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Autora: Renny Ivonne Reyes Reyes
País:
República Dominicana
Como
parte de la historia de la isla de Santo Domingo han existido siempre
conflictos constantes entre los dos países que la ocupan. En las últimas décadas
los mismos han tomado un punto fijo: la migración ilegal de nacionales
haitianos hacia la República Dominicana. A la fecha sobrepasan un millón los
haitianos que habitan en territorio dominicano de manera irregular por no
estar dotados de algún documento que acredite su estatus de legalidad en el
país. Sin embargo, éste no ha sido un motivo para impedir que los mismos
desarrollen de forma casi normal su vida laboral, social y familiar en el país.
De
forma innegable para la República Dominicana representa un problema en varios
aspectos y por distintas razones, tener en su territorio tan alto número de
inmigrantes en condición ilegal. En consecuencia, por medio de leyes que
regulan la migración y decisiones judiciales en ese mismo sentido, se ha
tratado de normativizar la situación para de alguna forma ir reduciendo el número
de nacionales haitianos ilegales en el territorio dominicano, así como de
establecer cuál es el régimen de nacionalidad que se le aplicaría a los
hijos de estas personas que se encuentran de forma irregular en el país.
Teniendo
como impulso este motivo, la Suprema Corte de Justicia de la República
Dominicana (SCJ), actuando como tribunal de Control Constitucional, el 14 de
diciembre del año 2005 se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley
General de Migración No. 285-04. Dicha ley versa, en principio, sobre la
regulación de la entrada y permanencia de extranjeros al territorio
dominicano.
No
existe duda alguna que para
cualquier país es necesario tener normas claras para contrarrestar cualquier
tipo de inmigración ilegal y al parecer esta es la función de la decisión
del más alto tribunal dominicano. La misma declara conforme a la Constitución
todos los preceptos de la mencionada Ley de Migración lo que consolida aun más
lo establecido en dicho instrumento legal.
No
obstante, y sin intención de negar la necesidad inminente de buscar una
“solución al problema”, existen diversas situaciones que necesitan ser
tomadas en cuenta al momento de valorar la sentencia emitida por el tribunal
supremo. Cada una de esos puntos importantes que deben ser tomados en cuenta y
que de una forma u otra fueron obviados en la decisión del pleno, serán
analizados a continuación.
La
decisión de la SCJ ha interpretando el Artículo 11.1 de la Constitución
sobre la nacionalidad dominicana diciendo que “cuando la Constitución en el
párrafo 1 de su artículo 11 excluye a los hijos legítimos de los que están
de tránsito en él para adquirir la nacionalidad dominicana por jus solis (….) si en esta circunstancia, evidentemente legitimada,
una extranjera alumbra en el territorio nacional, su hijo (a), por mandato de
la misma Constitución, no nace dominicano; que, con mayor razón, no puede
serlo el hijo (a) de la madre extranjera que al momento de dar a luz se
encuentra en una situación irregular y, por tanto, no puede justificar su
entrada y permanencia en la República Dominicana, de lo que resulta que la
situación de los hijos (as) de extranjeros nacidos en el país en las
circunstancias apuntadas“ (SCJ: 14 de diciembre del 2005 Pag. 4).
Es
poco decente de parte del más alto órgano judicial dominicano realizar un
silogismo forzado únicamente para negar la nacionalidad dominicana a un grupo
particular, al decir que si los hijos de un transeúnte y un diplomático no
tienen derecho a la nacionalidad dominicana por excepción al jus
solis, a fortiori sensu, tampoco lo tienen los hijos de una persona cuya
situación en el país es ilegal. Las razones para la SCJ forzar esta
comparación resultan un poco ambiguas, primero porque otorga al Transeúnte y
al Diplomático un rango mayor que al de Ilegal, como si se tratara de jerarquía
entre normas; y segundo porque asegura que la Ley General de Migración es
conforme a la Carta Magna al decir que para los fines del Articulo 11 de la
Constitución el término “ilegal”, será asimilado al de “transeúnte”.
Sobre
ese particular hay dos cuestiones que tratar: La primera es si realmente
existe en el ordenamiento jurídico dominicano la posibilidad de que mediante
una ley se interprete o adapte de alguna manera lo que establece la Constitución.
Segundo, sobre la legalidad de interpretar que personas que han desarrollado
su vida social, laboral y familiar en el país, aunque con status de
residencia ilegal, y en consecuencia sus hijos, puedan ser considerados
“transeúntes”, tomando en cuenta, entre otras cosas, lo que ha dicho la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en cuanto a los Derechos de los
Migrantes Ilegales y el derecho a la Nacionalidad.
En
cuanto a la primera cuestión, la Constitución dominicana es bastante explícita
tanto al momento de tratar el tema de la separación de los poderes y de la no
injerencia de uno en las funciones del otro, como al momento de tratar las
facultades específicas que tiene cada estamento del
Estado. En este sentido, determina en su Artículo 67.1 que “corresponde
exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia conocer en única instancia de
la constitucionalidad de las leyes” y como mismo indica la mencionada decisión
de la SCJ, también esta tiene facultad para conocer “de todo otro asunto
que no esté atribuido, exclusivamente, a una de las Cámaras”. Haciendo una
lectura cuidadosa del Titulo IV de la Constitución, donde aparecen todas las
atribuciones del Poder Legislativo, notaremos que en ningún enunciado figura
la facultad de interpretar la Constitución.
Entonces,
teniendo claro que es facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia,
tanto el determinar la constitucionalidad de las leyes, como el interpretar la
Constitución, se descarta la posibilidad de que mediante una ley, específicamente
la Ley General de Migración, se pretenda interpretar un precepto
constitucional dándole un alcance que la misma Constitución no prevé.
Es
así como, sólo por simple lógica jurídica, debemos entender qué quiere
hacer el legislador cuando la Ley General de Migración dice en su Art. 36
“los No Residentes son considerados personas en Tránsito, para los efectos
de aplicación del Artículo 11 de la Constitución de la República”. En
ese momento el legislador está haciendo una interpretación de un precepto
Constitucional, es decir, está determinando qué quiso decir el Constituyente
cuando estableció la categoría de “en Tránsito”. En definitiva, está
realizando una labor, que como vimos previamente, es atribución exclusiva de
la Suprema Corte de Justicia.
En
cuanto a la segunda cuestión, de entrada es importante recordar que la República
Dominicana es Estado Parte de varios instrumentos internacionales cuyas
disposiciones les son vinculantes de acuerdo a lo que establece la Constitución
Dominicana en su artículo 3 al decir que “la República Dominicana reconoce
y aplica las normas del Derecho Internacional general y americano en la medida
en que sus poderes públicos las hayan adoptado“ y a lo constantemente
aceptado por la misma Suprema Corte de Justicia al establecer que “la República
Dominicana tiene un sistema constitucional integrado por disposiciones de
igual jerarquía que emanan de dos fuentes normativas esenciales: “b) la
internacional compuesta por los pactos y convenciones internacionales, las
opiniones consultivas y las decisiones emanadas de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos; fuentes normativas que en su conjunto, conforme a la mejor
doctrina, integran lo que se ha denominado, el bloque constitucional, al cual
está sujeta la validez formal y material de toda legislación adjetiva o
secundaria.” (SCJ: Resolución No.1920-2003.Pag.6).
Esto
quiere decir que cualquier norma legal así como cualquier decisión judicial,
incluso aquella que pretenda hacer una interpretación de los preceptos
constitucionales, debe hacerse conforme a lo que ha sido estipulado en dichos
instrumentos internacionales. Sobre todo aquellos que de alguna forma u otra
aludan derechos humanos.
Tomando
eso en cuenta, es inevitable notar como en la decisión de la SCJ sobre la
constitucionalidad de la Ley de Migración se ha hecho caso omiso de lo que ha
establecido la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, así como a
las sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Tanto la Convención como la Corte tratan de forma particular el tema
de los migrantes que se encuentran en condición de ilegalidad en algún
Estado y los asuntos concernientes a la nacionalidad.
Por
el contrario, obviando su obligación internacional, la Suprema Corte de
Justicia para interpretar en una decisión sobre la constitucionalidad de una
ley dominicana, tomó como base la Constitución de la República de Haití,
aludiendo que de ninguna forma estas personas quedarían sin nacionalidad
porque su constitución establece el jus
sanguinis. Es importante ver este hecho detalladamente, particularmente
porque la facultad otorgada a la Suprema es la de interpretar la Constitución
dominicana, no la de interpretar ninguna otra Constitución extranjera.
En
ese sentido, el Estado dominicano tiene obligaciones internacionales específicas
en este tipo de asuntos, considerando lo establecido por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva sobre los
Migrantes Ilegales No. 18 al decir que “las disposiciones migratorias deben
respetar los derechos humanos” y que “la calidad migratoria de una persona
no puede constituir una justificación para privarla del goce y ejercicio de
sus derechos humanos” (Corte I.D.H.: 8 de septiembre 2005. Parr. 156; Corte
I.D.H.: 17 de septiembre 2003. Fallo Parr. 8). En adición y aun más
importante, lo que estableció en el único caso en que la Corte ha condenado
al Estado Dominicano y en el que por primera vez se pronuncia de manera
principal en toda su historia sobre el derecho a la nacionalidad
al decir que “el estatus migratorio de una persona no se trasmite a sus hijos”(Corte
I.D.H.: 8 de septiembre 2005. Parr. 156).
En consecuencia, es obligación de todo Estado parte ,
proveer a los hijos de las personas ilegales de una Nacionalidad como Derecho
Humano que les corresponde y que les otorga la Constitución dominicana por
haber nacido en la República Dominicana.
Asimismo,
“la Corte observa que, para considerar a una persona
como transeúnte o en tránsito, independientemente
de la clasificación que se utilice, el Estado debe respetar un límite
temporal razonable, y ser coherente con el hecho de que un extranjero que
desarrolla vínculos en un Estado no puede ser equiparado a un transeúnte o a
una persona en tránsito”(Corte I.D.H.: 8 de
septiembre 2005. Parr. 157).
La intención legislativa y jurisprudencial dominicana de asimilar al
No Residente con Persona en Tránsito resulta débil ante esta previsión de
la Corte.
La
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, así como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en varios fallos, reconocen como un Derecho
Humano el derecho a una nacionalidad al señalar “que el derecho internacional
impone ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su
estado actual, en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren
competencias de los Estados sino también las exigencias de la protección
integral de los derechos humanos, pues la nacionalidad reviste el carácter de
un derecho de la persona humana” (Corte
I.D.H.:6 Febrero 2001. Parr. 86; Corte IDH: 30 mayo 1999. Parr. 101; (Corte I.D.H.: 8 de septiembre 2005. Parr. 138).
Dándole
un nuevo giro al Derecho Humano de la Nacionalidad, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos señala que “los Estados tienen
la obligación de no adoptar prácticas o legislación, respecto al
otorgamiento de la nacionalidad, cuya aplicación favorezca el incremento del
número de personas apátridas, condición que es derivada de la falta de
Nacionalidad”(Corte
I.D.H.: 8 de septiembre 2005. Parr. 142).
Este es un punto que no necesita análisis alguno.
Por
otra parte, y de acuerdo a lo que dijo la misma Suprema en su decisión, la
Ley General de Migración no es para un grupo en particular, es para cualquier
inmigrante ilegal. Entonces, si la decisión tuvo como fundamento únicamente
lo que dice la Constitución Haitiana sobre la nacionalidad y el régimen del jus
solis, ¿También se interpretarían las constituciones de los inmigrantes
ilegales de otras nacionalidades? ¿Y qué ocurre si sus Cartas Magnas
establecen por igual el Jus Solis? ¿Tendría la Suprema que decidir nueva vez
sobre la constitucionalidad de la Ley de Migración para ese caso en
particular? Como podemos apreciar la interpretación de la Suprema es viciada,
carente de objetividad, aun cuando fuese dictada en ocasión de un caso que
implicaba la ilegalidad de nacionales, en esta ocasión haitianos.
Por
ultimo, es relevante lo que estableció la Corte Interamericana de Derechos
Humanos al decir que “la Corte considera
que el principio de derecho imperativo de protección igualitaria y efectiva
de la ley y no discriminación determina que los Estados, al regular los
mecanismos de otorgamiento de la nacionalidad, deben abstenerse de producir
regulaciones discriminatorias o que tengan efectos discriminatorios en los
diferentes grupos de una población al momento de ejercer sus derechos (Corte
I.D.H.: 17 de septiembre 2003. Parr. 168). Además,
los Estados deben combatir las prácticas discriminatorias en todos sus
niveles, en especial en los órganos públicos, y finalmente debe adoptar las
medidas afirmativas necesarias para asegurar una efectiva igualdad ante la ley
de todas las personas.“ (Corte I.D.H.: 8 de septiembre 2005. Parr. 141).
De
todas formas, la obligación de la Suprema Corte de Justicia, como órgano
representativo del Estado dominicano era el de decidir si era constitucional o
no la Ley General de Migración, no sólo por resolver un problema, a pesar de
que ese parece haber sido el fin, sino con la intención de respetar los
Derechos Humanos que le corresponde garantizar y otorgar a cualquier persona
que se encuentre bajo su jurisdicción sin importar su condición jurídica en
el país.
Finalmente,
entendemos que resulta una decisión estatal que, como otras anteriores, tendrá
como consecuencia la presencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Esperemos que eventualmente se puedan tomar decisiones recordando que no somos
un Estado solo en el mundo, que independientemente de lo que creamos
conveniente en un momento es deber del Estado recordar que somos parte de un
engranaje internacional para la protección y garantía de los derechos
humanos y que sobre todo esa última es nuestra principal misión.
BIBLIOGRAFÍA
1.
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
a.Corte
I.D.H., Caso De las Niñas Yean y
Bosico.. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130.
b.Corte
I.D.H., Caso Ivcher Bronstein.
Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74.
c.
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Petruzzi y otros. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52.
2.
Opiniones Consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
a.
Corte I.D.H., Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes
Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre
de 2003. Serie A No. 18.
3.
Sentencias de la Suprema Corte de Justicia
a. SCJ. Sentencia que declara conforme a la Constitución la Ley General de Migración No.285-04. 14 de diciembre del 2005.
b.
SCJ. Resolución No. 1920-2003. Medidas anticipadas al Nuevo Código
Procesal Penal.