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Apuntes para la discusión sobre la Ley de Financiamiento Educativo 1-
Algunas reflexiones iniciales Para empezar, recordemos que el proyecto fue lanzado inicialmente en abril de 2005 y se le ha patrióticamente denominado "Ley de Financiamiento Educativo: Hacia la Argentina del Segundo Centenario". Después de desaparecer de la escena durante varios meses, reaparece en septiembre con el apuro de las autodenominadas elecciones plebiscitarias. Evidentemente,
se pretendía mediante esta ley atender al reiterado reclamo
de aumento de presupuesto para educación, en vistas a mejorar
la imagen del gobierno. Aparentemente, esta estrategia no resultó
desacertada, ya que fueron varios los sectores que abrazaron y elogiaron
la iniciativa. Desde un principio,
el Ministro de Educación -Daniel Filmus- buscó configurar
un espacio de supuesto consenso, llamando a grupos empresariales,
gremios docentes y algunas personalidades del ámbito académico
a discutir el proyecto. También
se realizaron rondas con organizaciones de la sociedad civil como
Caritas, Asociación Cristiana de Dirigentes Empresariales,
Fundación Fe y Alegría, Fundación SES y Cimientos. Resulta perturbador
el caluroso recibimiento con que estos grupos acogieron la propuesta.
Juan José Llach -ex Ministro de Educación de la
Alianza, miembro de la mencionada Fundación
Cimientos y uno de los más acérrimos defensores de
la privatización educativa- saludó el proyecto públicamente,
desde las páginas de La Nación: "... tiene la
virtud de mirar al futuro y puede llegar a ser la política
socioeconómica más importante en mucho tiempo".
Luis Pagani (Arcor), Presidente de la Asociación Empresarial
Argentina (AEA) -conformada por varias de las firmas antes señaladas-,
siguió los mismos pasos e hizo saber su "más
decidido apoyo", desde la "Tribuna" de Clarín.
De más está decir que, si estos son los sectores que
promueven la ley, tenemos sobrados motivos para desconfiar; más
aún cuando en muchos casos se trata de los mismos que impulsaron
en su momento las reformas neoliberales en el ámbito educativo.
La sorpresa
la dieron los principales gremios docentes, quienes adoptaron como
propio al proyecto y llegaron al punto de realizar campañas
en busca de apoyo. Aunque uno de los principales destinos del aumento
presupuestario es justamente la recomposición del salario
docente, como veremos en esta nota, la norma se limita a crear un
fondo de compensación salarial sujeto a condiciones no explicitadas.
La Ley de Financiamiento Educativo consta de diferentes secciones que conciernen tanto a las metas a cumplir hacia el 2010, como al financiamiento de estas, la situación de los docentes, y plantea ciertos condicionamientos y restricciones. METAS & OBJETIVOS El primer artículo
declara el aumento de la inversión en educación, ciencia
y tecnología entre los años 2006 y 2010. Los objetivos
-Art. 2º- a los cuales se destinará "prioritariamente"
esa inversión son: (a) La escolarización
del total de los niños de cinco años y la incorporación
creciente de los de tres y cuatro años. FINANCIAMIENTO El tercer artículo
establece el aumento progresivo del presupuesto educativo del Gobierno
Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Bs. As.
hasta alcanzar en el 2010 una participación del seis por
ciento en el Producto Bruto Interno. El cuarto fija los porcentajes
para el Gobierno Nacional y la fórmula correspondiente. También
aclara que el Gobierno Nacional financiará los programas
destinados a cumplir con los objetivos (j) y (k) del artículo
segundo -los relativos al sistema universitario y la investigación
científico tecnológica- en lo atinente a instituciones
dependientes del Estado (1). En el quinto
artículo se especifica la fórmula de crecimiento del
presupuesto educativo de las provincias y la C.A.B.A., que se destinará
prioritariamente a mejorar las remuneraciones docentes, adecuar
las plantas docentes y "jerarquizar la carrera docente garantizando
su capacitación con el objeto de mejorar la calidad educativa"
(Art. 5) La determinación de la asignación específica a cada provincia a partir de este monto total se efectuará conforme a un índice construído a partir de los siguientes criterios: participación de la matrícula (80%), índice de ruralidad (10 %), índice de población no escolarizada de tres a diecisiete años (10%).(2) (Art. 8º) DOCENTES Por medio del artículo noveno se crea el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente con el objetivo de compensar los salarios docentes en el país. Sin embargo, el porcentaje de los recursos destinados a este fin, la operatoria del programa y "los requisitos que deberán cumplir las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para acceder a los recursos" quedan por determinar por el Poder Ejecutivo Nacional y el Consejo Federal de Cultura y Educación. Asimismo, las pautas generales referidas a las condiciones laborales de los docentes, el calendario educativo, el salario mínimo docente y la carrera docente se fijarán en un "convenio marco" acordado por el Ministerio de Educación, el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales "con representación nacional". (Art. 10º) CONDICIONAMIENTOS El artículo
11 dicta que el Ministerio acordará con las provincias y
la CABA "la implementación y seguimiento de las políticas
educativas destinadas a cumplir con los objetivos [del art. 2] A
tal fin, se establecerán los programas, actividades y acciones
(...) así como para el mejoramiento de las capacidades de
administración y evaluación y de la eficiencia del
gasto sectorial"; además -según dicta el Art.
12º (3) - "llevará a cabo convenios bilaterales
con las provincias y la CABA, en los que se establecerán
(...) las metas anuales a alcanzar (...) los recursos financieros
de origen nacional y provincial que se asignarán para su
cumplimiento y los mecanismos de evaluación..." El artículo
13º refiere a la difusión pública de las metas
anuales, las metodologías y los recursos invertidos. Y el
14º fija que la distribución de los aportes del Presupuesto
Nacional deberá hacerse acorde a: la distribución
de la matrícula y la población de tres a diecisiete
años no escolarizada, la incidencia relativa de la ruralidad,
la capacidad y el esfuerzo financiero de las provincias y de la
CABA, la incidencia de la sobreedad escolar, la tasa de repitencia
y la tasa de desgranamiento educativo y, el cumplimiento de las
metas anuales. Es importante destacar que la ponderación
de estos factores se efectuará a posteriori por el Consejo
Federal de Cultura y Educación. Según
el Art. 15º para acceder a los recursos del Presupuesto Nacional,
las provincias, y la CABA "deberán dar cumplimiento
a las condiciones y requisitos que establezca la reglamentación
de la presente ley y los convenios a que se refiere el artículo
12º." RESTRICCIONES POR INCUMPLIMIENTOS "Ante
el incumplimiento de las obligaciones (...) el Ministerio de Educación
(...) en consulta con el Consejo Federal de Cultura y Educación,
instrumentará o promoverá la ejecución total
o parcial de la retención de las transferencias de los fondos
asignados en el presupuesto (...) hasta tanto se cumplimenten las
condiciones acordadas" (Art. 17º) El Ministerio tiene
también la atribución de reasignar estos fondos según
establece el Artículo 18º. En el artículo 19º se prorroga por cinco años la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente, y los dos siguientes son de forma.- 3- LFE, una mirada crítica La Ley de Financiamiento
Educativo establece que el presupuesto destinado a educación,
ciencia y tecnología "se incrementará progresivamente
hasta alcanzar, en el año 2010, una participación
del seis por ciento (6%) en el Producto Interno Bruto (PIB)"
(Art. 3º) Es importante
recordar que la Ley Federal de Educación prometía
lo mismo. En su artículo 61º se comprometía -también
en un plazo de cinco años- a duplicar la inversión
pública o incrementar en un cincuenta por ciento el porcentaje
del PBI destinado a educación (que siendo de un cuatro por
ciento en 1992, alcanzaría el seis hacia 1997), optando por
la cifra que resultare mayor. Entonces surge
la pregunta más obvia: si el aumento ya estaba previsto en
una ley vigente y no se cumplió, ¿por qué habría
de cumplirse ahora? Para el Ministerio de Educación, la explicación
radica en que la ley del '93 no fijaba ningún mecanismo;
y pretenden garantizar que esta vez sí se alcanzará
argumentando que la nueva ley cuenta con un estudio técnico
que analiza, año por año, cómo se realizaría
el aumento. Como si unas cuantas fórmulas aritméticas
bastaran para hacer la diferencia… También
es válido preguntarse por qué esperar cinco años,
máxime cuando existe un cuantioso superávit fiscal:
si no se destinan los recursos necesarios para educación
es, evidentemente, porque el gobierno tiene otras prioridades. Por otro lado,
el aumento presupuestario tiene sus condiciones. Al provenir de
los recursos de la Nación y de las Provincias, va a depender,
en definitiva, del incremento en la recaudación (Art. 6º)
y del incremento de los recursos anuales coparticipables (Art. 7º).
Es decir: de no alcanzarse la recaudación necesaria, las
metas anuales del aumento deberán adecuarse proporcionalmente
a la recaudación alcanzada. El problema de atar el financiamiento
educativo a índices macroeconómicos es que queda supeditado
a los ciclos de expansión y retracción del capital.
Si a todo esto
sumamos la espiral inflacionaria que azota el poder adquisitivo
desde hace ya varios años resulta incierto qué tan
significativo será el aumento presupuestario dentro de cinco
años. Existe además
un segundo tipo de condicionamiento: el acceso a los recursos asignados
queda sujeto al cumplimiento de arbitrarios requisitos que la ley
no especifica. Las precisiones quedan desplazadas a normas futuras
como la reglamentación de la ley y los convenios bilaterales
que el Ministerio de Educación realice con las Provincias
y la Ciudad de Buenos Aires (Art.15º). Y, si bien tampoco se
explicita qué mecanismos se implementarán para verificar
el cumplimiento de tales obligaciones; sí queda claro que,
frente al incumplimiento, el Ministerio podrá instrumentar
la retención, limitación y reasignación de
recursos. Se trata de la llamada herramienta financiera. Es, en
definitiva, una medida extorsiva para forzar las políticas
educativas que quiere imponer el gobierno mediante el ahogo presupuestario. La ley omite aclarar si el aumento está destinado exclusivamente a la educación pública o incluye también al sector privado, tema que no es menor, ya que mientras la educación pública sufre una grave situación presupuestaria, la educación privada cuenta con elevados subsidios estatales. La ley señala ciertos objetivos para los cuales estaría destinado, prioritariamente, el aumento presupuestario (Art. 2º). Nuevamente debemos señalar la semejanza con la Ley Federal. Entre los objetivos compartidos, encontramos los diez años de escolaridad obligatoria (el último año de la Educación Inicial -preescolar- + los nueve años de la Educación General Básica), la erradicación del analfabetismo y el "mejoramiento de la calidad". Resulta significativo
el uso de ciertos términos y expresiones, que encontramos
tanto en esta nueva ley como en la del '93. Es posible rastrear
en ambas la utilización de una misma retórica: la
retórica propia del discurso pedagógico neoliberal.
Y esto evidencia -aunque que le pese al discurso oficial- que no
existe un quiebre real entre las políticas educativas actuales
y las de los '90 (impulsadas por los organismos internacionales
y las "recomendaciones" del Banco Mundial). Se trata de
términos ambiguos e imprecisos, que en este contexto cobran
significados muy específicos. Uno de esos términos
es el de calidad. La calidad es considerada como una variable que
puede medirse y debe ser evaluada, en términos de cumplimiento
de requisitos. Otro término utilizado reiteradas veces es
precisamente el de evaluación. Los procesos evaluativos son
los mecanismos que se implementan para controlar el cumplimiento
de las obligaciones, y establecer premios y castigos mediante la
asignación de recursos financieros. Términos
como inversión o gasto y expresiones como "eficiencia
en el uso de recursos" -todos utilizados en la Ley de Financiamiento
Educativo- son sacados del contexto económico e insertados
en el pedagógico. Desde esta óptica, evaluar la calidad
educativa significa medir la relación entre inversión
y producto, en términos de rentabilidad. Otra expresión
repetida en ambas leyes es la de vinculación con el mundo
del trabajo y la producción. Es explícita la preocupación
por promover una formación técnica e instrumental,
adecuada a las necesidades del mercado laboral. Entonces es
importante preguntarnos, no sólo qué educación
estamos pensando, sino para qué modelo económico. Muchas veces
se carga a la educación con responsabilidades que no le corresponden.
Se ve en ella la solución a problemas económicos,
un camino para superar la pobreza y la exclusión. Desde el
gobierno se presentan las mejoras educativas como estrategia de
crecimiento, como condición necesaria y anterior al desarrollo
económico. Creemos que esto es una tendenciosa inversión
de los términos, puesto que, aunque la educación es
un elemento importantísimo para el desarrollo de una nación,
el sistema educativo no debe, ni puede hacerse cargo de salvar las
profundas desigualdades producidas por la injusta distribución
de la riqueza. De esta manera, las responsabilidades son puestas
en otro lugar y se implanta la quimera de suponer que es una vía
para superar la pobreza y la marginalidad. Se citan los
casos de Finlandia, Irlanda, Canadá, Corea, Australia y otros,
como países que supuestamente le deben su importante desarrollo
reciente a un aumento en la inversión educativa, pero lo
cierto es que estos paralelismos no son válidos. En un país
con una estructura productiva incapaz de absorber fuerza de trabajo
a tal punto que termina por excluirla, si se destinan todos los
esfuerzos a la educación sin transformar las bases económicas
terminaríamos con desocupados ilustrados (el famoso arquitecto
taxista) o una masiva fuga de cerebros. Incluso en el plano individual, lo cierto es que las posibilidades de movilidad social que promete la educación no están garantizadas. A la vez, no puede pensarse una igualdad en las oportunidades de acceso a la educación existiendo desigualdades económicas. 4- Interrogantes finales Si la retórica
es la misma en ambas leyes, muchos de los objetivos son compartidos,
y están involucrados los mismos personajes, la pregunta resulta
inevitable : ¿viene la Ley de Financiamiento Educativo a
revitalizar la Ley Federal de Educación? Ante semejante panorama resulta imperativo que adoptemos un rol activo en la discusión sobre nuestra educación pública. Tenemos nuestras herramientas: el debate, la concientización y sobre todo la movilización para seguir doblando la apuesta. Notas al pie (1) La distribución
de los recursos incrementales de la jurisdicción nacional
destinados a educación superior y el sistema científico-tecnológico
se realizarán conforme a las participaciones actuales del
Gasto Educativo Consolidado en el 2005. ¿Qué pasa con la Universidad? La Universidad es apenas mencionada vagamente entre los objetivos a los que se destina el aumento presupuestario, sin ningún tipo de precisión sobre qué parte se le asignaría. De todas formas, en principio, podríamos suponer que habría un aumento en el presupuesto universitario. En este punto
es necesario advertir que, desde hace tiempo, el gobierno viene
haciendo uso de la llamada "herramienta financiera". Las
más favorecidas en la asignación de presupuesto son
tanto las instituciones universitarias creadas durante la última
década bajo el modelo neoliberal de la Ley de Educación
Superior (LES) como aquellas otras que fueron más permeables
a las reformas. En algunos casos reciben entre cinco y seis veces
más fondos por alumno que universidades tradicionales como
la UBA. Cabe remarcar
la constante preocupación del gobierno de incentivar el desarrollo
científico y tecnológico y atender las necesidades
productivas locales y regionales, que se manifiesta tanto en ley
analizada, como en la "reforma Pugliese" de fines del
2004 y las numerosas declaraciones públicas del Ministro
de Educación y del Presidente. Con esto también se
establece un rango de prioridades, ya que las carreras más
incentivadas serán las que mejor respondan a las necesidades
del modelo económico. Así, para sostener el boom de
la soja y las crecientes exportaciones de petróleo de los
últimos años, los sociólogos o psicólogos
no resultan tan útiles como los técnicos, ingenieros
o químicos. Por estas razones, la disponibilidad de mayores recursos no va a tener la misma repercusión para todas las universidades -ni, dentro de ellas, para todas las carreras- sino que seguirán teniendo prioridad aquellas que avancen en el sentido de las reformas y adopten las pautas de las políticas educativas del gobierno.
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Educación:
LFE, una
mirada crítica
Por Mariana Candia y Guadalupe Atienza