ความอุ่นใจแก่ประชาชนในภูมิภาคได้ว่า “การพัฒนาอุตสาหกรรมที่ต่อเนื่องจากโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียจะมีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของพวกเขาอย่างไร  และอะไรจะเป็นหลักประกันในการคุ้มครองคุณภาพชีวิตของพวกเขาในอนาคต”

4)      สรุป: การจัดทำแผนที่มิอาจนำไปสู่การแก้ไขปัญหา

แม้ว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้มีความพยายามและทุ่มเททรัพยากรเพื่อจัดทำแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการปีนัง-สงขลาขึ้นมา[8] เพื่อลดข้อสงสัยและข้อกังวลของประชาชนในพื้นที่ อันเกี่ยวพันกับผลกระทบของการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ติดตามมาจากโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซีย แต่น่าเสียดายที่รายงานดังกล่าวยังไม่สามารถสนองตอบต่อความคาดหวังของประชาชนในพื้นที่ได้ เนื่องจากวัตถุประสงค์ และแนวทางของการจัดทำแผนของประชาชนและหน่วยงานรัฐมีความแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง กล่าวคือ ในขณะที่ประชาชนในภูมิภาคที่ต้องการแสวงหาทางเลือก และหลักประกันที่ดีที่สุดในการคุ้มครองและพัฒนาคุณภาพชีวิตของพวกเขา หน่วยงานรัฐกลับแสวงหาแนวทางในการดำเนินการตามทางเลือกที่ตนเองได้ตัดสินใจไปแล้ว หรือมีความเชื่อเบื้องต้นแล้วว่าเป็นแนวทางที่ดีที่สุดนั่นคือ การพัฒนาอุสาหกรรม และการดำเนินการโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซีย

ดังนั้น คำถามที่สำคัญที่สุดทั้งสามคำถามที่ได้เสนอไว้ในส่วนแรกของบทความนี้ไม่ว่าจะเป็น “แนวทางที่เหมาะสมในการพัฒนาภูมิภาค” “วิถีชีวิตและคุณภาพชีวิตที่จะเปลี่ยนแปลงไปหากมีโครงการท่อก๊าซไทย-มาเลเซียและการพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่อง” และ “กลไกในการคุ้มครองสภาพแวดล้อม สุขภาพ และคุณภาพชีวิต” จึงไม่ได้รับคำตอบอย่างชัดเจนจากการจัดทำแผนครั้งนี้ เมื่อเป็นดังนี้ มูลเหตุหลักของความขัดแย้งอันเนื่องมาจากโครงการดังกล่าวจึงยังดำรงอยู่และยากที่จะยุติ จนกว่าประชาชนในภูมิภาคจะได้รับคำตอบ หรือหากเป็นไปได้ รัฐบาลก็ควรเปิดโอกาสให้แก้ประชาชนในการร่วมแสวงหาคำตอบที่เหมาะสมที่สุดสำหรับพวกเขาเอง

ตารางที่ 1 การพยากรณ์ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติสำหรับภาคอุตสาหกรรม และการผลิตไฟฟ้าในภูมิภาค ตั้งแต่ปี 2543 ถึงปี 2563

ประเภทของอุตสาหกรรมที่ใช้ก๊าซธรรมชาติ	ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติที่คาดหมาย (MMscfd)
	2543	2548	2553	2558	2563
กรณีเศรษฐกิจฟื้นตัวช้า
อุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้พลังงานเข้มข้น	0.26	3.59	9.11	20.89	42.95
อุตสาหกรรมการผลิตอื่นๆ	1.05	2.11	3.89	7.42	12.15
การผลิตพลังงานไฟฟ้า	-	-	42.40	42.40	42.40
รวมทั้งหมด	1.31	5.70	55.40	70.51	97.50
กรณีเศรษฐกิจฟื้นตัวปานกลาง
อุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้พลังงานเข้มข้น	0.27	4.13	10.75	25.12	53.38
อุตสาหกรรมการผลิตอื่นๆ	1.10	2.35	5.81	10.93	17.80
การผลิตพลังงานไฟฟ้า	-	42.40	84.80	84.97	85.22
รวมทั้งหมด	1.36	48.87	101.36	121.02	156.40
กรณีเศรษฐกิจฟื้นตัวเร็ว
อุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้พลังงานเข้มข้น	0.28	4.79	13.11	31.87	69.59
อุตสาหกรรมการผลิตอื่นๆ	1.14	3.69	8.53	16.29	28.71
การผลิตพลังงานไฟฟ้า	-	42.40	84.80	127.19	127.77
รวมทั้งหมด	1.41	50.80	106.43	175.36	224.07

ที่มา : AEC & WSA, 1999; Preparation of Master and Action Plan, Development of the Penang-Songkhla Economic Zone Through the Utilization of Thailand’s Natural Gas Resources, pp. 4-39

 

ตารางที่ 2 ปริมาณก๊าซผ่านท่อและโรงแยกก๊าซในเขตพื้นที่เศรษฐกิจปีนัง-สงขลา

ปริมาณก๊าซธรรมชาติในแต่ละจุด (MMscfd)	2544	2548	2553	2558	2563
ปริมาณก๊าซธรรมชาติที่ไปที่ระยอง	0	460	900	900	710
ปริมาณก๊าซธรรมชาติที่จะไปที่ภาคใต้	100	390	850	850	690
ปริมาณก๊าซธรรมชาติที่เข้าโรงแยกก๊าซที่จะนะ	100	390	850	850	690
ปริมาณก๊าซธรรมชาติที่ขายจากโรงแยกก๊าซ	73	286	624	624	500

ที่มา : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2541. รายงานการทบทวนวิเคราะห์ความเหมาะสมความเป็นไปได้ของการร่วมทุนในโครงการท่อก๊าซฯ TTM และโครงการใช้ประโยชน์ก๊าซฯ จากพื้นที่การพัฒนาร่วม (JDA) ระหว่างประเทศไทย-ประเทศมาเลเซีย. เอกสารแนบ 3.