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UTN FRB |
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Introducción
Durante los
últimos años el país vivió un creciente proceso
de deterioro de las cuentas públicas, con el
consecuente impacto en el nivel del déficit
fiscal y con su correlato en el incremento del
nivel de endeudamiento del sector público.
Este estado de situación se
tradujo en un creciente incremento de la tasa de
riesgo país y dificultades en el acceso al
mercado voluntario de crédito. Ambas situaciones
impactaron de manera directa en las expectativas
que despierta nuestro país para las inversiones
de riesgo, auténticos motores de crecimiento en
una economía de mercado.
Por un lado el compromiso
de la organización de
mejorar sus estándares de calidad e incremento
de su productividad y por otro el compromiso de
la administración de flexibilizar el uso de los
recursos a los efectos de posibilitar un uso más
creativo y eficiente de los mismos.
Este nuevo mecanismo
de asignación de recursos y compromiso de
resultados, se denomina Acuerdos Programa y
deben ser suscritos entre el Jefe de Gabinete de
Ministros y el responsable de la organización.
Toda vez que estos
acuerdos
suponen mayores grados de flexibilidad en el uso
de los recursos y atento al contexto de
dificultades fiscales, la Gestión por
Resultados, en tanto mecanismo de
fortalecimiento de las capacidades de
planificación y optimización de los procesos
críticos de las organizaciones, vía la
reingeniería de procesos, se presenta como
un instrumento idóneo a los efectos de asegurar
en las organizaciones que suscriban estos
acuerdos, la existencia de capacidades internas
que aseguren los fines que se persiguen.
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La gerencia en las organizaciones de la APP.
El mundo contemporáneo se encuentra sometido a constantes
cambios y nuevas situaciones que demandan organizaciones con
capacidad de adaptarse al contexto rápidamente. Resulta
necesario, en consecuencia, introducir cambios en la gestión
de las instituciones públicas para permitir que éstas
respondan con calidad y efectividad a las nuevas demandas de
la sociedad.
En este contexto,
la gerencia pública o profundiza el proceso de
modernización, eleva la calidad de su desempeño y se afirma
como principal protagonista del proceso de producción de
políticas públicas, desde una perspectiva estratégica
congruente con el plan Provincial. O bien, continúa un
proceso de declinación en el que, víctima de fuertes
restricciones y demandas sociales crecientes, así como de su
propia ineficacia e ineficiencia, irá perdiendo su rol de
conducción del proceso de políticas públicas a manos de
otros actores sociales.
El aparato burocrático público está agotado debido a una
planificación estratégica ritual e ineficaz y a rutinas
operativas morosas y de baja calidad. Esta debilidad del
contexto institucional está acompañada por un rol poco
preponderante del presupuesto como herramienta de gestión de
los organismos; más aún, el proceso presupuestario (tanto en
su etapa de formulación como de ejecución) no se vincula con
los planes estratégicos, cuando éstos existen. Como
consecuencia, la formulación presupuestaria no toma en
cuenta los objetivos estratégicos de la organización ni
incluye la reflexión sobre los recursos necesarios para
llevar adelante las políticas que la Alta Dirección propone.
En definitiva, la formulación presupuestaria se ha reducido,
en la mayoría de los casos, a un ejercicio orientado
exclusivamente a garantizar el equilibrio macroeconómico del
sector público.
Estas debilidades
se traducen en serias deficiencias de la Administración en
cuanto a la calidad de los servicios que provee, a su
capacidad regulatoria y a su rol de garante de la igualdad
de oportunidades. Además, y dado este marco, no es
sorprendente que la Alta Dirección de los organismos
públicos se halle abrumada por agendas dominadas por
urgencias cotidianas que frustran la posibilidad de
planificar estratégicamente el futuro. Por los mismos
motivos, el gerenciamiento del sistema de incentivos
previsto por el actual modelo de gestión de recursos
humanos, no sólo no premia la innovación y la eficacia, sino
que por el contrario el "hacer y transformar" se convierte
en un riesgo, orientando la gestión hacia el cumplimiento de
las formas sobre los resultados.
El modelo gerencial actual está estructurado en torno a
procedimientos morosos que consolidan prácticas de trabajo
rutinarias y de baja calidad. En su mayor parte, los
servicios públicos son conducidos por la rutina y no están
orientados a la consecución de resultados que se consideren
importantes desde el punto de vista político. La burocracia
conduce a los directivos, dejándoles un margen muy pequeño
de autonomía para la acción creativa e innovadora. Estos se
abocan casi exclusivamente a la administración de los
problemas cotidianos sin poder atender los aspectos
estratégicos.
Se vuelve imprescindible, entonces, sentar las bases de un
nuevo modelo de gestión que recree el vínculo productivo
entre la Alta Dirección y las gerencias operativas,
asignando responsabilidades claras a una y otras, de manera
de focalizar la acción de las organizaciones públicas hacia
el logro de resultados concretos y de impacto en la
sociedad.
|
La gestión por resultados
Impacto esperado
Organizaciones públicas con capacidades instaladas capaces
de suscribir y sustentar los compromisos que surgen de la
firma de los Acuerdos-Programa con la Jefatura de Gabinete
de Ministros, que establece una relación explícita entre el
cumplimiento de las metas y objetivos institucionales y
flexibilidades en el manejo y asignación de recursos. La
sustentabilidad de los compromisos quedan reflejadas en los
acuerdos intrainstitucionales, Compromisos de Resultados de
Gestión, que vinculan a la Alta Dirección de los organismos
y sus gerencias operativas.
|
Aspectos conceptuales básicos
La gestión por
resultados puede definirse como el modelo que propone la
administración de los recursos públicos centrada en el
cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el
plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De
esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las
organizaciones del Estado con relación a las políticas
públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.
Dado que el
modelo pone en el centro de la discusión la medición del
desempeño de la gestión pública, adquiere relevancia una
distinción conceptual que hace a la naturaleza de la
producción pública: productos y resultados. Los organismos
públicos, responsables de una determinada producción pública
utilizan insumos financieros, humanos y materiales -
asignados a través del presupuesto, para la producción de
bienes y servicios (productos) destinados a la consecución
de objetivos de política pública (resultados. Los sistemas
de evaluación de productos y de resultados,
consecuentemente, tienen distintas connotaciones: mientras
la medición de productos puede asociarse a un proceso
continuo, al interior de las organizaciones, el segundo
tiene consecuencias que trascienden el ámbito de una
institución.
La discusión
anterior arroja luz sobre la necesidad de ordenar y
focalizar las prioridades de una institución, identificando
y jerarquizando procesos, productos y beneficiarios, como
una actividad metodológica de apoyo a la definición de
indicadores de desempeño gerencial. Así aparece la
conveniencia de utilizar la planificación estratégica
situacional como un ejercicio sobre el cual se base la
implantación de un modelo de gestión por resultados porque
permite elaborar acciones estratégicas, vectores de
resultado y colocar a la gerencia operativa bajo un arco
direccional claro y de mediano plazo.
Por otro lado, la
implantación de un sistema de evaluación generalmente
requiere una adecuación de los procesos internos, detectando
inconsistencias entre los objetivos de la institución y su
operación diaria. Como consecuencia,
suele ser necesario
rever procedimientos, rutinas operativas e instancias de
coordinación entre distintas áreas de una organización
pública. Este conjunto de actividades, conocidas usualmente
como reingeniería de procesos, es el otro pilar sobre el que
descansa la implantación de este nuevo modelo de gestión.
La reingeniería permite introducir cambios en las prácticas
de trabajo a partir del análisis de los procedimientos y
circuitos administrativos y de rediseños que involucren
mejoras de eficiencia. En conjunto, posibilita orientar los
procesos internos al logro de los productos identificados
como prioritarios en el Plan Estratégico.
La gestión por
resultados implica una administración de las organizaciones
públicas focalizada en la evaluación del cumplimiento de
acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno. Dada
la débil coordinación que generalmente existe entre la Alta
Dirección y las gerencias operativas, es necesario que el
esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de
vinculación entre ambas en la que se definan
responsabilidades y compromisos mutuamente asumidos.
La SME
propicia, entonces, la implantación del modelo de gestión
por resultados priorizando la acción sobre la Alta Dirección
y las gerencias operativas con las dos herramientas
metodológicas presentadas más arriba: la planificación
estratégica situacional y la reingeniería de procesos,
respectivamente.
A través de la
primera se planteará un conjunto de actividades que brinden
a la Alta Dirección la posibilidad de elaborar el Plan
Estratégico del organismo que defina vectores de resultados
y oriente los procesos de gestión.
La
reingeniería de procesos posibilitará cambios en las
prácticas de trabajo, brindará soluciones a problemas de
organización y de utilización de recursos y permitirá abrir
espacios de reflexión sistemática para innovar los
procedimientos y rutinas administrativas.
Con el fin de
fortalecer este nuevo vínculo entre la Alta Dirección y las
gerencias operativas, los resultados obtenidos mediante la
aplicación de la planificación estratégica y la reingeniería
pueden articularse a través de los Compromisos de Resultados
de Gestión (CRG). En éstos se establece que la Alta
Dirección determina el desempeño esperado del gerente a
partir de la elaboración del Plan Estratégico del organismo,
de la identificación de los planes operativos, de los
resultados a obtener y de la asignación de recursos a través
del proceso de formulación presupuestaria. Las gerencias
operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas
y a dar cuenta de los resultados obtenidos. El modelo se
hace autosustentable en la medida que existan indicadores de
la gestión gerencial en el marco de un sistema de
seguimiento y monitoreo de la gestión, y un sistema de
incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente,
castigue los incumplimientos
Así, el modelo de
gestión por resultados incentiva una fuerte
descentralización en la toma de decisiones de gestión para
que la Administración Pública pueda responder a las demandas
sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia de la
gestión. Esta descentralización se apoya, como vimos, en un
Plan Estratégico formulado en estrecha vinculación con el
presupuesto del organismo y precisa de conjunto de
indicadores medibles y de un sistema de incentivos racional.
En general, y la experiencia internacional al respecto así
lo demuestra, es recomendable un mayor grado de flexibilidad
en la administración de los recursos disponibles
(materiales, financieros y humanos) a medida que se
profundiza la implantación del modelo.
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Aspectos conceptuales básicos
La gestión por
resultados puede definirse como el modelo que propone la
administración de los recursos públicos centrada en el
cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el
plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De
esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las
organizaciones del Estado con relación a las políticas
públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.
Dado que el
modelo pone en el centro de la discusión la medición del
desempeño de la gestión pública, adquiere relevancia una
distinción conceptual que hace a la naturaleza de la
producción pública: productos y resultados. Los organismos
públicos, responsables de una determinada producción pública
utilizan insumos financieros, humanos y materiales -
asignados a través del presupuesto, para la producción de
bienes y servicios (productos) destinados a la consecución
de objetivos de política pública (resultados. Los sistemas
de evaluación de productos y de resultados,
consecuentemente, tienen distintas connotaciones: mientras
la medición de productos puede asociarse a un proceso
continuo, al interior de las organizaciones, el segundo
tiene consecuencias que trascienden el ámbito de una
institución.
La discusión
anterior arroja luz sobre la necesidad de ordenar y
focalizar las prioridades de una institución, identificando
y jerarquizando procesos, productos y beneficiarios, como
una actividad metodológica de apoyo a la definición de
indicadores de desempeño gerencial. Así aparece la
conveniencia de utilizar la planificación estratégica
situacional como un ejercicio sobre el cual se base la
implantación de un modelo de gestión por resultados porque
permite elaborar acciones estratégicas, vectores de
resultado y colocar a la gerencia operativa bajo un arco
direccional claro y de mediano plazo.
Por otro lado, la
implantación de un sistema de evaluación generalmente
requiere una adecuación de los procesos internos, detectando
inconsistencias entre los objetivos de la institución y su
operación diaria. Como consecuencia,
suele ser necesario
rever procedimientos, rutinas operativas e instancias de
coordinación entre distintas áreas de una organización
pública. Este conjunto de actividades, conocidas usualmente
como reingeniería de procesos, es el otro pilar sobre el que
descansa la implantación de este nuevo modelo de gestión.
La reingeniería permite introducir cambios en las prácticas
de trabajo a partir del análisis de los procedimientos y
circuitos administrativos y de rediseños que involucren
mejoras de eficiencia. En conjunto, posibilita orientar los
procesos internos al logro de los productos identificados
como prioritarios en el Plan Estratégico.
La gestión por
resultados implica una administración de las organizaciones
públicas focalizada en la evaluación del cumplimiento de
acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno. Dada
la débil coordinación que generalmente existe entre la Alta
Dirección y las gerencias operativas, es necesario que el
esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de
vinculación entre ambas en la que se definan
responsabilidades y compromisos mutuamente asumidos.
La SME
propicia, entonces, la implantación del modelo de gestión
por resultados priorizando la acción sobre la Alta Dirección
y las gerencias operativas con las dos herramientas
metodológicas presentadas más arriba: la planificación
estratégica situacional y la reingeniería de procesos,
respectivamente.
A través de la
primera se planteará un conjunto de actividades que brinden
a la Alta Dirección la posibilidad de elaborar el Plan
Estratégico del organismo que defina vectores de resultados
y oriente los procesos de gestión.
La
reingeniería de procesos posibilitará cambios en las
prácticas de trabajo, brindará soluciones a problemas de
organización y de utilización de recursos y permitirá abrir
espacios de reflexión sistemática para innovar los
procedimientos y rutinas administrativas.
Con el fin de
fortalecer este nuevo vínculo entre la Alta Dirección y las
gerencias operativas, los resultados obtenidos mediante la
aplicación de la planificación estratégica y la reingeniería
pueden articularse a través de los Compromisos de Resultados
de Gestión (CRG). En éstos se establece que la Alta
Dirección determina el desempeño esperado del gerente a
partir de la elaboración del Plan Estratégico del organismo,
de la identificación de los planes operativos, de los
resultados a obtener y de la asignación de recursos a través
del proceso de formulación presupuestaria. Las gerencias
operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas
y a dar cuenta de los resultados obtenidos. El modelo se
hace autosustentable en la medida que existan indicadores de
la gestión gerencial en el marco de un sistema de
seguimiento y monitoreo de la gestión, y un sistema de
incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente,
castigue los incumplimientos
Así, el modelo de
gestión por resultados incentiva una fuerte
descentralización en la toma de decisiones de gestión para
que la Administración Pública pueda responder a las demandas
sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia de la
gestión. Esta descentralización se apoya, como vimos, en un
Plan Estratégico formulado en estrecha vinculación con el
presupuesto del organismo y precisa de conjunto de
indicadores medibles y de un sistema de incentivos racional.
En general, y la experiencia internacional al respecto así
lo demuestra, es recomendable un mayor grado de flexibilidad
en la administración de los recursos disponibles
(materiales, financieros y humanos) a medida que se
profundiza la implantación del modelo.
La gestión por resultado: antecedentes
Antecedentes nacionales
En la República
Argentina leyes, decretos y resoluciones administrativas
relevantes a la hora de plantear la implantación de un
modelo de gestión por resultados en el ámbito de la
Administración Pública Provincial.
Estas
disposiciones normativas pueden clasificarse en dos
categorías: (1) las referidas a reforma del estado y (2) las
relativas al sistema presupuestario, financiero y de control
de las acciones del gobierno.
En cuanto a la
primera categoría, la Ley 24.629, también denominada de
Segunda Reforma del Estado y sancionada en 1996, menciona
conceptos tales como reorganización administrativa,
racionalización y eficiencia de las acciones de los
funcionarios públicos. Además, da el marco para el Decreto
928/96 que intentó sentar algunas de las bases de un modelo
de gestión por resultados, estableciendo la obligatoriedad
para los Organismos Descentralizados de diseñar Planes
Estratégicos y mencionando un "nuevo rol" del Estado
orientado al ciudadano, a la medición de resultados y a la
jerarquización y participación de los recursos humanos.
Finalmente, y como consecuencia de la aplicación del Decreto
928/96, se encuentra una serie de normas de similar
jerarquía que aprueban planes estratégicos para algunos
Organismos Descentralizados.
Si bien este
cuerpo normativo colocó en la agenda pública los tópicos
propios del modelo de gestión por resultados, pecó de
formalista porque no priorizó el fortalecimiento de las
capacidades gerenciales que permiten generar organizaciones
creativas, alineadas estratégicamente y preocupadas por a
lograr resultados relevantes para el ciudadano.
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Aspectos conceptuales básicos
La gestión por
resultados puede definirse como el modelo que propone la
administración de los recursos públicos centrada en el
cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el
plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De
esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las
organizaciones del Estado con relación a las políticas
públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.
Dado que el
modelo pone en el centro de la discusión la medición del
desempeño de la gestión pública, adquiere relevancia una
distinción conceptual que hace a la naturaleza de la
producción pública: productos y resultados. Los organismos
públicos, responsables de una determinada producción pública
utilizan insumos financieros, humanos y materiales -
asignados a través del presupuesto, para la producción de
bienes y servicios (productos) destinados a la consecución
de objetivos de política pública (resultados. Los sistemas
de evaluación de productos y de resultados,
consecuentemente, tienen distintas connotaciones: mientras
la medición de productos puede asociarse a un proceso
continuo, al interior de las organizaciones, el segundo
tiene consecuencias que trascienden el ámbito de una
institución.
La discusión
anterior arroja luz sobre la necesidad de ordenar y
focalizar las prioridades de una institución, identificando
y jerarquizando procesos, productos y beneficiarios, como
una actividad metodológica de apoyo a la definición de
indicadores de desempeño gerencial. Así aparece la
conveniencia de utilizar la planificación estratégica
situacional como un ejercicio sobre el cual se base la
implantación de un modelo de gestión por resultados porque
permite elaborar acciones estratégicas, vectores de
resultado y colocar a la gerencia operativa bajo un arco
direccional claro y de mediano plazo.
Por otro lado, la
implantación de un sistema de evaluación generalmente
requiere una adecuación de los procesos internos, detectando
inconsistencias entre los objetivos de la institución y su
operación diaria. Como consecuencia,
suele ser necesario
rever procedimientos, rutinas operativas e instancias de
coordinación entre distintas áreas de una organización
pública. Este conjunto de actividades, conocidas usualmente
como reingeniería de procesos, es el otro pilar sobre el que
descansa la implantación de este nuevo modelo de gestión.
La reingeniería permite introducir cambios en las prácticas
de trabajo a partir del análisis de los procedimientos y
circuitos administrativos y de rediseños que involucren
mejoras de eficiencia. En conjunto, posibilita orientar los
procesos internos al logro de los productos identificados
como prioritarios en el Plan Estratégico.
La gestión por
resultados implica una administración de las organizaciones
públicas focalizada en la evaluación del cumplimiento de
acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno. Dada
la débil coordinación que generalmente existe entre la Alta
Dirección y las gerencias operativas, es necesario que el
esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de
vinculación entre ambas en la que se definan
responsabilidades y compromisos mutuamente asumidos.
La SME
propicia, entonces, la implantación del modelo de gestión
por resultados priorizando la acción sobre la Alta Dirección
y las gerencias operativas con las dos herramientas
metodológicas presentadas más arriba: la planificación
estratégica situacional y la reingeniería de procesos,
respectivamente.
A través de la
primera se planteará un conjunto de actividades que brinden
a la Alta Dirección la posibilidad de elaborar el Plan
Estratégico del organismo que defina vectores de resultados
y oriente los procesos de gestión.
La
reingeniería de procesos posibilitará cambios en las
prácticas de trabajo, brindará soluciones a problemas de
organización y de utilización de recursos y permitirá abrir
espacios de reflexión sistemática para innovar los
procedimientos y rutinas administrativas.
Con el fin de
fortalecer este nuevo vínculo entre la Alta Dirección y las
gerencias operativas, los resultados obtenidos mediante la
aplicación de la planificación estratégica y la reingeniería
pueden articularse a través de los Compromisos de Resultados
de Gestión (CRG). En éstos se establece que la Alta
Dirección determina el desempeño esperado del gerente a
partir de la elaboración del Plan Estratégico del organismo,
de la identificación de los planes operativos, de los
resultados a obtener y de la asignación de recursos a través
del proceso de formulación presupuestaria. Las gerencias
operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas
y a dar cuenta de los resultados obtenidos. El modelo se
hace autosustentable en la medida que existan indicadores de
la gestión gerencial en el marco de un sistema de
seguimiento y monitoreo de la gestión, y un sistema de
incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente,
castigue los incumplimientos
Así, el modelo de
gestión por resultados incentiva una fuerte
descentralización en la toma de decisiones de gestión para
que la Administración Pública pueda responder a las demandas
sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia de la
gestión. Esta descentralización se apoya, como vimos, en un
Plan Estratégico formulado en estrecha vinculación con el
presupuesto del organismo y precisa de conjunto de
indicadores medibles y de un sistema de incentivos racional.
En general, y la experiencia internacional al respecto así
lo demuestra, es recomendable un mayor grado de flexibilidad
en la administración de los recursos disponibles
(materiales, financieros y humanos) a medida que se
profundiza la implantación del modelo.
La gestión por resultado: antecedentes
Antecedentes nacionales
En la República
Argentina leyes, decretos y resoluciones administrativas
relevantes a la hora de plantear la implantación de un
modelo de gestión por resultados en el ámbito de la
Administración Pública Provincial.
Estas
disposiciones normativas pueden clasificarse en dos
categorías: (1) las referidas a reforma del estado y (2) las
relativas al sistema presupuestario, financiero y de control
de las acciones del gobierno.
En cuanto a la
primera categoría, la Ley 24.629, también denominada de
Segunda Reforma del Estado y sancionada en 1996, menciona
conceptos tales como reorganización administrativa,
racionalización y eficiencia de las acciones de los
funcionarios públicos. Además, da el marco para el Decreto
928/96 que intentó sentar algunas de las bases de un modelo
de gestión por resultados, estableciendo la obligatoriedad
para los Organismos Descentralizados de diseñar Planes
Estratégicos y mencionando un "nuevo rol" del Estado
orientado al ciudadano, a la medición de resultados y a la
jerarquización y participación de los recursos humanos.
Finalmente, y como consecuencia de la aplicación del Decreto
928/96, se encuentra una serie de normas de similar
jerarquía que aprueban planes estratégicos para algunos
Organismos Descentralizados.
Si bien este
cuerpo normativo colocó en la agenda pública los tópicos
propios del modelo de gestión por resultados, pecó de
formalista porque no priorizó el fortalecimiento de las
capacidades gerenciales que permiten generar organizaciones
creativas, alineadas estratégicamente y preocupadas por a
lograr resultados relevantes para el ciudadano.
Antecedentes internacionales
La gestión por
resultados se ha implementado en diversos países con el
principal objetivo de incrementar la eficacia y el impacto
de las políticas del sector público a través de una mayor
responsabilización de los funcionarios por los resultados de
su gestión.
Relevando las
experiencias de Australia, Nueva Zelandia, Estados Unidos,
Países Bajos, países escandinavos y algunos países
latinoamericanos, aparecen algunos rasgos comunes. Se prevé
el establecimiento de Planes Estratégicos, de mediano a
largo plazo y de Planes Anuales en los que se especifican
con detalle las metas de gestión de corto plazo. Estas metas
se expresan en forma de productos e impactos cuantificables
y plazos de ejecución. Ambos Planes suponen una suerte de
contrato o acuerdo entre el gerente público y la autoridad
política.
En muchos casos,
existe un organismo público encargado de implementar el
proceso ante el cual los entes responsables deben rendir
cuentas. Por otro lado, la reforma del modo de gestión
frecuentemente ha sido promovida y apoyada a partir de la
sanción de normas jurídicas explícitamente orientadas. Los
alcances en general cubren a todo el sector público pero en
algunos países el proceso de implementación se encuentra
estructurado por etapas, así como existen también
"experiencias piloto" previas a la aplicación general del
modelo.
A su vez, resulta
bastante significativo el rol que cumple el Congreso en el
control del desempeño de las organizaciones que se basa en
la comparación entre los resultados alcanzados y las metas
propuestas en los Planes Anuales.
La relación que se genera entre la aplicación de la gestión
por resultados y el presupuesto en los diversos países no es
uniforme. No obstante, puede señalarse que todavía no existe
una vinculación directa y proporcional entre el desempeño de
los organismos y su disponibilidad de recursos. En general,
se observa que el intento está orientado en dos sentidos:
por un lado, que el establecimiento de las metas esperadas
sea consistente con la estructura presupuestaria
correspondiente; por el otro, que la perspectiva de diseño
presupuestario pueda ser extendida en años, permitiendo un
horizonte de planificación más extenso, a la vez que
aumentando los plazos de evaluación de la gestión por
resultados del corto al mediano plazo.
En consecuencia,
la implementación de la gestión por resultados no constituye
un modelo único ni se lleva a cabo de un modo predeterminado
ni utilizando un conjunto dado de herramientas. Más bien,
existen diferentes modalidades de implementar gestión por
resultados, que dependen de las herramientas que se
utilicen, el contexto político, social y económico en el
cual el país se encuentre y la profundidad con que se
pretenda aplicar el modelo.
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Objetivo del programa
El objetivo del Programa es implantar un modelo de gestión
por resultados en las distintas organizaciones de la
Administración Pública Provincial a partir del
fortalecimiento de sus capacidades institucionales mediante
el recurso de la planificación estratégica situacional y la
reingeniería de procesos. De esta manera, se hará viable
una forma de asignación de recursos a través de los
Acuerdos Programa.
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Productos esperados
Se señaló que la SME propone la utilización de dos
herramientas para implantar un modelo de gestión por
resultados: una a nivel de la Alta Dirección -la
planificación estratégica situacional- y otra a nivel de
las gerencias operativas -la reingeniería de procesos.
En este apartado se hará referencia a los productos que se
esperan obtener resaltando las mayores capacidades de
gestión que dichos productos implican.
El trabajo
conjunto con la Alta Dirección y las gerencias operativas de
las organizaciones permitirá obtener los siguientes
productos:
· Plan
Estratégico del organismo
· Planes
Operativos
· Procesos
identificados como prioritarios en el Plan Estratégico,
rediseñados
· Procesos
de formulación, programación y ejecución presupuestaria
rediseñados
·
Compromisos de resultados de gestión (CRG)
· Esquema
de incentivos
· Sistema
de monitoreo de la gestión.
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La formulación
del Plan Estratégico permitirá que la Alta Dirección
adquiera la habilidad de diseñar agendas estratégicas que
establezcan prioridades de gestión claras en línea con el
programa de gobierno del máximo responsable de cada
organización pública. A través de un ejercicio participativo
y riguroso, en el que toda la Alta Dirección deberá
involucrarse, se abrirán espacios de reflexión para formular
desafíos estratégicos y los planes operativos para
alcanzarlos, vinculados estrechamente con la formulación
presupuestaria del organismo. En otras palabras, se persigue
elaborar un Plan Estratégico que supere el divorcio entre la
visión de la Alta Dirección y la realidad operativa del
organismo, como frecuentemente ha ocurrido, revalorizando el
rol del presupuesto como una efectiva herramienta de gestión
Los Planes
Operativos son los cursos de acción definidos para
lograr los objetivos estratégicos o de largo plazo
identificados en el Plan Estratégico. El diseño, desarrollo
y rendición de cuentas por los resultados alcanzados es
responsabilidad de las gerencias operativas de los
organismos. En algunos casos, el desarrollo de los Planes
Operativos implica la necesidad de recurrir a la
reingeniería de algunos o todos los procesos incluidos en
ellos. La responsabilidad por esta actividad recae también
en las gerencias operativas.
La potencia
del planeamiento estratégico situacional reside en el
compromiso de la Alta Dirección con la definición de la
visión a largo plazo y en el fuerte vínculo entre la
estrategia y la operación. Este vínculo debe ser explicitado
aún más claramente a través de Compromisos de Resultados
de Gestión (CRG) que representan la nueva forma de
vinculación entre la Alta Dirección y las gerencias
operativas. Esta herramienta se ve enriquecida porque puede
concretarse en el marco operativo que otorga la formulación
presupuestaria; es decir, la Alta Dirección y las gerencias
operativas acuerdan sobre resultados, recursos y planes de
acción en un proceso que se enmarca y, a su vez, da
contenido a la formulación y ejecución presupuestaria.
Los CRG implican
una fuerte descentralización en la toma de decisiones
operativas. En virtud de la dinámica de este proceso, la
Alta Dirección puede preservar espacios de reflexión para
los diseños estratégicos y las gerencias operativas conocen
exactamente qué se espera de ellas y se comprometen a
lograrlo. El esquema de incentivos diseñado por la
Alta Dirección da sentido a la gestión exitosa o al
compromiso cumplido, porque lo premia. Evidentemente, un
esquema de incentivos puede utilizar instrumentos variados:
reconocimiento salarial adicional, acceso a capacitación,
participación en ámbitos de discusión de políticas, etc.,
cuya elección y viabilidad dependerá de condiciones legales
e institucionales y de la creatividad de la Alta Dirección.
Sin perjuicio de ello, el esquema que resultare elegido debe
ser explicitado a los gerentes públicos al momento de
suscribir los CRG conjuntamente con el sistema de
monitoreo de la gestión, cuyo diseño y administración es
también una responsabilidad de la Alta Dirección. Ello así
porque la asignación de resultados a obtener por los
gerentes implica una definición cuidadosa de indicadores de
gestión que puedan ser monitoreados a fin de determinar el
grado de cumplimiento de aquellos.
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Plan de Implantación del Modelo de Gestión por Resultados
Actividades
preparatorias
Esta primera
fase inicia el proceso de instalación del modelo de gestión
por resultados. Dado que este proceso supone un cambio de
fondo en las prácticas de trabajo y, por lo tanto, en la
cultura organizacional, requiere del compromiso
explícito de la máxima autoridad del organismo de liderar y
encabezar el proceso de cambio.
En este
sentido, mediante una serie de entrevistas con el
máximo nivel de la jurisdicción, en las cuales se acuerdan
las características generales del proceso de cambio
organizativo, se generan los insumos necesarios para
realizar la formulación del proyecto, tomando en
cuenta las particularidades específicas del organismo.
Una vez acordado
el proyecto, se formula el Convenio marco de la
cooperación técnica. En este punto resulta fundamental
establecer con claridad el grado de compromiso e
involucramiento de la Alta Dirección del organismo en el
proceso de implantación. Por ello, es necesario determinar
en el Convenio una clara definición de la contraparte
ejecutiva de la jurisdicción, quien, en definitiva, será
la que lleve adelante el proceso.
En forma
simultánea, se comienzan a prefigurar el equipo de
planificación que actuará en la primera etapa del
proceso. El tamaño del equipo estará vinculado a las
dimensiones y complejidad del organismo.
Esta fase
concluye con la formalización y firma del Convenio Marco de
Cooperación Técnica.
Conformación de equipos
Para llevar
adelante el proceso de modernización de la gestión de un
organismo, se requiere, al menos de la conformación de dos
equipos (según el tamaño y la complejidad del organismo
podrán conformarse otros equipos ad -hoc)
Es necesario
conformar el Comité de Gestión Estratégica, el cual
constituye la contraparte ejecutiva del organismo. Este
Comité asume dos formatos diferenciados de acuerdo a los
distintos momentos del proceso: el Comité reducido,
conformado por no más de cinco personas de plena confianza
de la máxima autoridad del organismo. Su función es
garantizar el arco direccional del plan estratégico durante
su elaboración. Para ello deberá participar en tareas de
análisis situacional, articulando las producciones de los
diferentes momentos del proceso con la visión de la máxima
autoridad del organismo. Deberá también desarrollar
estrategias permanentes de viabilización del proceso al
interior del organismo. El otro formato del Comité de
Gestión Estratégica es el denominado Comité ampliado,
conformado por no más de 20 actores clave del organismo, es
decir que sean participantes de los procesos decisorios. Su
función es participar activamente del proceso de análisis
situacional y en la formulación de las estrategias del plan.
Debe conformarse
el equipo de Análisis y Diagnóstico. Este equipo es
coordinado por el equipo de Planificación Estratégica y
tiene como objetivo el desarrollo de investigaciones
diagnósticas por cada área del organismo, de manera de
contrastar y dar sustento a las hipótesis que surgen del
análisis situacional.
Análisis
situacional y formulación de estrategias
Esta fase supone
el comienzo de la implantación del modelo de gestión por
resultados en campo. Su principal objetivo es lograr una
primera versión del Plan Estratégico ha llevar a cabo
en el organismo. Para ello se utilizarán una serie de
técnicas cualitativas y cuantitativas, que incluyen:
análisis de diagnósticos previos, análisis de normativa
básica, análisis del modelo organizacional, análisis de los
proyectos en marcha, análisis de los procesos decisorios,
análisis de recursos humanos, análisis de recursos
materiales, entrevistas al máximo responsable del organismo
y entrevistas a informantes clave.
El producto final de esta fase, Plan Estratégico 1o.
versión, deberá comprender el modelo explicativo de la
situación del organismo, la ponderación de procesos
causales, la descripción de los nudos críticos, un primer
análisis de gobernabilidad, una propuesta de apuestas
estratégicas, y planes operativos tentativos para
alcanzarlas.
Análisis situacional y formulación de estrategias II
El producto
obtenido en la fase anterior es el insumo básico sobre el
cual se desarrollarán los talleres de planeamiento
estratégico con la participación del Comité de Gestión
Estratégica ampliado y la coordinación metodológica del
equipo de las unidades de cooperación. El objetivo de estos
talleres es someter a la primera versión del Plan
Estratégico a la crítica y ajuste de los actores principales
de los procesos analizados.
Una vez
realizados los ajustes necesarios, el Plan será
presentado por el Comité de Gestión Estratégica ante el
máximo responsable del organismo. Este momento
representa una nueva instancia de ajuste a la luz de la
visión del titular del organismo.
El producto final
de esta fase es el Plan Estratégico del organismo,
verificado y contrastado con los actores principales de los
procesos.
Diseño y análisis de planes operativos tentativos
En forma paralela
a la fase anterior, otro grupo de trabajo perteneciente al
equipo de las unidades de cooperación, está en condiciones
de avanzar en el análisis de prefactibilidad de los procesos
tentativos identificados en fases anteriores.
Esta actividad
supone dos tareas. En primer lugar, se realizarán los
diseños preliminares de las operaciones de reingeniería de
procesos. Así se evaluará la justificación o razón de
ser de cada uno de los procesos, se describirá la
interrelación de ellos con otros procesos, se llevará a cabo
un primer análisis de eficiencia y eficacia, identificando
en la medida de lo posible, costos, procedimientos, puntos
de control y productos finales.
En segundo lugar,
se analizarán los indicadores de resultado existentes y/o
posibles para cada uno de los procesos seleccionados.
Esta tarea supone un análisis genérico de información
referida a indicadores en otros organismos, nacionales e
internacionales. Además, se asignarán los recursos humanos,
materiales y financieros existentes para el logro de los
productos finales fijados de modo de adaptar los indicadores
de resultado a la realidad presupuestaria del organismo.
El producto final
de esta fase será el Plan Estratégico del organismo
incluyendo las propuestas de los Planes Operativos que
surjan de las actividades reseñadas más arriba.
Elaboración y puesta en marcha del plan táctico operativo
Esta fase,
cuyo producto final es la puesta en marcha del Plan Táctico
Operativo del organismo, supone la realización de
actividades en línea con las planteadas en la fase anterior.
Así, a partir del conjunto de Planes Operativos propuestos y
validados en la fase anterior, se definirán las
trayectorias temporales y se diseñarán en detalle
cada uno de los planes operativos. Esta actividad
incluye tareas tales como: identificación de las operaciones
de reingeniería necesarias para optimizar cada proceso,
identificación de un responsable del proceso y de su
rediseño y de su equipo de trabajo y propuesta definitiva de
los indicadores de resultados.
Además, se
efectuará un análisis de los recursos existentes y
requeridos para abordar la puesta en marcha del Plan Táctico
Operativo. En ese sentido se identificarán posibles
asistencias externas y se definirán los términos y
condiciones para viabilizar su contratación.
Finalmente, se
planteará una tarea de evaluación de consistencia entre
los distintos planes propuestos a nivel operativo con el
objeto de cuantificar la exigencia que se plantea a la
organización, de identificar tempranamente posibles cuellos
de botella sobre áreas que se encuentren directa o
indirectamente involucradas en varios procesos y de proponer
vías de solución a posibles conflictos surgidos del proceso
de reingeniería. El resultado de esta tarea quedará expuesto
en un nuevo cronograma de actividades.
Desarrollo de operaciones
Esta fase
supone el desarrollo de dos tipos de operaciones. Por un
lado, están las operaciones surgidas del Plan Táctico
Operativo que, de acuerdo a lo señalado en el apartado
anterior, quedarán formuladas en términos de responsables,
resultados, indicadores, recursos necesarios y tiempos de
ejecución. Por el otro, existen operaciones que definiremos
como "predeterminadas" para indicar que ya se encuentran
definidas al inicio del proceso de reingeniería.
Con respecto
al primer grupo, se las conocerá en detalle al momento de la
Puesta en Marcha del Plan Táctico Operativo. En cuanto al
segundo grupo, se describirán brevemente a continuación.
Reingeniería
de los Sistemas de Administración de Recursos.
La
reingeniería de procesos tiene el objetivo de instalar
nuevas prácticas de trabajo a la vez que persigue que los
Servicios Administrativos Financieros operen integradamente
en el marco de los sistemas de información previstos por los
órganos rectores.
La
reingeniería de procesos (de presupuesto, de contabilidad,
de tesorería, de compras y contrataciones y de recursos
humanos) incluirá actividades tales como:
·
Relevamiento de los procesos en vigencia
·
Rediseño de los procesos relevados y racionalización
administrativa
·
Implantación y seguimiento de los procesos rediseñados
·
Análisis de alternativas informáticas para la
eficientización de la ejecución de los procesos
·
Capacitación a los responsables y operadores del proceso
·
Implantación de mecanismos de monitoreo y evaluación
Una actividad
prioritaria dentro de esta fase es la de
rediseño del
proceso presupuestario.
Con el
objetivo que el organismo formule adecuadamente su Proyecto
de Presupuesto, se plantea la necesidad de establecer una
estrategia que pivote alrededor de dos ideas-fuerza:
·
Instalar una cultura de responsabilidad presupuestaria en el
organismo, de modo que el responsable de cada programa
presupuestario sea el actor principal del proceso de
formulación presupuestaria. En ese sentido, se hará
responsable de la información vertida en el presupuesto, de
los supuestos utilizados para proyectar gastos y será el
quien explique las variaciones o desvíos entre el gasto real
y el presupuestado.
·
Establecer una clara coordinación técnica del proceso
presupuestario en cabeza del Servicio
Administrativo Financiero. Esta función requerirá que el SAF
encare su propio rediseño a fin de estar en condiciones de
brindar el apoyo necesario a las áreas sustantivas de la
organización
En cuanto a los productos finales de esta actividad, se
identifican por lo menos los siguientes:
·
Manuales de Procedimiento
·
Anexos Metodológicos en los que se explicitarán los
supuestos utilizados en el Presupuesto del Organismo
·
Modelos de Informes de Gestión
Control de
Gestión
La implantación
de un modelo de gestión por resultados persigue el objetivo
de focalizar la gerencia pública en el control en los
resultados y no sólo en los procedimientos. En este marco,
los indicadores de resultado se convierten en un insumo
central porque permitirán mensurar el logro de los
objetivos, metas y resultados alcanzados.
En ese sentido,
se requiere diseñar un sistema de control de gestión que
monitoree el desarrollo de las operaciones y el desempeño de
los gerentes públicos. En virtud de ello, es necesario
diseñar e implementar una operación orientada al control de
la gestión y del cumplimiento de los resultados.
Dentro de esta
operación reconocemos dos etapas, a saber:
· Una
primera etapa, cuyo objetivo es el monitoreo del avance del
Plan mediante indicadores de cumplimiento previamente
establecidos. Se establecerán mecanismos de reporte y
verificación de resultados alcanzados, de modo de dar por
cumplidas las sucesivas fases planteadas, o bien, para
implementar las acciones correctivas necesarias. Finalmente
se documentarán los procedimientos realizados con el fin de
sentar las bases para la segunda etapa.
· En la
segunda etapa prevemos transferir, de una manera
sistemática, a las líneas gerenciales del organismo la
experiencia de los grupos de trabajo en el control de
gestión del proyecto. Así, deseamos incidir en la cultura
gerencial del organismo en el sentido de incorporar
prácticas orientadas a la evaluación permanente de cada uno
de los procesos administrados
Líneas de acción
En otras
palabras, la focalización de la gerencia pública en
resultados es viable en la medida que vaya acompañada por
sistemas de administración que contemplen flexibilidad en el
manejo de recursos físicos y financieros, sistemas de
premios y castigos para los responsables.
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El autor es
presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y
Administración Financiera Pública (ASAP).
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