Экономика как социальная система

Экономика как социальная система: необходимость выхода за рамки экономикс Экономикс и экономическая система, особенно в применении к Третьему миру, — более широкие понятия по сравнению с традиционной экономической теорией. Они должны рассматриваться в общем контексте социальной системы страны и, более того, — в международном, глобальном контексте. Под социальной системой мы имеем в виду взаимозависимые отношения между так называемыми экономическими и неэкономическими факторами.

Среди последних: отношение к жизни, работе и власти; государственные и частные бюрократические и административные структуры; характер родственных связей и религия; культурные традиции; система землепользования; эффективность и честность правительственных учреждений; степень участия населения в принятии решений и их реализации; жесткость или размытость экономических и социальных классов.

Очевидно, что характер и сочетание этих факторов сильно отличаются в различных регионах мира, в различном социальном и культурном окружении. На международном уровне приходится иметь дело с организацией мирового хозяйства и действующими в нем правилами: как они формируются, кто осуществляет контроль и кто благодаря этому извлекает наибольшую выгоду.

Ознакомление с книгой убедит нас, что развитие и поставленные им цели — намного более сложное явление, чем это пытаются представить некоторые экономисты. Увеличение объема производства, повышение уровня жизни, обеспечение полной занятости являются результатом не только прямого воздействия различного сочетания стратегических экономических переменных (сбережений, инвестиций, цен товаров и факторов производства, обменных курсов валюты), но и ценностных установок, системы стимулирования, мировоззрения и отношения к труду, институциональной и властной структуры как внутри страны, так и за ее пределами.

Это положение удачно сформулировал бывший ректор Университета ООН в Токио Соеджатмоко (Soedjatmoko): Оглядываясь на прошедшие годы, мы сейчас ясно видим, что чрезмерное увлечение ростом и его стадиями, ролью капитала и квалифицированных кадров ослабило внимание теоретиков к институциональным и структурным проблемам, к воздействию на процесс развития исторических, культурных и религиозных факторов.

Подобно тому, как одни экономисты ошибочно отождествляют свои теории с универсальными истинами, другие отбрасывают неэкономические переменные, указывая на сомнительную ценность последних из-за невозможности их количественного выражения.

Однако часто именно эти переменные играли решающую роль в успехе курса на развитие. В частях II, III, IV мы покажем, что причиной неудач политики развития в странах Третьего мира было исключение, умышленное или неумышленное, из анализа именно этих неэкономических переменных (например, роли традиционных прав собственности на распределение ресурсов и доходов или влияния религии на модернизацию и планирование семьи).

Хотя тема этой книги — экономика развития и ее роль в экономическом и социальном прогрессе бедных стран, ее автор всегда помнит о важной роли ценностей, настроений и общественных институтов в стране и за ее пределами во всеобъемлющем процессе развития.

Экономика, институциональные системы и развитие: глобальная перспектива Структурные различия и общие характеристики развивающихся стран Теории развития: сравнительный анализ Рост в прошлом и современное развитие: уроки и противоречия Рост, бедность и распределение дохода Рост населения и экономическое развитие: причины, последствия и полемика Безработица: проблемы, масштабы и подходы к решению Урбанизация и миграция из сельской местности в города.

Теория и политика Трансформация аграрного сектора и комплексное развитие сельской местности Окружающая среда и развитие Образование и развитие Теория торговли и опыт развития Международные финансы, долги Третьего мира и противоречия макроэкономической стабилизации Дискуссия о целях торговой политики: поощрение экспорта, замещение импорта, экономическая интеграция Прямые иностранные инвестиции и иностранная помощь: противоречия и перспективы Планирование, рынки и роль государства Финансовые системы и налоговая политика Критические проблемы 1990-х годов Как социально-экономическая система Глава 12.

Муниципальное образование как объект управления Общие свойства и классификация систем Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, ко­торым в данном курсе является муниципальное образование. Важнейшим инст­рументом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход — это методоло­гия научного анализа объекта в соотношении «система—среда», позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами его окружения.

Базовыми категориями системного подхода являются: система — множество взаимосвязанных элементов, которые образуют оп­ределенную целостность, содержащую особое качество, отсутствующее у каждого из них; ♦ элемент — простейшая часть системы, неделимый (неразложимый) компо­нент.

Деление (разложение) системы на элементы определяется целями ее научного анализа; ♦ структура системы — относительно устойчивая фиксация связей между элементами системы, инвариантная относительно внешних преобразований; ♦ целостность системы — ее относительная независимость от окружающей среды и других систем; ♦ эмерджентность — несводимость свойств системы к свойствам ее элементов.

Системный характер представления и исследования муниципальных образо­ваний заключается в необходимости формирования целостности и относитель­ной самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления.

Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муници­пальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него.

В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территори­альных единиц и пр. Базовыми подсистемами муниципального образования являются террито­рия, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем му­ниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально-экономиче­ской системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему осо­бые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние фак­торы.

Содержательно структуру муниципального образования составляют спо­соб формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилогофонда, морфологические особенности местности и пр. Особенностью муниципальных образований как социально-экономических сис­тем является их принадлежность к категории целеполагающих, характерной чертой которых является непрерывная генерация целей и обеспечение их ресурсами.

Характеристика муниципального образования как системы Основными свойствами муниципального образования как социально-экономи­ческой системы являются следующие. ♦ Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элемен­тами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления.

♦ Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и эле­ментами муниципального образования и внешней среды. ♦ Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относи­тельно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды.

Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельно­сти муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство как адаптивность — мобильность, способность приспосабливаться к изменяю­щимся условиям функционирования.

-Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого.

Для достижения общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ог­раничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной на принципах местного само­управления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (на- пример, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходи­мыми полномочиями от имени населения.

♦ Слабая структурированность—ва жное свойство муниципального образо­вания как социально-экономической системы.

Экономика как социальная система - Профессиональный

Это означает, что состав под­систем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи ме­жду ними характеризуются известной долей неопределенности.

Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование. Структура муниципального образования как системы Для управления муниципальным образованием как системой необходимо про­вести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер струк­туризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследова­ния и может осуществляться с разной степенью детализации.

В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структури­зация муниципального образования отражает основные материально-веществен­ные компоненты системы, их пропорции и внутрисистемные связи. Территори­альная структуризация муниципального образования на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональ­ную планировку и застройку территории.

Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управления муниципального образования, будет рассмотрена в главе 3. В материально-вещественной структуре муниципального образования, напри­мер, имеющего статус городского округа, можно выделить следующие главные подсистемы (рис.

2.1.1): ♦ градообразующая сфера; ♦ градообслуживающая сфера, или городское хозяйство; ♦ социальная сфера; Градообразующая, градообслуживающая и социальная сфера в совокупности об­разуют экономический базис города. Он определяется соотношением градообразую­щих и градообслуживающих предприятий, динамикой положенных в их основу экономических показателей, емкостью территориального рынка и его структурой.

Загрузка. Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города.

Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Со­став градообразующей сферы города во многом предопределяет облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения.

Специфика ее отрасли или отраслей предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база.

Население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода, электроэнергия, газ) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности. Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности город­скую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет ее на инже­нерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную. Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социаль­ной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города.

Спрос на продукцию и услуги зависит от численности населения. возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, ко­торый, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Пред­приятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бы­товые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразую­щим предприятиям, а также создают рабочие места.

Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собст­венности. Большинство их являются малыми и средними, однако в целом градо­обслуживающая сфера является серьезным работодателем. Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению ме­дицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места.

Значительная часть ее объектов пол­ностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдель­ные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (лечебно-диагно­стические учреждения, спортивно-развлекательные сооружения и др.), а также государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения).

С развитием рыночных отношений роль частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает. Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и объектов городского хозяйства и социальной сферы.

С учетом неработающего населения соотношение численности жителей города к численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может состав­лять 4 - 5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент ва­жен при проектировании. Структура общественного разделения труда, распределение его между градо­образующей, градообслуживающей и социальной сферами служит для органов местного самоуправления основанием для формирования и проведения эконо­мической и социальной политики. Муниципальное образование как социально-экономическая система Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов реформирования системы местного самоуправления в современных условиях.

От правильного решения данного вопроса зависит и степень реализации населением гарантированного Конституцией участия в осуществлении местного самоуправления, и функционирование определенной территории как единого социального и экономического сообщества. Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г.

№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», в определении которого закреплялись его неотъемлемые признаки: общая территория; наличие муниципальной собственности; наличие местного бюджета; наличие выборных органов местного самоуправления.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно: деление территории субъекта РФ на муниципальные образования осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного значения, деление на административно-территориальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения; на территориях муниципальных образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях административно-территориальных единиц – территориальные подразделения (структуры) органов государственной власти: ЗАГСы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы; административно-территориальная единица может не быть муниципальным образованием, например, административный район внутри крупного города; муниципальное образование (как правило, сельский населенный пункт) может не быть административно -территориальной единицей и не иметь на своей территории органов государственной власти.

Несовпадение границ административно-территориальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти.

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции. Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Определяющим здесьявляется наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления: принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации.

Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения; принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, который также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти; принцип доступности органов местного самоуправления для жителей.

Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры. Вторая, противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры.

Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению. Наличие указанных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения. В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) органы государственной власти провели унификацию системы муниципальных образований.

Указанный Закон существенно изменил принципы территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев закрытый перечень типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, в России сформирована двухуровневая система местного самоуправления.

При этом городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования. Муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему.

Как и любая система, она состоит из подсистем, характеристики которых определяют ее цели, задачи и направления функционирования. Так, рассматривая систему местного самоуправления на примере города, можно выделить следующие главные подсистемы : территория; население; градообразующая сфера (предприятия и организации, составляющие экономическую основу города, предопределяющие облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения, стиль жизни города); градообслуживающая сфера (инженерная и транспортная инфраструктура: здания, сооружения, коммуникации; обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги); социальная инфраструктура (учреждения и организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные услуги).

Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации. Следует отметить, что муниципальные образования как сложные системы функционируют в настоящее время в России в условиях несформированности внутренней среды и нестабильности внешней.

В этой связи управление развитием муниципального образования требует, в первую очередь, точного и грамотного определения целей совместной деятельности субъектов муниципального управления – местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования и определении его компетенции.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти: 1. Государство. Оно возлагает основные обязанности по развитию муниципального образования на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах (гл.

3 Закона о местном самоуправлении 2003 г. отраслевые федеральные законы и законы субъектов РФ). 2. Население. Оно возлагает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления. На основании полученной совокупности обязанностей местной власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются приоритеты социально-экономического развития муниципального образования.

В настоящее время в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально-экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами: 1. Существенно изменяются целевые ориентиры развития муниципальных образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочередность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры.

2. Перестав отвечать за решение производственных задач, органы местного самоуправления принимают на себя ответственность за формирование и реализацию стратегии комплексного социально-экономического развития территории, программ благоустройства и развития различных отраслей муниципального хозяйства, а также обеспечивают качественное предоставление населению муниципальных услуг.

3. Возникает конкуренция между муниципальными образованиями за привлечение инвестиций, финансовых и кадровых ресурсов, что обуславливает необходимость принятия органами местного самоуправления мер, направленных на повышение уровня жизни граждан и качества среды обитания, которое определяется системой экономических, демографических, социальных, культурных и экологических параметров. 4. Жители муниципальных образований постепенно включаются в систему управления развитием территории, реализуя свои права, интересы и инициативы как граждан и частных собственников через различные формы непосредственной демократии, а также посредством участия в консультативных и совещательных органах, общественных палатах при органах власти.

Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление | Сибикеев К. Государственное и муниципальное управление