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De la tribu a la comuna
Desde los más remotos tiempos, para satisfacer las necesidades
de la vida natural, los hombres se vieron obligados a agruparse,
constituyendo la familia.
El crecimiento constante y progresivo de necesidades de todo
orden, obligaron a extender tales asociaciones, formándose
grupos basados en la vecindad cuyo fin era la satisfacción de
esas necesidades.
Estas aglomeraciones de familias, conformaron en su etapa
primigenia las denominadas tribus, que se organizaban por lo
general, bajo la autoridad de un mismo jefe, la jerarquía así
obtenida por éste, era la resultante de la delegación de una
parte de la autoridad individual de cada uno de los integrantes
del grupo. Tal evolución culmina en la constitución de los
cuerpos políticos, de los cuales el Estado es hoy el exponente
más amplio, elevado e importante.
Este "Estado sociedad", es el entendimiento en el que
los hombres se reconocen mutuamente determinados vínculos de
comunidad política. En este estadio, se está en presencia de
la "Nación - pueblo" o conjunto de individuos
establecidos en un territorio determinado y ligados por
costumbres e intereses comunes.
Es aquí donde puede encontrarse la raíz local del sentido de
comunidad organizada, de donde debiene la necesidad de
satisfacer demandas del común, de donde por número y
afinidades los individuos conformaron comunidades locales, que
también evolucionaron y delegaron poderes en organizaciones de
mayor envergadura, en nuestro caso particular primero en Estados
Provinciales y por último en el Estado Nacional.
El origen del gobierno municipal se remonta al Imperio Romano,
cuando Roma lo instituye en ciertas ciudades conquistadas. Una
ciudad y su territorio de influencia, mantenían su vida cívica,
política y económica aunque estuviera sometida.
A los pueblos que aceptaban integrar el Imperio se les reconocían
los derechos y deberes, aunque pagaban un tributo llamado munera,
del que deriva el nombre municipa otorgado a las poblaciones y
municipes a sus habitantes.
Todos los pueblos tenían ciudadanía romana, pero algunas
ciudades tenían facultades limitadas o cívitas sine sufrragio
(debía pagar tributos, prestar servicio militar y acatar leyes
que no votaban, además Roma les imponía un gobernador) y sólo
las ciudades con cíviatas plena ejercían el sufragio.
Los funcionarios municipales tenían en general un mandato anual
y los más importantes eran; el diunviro con un rol ejecutivo,
los ediles con funciones policiales (fiscalizaban los mercados,
la higiene, la seguridad y la moralidad pública), el defensor
civitatis (controlaba la presión tributaria y la inversión de
la renta pública) y el curator que cuidaba los intereses
fiscales.
Al igual que los municipios argentinos (Código Civil, artículo
33, inciso 1), los municipios romanos podían contraer
obligaciones y ejercer derechos.
A partir del siglo XI comienzan a resurgir las ciudades,
apuntaladas por un nuevo orden político poliárquico (gobierno
de muchos), dentro de los estamentos del feudalismo.
Las ciudades del período feudal contaban con cartas-pueblas o
fueros (antecedente lejano de nuestras cartas orgánicas), que
regulaban las relaciones, los derechos y obligaciones, entre
pobladores y el señor feudal. Comienza así a consolidarse el núcleo
vecinal con una sólida autonomía, aunque comprendida en un
sistema político más amplio.
La comuna española es el antecedente directo de nuestra propia
estructura municipal con instituciones como el concilium o
concejo deliberante; el judex o presidente electo del concejo y
el convertus publicus viciorum o asamblea con funciones
ejecutivas en materia edilicia, habitacional, deslinde de
propiedades y cuestiones judiciales y policiales.
La tradición institucional hispánica se trasmite con la
conquista a América latina y el cabildo se transforma en la
institución conductora de las decisiones locales, constituyéndose
en la primera forma de poder representativo en América.
En nuestro país, su período de existencia comprende desde la
fundación de las ciudades hasta su reemplazo por las salas
provinciales de representantes en 1821.
Estaba integrado por los alcaldes con funciones judiciales,
elegidos por los regidores o concejales, a su vez elegidos por
los regidores salientes. Eran cargos sin remuneración y debían
ser confirmados por el virrey o el gobernador. Sólo los vecinos
(jefes de familia españoles y con inmuebles) podían ser
alcaldes o regidores.
También integraban el Cabildo el alférez real, que
representaba los intereses del rey y los alguaciles mayores, que
funcionaban como jefes de policía.
Los cabildos, a diferencia de los concejos municipales españoles,
no se rigieron por fueros o cartas pueblas, donde cada pueblo,
clase social o gremio tenía sus fueros, que cambiaban de una a
otra ciudad o región, sino por las leyes de Indias, generales y
defensoras del poder monárquico.
Después de la revolución de mayo de 1810 siguieron existiendo
los cabildos hasta que en 1821, Rivadavia, por una ley general,
los suprimió, aunque no estableció un régimen municipal y los
reemplazó por salas provinciales de representantes (la policía
y la autoridad provincial asumían los roles clásicos del
municipio).
Se inició un período de acefalía municipal que perduró hasta
la Constitución Nacional de 1853, que permitió la formación
de las primeras instituciones municipales.
En ese siglo es interesante considerar el primer antecedente de
autonomía municipal; la Constitución de Santa Fe de 1921,
derogada por la intervención federal en 1935 y que establecía
la facultad de los municipios de más de 25 mil habitantes de
dictar su propia Carta Orgánica.
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Administrativistas y autonomistas
Después del error histórico de Rivadavia de haber
eliminado los cabildos en 1821, fue recién en 1853, en el
momento en que se sanciona la Constitución cuando aparece
en el artículo 5º la obligación a cada provincia de
establecer y asegurar un régimen municipal. El autor de
esta inclusión en la ley suprema de la Nación fue el
convencional constituyente cordobés "Juan del
Campillo".
La interpretación de esta inclusión constitucional, generó
un amplio debate a lo largo de toda la historia argentina,
en consecuencia se pueden trazar tres períodos históricos:
desde 1853 a 1986, el primero; desde 1986 a 1994 el segundo;
y desde 1994 a la actualidad.
El primer período es el de mayor debate y disputa, en el
prima la doctrina de Rafael Bielsa, padre de los
administrativistas argentinos, es el quien establece la idea
de que el municipio en la argentina es de naturaleza autárquica,
para ello, Bielsa hace una simplificación que después sería
de efectos muy contraproducentes para el sistema
institucional argentino, su lineamiento era el siguiente:
"la soberanía le corresponde al gobierno federal, la
autonomía a las provincias y la autarquía a los
municipios".
El concepto de autarquía, Bielsa lo toma de dos
administrativistas italianos del siglo XIX, Orlando y
Ferraris, que definieron a la autarquía, como una persona
jurídica creada por una ley y con fines establecidos por
ella y obviamente sujeta al control de un orden jurídico
superior.
Esta definición es particular de los administrativistas
italianos, ya que autarquía para los griegos era prácticamente
lo mismo que la soberanía.
Quien se opuso a la posición de Beilsa, fue un profesor de
la Universidad de La Plata, Korn Villafañe, al levantar la
teoría de la República representativa municipal.
Korn, sostenía que la autonomía es la naturaleza jurídica
que corresponde a los municipios y que ella se basa en la
letra del art. 5º de la Constitución Nacional, pues cada
uno de los mismos tiene que cumplir los principios
republicanos del art. 1º, y por ello es una verdadera república
representativa. Esta línea argumental a favor de la autonomía
sería luego continuada por la Escuela del Litoral, con sus
máximos representantes Alcides Greca y Salvador Dana Montaño,
y posteriormente por la Escuela jurídico - Política de Córdoba,
integrada por Antonio María Hernandez y Pedro J. Frías
entre otros.
La Escuela cordobesa, sostiene en el libro "Derecho
Municipal", que los municipios eran autónomos, aunque
había que distinguir la autonomía plena (que comprendía
los aspectos institucional, político, financiero y
administrativo) y la semiplena o relativa (que sólo
abarcaba el político, financiero y administrativo)
En cuanto a la jurisprudencia, luego de algunos fallos en
que se reconocía la autonomía local, se afirmó a partir
de 1911 en la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación
la opinión contraria, en el caso "Ferrocarril del Sud
c. Municipalidad de La Plata", en que el Alto Tribunal
sostuvo que "...los municipios eran delegaciones de los
poderes provinciales circunscriptas a fines y límites
administrativos...".
No obstante ello algunos Tribunales Superiores de Provincia
como el de Córdoba, se inclinaron por la autonomía local.
En cuanto a la legislación, se tiene como antecedente la ya
mencionada Constitución de la Provincia de Santa Fe del año
1921, en donde por iniciativa de Lisandro de la Torre, se
consagró la posibilidad de que cada municipio de primera
categoría pueda sancionar su propia carta orgánica.
Es así como los municipios de Santa Fe en 1932 y de Rosario
en 1933, dieron sanción a las primeras cartas orgánicas,
quedando estas sin vigencia a partir de la reforma
constitucional santafesina de 1935.
En el período 1957 - 1966, existieron varios procesos de
reformas constitucionales, en donde siete provincias
hicieron posible la sanción de sus cartas orgánicas
municipales, pero fue sólo una ciudad, la de Santiago del
Estero, la que en 1961 sancionó la primera carta orgánica
municipal, hoy vigente en nuestro país.
Este período no solo fue de discrepancia sobre la
naturaleza jurídica del municipio, sino también tuvo
consecuencias de tipo político institucional. En el fondo
las posiciones centralistas y autocráticas siempre avalaron
la idea del municipio autárquico, y por el contrario,
quienes tuvieron posiciones a favor de la descentralización,
el federalismo y la profundización de la democracia,
sostuvieron el principio de autonomía municipal.
El segundo período a partir de 1986, se caracteriza por que
ya recuperada la democracia comienza un proceso de
modernización institucional. Como consecuencia de ello 18
fueron las constituciones provinciales que introdujeron el
concepto de autonomía municipal plena, siendo en la
actualidad 110 las cartas orgánicas vigentes.
Durante este período, quedan aún quienes defienden la
doctrina administrativista, tal es el caso de los sectores
del Derecho Administrativo liderados por Marienhof. Mientras
tanto en la jurisprudencia, la Corte Suprema de la Justicia
argentina, ha tomado otra posición a la sostenida en el año
1911, en el caso "Rivademar" durante 1989, aceptó
el concepto de la autonomía municipal.
Por último en el tercer período a partir de 1994, se
termina con el debate de la autonomía municipal, dado que
la letra del articulo 123º de la Constitución Nacional
consagro la autonomía municipal como obligación imperativa
a cumplir por cada provincia argentina. |
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El municipio en la Constitución de 1853 artículo 5º
Art. 5º Cada provincia dictará para si una Constitución bajo
el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones,
el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio
de sus instituciones.
La constitución sancionada el 1º de mayo de 1853 en Santa Fe,
promulgada por Urquiza el 25 de mayo y jurada por el pueblo de
la Nación, el 9 de julio del mismo año, si bien no legislaba
sobre Municipalidades, incluía en su Artículo 5º, como
recaudo esencial para el goce de la Autonomía Provincial, la
vigencia en cada Estado Federal de un "Régimen
Municipal" .
En el período inmediato posterior a la sanción de la
Constitución de 1853, es sancionada la Ley Orgánica para la
Ciudad de Buenos Aires, por la misma Convención Constituyente
que sancionara la Constitución Nacional; esta vez, actuando
como Legislatura o Congreso Ordinario al prolongar sus sesiones;
su contenido se inclina a interpretar al "Régimen
Municipal" como Municipios de "delegación", que
luego continúa a nivel provincial, pues éstas, siguieron el
modelo propuesto por los mismos Constituyentes, para la Ciudad
de Buenos Aires.
Es así, que se organizan Municipios con autarquía, cuyos
poderes, facultades y atribuciones son delegadas mediante leyes
de carácter general, sancionadas por las correspondientes
Legislaturas.
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El municipio en la Provincia de Buenos Aires
Retrotrayéndonos al período histórico de la sanción de la
Constitución de 1853, debemos recordar que la Provincia de
Buenos Aires, en la "Constitución del Estado de Buenos
Aires", del año 1854 consagra su principio secesionista
declarándose un estado con libre ejercicio de su soberanía
interior y exterior, mientras no la delegue en un Gobierno
Federal.
En materia municipal el texto constitucional de 1854, solo hace
una referencia genérica y de escaso contenido, tal expresión
la encontramos en su Artículo 170º, que dice:"...El Régimen
Municipal será establecido en todo el Estado. La forma de
elección de los municipales, las atribuciones y deberes de
estos cuerpos, como lo relativo a sus rentas, serán fijados en
la ley de la materia".
En concordancia con el precepto constitucional, la Legislatura
Provincial, sanciona el 11 de octubre de 1854, la Ley Nº35, que
es considerada la primera Ley Orgánica de las Municipalidades
de la Provincia de Buenos Aires.
El contenido de esta primera Ley Orgánica instituye,
Municipalidades de Delegación, teniendo por tanto, facultades
enumeradas, delimitadas y concretas, que surgen de la Ley Orgánica
general que es común para todos los Municipios de la Provincia.
El 13 de septiembre de 1994 la Provincia de Buenos aires
sanciona su nueva Constitución Provincial, en la misma no se
modifica el régimen municipal, a pesar de que el precepto de
autonomía municipal entrara en vigencia con el Artículo 123º
de la Constitución Nacional el 22 de agosto de ese mismo año.
Esta situación constituye una manifiesta violación al orden
jurídico federal, que a la fecha los legisladores Bonaerenses
no se disponen a revisar.
El texto constitucional vigente se refiere al Régimen Municipal
en su Sección Séptima y en sus Artículo 190º y 191º define
la naturaleza del Municipio Bonaerense, inclinándolo en este
aspecto por la tesis doctrinaria que negando la condición
natural de su existencia, tan sólo los reconoce como entes autárquicos
creados por el Estado y con poderes, atribuciones y facultades
que les son delegadas por una Ley de carácter general, común a
todos ellos y que determina además, taxativamente, su
estructura y funciones.
Los mencionados artículos, definen al Municipio Bonaerense,
como de Delegación, al decir: ..."La administración de
los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de
los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una
Municipalidad..."...La Legislatura deslindará las
atribuciones y responsabilidades de cada Departamento, confiriéndoles
las facultades necesarias..."
En cuanto a la jurisdicción territorial la constitución
Provincial, ha adoptado la modalidad de Municipio - Partido; en
consecuencia cada Municipalidad comprende en general varias
poblaciones o concentraciones urbanas; en la ciudad principal o
cabecera residen las autoridades municipales y en las
poblaciones menores, existen delegaciones a cargo de un
funcionario elegido por el Intendente, quien ejerce las
funciones en su representación.
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Bibliografía:
Fernando Tauber "Un poco de historia" El Management
Municipal 1999.
Antonio María Hernández "Autonomía Municipal"
exposición noviembre de 2000.
Enrique Carlos Schivndt "El municipio argentino y
bonaerense" Estudios Municipales y de Administración 1.995
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