Los Actos Administrativos
A.- Concepto:
Los
Actos Administrativos es la manera como se expresa el actuar unilateral, de oficio
o a petición de parte, de la administración.
Se
han dado varias definiciones de Acto
Administrativo. Veremos sólo algunas:
a.-
Hugo Caldera (Chile):
Es la exteriorización unilateral
de competencia por parte de un órgano
administrativo en el ejercicio de sus potestades jurídicas administrativas para
alcanzar los fines públicos específicamente cometidos al órgano[1].
b.-
Eduardo García de Enterría (España):
La declaración de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio
de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria[2].
c.-
Marienhoff (Argentina)
Es toda declaración, disposición
o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas,
productora de un efecto jurídico[3].
B.- Elementos:
Tenemos que distinguir elementos:
a.- subjetivos
b.- objetivos heredados de
derecho privado - común y
c.- objetivos administrativos
d.- formales
El
acto administrativo sólo puede emanar de una administración pública y ésta debe
enmarcar su actuar dentro del ámbito de la legalidad, que caracteriza a todas
sus actuaciones. Por ello tenemos los siguientes elementos subjetivos que los
actos administrativos deben cumplir:
a1.- Administración
El
acto administrativo, como se desprende claramente de su nombre, debe provenir
de algunos de los órganos a través de los cuales se manifiesta actividad de la
Administración Pública.
a2.- Organo
La
Administración Pública se compone de diversos órganos, que, con distintas competencias, desarrollan las diversas actividades de ésta.
El
acto administrativo sobre una determinada materia sólo podrá dictarse por aquel
órgano de la Administración que tenga
atribuida por ley competencia para ello.
a3.- Competencia
Los
órganos de la administración deben actuar dentro de su competencia, los actos
ejecutados fuera de ella son viciados. Lo señala la Constitución Política de
Chile en el Artículo 7º.
Estos
vicios pueden referirse a:
- Excede su
competencia cuando un órgano del Estado ejerce atribuciones que no tiene, pero
que ningún otro tiene.
- El exceso de
competencia puede darse cuando un órgano en su actuar invade la competencia de
otro.
En
todos éstos casos la sanción es la nulidad, la que no es saneable.
a4.- Investidura del titular del órgano
Los
órganos de la administración pública deben actuar dentro de su competencia,
como ya anteriormente analizábamos, y previa investidura regular de sus miembros,
de lo contrario los infractores deberán someterse a las sanciones que la ley
contemple. Lo dice la Constitución Política de Chile en su Artículo 7º.
b1.- Presupuestos de Hecho propuestos por la norma
para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración. La
administración forma parte del poder ejecutivo, según la clásica división de
los poderes de Rousseau. Ello implica que debe ejecutar, ¿qué? la ley en cuanto
a las facultades que le otorga, dentro de su competencia.
b2.- Fin, es
el objetivo que la norma que le da la facultad persigue o asigna
al órgano de la Administración como fin último al que debe propender.
b3.- Causa
El
acto debe servir al fin en consideración a la cual la norma ha configurado la
potestad que el acto ejercita; a la efectividad de ese servicio al fin
normativo concreto por el acto administrativo debe reservarse.
b4.- Motivo
En
el acto administrativo los motivos están siempre y necesariamente incorporados
a la causa. Esto es lo que en derecho común se entiende por Objeto.
Es
justamente a través de los motivos que mueven a la Administración a dictar sus
actos donde se viene a concretar todo el esquema conceptual que hemos expuesto:
en ellos ha de aparecer, por una parte la realidad del presupuesto normativo de
hecho que se aplica y por otra parte el
servicio al interés público específico que constituya el fin propio de la
potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a
constituir la causa propia del acto administrativo.
c.- Elementos
Objetivos Administrativos
c1.- Declaración
El
acto administrativo consiste en una declaración, que puede constituir una
expresión de voluntad (decisión) como
de otros estados psicológicos (juicio, conocimiento o deseo).
Importancia
de este elemento:
- Vicios de la voluntad, actuación de persona
jurídica de la Administración se desarrolla por personas naturales que pueden
sufrir estos vicios, que podrían anular el acto;
- En el desenvolvimiento de la actividad jurídico
administrativa debe ejecutar los mandatos legales. Por ello si se infringen éstos el acto estaría viciado,
pudiendo inclusive perseguirse las responsabilidades de los que participaron en
su formación.
c2.- Contenido
El
contenido de la declaración debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico, pues de lo contrario estaría
afecto a las sanciones que al efecto establece la ley.
c3.- Objeto
Está constituido por la prestación
completa que se pretende alcanzar mediante el acto administrativo, que debe
decir relación con las materias que son de su competencia.
El objeto del acto administrativo
está relacionado con el actuar del órgano y con el fin asignado por la ley al
órgano que lo dictó.
El objeto de la declaración de la
administración puede ser:
- un comportamiento del súbdito,
de otra administración, de otro órgano, del
titular del órgano;
- un hecho;
- un bien;
- una situación jurídica;
- su propia organización;
- o mezclas de objetos típicos en
cuanto sean propuestos por el ordenamiento como término final de la actividad
jurídica de la administración.
d.- Elementos Formales
d1.- Procedimiento
En Chile no existe una sumisión
del actuar administrativo a un determinado
procedimiento como ocurre en otras realidades (España, México).
Lo que sí ocurre es que las
autoridades administrativas tienen obligación de responder las presentaciones o
solicitudes presentadas por los particulares o por otros órganos de la administración
en virtud del derecho de petición que establece la Constitución Política de
Chile en Art.19 Nº 14.
El problema de este derecho de
petición en materia administrativa, actualmente, es que por regla general no
está reglamentado, por lo que no existe, Por ejemplo:, un plazo dentro del cual
deba pronunciarse o el hecho de que la respuesta implique un estudio o
simplemente una respuesta con mayor fundamentación.
d2.-Forma de manifestación
El acto administrativo como toda
declaración necesita una forma a través de la cual manifestarse para nacer a la
vida del derecho, sobre todo teniendo presente al hecho de que toda la
actuación de la administración está reglamentada.
La forma es por escrito, algunos
deben notificarse o publicarse, ésta debe hacerse cumpliendo con requisitos.
Las formalidades son esenciales
en el acto administrativo, la actuación administrativa va a ser siempre
formal y esto como protección para los
administrativos.
Las formalidades se clasifican en
- en cuanto a su oportunidad:
a) Previas, son ciertas formas que la autoridad debe
necesariamente cumplir en la formación del acto, si no no puede producir sus
efectos,
b) Coetáneas, deben concurrir al
momento en que nace el acto, sin ellas es inválido,
c) Posteriores, se cumplen
después de su dictación, fundamentalmente para ser oponibles a terceros.
- en cuanto a su importancia:
a) Esenciales, sin ellas acto es
inexistente,
b) Sustanciales, acto existe,
pero si faltan es viciado,
c) Integrales, si falta una de
ellas, si falta es ineficaz.
d3.- Motivación
Por motivo entendemos los
antecedentes que sirven de fundamento al acto.
En cuanto a la determinación de
los Motivos la ley distingue:
- Actuación reglada, en que los
motivos o presupuestos del acto están establecidos en la ley claramente;
- Actividad discrecional, en ella
hay una determinación genérica de los motivos que debe tener el acto, pero en
definitiva la calificación jurídica la hace la autoridad administrativa llamada
a pronunciarse.
En otras
legislaciones, como la española, existe
una enumeración de diversos tipos de actos que deben ser motivados.
En Chile ciertos
Actos Administrativos deben ser motivados, a saber los siguientes:
- aquellos en que la
ley expresamente lo señala;
- cuando la
administración a través del acto administrativo impone sanciones a los
particulares;
- cuando la
administración ejerce su potestad disciplinaria;
- aquellos que
otorgan un derecho a un súbdito que ha solicitado hacer uso de él.
C.- Clasificación de los Actos Administrativos
a.- En cuanto a la extensión de los efectos.
Actos Generales, sus efectos son de carácter objetivo, no
dicen relación con una persona en particular.
Actos Concretos, aquellos cuyos efectos dicen relación con
la situación jurídica de una o más personas determinadas.
b.- En cuanto a sus posibilidades de impugnación, Impugnables
e inimpugnables.
c.- En cuanto a los sujetos que intervienen en su nacimiento, tenemos
Actos Complejos, en su nacimiento intervienen a lo menos 2
órganos administrativos entre los cuales no hay una vinculación orgánica.
Actos Reglados, todos sus elementos están establecidos por
ley.
Actos Discrecionales, en cuanto al elemento motivo del acto
existe un espacio de discrecionalidad para la autoridad llamada a dictarlo.
e1.- a)Negocios
Jurídicos, se dictan con la finalidad de obtener un efecto jurídico
determinado,
b) Mero Acto Administrativo,
declaraciones de la autoridad, cuyo contenido es una manifestación de un
juicio, en que el elemento voluntad se va a expresar una vez que un acto vaya a
modificar un derecho.
e2.- El contenido en
cuanto a sus efectos,
a)
Actos de Mero Trámite o Preparatorios, se dictan con el objeto de hacer posible
la dictación de un acto principal posterior,
b) Actos
Resolutorios, sean Principales o Definitivos.
-
Principales, a través de él se obtiene el efecto jurídico principal perseguido
al dictar el acto,
-
Definitivo, cuando en contra de un acto principal se han interpuesto todos los
recursos que procedan o haya transcurrido el plazo para ello, o que los
interesados hayan hecho uso de ellos.
e3.- En cuanto a su contenido favorable o no
para los particulares,
e3.1) Favorables,
actos de - autorización,
-
aprobación,
- admisión,
-
dispensa o renuncia,
-
concesión.
e3.2) Desfavorables o
de Gravamen, actos - órdenes,
- sancionatorios,
-
disciplinarios,
-
expropiatorios.
Acto
Decisorio externo son una declaración administrativa de voluntad dirigida a un
súbdito por la cual se define ejecutoriamente una situación jurídica
individualizada de dichos súbditos, o de la Administración respecto de él.
Actos
no Decisorios son declaraciones de otros estados psicológicos, distintos de
declaraciones de voluntad.
m.- Según si dependen o no de otros, Actos Independientes o
dependientes de otros.
n.- Actos que causa estado en la vía
administrativa y actos que no agotan dicha vía.
Actos
que constituyen la última palabra en la vía administrativa son recurribles ante
la justicia ordinaria, sea vía procedimientos ordinarios o especiales, pero lo
más común actualmente es mediante el Recurso de Protección de las Garantías
Constitucionales, establecido en Art. 20 Constitución Política de Chile.
o.- Atendiendo si se originan únicamente en la
administración o confirman una situación preexistente, Actos Originarios o
Confirmatorios.
D.-
Efectos.
¿Desde cuando se producen los efectos del acto administrativo? ¿En qué momento el administrado adquiere los derechos que le atribuye el acto? Inmediata e instantáneamente después que el acto queda “perfecto”, como principio, ello desde la medianoche del día en que el acto quedó publicado o comunicado. Salvo que se establezca en ella un término diferente.
Hemos de distinguir efectos:
a.- Presunción de Legalidad
Desde que se dicta el Acto Administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, y una vez cumplidos los trámites de procedimiento que le sean aplicables, se presume válido y capaz de producir sus efectos naturales. Ello no implica que sea inimpugnable, puesto que puede demostrarse que es contrario o vulnera el principio de legalidad que requiere respetar toda actuación estatal.
Es una presunción que admite prueba en contrario (simplemente legal), mas como en el derecho común, el que alega lo anormal debe probarlo. De esta forma se puede dar origen a:
- procesos ante la justicia ordinaria, donde lo más común será el Recurso de Protección (Art. 20 Constitución Política Chile), pero también puede ser Por ejemplo: una demanda de nulidad de acto administrativo entre otros;
- procesos contenciosos-administrativos, cuando se haga uso de medios de impugnación por vía administrativa, sea en el mismo órgano que dictó el acto o en otro, sea su superior jerárquico o no.
El acto Administrativo no goza de los efectos de la Cosa Juzgada, salvo que haya sido impugnado por vía judicial y se haya dictado sentencia de término.
Se ha discutido latamente en la doctrina el alcance de esta presunción de legalidad y se ha estimado por el profesor Iván Aróstica[4]que, y luego de analizar la jurisprudencia de la CGR al respecto, sería el siguiente:
- no gozan de legalidad todos los actos de la administración, sólo a las decisiones administrativas contenidas en decretos o resoluciones que deben someterse a Toma de Razón;
- sólo pueden gozar de esta presunción los actos administrativos cursados por la CGR;
- no alcanzaría a todos los actos sujetos a Toma de Razón, sino sólo a los que han tenido un juicio favorable de la CGR o del Tribunal Constitucional;
Sólo se podría configurar una presunción de legalidad y no de constitucionalidad, puesto que si el acto se dicta en conformidad a una ley y éste es inconstitucional no lo podrá cursar;
Sólo podría consistir en una presunción de que el acto está conforme con la ley vigente al momento de su dictación y no a la legalidad conforme a un a legislación posterior;
- esta presunción no les empece a los Tribunales de Justicia por cuanto ellos en el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales de control represivo de la Administración pueden declarar la nulidad o dejar sin aplicación actos cursados por la CGR porque la presunción de legalidad no da la inmutabilidad que si da la Cosa Juzgada que deriva de una sentencia ejecutoriada que es la única forma de dar la última palabra en derecho. Por lo mismo no les alcanza a los particulares que estén disconformes con la legalidad del acto, por cuanto pueden reclamar de ello ante Tribunales;
En síntesis, este profesor concluye que la presunción de legalidad sólo opera en plenitud "dentro" del ámbito administrativo.
b.- Imperatividad
Como vimos al comenzar este capítulo, el Estado para desarrollar sus funciones debe contar con 2 prerrogativas que emanan de su esencia, y sin las cuales no podría desarrollar efectivamente labor alguna, a saber, la Soberanía y la Autoridad.
El Estado es el depositario de la soberanía nacional y en virtud de ella y de la autoridad de que está investido por el ordenamiento legal (Constitución Política y legislación complementaria), está facultado para hacer cumplir sus resoluciones, sea cual sea la forma de ellas y el órgano que las dicte, siempre respetando el marco legal que las rija, sea en cuanto a la forma, fin, competencia y demás aspectos que competan al acto determinado.
Lo anterior es lo que entendemos en términos prácticos por Imperatividad.
Por otro lado, para hacer efectivo
este cumplimiento de resoluciones o imperatividad de las resoluciones estatales
a que hacíamos relación en el párrafo anterior, tenemos que la autoridad y soberanía del Estado se
manifiestan a través de la Ejecutividad y ejecutoriedad de las mismas, que a
continuación analizaremos sucintamente.
Ejecutividad: es la posibilidad que
tiene la administración, al hacer uso de sus prerrogativas de poder público
emanadas de la soberanía y autoridad, para que sus actos estén en condiciones
de producir todos sus efectos jurídicos en forma inmediata después de dictados
y la administración está en condiciones de poder ejecutarlo.
Ejecutoriedad: es la posibilidad que tiene la administración de obtener el cumplimiento efectuando actuaciones por sí misma en el caso de existir oposición, sea en forma activa o pasiva, recurriendo incluso a medios coercitivos.
Respecto a este punto se pueden dar varias situaciones:
a1) efectos de actos no resistidos, se cumplen sin problemas,
a2) Súbdito no ajusta su conducta a lo establecido por el acto. En ese caso la administración, dependiendo del órgano de que se trate, tiene diversos medios para obtener el cumplimiento del acto, a saber:- la clausura de un restaurante que no cumpla las medidas sanitarias exigidas por el servicio de salud respectivo.
a3) Casos en que sólo se puede obtener el cumplimiento utilizando su potestad sancionatoria. Por ejemplo: Vocal que no concurre a la votación.
c .- En el tiempo
c1.- Efectos del acto en el futuro
El principio es que el acto administrativo rige mientras lo requiera la naturaleza del contenido u objeto del acto de que se trata. De esto podemos colegir que existen actos de efecto:
- Instantáneos, los efectos se agotan en el acto mismo, y
- Continuados, los efectos duran mientras así lo requiera el contenido u objeto del mismo.
El Acto Administrativo por excepción puede tener un tiempo de duración limitado, y ello ocurre cuando existe un término al respecto, establecido por el mismo acto o por alguna norma legal.
c2.- Respecto del pasado
La regla general es que los actos administrativos producen efecto sólo para futuro. La mayor parte de la doctrina se inclina por la irretroactividad de éstos en virtud de los siguientes criterios:
cc2.1.- La irretroactividad de los actos administrativos constituye un principio general de derecho;
cc2.2.- Los principios de derecho común establecen que los actos administrativos rigen para futuro;
cc2.3.- La irretroactividad de los actos administrativos es fundamentalmente
por la prohibición constitucional y del Estado de Derecho de alterar los
derechos adquiridos.
La única forma de que un acto administrativo tenga efectos
retroactivos es que en virtud de la ley que otorga la facultad al órgano de la
administración de dictarlo se autorice
a que en determinados casos los tengan.
d.- Estabilidad
Teniendo presente que mediante los actos administrativos se
están creando, reconociendo, modificando o extinguiendo situaciones o hechos y
de derecho es menester que éstas situaciones jurídicas tengan una cierta
permanencia en el tiempo para no vulnerar la seguridad jurídica a que se
atienen los administrados y la administración.
Lo anterior no significa que la Administración no pueda
revocar sus propios actos, y está muy vinculado con la extinción del acto
administrativo, que analizaremos brevemente a continuación.
Esto se ha visto restringido justamente en favor de la
certeza o seguridad jurídica en virtud de lo que dispone la Constitución
Política de Chile en su Art. 24 en
diversos pasajes a saber:
dd1) Inciso 1º que señala que la Constitución reconoce a
toda persona el derecho de propiedad,
dd2) Inciso 2º y siguientes al establecer que sólo la ley
puede establecer las limitaciones, modo de adquirir, gozar, usar y disponer de
la propiedad.
Esto ha producido problemas en el campo de las concesiones,
permisos, al ser revocados unilateralmente por la administración, o tratándose
de los estatutos administrativos, general y especiales, respecto de la carrera
funcionaria y los órganos modifican irregularmente los grados o hay cálculo
incorrecto de ascensos y medidas disciplinarias de destitución. No nos
explayaremos sobre el tema por ser muy extenso, importante y no ser materia
precisa de esta memoria.
e.
- Insuspensibilidad
Es consecuencia de la imperatividad del acto administrativo
y está muy vinculado a la impugnabilidad de éstos.
Impugnado un acto administrativo éste seguirá produciendo
sus efectos normalmente, es decir, no se suspenden. Esta es la regla general. Esto porque el principio que
persiguen es realizar un servicio
público, en términos generales, que no pueden suspenderse sin dañar los
intereses de la sociedad toda.
A pesar de ello en caso de impugnarse, sea vía Recurso de
Protección, Apelación, Reclamo de ilegalidad u otros, esto es en los Tribunales Superiores de Justicia, existe la
llamada Orden de No Innovar que
suspende los efectos del acto o resolución impugnados, y cuyos efectos (de la
Orden) no se extinguen sino cuando el Tribunal lo estime procedente, a petición
de parte o de oficio, o cuando se pronuncie fallo rechazando la impugnación.
f.-
Impugnabilidad
Es un efecto del acto administrativo consagrado como
garantía en favor de los administrados y funcionarios que sufran perjuicio o
agravio por un acto administrativo, y que actualmente en la Constitución
Política de Chile Arts. 6 y 24 Nº 14 fundamentalmente.
Consiste en la
facultad que tiene toda persona, natural o jurídica, que se vea sufra agravio
en sus intereses, morales o patrimoniales, por el acto de recurrir ante la
misma autoridad, su superior jerárquico o la autoridad que por ley corresponda
para obtener que se deje sin efecto o se modifique en el sentido que ya no produzca agravio.
E.-
Extinción
E1.CONCEPTO
Por extinción del Acto Administrativo debe entenderse su retiro del ordenamiento jurídico por circunstancias no consideradas ni advertidas en el momento de la emisión del mismo[5].
Distinta es la Cesación de los Efectos del mismo, que produce sus efectos normalmente, de acuerdo a lo previsto al generarlo.
Doctrinariamente se ha entendido que dentro de un concepto amplio de Extinción del Acto Administrativo estaría lo antes señalado de la Cesación de los Efectos. Por lo tanto no ahondaremos en el tema por exceder los límites de este trabajo.
E2.CAUSALES
A fin de realizar un estudio más didáctico, fácil de entender y aplicar, analizaremos este punto:
ee1.- Causas Naturales, donde se comprende:
- Agotamiento,
- Causales de extinción diferida de los efectos del acto administrativo,
- Causales de Extinción de Actos Administrativos de Vigencia Indefinida o Indeterminada y
- Decaimiento.
ee2.- Causas Provocadas, que pueden ser:
- por un acto: judicial, legislativo y administrativo. En este último se comprende: Revocación, Invalidación y Caducidad;
- por un hecho: previsto, se comprende: Plazo y Condición Resolutoria, imprevisto: está el Decaimiento.
ee1.- Causas Naturales, se entiende que “son aquellas que se producen a consecuencia del acto en sí mismo, sin la intervención de otro acto o resolución e, incluso, en ausencia de una ley posterior que sea contraria a las disposiciones contenidas en aquel”[6].
eee1.- Agotamiento, Es el hecho o conjunto de circunstancias que han permitido que un acto produzca todos sus efectos, pero que luego de producidos ellos quedan sin efecto por haberse cumplido la finalidad establecida para él.
eee2.- Causales de Extinción Diferida de los Efectos del Acto Administrativo, son aquellos casos en que la extinción de los efectos del acto se produce con posterioridad a su ejecución.
eee3.- Causales de Extinción de Actos Administrativos de Vigencia Indefinida o Indeterminada, son aquellos casos en que los actos administrativos producen de inmediato todos sus efectos, y se extinguen.
eee4.- Decaimiento, “se produce respecto de un acto de carácter general y de efectos ininterrumpidos o permanentes cuando, por cambios operados en la realidad social, desaparecen o se modifican los motivos que sirvieron de fundamento para la dictación del acto”[7].
En este caso el acto pierde su capacidad de producir efectos, no desapareciendo, pero quedando inútil.
Al respecto la doctrina no es uniforme, algunos la enmarcan dentro de las causas naturales de extinción del acto administrativo y otros como causa de extinción provocada por un hecho imprevisto. Nosotros estimamos que quedaría comprendida dentro de ambas clasificaciones con los mismos efectos prácticos.
ee2.- Causas Provocadas, éstas pueden ser:
eee1.- por un acto:
eee1.1) Legislativo, en este caso el acto se extingue por la dictación de una nueva disposición legal o Constitucional contraria a él o que limita la actividad de la administración.
eee1.2) Judicial, tiene lugar cuando por vía judicial se ha obtenido la anulación del acto administrativo.
Puede lograrse por diversos medios, según cual sea el órgano que dicta el acto y la naturaleza del acto, siendo el medio más general, conocido, usado y abusado el Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, ello por cuanto es el medio más expedito, rápido y conocido para dejar sin efecto o al menos suspender actuaciones de la administración, en este caso. Sin embargo existen numerosos, desconocidos y poco empleados medios de lograr la invalidación de estos actos repartidos entre la inorgánica legislación administrativa.
eee1.3) Administrativo, aquí es la misma administración, sea mediante el órgano que dictó el acto, su superior jerárquico o un órgano fiscalizador, quien deja sin efecto un acto administrativo. Así tenemos:
eee1.3.1 Revocación
Por Revocación se entiende por tal “la extinción de un acto administrativo dispuesta por la propia Administración Pública, para satisfacer actuales exigencias del interés público o para restablecer el imperio de la legitimidad”[8].
La doctrina señala como ejemplos:
- Revocación de acto que modifica el sentido del tránsito en un sector por haber cambiado la situación que motivó dicho acto, o
- Revocación de un permiso.
Respecto a la Revocación sólo la trataremos en términos generales por ser su estudio amplísimo, lo cual excede con creces los términos de este trabajo.
Los requisitos para la Revocación de un acto administrativo son:
1) Debe existir un acto válido, perfecto y discrecional, en los actos reglados deben cumplirse los presupuestos establecidos por el legislador si no están viciados;
2) Debe existir un órgano administrativo con potestad revocatoria, establecido por la ley - manifestación de principio de legalidad -, respecto de un determinado acto.
Estos órganos son:
- la autoridad que dictó el acto, por el derecho de petición que puede ejercer el administrado, Art. 19 Nº 14 Constitución Política de Chile. Sería lo que en los procedimientos ante la justicia ordinaria conocemos como Recurso de Reposición - establecido en Art. 181 del C.P.C.-, guardando las diferencias del caso,
- los superiores jerárquicos de la autoridad que emitió el acto, mediante el denominado Recurso Jerárquico.
Se ha establecido que la Contraloría General de la República de Chile no tendría la facultad de revocar actos de la administración activa, no obstante que ejerce el control de la actuación de la misma, esto fundamentalmente atendiendo al elemento Competencia.
3) Debe existir un acto administrativo posterior, que debe reunir los siguientes caracteres:
- emanar siempre de la administración activa,
- acto negocial,
- acto unilateral,
- acto de naturaleza constitutiva,
- acto discrecional.
Por último es menester señalar que la administración no puede revocar todos los actos y en el momento en que desee. Dentro de este grupo tenemos:
a.- los actos que están agotados,
b.- aquellos que han servido de fundamento a una sentencia judicial,
c.- según algunos, los actos que tienen fuerza de Cosa Juzgada Administrativa, aunque se trata de un tema muy discutido y extenso en el cual no nos detendremos. Si diremos que se caracterizan por estar en una situación jurídica que torna irrevocables los respectivos actos, serían inmutables en sede administrativa, sólo impugnables por vía judicial mediante la anulación.
eee1.3.2 Invalidación
Se entiende por invalidación el retiro de un acto administrativo por la propia administración por contener un vicio que haya ocurrido en la etapa de formación del acto. Este acto produce sus efectos mientras no se declare su ilegalidad, por la presunción de legalidad de éstos.
Requisitos para que se invalide un acto administrativo:
1) Que exista un acto irregular,
2) Que exista una autoridad con facultad para invalidar, quien deberá obrar de oficio cuando tome conocimiento de una ilegalidad.
La Contraloría General de la República de Chile no tiene, igual que tratándose de la revocación, la facultad de invalidar directamente un acto que haya dictado la administración activa -fiscalizada, pero si representa la ilegalidad al órgano ordenándole dictar un acto invalidatorio.
eee.1.3.2 Caducidad
Es una sanción que “consiste en poner término a los efectos que estaba produciendo un acto administrativo regular a contar de la fecha del acto que declara la caducidad, cuyos efectos sólo rigen para lo futuro”[9].
En los casos en que un acto administrativo
esté afecto a caducidad, los efectos producidos por éste en el período de
tiempo que media entre la entrada en vigencia del acto y la declaración de
caducidad, se mantienen porque ellos emanaron de un acto regular y válido.
Se aplica también la Caducidad respecto de los contratos administrativos y a las patentes, sobre todo en el tema de patentes de alcoholes, temas que no trataremos por ser extensos y ajenos al tema de esta memoria.
ee2.- El Acto Administrativo se puede extinguir por hecho
ee2.1) Previsto, en este punto se comprende:
eee2.1.1 Plazo
Entendemos por Plazo un hecho futuro y cierto del cual depende el nacimiento o extinción de un derecho o de una obligación.
Si un acto o la ley contienen un plazo para la duración de éste al vencerse éste dejará de producir efectos. El plazo es un hecho futuro y cierto, de ahí que sea previsto e incluso pudiendo señalarse expresamente en la ley o acto.
eee2.1.2 Condición Resolutoria
Se entiende por Condición Resolutoria un hecho futuro e incierto del cual depende la extinción de un derecho o de una obligación.
Si un acto tiene una condición resolutoria, al cumplimiento de la condición este acto dejará de producir efecto.
ee2.2) Imprevisto,
Decaimiento
Por Decaimiento entendemos la pérdida de la posibilidad que tiene un
acto administrativo de seguir produciendo efectos jurídicos a
consecuencia de la concurrencia
de circunstancias sobrevinientes a la creación del acto, de hecho o de derecho,
y que tornan al acto en inútil o ilegítimo.
Se señala como ejemplo que se dicte una norma legal o constitucional que provoque la ilegalidad de un acto administrativo.
Otro ejemplo sería que por un hecho de la naturaleza, aluvión, terremoto, inundación, maremoto, desaparezca el terreno donde un particular tenía una concesión.
Si posteriormente las condiciones vuelven a ser las mismas que hubo antes ¿el acto se extinguió? Es un tema discutido:
- según el profesor Hugo Caldera el acto resucitaría,
- otros autores estiman que si bien el acto no se ha extinguido formalmente, sería ilegítimo privar a terceros de derechos que posteriormente pudieron haber adquirido sobre el mismo punto, en miras de obtener la seguridad jurídica el acto se consideraría extinguido.
E.3 LÍMITES DE LA FACULTAD INVALIDATORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN
1.- Jurisprudencia Judicial: "Una vez que un acto administrativo ha producido y continúa produciendo sus efectos no pueden ser extinguidos, sino por:
1º la revocación, que es procedente sólo en los actos discrecionales y no en los reglados.
2º Caducidad, cuando existe incumplimiento de obligaciones por parte del interesado.
3º Invalidación, que es dictada por la autoridad administrativa; o
4º Anulación, previo proceso jurisdiccional.
Mientras no sea extinguido un acto administrativo, los sujetos a quienes va dirigido tiene derecho a que se mantengan inalterables sus efectos"[10]
2.- Jurisprudencia de la CGR[11]:
1º la necesidad de mantener situaciones jurídicas que se producen como consecuencias de actuaciones ilegítimas de la autoridad, por cuanto estas situaciones afectan a terceros de buena fe, quienes tendrían derechos adquiridos al respecto, los que han tenido en cuenta la presunción de legalidad;
2º si el acto que se trata de anular por vía administrativa ha generado efectos patrimoniales respecto de terceros, los que están de mala fe, se ha admitido la posibilidad de invalidación por este modo;
3º "limitado por la necesidad de mantener la estabilidad de las situaciones jurídicas constituidas y consolidadas al amparo de dichos actos"[12];
4º "la autoridad tiene el derecho, y se encuentra en la obligación de invalidar los actos emitidos con infracción de las normas legales o basados en errores de hecho, que afecten los presupuestos jurídicos que los hacen admisibles"[13]
[1] CALDERA DELGADO, Hugo, Manual de Derecho Administrativo, 1ª edición (Santiago 1979), p. 105
[2] GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo y RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomás, Curso de Derecho Administrativo, sexta edición (Madrid 1993) , p. 520.
[3] MARIENHOFF S., Miguel, "Tratado de Derecho Administrativo", (Buenos Aires 1988), p. 260
[4] AROSTICA MALDONADO, Iván, "¿Qué queda de la "Presunción de Legalidad?", ahora en Gaceta Jurídica Nº134, (Santiago 1991) p.7
[5] MARIENHOFF, op. cit. (n.12), p. 559
[6] CALDERA, op. cit. (n.10), p. 183
[7] CALDERA, op. cit. (n.10), p. 192
[8] MARIENHOFF, op. cit. (n.12), p. 571
[9] CALDERA, op. cit. (n.10), p. 212
[10] Gaceta Jurídica Nº180, (Santiago 1995), p.75
[11] VARGAS ZINCKE, Osvaldo, "Algunos Aspectos sobre la Invalidación en la Jurisprudencia de la Contraloría General de la República", ahora en Gaceta Jurídica Nº178, (Santiago 1995) p.38
[12] Dictámen Nº30.463 de 1994 de CGR
[13] Dictámen Nº23.804 de 1989 de CGR, ahora en Gaceta Jurídica Nº111, p.123