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Por:
Daniel
A. Ochoa
Introducci�n
La
inestabilidad pol�tica, institucional y econ�mica que
sufri� la econom�a Argentina durante buena parte del
siglo pasado tuvo un impacto significativo sobre la
calidad de las instituciones presupuestarias comunales,
en particular en
la Provincia
de Buenos Aires que mantuvo hasta el a�o 1995 un modelo
organizativo tradicional en esta materia.
Algunas
deficiencias de este modelo, fueron causa de la baja
calidad y efectividad
de la pol�tica presupuestaria municipal, el
mismo administraba los recursos sobre una base
incrementalista � modular, limit�ndose a una asignaci�n
financiera del gasto a realizar por los sectores. En
este prototipo de presupuesto se pod�an identificar
solamente los montos que en concepto de los distintos
gastos estimaban realizar las diferentes �reas, pero
nada se trasluc�a sobre los objetivos y metas
pretendidas en t�rminos de cantidad de producci�n de
bienes y servicios, menos a�n sobre la elaboraci�n de
planes y proyecci�n de programas conducentes al
cumplimiento de estos.
Su
modalidad de formulaci�n consist�a en la toma de datos
hist�ricos como par�metro (presupuesto de a�os
anteriores), ajust�ndolos por
un coeficiente incremental, repitiendo sistem�ticamente
ejercicio tras ejercicio el mismo esquema de gastos; la
discusi�n de fondo, cuando exist�a, se basaba en la
fijaci�n del porcentaje para cada �rea o bien en el
nivel de incremento que recibir�an con respecto
al a�o anterior.
El
proceso de estabilizaci�n econ�mica que se comienza a
transitar en el pa�s a partir de 1991, se plasma en lo
normativo, en
la Ley
de Administraci�n Financiera y Sistemas de Control del
Sector P�blico Nacional (Ley 24.156), sancionada
en 1992. Este modelo con un amplio sentido de orden y
racionalidad comienza a ser contemplado y en algunos
casos incorporado por los distintos niveles de estado.
En
1995, a
trav�s de
la Ley
n� 11.582, se introduce una t�mida modificaci�n al
art�culo 112� de
la Ley Org�nica
de las Municipalidades,
por la cual, el Presupuesto deber�a incluir adem�s
de su clasificaci�n tradicional, una desagregaci�n
program�tica, limitando nuevamente a que �sta,
identifique solamente los gastos de los principales
servicios. Una vez m�s se trataba al presupuesto como
una mera expresi�n financiera, del cual surg�an montos
m�s o menos agregados, pero sin ninguna relaci�n clara
con el costo de cada acci�n o servicio y la efectividad
que tiene su gasto.
La
carencia de un instrumento que demarque, reglas,
procedimientos y responsabilidades en forma exhaustiva y
homog�nea, dio lugar a la aparici�n de distintas
metodolog�as; algunas sistematizadas, otras adaptadas a
las tradicionales formas de procesamiento mec�nico o
manual, pero dispersas, con gran variedad de criterios y
siempre sujetas a la caracter�stica rigidez de los
presupuestos hist�ricos incrementales, incapaces de adaptarse
a las circunstancias cambiantes del entorno.
El ambiente reinante en la esfera municipal podr�a
definirse con las siguientes caracter�sticas:
1.
Ausencia
de marco legal coherente y actualizado.
2.
Sistemas
de gesti�n no integrados o instrumentados.
3.
Carencia
de manuales con detalle de procedimientos.
4.
Escaso
desarrollo de sistemas inform�ticos interconectados.
5.
Desconocimiento
del plan de gobierno
6.
Funciones
y misiones org�nicas superpuestas.
7.
Organigrama
divorciado de los objetivos de Gobierno
8.
Personal
capacitado en forma inadecuada.
9.
Desorganizaci�n
precedimental
10.
Baja
calidad y cantidad de servicios que se prestan. Baja
productividad.
11.
Ausencia
de trabajo en equipo.
12.
Problemas
de recaudaci�n y cobrabilidad.
13.
Escasa
participaci�n comunitaria
14.
Desaprovechamiento
o uso inadecuado del espacio f�sico.
15.
Comunicaci�n
interna y externa deficiente.
16.
Falta
de planificaci�n.
Surge entonces en el universo de los municipios
de
la Provincia
de Buenos Aires la necesidad de modernizar
la Administraci�n Financiera
del sector, como consecuencia de los cambios econ�micos
de car�cter estructural, la reforma del sector p�blico
argentino y la urgencia de transformar a la pol�tica
presupuestaria en un verdadero instrumento de gesti�n
financiera.
Dentro de este contexto la b�squeda del nuevo
modelo se orientaba a:
-
Una l�gica de la eficacia y la perfomance, incluyendo
pr�cticas de evaluaci�n y monitoreo.
-
Una tendencia a trabajar en redes y equipos, seg�n los
principios de descentralizaci�n, horizontalidad y
flexibilidad.
-
La implicaci�n del personal, a trav�s de programas de
capacitaci�n y adiestramiento, procurando crear
sensibilidad y conciencia en los funcionarios, quienes
en �ltima instancia, ser�n los responsables de
sostener en forma clara y continua un resultado
satisfactorio de todo proceso que se inicie, y por �ltimo
-
El firme compromiso pol�tico de la dirigencia, dado que
todo cambio en una organizaci�n tiene una natural
tendencia a ser resistido, y que los resultados de toda
reforma nunca son evidentes en lo inmediato.
El nuevo modelo de Administraci�n
Financiera
Con el prop�sito de revertir la situaci�n
descripta, el Gobierno de
la Provincia
de Buenos Aires decidi� impulsar con el apoyo
financiero del Banco Mundial, un proyecto de reforma
integral de la administraci�n financiera y de los
recursos reales en el �mbito de los municipios
bonaerenses, basado en los postulados b�sicos que en la
materia fueron desarrollados por el Estado Nacional
desde el a�o 1992.
La piedra angular del nuevo modelo, lo da la
propia definici�n de presupuesto p�blico que en �l se
incluye, la misma expresa:
�El
presupuesto p�blico es la necesidad, por parte de las
autoridades de la comuna, de satisfacer determinadas
demandas de la poblaci�n mediante la aplicaci�n de los
recursos escasos que la misma gestiona.
El mismo adem�s
de representar la exposici�n financiera de un programa
de gobierno, debe dar cuenta expl�citamente de sus
actos, detallando en forma individual los planes que se
requieren para la concreci�n de las pol�ticas
preestablecidas, en armon�a con las directivas
establecidas por las autoridades�.
Esta definici�n ampl�a el concepto de
presupuesto de una simple expresi�n del �cuanto gasta
un gobierno�, a la demostraci�n de �en qu� gasta y
como lo gasta�, para eso nos impone de la necesidad de
contar con un plan estrat�gico, indispensable para la
fijaci�n de objetivos en com�n, que ser� el
catalizador del trabajo colectivo a realizar.
De esta forma se promueve la unidad de doctrina
de pensamiento colectivo, contra la voluntad del
individualismo, procurando lograr que la
estructura de la organizaci�n responda a los
cambios imperantes en la realidad, considerando que los
objetivos impulsados en el plan estrat�gico y
debidamente comunicados a todos los actores de la
organizaci�n, deben ser el est�mulo de la iniciativa
de cada uno de ellos y constituirse en el m�s
importante de los deberes de quienes tomen la
responsabilidad de dirigir.
Contar con un plan estrat�gico permite realizar
una elecci�n a priori de alternativas, que posibiliten
un estado futuro deseado, disipa incertidumbres, ante la
velocidad de los cambios actuales, y el mismo perdura
independientemente de la tecnolog�a y del ritmo del
cambio. Es menester recordar que un plan estrat�gico
por sobre todas las cosas, logra unas pocas �grandes� cosas.
El modelo RAFAM
Es el modelo de reforma integral de la
administraci�n financiera y de los recursos reales en
el �mbito de los municipios.
Este modelo no es un fin en si mismo, sino un
medio para obtener los objetivos determinados en el Plan
Estrat�gico.
Los beneficios de su implementaci�n se
materializan en los siguientes resultados:
�
Mayor eficiencia en la obtenci�n y
aplicaci�n de los recursos p�blicos; mejorando la
sinton�a entre los servicios p�blicos y las
preferencias locales:
�
Mayor productividad del gasto, traducido
�sto en mayores y mejores servicios; a trav�s de la
definici�n y actualizaci�n de tecnolog�as de producci�n
y establecimiento de relaciones insumo - producto.
�
Generaci�n de informaci�n oportuna y
confiable sobre la situaci�n financiera del Municipio,
�til para la toma de decisiones del Estado; mediante la
informatizaci�n de normas y procedimientos del
macrosistema de Administraci�n Financiera y la
interrelaci�n de cada uno de los m�dulos con cada uno
de los sistemas componentes.
�
Mayor transparencia, propiciando para ello
una adecuada vinculaci�n entre los sistemas de
administraci�n financiera y los �rganos de control
interno y externo; y
�
Perfeccionamiento de los mecanismos de
coordinaci�n fiscal entre la provincia y los
municipios.
�Porqu�
integrar el RAFAM?
El
nuevo contexto en el cual se encuentran insertos los
Municipios de
la Provincia
de Buenos aires, les exige que adem�s de aumentar la
capacidad de elaborar pol�ticas eficaces para dar
respuesta a las m�ltiples necesidades sociales,
preparase para convertirse en verdaderos gestores del
desarrollo local.
Para
atender estas nuevas demandas de la sociedad local, los
Municipios deben contar con tecnolog�as de gesti�n,
representadas por conocimientos cient�ficos aplicados a
la producci�n de bienes y/o servicios; con capacidad
econ�mica y con recursos humanos debidamente
capacitados; aplicados en su conjunto para elevar la
calidad de vida de la comunidad.
Dentro
de esta tendencia se hace necesario, modificar rigideces
administrativas que dificultan la aplicaci�n de pol�ticas
innovadoras en materia de gesti�n municipal, de manera
que sea posible no s�lo el cambio de las formas
tradicionales de administraci�n, sino tambi�n el
fondo, es decir estilos y pr�cticas arraigadas al
acerbo cultural de la organizaci�n.
Tales cambios deben apuntar a potenciar la capacidad de gesti�n de las
administraciones y gobiernos locales, para que estos
logren los resultados esperados, adecuando a ello
estructuras, procesos y recursos organizacionales.
La Reforma
de
la Administraci�n Financiera
en el Ambito Municipal conforma un producto
simple, pr�ctico y flexible como para que pueda
implantarse en cualquiera de los municipios bonaerenses
con relativa sencillez.
Su
aplicaci�n permitir� a los municipios detectar los
requerimientos sociales, inscribirlos en la agenda pol�tica,
coordinar estudios t�cnicos, intervenir en la evaluaci�n
de resultados y ser un permanente comunicador social de
la din�mica municipal.
Para
los municipios bonaerenses reformar su estructura
administrativo-financiera es un desaf�o que les
permitir� demostrar su capacidad de adaptaci�n a los
cambios y su voluntad de sumarse a los modelos que
promueven la obtenci�n de los mejores resultados para
el bien de la comunidad.
Objetivos
B�sicos del Nuevo Modelo de Administraci�n Financiera
-
Fortalecimiento Institucional de los Municipios
-
Mejora en la prestaci�n de los servicios p�blicos
-
Control y saneamiento de la cuentas p�blicas
Metas
cuantitativas a obtener en materia de recursos y gastos
-
Incrementar la cobrabilidad de las obligaciones fiscales.
-
Racionalizar la aplicaci�n de los recursos humanos.
-
Racionalizar las compras y el otorgamiento de subsidios.
-
Obtener una rentabilidad m�s alta en los proyectos de inversi�n.
-
Mejorar el perfil de vencimientos de la deuda consolidada.
-
Alcanzar plena solvencia fiscal.
Los
principios que dominan el modelo de gesti�n financiera
son los siguientes:
Visualizaci�n
del estado como un ente productor de bienes y servicios
El
estado municipal deja su papel pasivo de administrador
de la hacienda de erogaci�n, para ser considerado un
estado productor de bienes y servicios, cuyos resultados
se medir�n en funci�n de las metas alcanzadas.
La Gesti�n P�blica
como Productora de Bienes,
implica el planteo de actividades del sector p�blico
como actividades productoras, para lo cual es necesario
identificar tres elementos claros:
-
la actividad como n�cleo de producci�n, dentro del cual existe una
relaci�n t�cnico organizacional entre bienes productos
y bienes insumos;
-
los bienes productos, y
-
los bienes insumos
En
consecuencia, la visi�n del estado como ente productor
generador de bienes y servicios destinados a la
satisfacci�n de las demandas publicas de la comunidad,
hace posible la evaluaci�n ex-post de los resultados
obtenidos, permitiendo as� el an�lisis de los mismos a
trav�s de la utilizaci�n de �ndices de efectividad en
el control.
Conceptualizaci�n
de la administraci�n bajo el enfoque sist�mico
La reforma administrativa y financiera propuesta,
considera a
la Administraci�n Financiera
P�blica como un macrosistema integrado por cinco
sistemas b�sicos:
. Presupuesto
. Tesorer�a
. Cr�dito P�blico
. Contabilidad
. Administraci�n de Ingresos P�blicos
Estos cinco sistemas se encuentran integrados con
otros, que a los efectos de macrosistema considerado,
revisten el car�cter de sistemas conexos y que junto
con ellos integran el conjunto de
la Administraci�n P�blica
Municipal:
. Administraci�n de Personal
. Contrataciones
. Inversi�n P�blica
. Administraci�n de Bienes F�sicos
Tanto los cinco sistemas b�sicos como los que
son conexos, funcionan en forma integrada y comparte la
misma fuente de informaci�n, procurando as� evitar que
sobre una misma transacci�n se produzca la superposici�n
de registros por parte de los diferentes sistemas
integrantes y como consecuencia de ello, inconsistencias
en la informaci�n que derivan en la necesidad de
realizar conciliaciones, con la consiguiente demora y
falta de contabilidad de las salidas de informaci�n.
Aplicaci�n
del principio de Centralizaci�n Normativa y
Descentralizaci�n Operativa
Es �ste uno de los principios rectores
considerados en el proceso de reforma para la implantaci�n
de un sistema integrado de administraci�n financiera.
Bas�ndose en una visi�n sist�mica, considera
al macrosistema de administraci�n financiera conformado
por �rganos rectores y �rganos ejecutores, los
primeros ser�n los encargados de elaborar y vigilar el
cumplimiento del marco normativo del respectivo sistema
(centralizaci�n normativa), coordinados �stos a su vez
por un �rgano
jer�rquicamente superior.
Las dependencias que ejercer�n el papel de �rganos
rectores de cada uno de los sistemas, ser�n las
siguientes:
|
Coordinaci�n
|
Secretar�a
de Hacienda
|
|
Sistemas
|
Organos rectores
|
|
Presupuesto
|
Oficina
Municipal de Presupuesto
|
|
Tesorer�a
|
Tesorer�a
General del Municipio
|
|
Cr�dito
P�blico
|
Oficina
Municipal de Cr�dito P�blico
|
|
Contabilidad
|
Contadur�a
General del Municipio
|
|
Administraci�n
Tributaria
|
Oficina
Municipal de Ingresos P�blicos
|
Los
�rganos ejecutores ser�n, a los efectos del
funcionamiento del macrosistema de administraci�n
financiera, las unidades perif�ricas encargadas de
aplicar las pol�ticas y las normas emanadas de los �rganos
rectores (descentralizaci�n operativa) y estar�n
constituidos por las Secretar�as del Municipio, el
Honorable Concejo Deliberante y los Organismos
Descentralizados.
Ejes
centrales del macrosistema
-
Reformulaci�n de los
clasificadores presupuestarios para unificar el lenguaje
utilizado en todos los sistemas.
-
Carga de datos una �nica
vez
-
Seguridad y
transparencia en el flujo de informaci�n
-
Automaticidad en los
procesos y salidas de informaci�n.
Funciones
de cada sistema en la formulaci�n del presupuesto
1.
Presupuesto
Coordina el
proceso presupuestario
2.
Adm. De Personal
Presupuesto
de Personal
3.
Contrataciones
Presupuesto
de insumos y de bienes de uso
4.
Inversi�n P�blica
Identifica y
eval�a los proyectos m�s rentables.
5.
Adm. De Ingresos P�blicos
C�lculo del
producido de las tasas y derechos
6.
Cr�dito P�blico
C�lculo
desembolsos de pr�stamos y servicios de la deuda
7.
Tesorer�a
C�lculo de
los Ingresos Coparticipados
8.
Contabilidad
Proporciona
los registros hist�ricos
9.
Adm. De Bienes F�sicos
C�lculo de
Ingresos provenientes de venta de activos
El
Presupuesto por Programas
La
t�cnica presupuestaria adoptada por el Modelo es la de
presupuesto por programas (PpP), dado que su premisa
fundamental consiste en que �sta, permite la
administraci�n del presupuesto con una adecuada
eficiencia asignativa de los recursos p�blicos,
cumpliendo a la vez con la funci�n de control global
del gasto p�blico.
El
presupuesto tradicional, limitaba su capacidad de
control del gasto a la clasificaci�n por objeto del
mismo, quit�ndole relevancia a la necesidad de
transparentar su finalidad, dando por sentado su
justificaci�n por encontrarse globalmente
presupuestados.
La
confecci�n del Presupuesto por Programas, en cambio, le
exige a los administradores p�blicos el esfuerzo de
medir y justificar, hasta donde sea pertinente y
factible, los objetivos de las instituciones que
dirigen, la t�cnica les requiere que dejen expl�cita
la relaci�n entre tales objetivos y los factores
productivos e insumos que necesitan adquirir o
contratar.
No
obstante lo dicho anteriormente, existen cr�ticas
consensuadas entre los especialistas respecto de las
dificultades en la implementaci�n de esta t�cnica en
el sector p�blico. Si bien estas posturas son
atendibles, los problemas de aplicaci�n no responden a
su aparato te�rico, sino a las condiciones adversas en
que se realiz� su implantaci�n, debido a que su
introducci�n no provino en estos casos adversos de una
decisi�n pol�tica del gobierno, sino desde los
estratos t�cnicos de las secretar�as de hacienda o
programaci�n econ�mica, lo que deriv� en la falta de
compromiso pol�tico de aquellos en el uso de la t�cnica.
Por
ello es necesario asumir una actitud modesta con los
objetivos buscados con el uso de las t�cnicas, y no
creer que pueden suplir, por ejemplo, los errores de
conducci�n o las pol�ticas equivocadas.
La
Programaci�n Presupuestaria
En
el marco de la reforma, el presupuesto se encuentra
concebido como un proceso mediante el cual se formula,
aprueba, ejecuta y eval�a la producci�n de bienes y
servicios del sector p�blico, as� como los recursos
reales y financieros que se requieren para llevar a cabo
dicha producci�n.
Este
concepto de presupuesto, refleja en todas sus etapas los
procesos productivos de las jurisdicciones y entidades p�blicas.
Para ello es necesario proceder por medio de la t�cnica
presupuestaria a una clara delimitaci�n de los bienes y
servicios que se producen, los recursos reales que se
utilizan y los recursos financieros que se requieren
para llevarlos a cabo.
La
t�cnica de presupuesto por programas, se considera la m�s
id�nea para ordenar administrativamente el proceso de
producci�n de bienes y servicios p�blicos.
Su
objetivo central es mejorar la programaci�n y ejecuci�n
del proceso de producci�n del sector p�blico y
fundamentalmente, lograr la asignaci�n eficiente de los
recursos reales y financieros a fin de obtener
determinados niveles de cantidades y calidad de bienes y
servicios producidos.
En
el contexto de la metodolog�a del presupuesto por
programas se definen un conjunto de categor�as program�ticas
que constituyen, cada una de ellas, una unidad de an�lisis
y de asignaci�n formal de recursos en t�rminos f�sicos
y financieros y a trav�s de las cuales, al cabo de un
determinado proceso de producci�n, resultan productos
terminales o intermedios.
Las
subjurisdicciones (Secretar�as) deben definir y
establecer en forma expresa la pol�tica sectorial que
aplicar�n durante el per�odo de vigencia del
presupuesto, �stas deben ser concordantes con las pol�ticas
generales plasmadas mediante el plan estrat�gico, y a
su vez rectoras de los objetivos que se deber�n fijar
cada uno de los Programas y de la elaboraci�n de sus
metas cuya concreci�n dar� como resultado el logro de
los objetivos establecidos.
Los
programas expresan a trav�s de sus metas, la cantidad
de producto terminal que estiman ejecutar�n durante el
ejercicio (cuantificaci�n f�sica), siendo los
productos terminales los que trascienden el �mbito del
municipio a los fines de satisfacer las necesidades de
la comunidad, traduci�ndose generalmente en bienes y
servicios (entrega de alimentos, bacheo, desmalezado de
bald�os, etc.), en otro orden existen los productos
intermedios, �stos est�n compuestos por insumos que
permiten obtener productos que, si bien no trascienden
su �mbito, son indispensables para la producci�n
terminal (apoyo
administrativo, producci�n de normas, capacitaci�n del
personal, etc.) �stos se expresar�n en el documento
presupuestario a trav�s de categor�as inferiores,
denominadas Actividades.
Procedimientos para la formulaci�n presupuestaria
Cada
Secretar�a define los distintos paquetes de acciones a
realizar y sus responsables, �stas representaran la
provisi�n de bienes y servicios p�blicos que se pondr�
a disposici�n de la sociedad para satisfacci�n de sus
necesidades en funci�n de los objetivos de pol�tica
previamente establecidos, asimismo se identificar�n los
sectores intervinientes, no necesariamente las acciones
a realizar se deben identificar con un sector en forma
exclusiva, en la mayor�a de los casos se requiere de
una interdisciplina
sectorial para poder concretar las acciones
dispuestas.
Se
describen los procesos productivos que posibilitan la
producci�n de bienes y servicios y los insumos
intervinientes, a fin de que el �rgano rector del
presupuesto determine la clasificaci�n de costos
resultantes, es decir la asignaci�n de esos recursos a
las distintas categor�as program�ticas que en funci�n
del an�lisis de los procesos de producci�n y de las
acciones a realizar resulten de la aplicaci�n de la t�cnica
presupuestaria.
A
partir de la informaci�n as� suministrada es factible
estimar la cantidad de producci�n a realizar en el
ejercicio y la demanda de insumos necesarios a nivel de
cada categor�a program�tica.
Proceso de ejecuci�n presupuestaria
La
coordinaci�n de la ejecuci�n presupuestaria implica un
proceso de programaci�n y de adopci�n de medidas,
previas a la ejecuci�n o concomitante con ella, a fin
de obtener los productos terminales e intermedios
previstos en la fase de formulaci�n, logrando a la vez,
la m�xima racionalidad posible en el empleo de los
recursos reales y financieros.
La
programaci�n de la ejecuci�n f�sica y financiera del
presupuesto, ofrece a los responsables de las categor�as
program�ticas, la posibilidad del control y evaluaci�n
peri�dica de la producci�n de los bienes o servicios y
de la aplicaci�n de los recursos reales y financieros
que las mismas requieren, lo cual les permite, a la vez,
tomar oportunamente las decisiones correctivas cuando
sea el caso.
Tambi�n
hace posible que la producci�n prevista se alcance en
las mejores condiciones de eficiencia y eficacia
posibles, que los recursos humanos, materiales y
servicios de terceros requeridos para la ejecuci�n de
las acciones presupuestarias, est�n disponibles en el
momento oportuno, sin que se introduzcan presiones no
programadas en su oferta, evita paralizar los programas
por falta de los recursos financieros, salvo cuando
ocurran hechos imprevisibles, disminuyendo en
consecuencia, la posibilidad de elevaci�n de sus
costos.
Adem�s
al centralizarse los cr�ditos presupuestarios en los
diversos programas, se hace posible que los responsables
de las categor�as program�ticas efectivamente
gerencien los recursos reales y financieros que le son
asignados para el cumplimiento de su producci�n y no
como suele suceder que tal funci�n la asumen los
responsables de las unidades a cargo del servicio de
administraci�n financiera.
Cada
unidad ejecutora, define al inicio de cada trimestre el
cronograma anual del avance de la producci�n terminal
de los programas bajo su responsabilidad, ordenados
todos por trimestre. Dicho cronograma debe
corresponderse con la producci�n de bienes y servicios
esperados (metas f�sicas) seg�n las asignaciones que
determine
la Ordenanza
de Presupuesto.
A
su vez formula la programaci�n anual del uso de los cr�ditos
asignados, ordenados por trimestre, en funci�n de la
necesidad de insumos requeridos para el logro del avance
determinado de la producci�n terminal de cada programa.
A
partir de las programaciones de producci�n de las
distintas unidades ejecutoras, el �rgano coordinador de
los sistemas de administraci�n financiera, define las
cuotas de compromiso que se autorizar� a cada una, de
modo que el total de las mismas se compatibilicen con
los recursos estimados disponibles para el
correspondiente trimestre; posteriormente comunica los
niveles aprobados a cada Secretar�a.
Las
cuotas se establecer�n por montos trimestrales pudiendo
los organismos administrar con libertad los saldos de
cada mes, los cuales se podr�n acumular al mes
siguiente pero s�lo dentro del trimestre programado, ya
que, las cuotas asignadas caducan indefectiblemente al
finalizar cada trimestre. Corresponder� al trimestre
siguiente, rehacer el requerimiento de cuota para
comprometer los gastos en dicho per�odo, siempre en
funci�n del saldo disponible del cr�dito asignado por
la Ordenanza
del Presupuesto.
En
el transcurso de un trimestre, puede ocurrir que las
Secretar�as necesiten un refuerzo para ejecutar su
presupuesto, en cuyo caso pueden realizar una solicitud
de ampliaci�n de cuota; esta circunstancia ser� de car�cter
excepcional y deber� estar debidamente justificada.
Proceso de evaluaci�n del presupuesto
La
concreci�n de un presupuesto en los t�rminos expuestos
precedentemente permite obtener los siguientes objetivos
de an�lisis, mediante la aplicaci�n del proceso de
evaluaci�n:
1)
Medici�n de los resultados obtenidos.
2)
Comparaci�n de los resultados programados con lo
ejecutado.
3)
An�lisis de las variaciones observadas y determinaci�n de
sus causas.
4)
Definici�n y tipificaci�n de las acciones correctivas que
deben adoptarse.
La
medici�n de resultados y su comparaci�n con los par�metros
establecidos, conforman el control tradicional de la
ejecuci�n en funci�n del registro de unidades f�sicas
y financieras.
Este
tipo de control es requisito necesario, pero no
suficiente, para acometer la realizaci�n de la evaluaci�n
propiamente dicha; adem�s , se debe llevar a cabo un an�lisis
de las causas de los desv�os y la consiguiente
proposici�n de medidas correctivas.
En
todos los casos para determinar y especificar cu�les
han sido las causas que originaron desv�os entre lo
programado y lo ejecutado, es necesario conocer los
siguientes elementos.
a)
realismo de la programaci�n
b)
consistencia o relaciones entre elementos de la programaci�n
c)
criterios utilizados para programar
d)
cambios tecnol�gicos y/o procedimientos producidos
e)
comportamiento de la organizaci�n
f)
cambio de pol�ticas
Contando
con las aclaraciones necesarias sobre el escenario que
se pondr� bajo an�lisis, se esta en condiciones de
determinar los desv�os entre lo ejecutado y lo
programado y elaborar las propuestas de acciones
correctivas.
Entre
un amplio abanico de
acciones correctivas que se pueden proponer, se se�alan
a continuaci�n algunas de las consideradas principales
que, a nivel de un programa presupuestario, pueden ser
objeto de consideraci�n:
�
reformulaci�n del programa
�
racionalizaci�n de m�todos y procedimientos, as� como
modificaciones tecnol�gicas.
�
definici�n de nuevas fuentes de financiamiento.
�
reasignaci�n de recursos reales.
�
suspensi�n o supresi�n del programa
Si
tipific�ramos la evaluaci�n se podr�an distinguir las
siguientes agrupaciones:
Evaluaci�n
global
Este
tipo de evaluaci�n tiene como objetivo verificar el
grado de cumplimiento de las pol�ticas generales
definidas a nivel del Gobierno Municipal.
Evaluaci�n
program�tica
La
evaluaci�n program�tica implica examinar las
relaciones entre:
Recursos
reales y financieros de cada categor�a program�tica, y
de ellos con la respectiva producci�n.
La
relaci�n entre las distintas producciones terminadas
que se originan en la instituci�n.
La
relaci�n entre la producci�n terminal de cada programa
y los objetos y pol�ticas a que responden.
Las
dos primeras relaciones originaran indicadores de
eficiencia de la gesti�n presupuestaria program�tica,
mientras que la �ltima determinar� indicadores de
eficacia.
Indicadores
de desempe�o y evaluaci�n presupuestaria.
Dos
son las preguntas fundamentales que surgen al plantearse
la evaluaci�n en el sector p�blico:
�C�mo
podemos evaluar el desempe�o? Y �C�mo podemos
traducir los juicios que emanen de tal evaluaci�n en
acciones que mejoren la situaci�n?
La
primer pregunta se relaciona con la medici�n de los
resultados obtenidos, a fin de posibilitar dar respuesta
a la misma; cuatro son los aspectos a considerar en el
proceso presupuestario:
1)
La ambig�edad en la definici�n de la misi�n
institucional
2)
La heterogeneidad de los productos y beneficiarios
3)
La vinculaci�n compleja entre productos y resultados , y
4)
La ausencia de una relaci�n transaccional con el
beneficiario
La
existencia de estos aspectos problem�ticos para la
realizaci�n de la evaluaci�n, llevaron a que los
primeros intentos de medir el desempe�o institucional
se insertara en iniciativas tendientes a mejorar los
mecanismos de asignaci�n de recursos p�blicos. La t�cnica
del Presupuesto por Programas busca precisamente
alcanzar ese objetivo estableciendo una vinculaci�n
entre los insumos (costos) y los productos
(prestaciones) de los diversos programas. La aplicaci�n
de esta t�cnica presenta una base apta para evaluar la
gesti�n de las distintas instituciones y programas ya
que obliga a exponer los objetivos buscados y los
insumos requeridos y utilizados, identificar los
productos que se ponen a disposici�n de la comunidad,
individualizar los responsables de la producci�n, como
as� tambi�n permite el desarrollo de indicadores para
la evaluaci�n.
El
desarrollo de un sistema de indicadores se encontrar�
asociado a la naturaleza del presupuesto y de su gesti�n
y se basa en la informaci�n obtenible de los
instrumentos que forman parte del proceso
presupuestario. De esta vinculaci�n se derivan sus m�ritos
y sus limitaciones.
Como
consecuencia de �sto, la existencia del sistema de
indicadores, permite contar con un instrumento apto para
mejorar el proceso presupuestario, no s�lo por la
disponibilidad de los indicadores una vez construidos,
sino tambi�n porque la identificaci�n y dise�o de los
mismos puede promover mejoras en las aperturas program�ticas
y en la definici�n de los productos.
Cabe
resaltar que uno de los objetivos del sistema es
facilitar la exposici�n p�blica del desempe�o de los
programas y organismos en un intento de ampliar la
transparencia del sector p�blico frente a la ciudadan�a.
Si
se considera que los programas presupuestarios expresan
las acciones de gobierno que se definen y llevan a cabo
persiguiendo como objetivo satisfacer necesidades de la
comunidad y que los productos que se programan y
concretan buscan como resultados cambios positivos en
variables socio � econ�micas (tales como mejora en el
nivel de salud, de educaci�n, de empleo, de ingreso, de
inversi�n, etc.), es importante encontrar la manera de
disponer de informaci�n que permita evaluar la
pertinencia de los programas y su eficacia en alcanzar
los objetivos y resultados esperados.
Bibliograf�a:
Manual del �Sistema Presupuestaria P�blico en
la Argentina
� Ministerio de Econom�a.
Decreto 2980/2000 de
la Provincia
de Buenos Aires, Anexo �Manual de Presupuesto
Municipal�
La
T�cnica
del Presupuesto por Programas en Am�rica Latina 1978
�Marcos P Mak�n (O.N.U.), V�ctor J Arrieche (Gob.
Rep. de Venezuela), Jorge Irisity (O.N.U), Daniel E
Monrroe (Gob. Rep. de Venezuela)�.
�Indicadores
para la medici�n de la gesti�n presupuestaria del
Gobierno Municipal� Marcos Pedro Makon
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