2. MARCO TEÓRICO

2.1 Antecedente de la Investigación

Caldera, M. (2002) elaboró un estudio denominado “El Presupuesto y su incidencia como herramienta de control y evaluación en la Alcaldía del Municipio Trujillo”, como trabajo de grado para optar al titulo de Licenciada en Contaduría Publica en la Universidad de los Andes. La investigación tuvo como propósito estudiar el presupuesto y su incidencia como herramienta del control y evaluación en la Alcaldía del Municipio Trujillo. La metodología utilizada es de tipo descriptiva de campo donde comprende un análisis e interpretación sobre los datos. La población estuvo integrada por el personal que laborar en el Departamento de Administración de dicha Alcaldía. El instrumento elaborado para la recolección de datos fue el cuestionario a través de ello se logró la obtención de los resultados cuya información fue ordenada y analizada para conocer la situación  actual, sobre el control y evaluación del presupuesto, expresando seguidamente las conclusiones sobre la importancia del presupuesto como herramienta de gestión de gobierno para ayudar a minimizar los riesgos llevando un buen control y una optima evaluación presupuestaria dentro de la Alcaldía.

El anterior trabajo está relacionado con la presente investigación, debido a que el presupuesto formula un plan de acción, el cual va dirigido a cumplir una meta prevista, en lo que se refiere al estudio del proceso del sistema presupuestario, ya que en las etapas del presupuestos se presentan el control y la evaluación de los mismo, puesto que por medio de este se controlan y evalúan los resultados de la misión pública y la eficiencia de los procesos del sistema presupuestario.

Según, Couri, O (2000), en su trabajo de grado titulado "Diseño de Instructivo para la Ejecución y Control del Presupuesto Asignado a Fundaciones del Sector Salud, caso especifico Fundasalud" tesis de grado para optar al titulo de Licenciada en Contaduría Publica. El estudio de este trabajo tuvo como objetivo fundamental la elaboración de un instructivo para la ejecución y control del presupuesto de Fundasalud, realizado sobre las base de un estudio de campo de carácter descriptivo, los datos fueron recabados directamente de la realidad mediante un cuestionario tipo encuesta, el cual sirvió de herramienta principal para la obtención de la información correspondiente al estudio, a través de la técnica utilizada. Couri concluye demostrando que se puede detectar a tiempo las fallas en el manejo y control de la  preparación del presupuesto de dicha institución pública.

Al analizar los resultados obtenidos por Couri en su trabajo de grado, se puede decir que sus conclusiones apoyan la teoría de esta investigación, por lo que se hace  necesario contar con un buen proceso de control presupuestario dentro de cualquier organismo publico, para una verificación y evaluación correcta en el sistema de proceso presupuestario.

De igual forma, Espinoza, N (1999) realizó una investigación titulada “Proceso de Planificación y Formulación Presupuestaria en el Marco de la Descentralización del Sector Salud. Caso Fundasalud Trujillo", tesis de grado para optar por el titulo de Magíster Scientiarium en Administración de Empresas. El trabajo se planteo como propósito analizar las condiciones del proceso de descentralización del sector Salud a través del análisis de la formulación presupuestaria en FUNDASALUD Trujillo. Este estudio abordó una investigación de carácter descriptivo, tomando como población y muestra la totalidad de los empleados en dicho organismo, mediante entrevistas semiestructuradas la cual sirvió como base fundamental para la elaboración de dicho estudio. Espinoza en su conclusión demostró que se debe llevar acabo un verdadero proceso de autogestión en el estado, por la carencia de una normativa que permita llevar un control eficiente del dinero que ingresa por este concepto, además de desarrollar un sistema de autogestión con la finalidad de mejorar la recaudación en los hospitales del estado Trujillo.

Los resultados obtenidos por Espinoza en su trabajo de grado, se relacionan con el problema que plantea esta investigación puesto que ellos analizan las condiciones de la descentralización del sector salud en el proceso de planificación y formulación presupuestaria en Fundasalud Trujillo.

BASES TEÓRICAS

Presupuesto

Es un plan de acción dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, este concepto se aplica a cada centro de responsabilidad de la organización.

Presupuesto Público

Es una estimación financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del gobierno, necesarios para cumplir con los propósitos de un programa determinado, el presupuesto es un sistema administrativo que se materializa por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación en la producción pública (Bien o Servicio) de una institución, sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los Planes.

Como complemento, el presupuesto público es rígido, siendo una ley; la cual para modificarse o reprogramarse requiere un proceso tan complicado casi como el de su elaboración; como por ejemplo, si se hace necesario hacer cambios que se efectúan a los créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente se señalen en la Ley de Presupuesto y su respectiva Distribución General de cada año,  mejor conocido como las modificaciones presupuestarias ó si hace variaciones de la Programación de la Ejecución Física-Financiera del Presupuesto de Gastos, aprobada por la Oficina Nacional de Presupuesto y la Tesorería Nacional, acreditado como Reprogramación.

Entre los tipos de Modificaciones Presupuestarias se encuentra: Créditos Adicionales (Son incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente señalen la Ley de Presupuesto y la Distribución General de cada año.), Rectificaciones (Son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes.), Insubsistencia o anulaciones de créditos, (Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto; constituye una de las modificaciones que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.,  Ajustes en los créditos por Reducción de Ingresos (Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan total o parcialmente los créditos no comprometidos acordados a programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto. Traspasos de créditos (Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y sub partidas genéricas, específicas y subespecificas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto.Reprogramación de contrato de obras (Consiste en la posibilidad de asignar a "Nuevos Contratos" los créditos destinados a "Contratos Vigentes", siempre y cuando se demuestre que no existen pagos pendientes por trabajos ya ejecutados.)

El periodo presupuestario es el espacio de tiempo que cubre cada presupuesto y suele ser de un año de duración, de acuerdo a la clase de organismo y a las condiciones reinantes. Tal periodo puede cubrir un semestre y subdividirse en subperíodos de trimestres o de meses y semanas.

El presupuesto debe cumplir con los siguientes requisitos:

• El presupuesto debe ser agregable y desagregable en centros de producción, donde el producto de cada centro debe ser excluyente de cualquier otro producto, de cualquier otro centro de producción de su mismo ámbito. De no ser así, el total de asignación de recursos que se exprese el nivel del gasto presupuestario no tendría significado y encerraría duplicaciones y confusiones. 

• Las relaciones entre los recursos asignados y los productos resultantes de esa asignación deben ser perfectamente definidas; no puede haber dudas sobre el producto que se persigue con determinada asignación de recursos y un mismo recurso o parte fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario de dos o más productos.

• La asignación de recursos para obtener los productos, que directamente requieren los objetivos de las políticas (productos terminales) exige también de la asignación de recursos para lograr otros productos que permitan o apoyen la producción de los productos terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de la producción expresada en el presupuesto es un requisito directo de las políticas y otra parte sólo es un requisito indirecto de tales políticas.

• El presupuesto debe expresar la red de producción donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a otros productos de la red, existiendo así unas determinadas relaciones de coherencia entre las diversas producciones que se presupuestan.

Tipos de Clasificación Presupuestaria

Estas clasificaciones pueden referirse tanto a los recursos como a los gastos públicos y en cada una de éstas, la información se clasifica en atención a diferentes criterios como los que se exponen a continuación:

1. De los Recursos Públicos: (Ingresos Públicos):

son las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los recursos (ingresos) públicos, con la finalidad de realizar análisis y proyecciones de tipo económico y financiero que se requiere en un período determinado.

Su clasificación depende del tipo de análisis o estudio que se desee realizar; sin embargo, generalmente se utilizan tres clasificaciones que son:

1.1 De acuerdo a su periodicidad

Esta agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los percibe. Se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios, aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Los ingresos, extraordinarios por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos.

1.2 Económica

Según esta clasificación los ingresos públicos se clasifican en corrientes, recursos de capital y fuentes financieras.

Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios y de transferencias recibidas para financiar gastos corrientes.

Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, etc.

Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.)

1.3 Según los sectores económicos de origen

esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, donde una elevada proporción de productos se realizan en actividades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior.

Dicha clasificación presenta el esquema siguiente:

Sector Externo: Ingresos Petroleros, Ingresos del Hierro, Utilidad Cambiaria, Endeudamiento Externo .

Sector Interno: Impuestos, Tasas, Dominio Territorial, Endeudamiento Interno, Otros Ingresos.

2 De los Egresos Públicos: (Gastos Públicos)

Estos constituyen las diversas formas de presentar los egresos públicos previstos en el presupuesto, con la finalidad de analizarlos, proporcionando además información para el estudio general de la economía y de la política económica que tiene previsto aplicar el Gobierno Nacional para un período determinado.

A continuación se presentan las distintas formas de clasificar el egreso (gasto) público previsto en el presupuesto:

2.1 Clasificación Institucional: a través de ella se ordenan los gastos públicos de las instituciones y/o dependencias a las cuales se asignan los créditos presupuestarios, en un período determinado, para el cumplimiento de sus objetivos.

2.2 Clasificación por Naturaleza de Gasto: permite identificar los bienes y servicios que se adquieren con las asignaciones previstas en el presupuesto y el destino de las transferencias, mediante un orden sistemático y homogéneo de éstos y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso productivo.

2.3 Clasificación Económica: ordena los gastos públicos de acuerdo con la estructura básica del sistema de cuentas nacionales para acoplar los resultados de las transacciones públicas con el sistema, además permite analizar los efectos de la actividad pública sobre la economía nacional.

Descripción de los principales rubros de la Clasificación Económica: Gastos corrientes (son los gastos de consumo y/o producción, la renta de la propiedad y las transacciones otorgadas a los otros componentes del sistema económico para financiar gastos de esas características.) y  Gastos de Capital (son los gastos destinados a la inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los exponentes del sistema económico. )

2.4 Clasificación Sectorial: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.

2.5 Clasificación por Programa: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.

2.6 Clasificación Regional: permite ordenar el gasto según el destino regional que se le da. Refleja el sentido y alcance de las acciones que realiza el sector público, en el ámbito regional.

2.7 Clasificación Mixta: son combinaciones de los gastos públicos, que se elaboran con fines de análisis y toma de decisiones. Esta clasificación permite mostrar una serie de aspectos de gran interés, que posibilitan el estudio sistemático del gasto público y la determinación de la Política Presupuestaria para un período dado.

Primera etapa, Preiniciación: en esta etapa se evalúan los resultados obtenidos en vigencias anteriores, se analizan las tendencias de los principales indicadores empleados para calificar la gestión gerencial, se efectúan la evaluación de los factores ambientales no controlados por la dirección y se estudia el comportamiento de la organización. Este diagnóstico contribuirá a sentar los fundamentos de planeamiento, estratégicos y táctico de manera que existan objetividad al tomar decisiones.

Segunda etapa, elaboración del presupuesto: con base en los planes aprobados para cada nivel funcional por parte de la gerencia, los mismos adquieren dimensión monetaria en términos presupuéstales, presidiéndose según las pautas siguientes:

• En el campo de ventas, su valor se subordinará a las perspectivas de los volúmenes a comercializar previstos y de los precios. A garantizar el alcance de los objetivos mercantiles se tomaran decisiones inerrantes a los medios de distribución, los canales promociónales y la política crediticia.
• En el frente productivo se programará las cantidades a fabricar o ensamblar, según los estimativos de ventas y las políticas sobre inventarios.
• Con base a los programas de producción y en las políticas que regulan los niveles de inventarios de materias primas, insumos o componentes, se calculan las compras en términos cuantitativos y monetarios.
• Con base a requerimientos del personal planteados por cada jefatura, surgen los criterios de la remuneración y las disposiciones gubernamentales que gravitan sobre ella, la jefatura de relaciones industriales o de recursos humanos deben preparar el presupuesto de la nomina en todos los órdenes administrativos y operativos.
• Los proyectos de inversiones especiales demandaran un tratamiento especial relacionado con la cuantificación de recursos. En efecto, el cómputo de las exigencias financieras pertinentes a los estudios de prefactibilidad o de factibilidad a la ejecución de los proyectos pueden recaer en una instancia a la que se asigne el liderazgo, en la oficina de planeación es parte de la estructura, o en empresas consultoras contratadas.
• Es competencia de los encargados de la función presupuestal recopilar las inversiones adicionales. El presupuesto consolidado se remitirá a la gerencia o la presidencia con los comentarios y las recomendaciones pertinentes. Analizado el presupuesto y discutidas sus conveniencias financieras se proceden a ajustarlo, publicarlo y difundirlo.

        Tercera etapa ejecución: en el proceso administrativo la ejecución se relaciona con la "puesta en marcha de los planes" y con el consecuente interés de alcanzar los objetivos trazados, con el comité de presupuestos como el principal impulsor, debido a que sus miembros no escatiman esfuerzos cuando se buscan el empleo eficiente de los recursos físicos, financieros y humanos colocados a su disposición, es factible el cumplimiento cabal de las metas propuestas.

    En esta etapa el director de presupuestos tiene la responsabilidad de prestar colaboración a las jefaturas en aras de asegurar el logro de los objetivos consagrados al planear; igualmente, presentará informes de ejecución periódicos.

     Cuarta etapa, control: si el presupuesto es una especie de termómetro para medir la ejecución de todas y cada unas de las actividades empresariales, puede afirmarse que su concurso seria parcial al no incorporar esta etapa, en la cual es viable determinar hasta qué punto puede marchar la empresa con el presupuesto como patrón de medida. Por ello, mediante el ejercicio cotidiano del control se enfrentan los pronósticos con la realidad.

Quinta etapa, evaluación: al culminar el periodo de presupuestación se prepara un informe critico de los resultados obtenidos que contendrán no solo las variaciones sino el comportamiento de todas y cada una de las funciones y actividades empresariales, será necesario analizar las fallas en cada una de las etapas iniciales y reconocer los éxitos, al juzgarse que esta clase de acciones son importantes como plataforma para vencer la resistencia al planeamiento materializado en prepuestos.

BASES LEGALES

El presupuesto debe presentarse el día 1ro de septiembre de cada año, los proyectos de presupuestos de ingresos y de gastos clasificados de acuerdo a las disposiciones contenidas en los artículos 7 y 8 de esta ley. Dicha presentación se ceñirá a las instrucciones y formularios que determine la mencionada oficina.

Las instituciones deben incorporar como ingreso de cada ejercicio presupuestario los prestamos vigentes o donaciones, y sean externo e internos de cualquier naturaleza, en la proporción que se estime se obtendrán en cada ejercicio presupuestario.

Dentro de las partidas de gastos se incluirán, en las clasificaciones que corresponda, los desembolsos por concepto de pago de amortizaciones e intereses de deuda interna o externa, y además el uso o destino de los prestamos.

Las instituciones que reciban aportes o transferencias fiscales deberán presentar como ingreso por este concepto lo aprobado en el presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de cada año.
Anualmente las instituciones comprendidas en el presente Titulo propondrán al poder ejecutivo, las escalas de remuneraciones que regirán para cada año siguiente para sus funcionarios y empleados.

Las diferentes instituciones deben enviar a la oficina nacional de presupuesto, durante diez días laborables del mes de enero de cada año, sus respectivos presupuestos de ingresos y gastos ajustados a las transferencias de fondo, estos deben ser enviados al Presidente de la República, para su aprobación o rectificación. Cada institución enviará junto con sus respectivos presupuestos ya ajustados, un programa de caja anual desglosado por mes, conforme a las instrucciones que en tal sentido imparta la Oficina Nacional de Presupuesto.

Todas aquellas instituciones que estén ejecutando o comiencen a ejecutar proyectos específicos de inversiones deben llevar registros especiales denominados "Hojas de Vida de Proyecto".
En caso que las instituciones tengan saldos disponibles de caja y banco al 31 de diciembre de cada año estos serán incorporados como ingresos del nuevo presupuesto.
Los compromisos pendientes de pagos a esa fecha, deberán incluirse en el nuevo presupuesto, en las clasificaciones y subclasificaciones que corresponda.

Una vez cerrado el ejercicio presupuestario, las diferentes instituciones enviaran a la oficina Nacional de presupuesto un balance de Ingresos y Gastos presupuestarios Ejecutados, que deberá ser presentado a más tardar el 15 de febrero del año siguiente al cierre del ejercicio. Este balance será preparado de acuerdo a las normas y especificaciones que señale la oficina nacional de presupuesto y las instituciones correspondientes enviarán copia de dicho Balance a la Contraloría y Auditoria General de la República y la Cámara de Cuentas.

TÉRMINOS BÁSICOS

Programa: cada una de las partes especificas de un plan al cual se le asigna los recursos necesarios para alcanzar las metas propuestas. (Cárdenas 2002)

Controlar: comparar lo que se planeo contra lo que se ha ejecutado. Incluye la asignación de responsabilidades y, la medición de las previsiones en cuanto a variaciones y causas de las mismas. (Rondón, 1994)

Año fiscal: intervalo equivalente a una anualidad que se toma a efectos fiscales y que a veces no coinciden con el año natural. (Burbano, 1995)

Activos:    Los valores que posee una organización, desde el dinero en el banco hasta el valor inviable de su buen nombre en el mercado.

Control presupuestario: consiste en la verificaron de que la ejecución presupuestaria se ajusta a lo recogido en los prepuestos generales del estado. (Cárdenas 2002)

Gastos: costo que incurre para la realización de una actividad productiva. (Cárdenas 2002)

Gestión: acción y efecto de administrar; encargarse de la gestión de una empresa; método seguido para la ejecución de esa actividad. (Rondón, 1994)

Fases del presupuesto: conjuntos de etapas por las que pasa el presupuesto de un estado. (Rondón, 1994)

Periodo presupuestario: expresión usual utilizada para referirse al intervalo temporal que abarca un presupuesto general de un estado y en especial la fase de ejecución del mismo. (Rondón, 1994)

Plan operativo anual: es el instrumento de gestión de apoyo a la acción pública, que contiene las directrices, programas, proyectos, recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas. (Cárdenas 2002)

Planificación: establecimientos de programas económicos con indicación del objetivo propuestos y de las diversas etapas que hay que seguir, así como la estructuración de organismos adecuados para esta realización. (Burbano, 1995)

Presupuestar: incluir una o varias partidas en un presupuesto, del estado de cualquier sociedad o corporación. Confeccionar un presupuesto. (Burbano, 1995)

Principios presupuestarios: conjunto de partidas básicas que deben informar el desarrollo y comportamiento presupuestario en sus diferentes aspectos. (Burbano, 1995)

Ingresos: contrapartida o equivalente monetario de una cantidad de bienes vendidos o de servicios prestados. (Rondón, 1994)

Norma: son reglas bajo las cuales se deben ajustarse la aplicación de funciones. (Cárdenas 2002)

Objetivo: propósito o fin que se espera conseguir con el desarrollo de determinada empresa o actividad. (Rondón, 1994)

Créditos Adicionales: son remanentes o excedentes de créditos que se llevan en un año fiscal anterior al vigente.

Unidad Ejecutora: unidad administrativa responsable en forma total o parcial de la gestión a nivel de una acción presupuestaria.

Unidad Coordinadora: es una unidad administrativa que además de reunir los requisitos de una unidad ejecutora, es responsable de planificar, en forma integral, la gestión productiva que se lleva a cabo en una acción presupuestaria.

Responsable de Acción Presupuestaria: es el funcionario designado por autoridad competente para gerenciar en forma integral una acción presupuestaria.

Red de Acciones Presupuestaria: es una de las formas en que se establece el condicionamiento entre los productos de todas las acciones presupuestarias dentro de un determinado ámbito presupuestario.

Ámbitos de Programación: es la agrupación de centros de gestión productiva, bien sea a nivel institucional sectorial o regional.

Tecnología Institucional de Producción: está conformada por la relación de condicionamiento que se establece entre las diversas acciones presupuestarias.

Tecnología del Centro de Gestión Productiva: este tipo de tecnología viene dada por la combinación en cantidad, calidad y naturaleza de los insumos que se requieren para lograr la producción.

Categorías Programáticas: de acuerdo al tipo de producción (terminal o Intermedia), de las acciones presupuestarias y del tipo y ámbito de la red de dichas acciones existen diversas categorías programáticas.

Programa: es aquella donde la producción es terminal de la red de acciones presupuestarias de una institución, sector o región.

Subprograma: es aquella cuyas relaciones de condicionamiento son excluidas de un programa. Por sí solo, cada subprograma resulta en producción terminal.

Actividad: es aquella cuya producción es intermedia, es condición de uno o varios productos terminales o intermedios.
Las actividades pueden ser específicas, centrales o comunes.

Actividad Específica: categoría programática cuya producción es exclusiva de una producción terminal y forma parte integral del programa, subprograma o proyecto que la expresa.

Actividad Central: categoría programática cuya producción condiciona a todos los productos de la red de acciones presupuestarias de una institución o sector y no es parte integrante de ningún programa o subprograma.

Actividad Común: tiene todas las características de una actividad central, salvo que condiciona dos o más programas, pero no a todos los programas de la institución o sector.