INTRODUCCIÓN

El presente trabajo de investigación intentará explorar determinadas cuestiones acerca del empleo público.

Queremos plasmar en las siguientes páginas las distintas opiniones que hemos recabado acerca del fenómeno del empleo público en Argentina y particularmente en nuestra provincia. Intentaremos reflejar aquí una síntesis de los trabajos más importantes publicados sobre el empleo público, haciendo hincapié en la intervención de esta variable en la economía argentina y provincial, así como también en las propuestas presentadas por los distintos autores.

Creemos que el empleo público conforma uno de los factores que han incidido, en gran medida, a la actual situación económica, y que una gran parte de la responsabilidad la tienen los mismos profesionales, al intentar buscar el facilismo de trabajar en el Sector Público y no dirigir sus esfuerzos al constante sacrificio y riesgo que requiere la actividad en el sector privado. También estamos convencidos de que son responsables tanto los no profesionales que trabajan en el Sector Público como la clase dirigente argentina, al creer que pueden solucionar los problemas de fondo otorgando empleo público a sus partidarios, y por lo tanto trasladando el problema hacia adelante. Por supuesto, no podemos dejar de mencionar la responsabilidad que les cabe a los dueños y administradores de empresas privadas, que desalientan la actividad asalariada en su sector a través de medidas como el pago de sueldos “en negro”, o la absoluta inestabilidad en sus empleos (salvo contadas excepciones), pero no se dan cuenta de que el costo relativo a dichas actitudes lo terminan pagando indirectamente, amén de tener un menor prestigio como empleadores y un mayor riesgo asociado a juicios en contra.

Dicho esto, no debemos olvidar que en la Administración Pública también trabajan muchas personas que se sacrifican día a día para ganar el sustento que les permita vivir con dignidad, y esperamos que en poco tiempo los organismos nacionales, provinciales y municipales de todas las provincias estén integrados exclusivamente por esa clase de trabajadores y no por personas que hacen del ausentismo y de la impuntualidad una suerte de industria paralela.

Además, nos proponemos derribar algunos mitos referidos al empleo público, tales como su “ayuda” a la redistribución de la riqueza, su “aporte” al pleno empleo o la “minimización” que hubo del Estado mediante las dos reformas durante el gobierno de Menem.

Breve descripción del contenido

En el primer capítulo, denominado “Aclaraciones terminológicas previas”, vamos a intentar dejar en claro a qué nos vamos a referir con determinados conceptos y definiciones que utilizaremos en el resto de los capítulos.

En el segundo capítulo, nos explayaremos acerca de la forma en la que el Sector Público interviene en la economía, tanto a nivel de gasto público, como a nivel de empleo. También tendremos en cuenta en qué medida el empleo público contribuye a alcanzar los objetivos de todo sistema económico (los cuales son, entre otros, el pleno empleo y la distribución equitativa de la riqueza).

En el tercer capítulo, veremos en primer lugar en qué forma participa el empleo público en los presupuestos nacional y provincial; esto es, qué porcentaje del presupuesto se destina a atender gastos referidos a personal en la Administración Pública, y qué lugar ocupa dentro de las partidas presupuestarias respectivas.

En el capítulo cuarto, analizaremos los distintos puntos de vista de la doctrina nacional como extranjera, acerca del empleo público: cómo lo definen, de qué forma se refieren a él, tanto directa como indirectamente, cómo lo consideran para la economía de un país y de qué manera proponen soluciones.

Dentro del quinto capítulo, vamos a analizar la legislación más importante referida al empleo público, tales como el Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Provincial, o la ley denominada “Marco de regulación del empleo público Nacional”.

En lo que hace al capítulo sexto, trataremos de explorar las evoluciones del empleo público en las dos Reformas del Estado en los ‘90, así como también qué lugar ocupa el empleo estatal a la hora de los ajustes para disminuir el déficit y qué efectos tuvieron tanto el recorte (durante el gobierno de De la Rúa) como la devolución (durante el gobierno de Duhalde) del 13% de los sueldos estatales.

En cuanto al capítulo séptimo, intentaremos exponer en primer lugar las diferencias entre el empleo público y el empleo privado, es decir, la estabilidad, los sueldos, los horarios y los días de trabajo, entre otros. Seguidamente, veremos y analizaremos las excusas que se usan en contra del empleo privado como una alternativa laboral seria.

Luego en el capítulo octavo, haremos una revisión somera de las salidas laborales para el Contador Público Nacional, tanto en el Sector Público como en el Sector Privado.

En el noveno capítulo reflejaremos la posición relativa del caso de Argentina respecto a otros países, en términos de sueldos, horarios, etc.

Por su parte el décimo capítulo contendrá los resultados y análisis de distintas encuestas realizadas en la ciudad de San Fernando del Valle de Catamarca en organismos del Sector Público y estudios contables, a profesionales, estudiantes y empleados, principalmente acerca de cuestiones referidas al empleo público.

Seguidamente, en el capítulo once, analizaremos algunos pormenores referidos al empleo público, tales como la productividad y la estabilidad.

Por último, en el capítulo doce, expondremos las distintas propuestas de este trabajo, tanto las que fuimos encontrando durante la consulta bibliográfica, como las conclusiones a las que hemos arribado, a través de la investigación.

Una aclaración necesaria

A grandes rasgos, la metodología del presente trabajo ha sido identificar los distintos problemas que aquejan actualmente a nuestra economía, a nivel nacional como provincial, basándonos en el listado que bajo el título “Esbozo de nuestra situación” brindan Figueras y Díaz Cafferata en la introducción de su libro “Nuevas Lecturas de Política Económica”[1].

Seguidamente hemos hecho hincapié en el tema del empleo público por distintas razones , entre las que contamos:

a) La mayoría de los egresados de nuestra facultad ingresa en el sector público a realizar su labor profesional.

b) Gran parte de los egresados, transcurrido un cierto período desde su ingreso, desarrollan tareas clave en la Administración Pública, ejerciendo para ello funciones desde una jerarquía determinada (Administradores, directores, jefes, etc.).

De los diversos aspectos comprendidos en el tópico del empleo público, hemos creído conveniente poner énfasis en los que actualmente presentan una situación bastante lejana a la que cabría esperar, por lo que realizaremos las recomendaciones en base a ellos.

De los aspectos restantes creemos que no es necesario modificarlos sustancialmente, aunque ayudaría a los objetivos de nuestro trabajo tal premisa. Es decir, no hemos elaborado el presente escrito para resaltar algunas situaciones que son dignas de nuestro elogio, sino para tratar de destacar los aspectos en los que hemos detectado falencias. Hoy más que nunca debemos preocuparnos en mejorar lo que está mal, antes que en enaltecer lo que está bien.

Cabe acotar, no obstante, que a pesar de que el presente trabajo está dirigido a realizar recomendaciones acerca del fenómeno del empleo en el sector público, muchas de las causas y consecuencias de este último implican principalmente cuestiones de índole socio-cultural, que por nuestra formación quedan al margen de una apropiada explicación.

CAPÍTULO I

ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS PREVIAS

A los efectos del presente trabajo es conveniente conceptualizar ciertos términos que si no son aclarados puntualmente pueden llevar a confusión o a una mala interpretación de nuestras conclusiones.

Empleo público: podría definirse como toda aquella actividad desarrollada por un funcionario o empleado público. Es una vinculación contractual regida por el derecho público, a través de la cual una persona se obliga a prestar servicios para el Sector Público, obteniendo como contraprestación una remuneración en dinero.

Empleado público: en primer lugar cabe aclarar que a lo largo del presente trabajo utilizaremos este término como sinónimo de agente público, trabajador estatal, empleado del estado, funcionario, servidor público, dependiente de la Administración Pública y otros términos análogos, con sus respectivas combinaciones. Es decir, consideraremos que es empleado público tanto el Presidente de la Nación, los Gobernadores, Ministros, Legisladores, Jueces y demás cargos jerárquicos, como la persona que atiende al público en un determinado organismo, o el obrero que realiza labores bajo las ordenes de un superior.

La definición que utilizaremos será la siguiente: empleado público[2] “es toda persona física que ejerce funciones en una entidad estatal, incorporada voluntariamente a ella mediante designación u otro procedimiento legal y que recibe como contraprestación por sus tareas un salario”. De la definición anterior vemos que no están comprendidos los empleados de empresas privadas que prestan servicios públicos (por ej. un operario en Aguas del Valle o un docente en un instituto educativo subsidiado por el Estado), ni los que ejercen una carga pública personal (por ej. ser presidente de mesa en las elecciones).

El empleado público puede ingresar a la Administración mediante[3]:

a) Elección: por ejemplo en el caso de los gobernadores, o los legisladores.

b) Nombramiento o designación: a través de un acto administrativo.

c) El contrato “ad-hoc”: es decir, el contrato específico de empleo público, ya sea a través de una locación de obra o de servicios.

d) La accesión, cuando como consecuencia de desempeñar determinado cargo automáticamente se ocupa otro cargo distinto.

Vale la pena señalar que el Código Penal, en su art. 77 dice “por los términos Funcionario Público y Empleado Público usados en este Código, se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente”

Clasificación de los empleados públicos

1) De acuerdo a su dedicación horaria[4]:

a) “full time” o dedicación exclusiva (destinan todas las horas laborales a una determinada afectación funcional, con exclusión de cualquier otra clase de actividad)

b) “part time” o dedicación semi-exclusiva (dedican parte de sus horas de trabajo a funciones en el sector público, pudiendo ejercer otra actividad en el resto de las horas)

2) De acuerdo a sus funciones:

a) Quienes ejercen funciones estatales propiamente dichas (por ej. docencia, administración)

b) Quienes realizan tareas de carácter industrial y/o comercial (por ej. los trabajadores de la ex YPF)

3) De acuerdo al régimen que los ampara

a) Permanentes: son aquellos empleados que forman parte de la planta de personal permanente de un determinado organismo, a la cual han accedido luego de cumplir una serie de requisitos (por ejemplo, en el caso de la ley 25164, que hayan transcurrido 12 meses de prestación de servicios y haber obtenido el certificado de aptitud psicofísica para el cargo).

b) Contratados: son aquellas personas que mediante un contrato de locación de obras o de locación de servicios realizan obras o prestan servicios (según corresponda) para un organismo especifico, por un lapso de tiempo determinado (generalmente entre seis y doce meses). Al final de dicho lapso, pueden ser beneficiados con una renovación de contrato, o bien puede ser rescindida su vinculación con la administración pública.

c) Becarios o pasantes: generalmente se trata de estudiantes terciarios o universitarios que han suscripto un convenio de pasantía con algún organismo público, en virtud del cual se obligan a realizar tareas afines a la formación que reciben en el establecimiento educativo al que concurren.

Función Pública: es el conjunto del personal que trabaja al servicio del Estado en una relación de empleo regulada por un estatuto que, en general, estipula derechos y obligaciones, incluidas unas reglas para el acceso, permanencia y movilidad en los cargos.

Estabilidad: Es el derecho a mantener el empleo (nivel escalafonario alcanzado, conservando la remuneración y todos los derechos que le asisten) y el derecho a la defensa en caso de que exista un sumario con el fin de cesantear o exonerar al agente. Es el derecho que garantiza al trabajador la conservación de su empleo durante toda su vida laboral, no pudiendo ser cesado antes de dicho momento sino por una de las causas establecidas taxativamente por la ley. Una explicación más detallada de esta cuestión puede ser consultada en el Capítulo XI.

Administración Pública: es la organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente las necesidades (demandas) sociales y satisfacerlas a través de la transformación de los recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes y servicios y acciones reguladoras

Hacienda Pública: es aquella parte de la economía pública, vinculada con la realización de ingresos y gastos del Estado y la mutua relación entre ellos. Es la conjunción dinámica de los órganos y el Patrimonio del Estado, puestos en juego administrativamente para el logro de los objetivos.

El Sector Público: es el sector de la economía que comprende a los bienes y servicios producidos por el Estado[5]. A su vez este sector se divide en:

a) Sector Gobierno: produce, entre otros, servicios de defensa, educación, justicia, seguridad, salud, bienestar social, regulación y desarrollo de la economía, la mayoría de los cuales pone a disposición de la población en forma gratuita.

b) Empresas Estatales: constituyen unidades económicas de producción en las que se combinan factores productivos e insumos para producir un bien o servicio que es ofrecido en el mercado a cambio del pago de un precio.

Una vez que el Sector Público toma una decisión puede imponerla. Es decir, tiene poder de coacción. Además, no responde a intereses privados, sino que persigue un objetivo final, que es el bien común.

Producto Bruto Interno (PBI): representa la suma de todos los bienes y servicios finales producidos en un país durante un año, ya sea por nacionales o por extranjeros residentes.

Se debe tener presente que el PBI mide el valor agregado generado por un país durante un año, pero no mide la riqueza total del país (sus recursos naturales, sus minas, sus costas, sus carreteras, sus hospitales, sus universidades, sus fábricas, etc.).

La medición de la producción generada que realiza el PBI no es completa. Es un indicador que sirve para comparar el nivel de bienestar que tienen distintos países: en principio, aquel que tiene un PBI más elevado es el que goza de mayor bienestar. No obstante para medir con mayor precisión el bienestar de un país hay que relacionar el PBI con su población, de donde surge el PBI per cápita.

Producto Bruto Geográfico(PBG): toma en cuenta los bienes y los servicios finales producidos en el período de un año, independientemente de que hayan sido consumidos o acumulados. La definición de geográfico responde conceptualmente al hecho de haberse considerado el valor agregado generado exclusivamente dentro de las fronteras de la provincia.

Puede decirse entonces que el PBI se aplica como una unidad de medida para realizar comparaciones a nivel país, mientras que el PBG se utiliza a nivel provincia, para el mismo fin.

Población Económicamente Activa: está integrada por las personas que tienen una ocupación o que sin tenerla la están buscando activamente. Comprende a la población ocupada y a la población desocupada.

Eficiencia: es la relación entre los insumos y los resultados, o dicho de otra manera, la relación entre los recursos empleados y los resultados alcanzados. Se dice que una persona es más eficiente que otra cuando utiliza menos insumos para producir idéntico resultado, o cuando utilizando los mismos insumos, llega a un mejor resultado.

Eficacia: es la relación entre los resultados alcanzados y los resultados pretendidos, o de otra forma, es el grado en que los resultados se corresponden con los objetivos propuestos. Se dice que una persona es eficaz si ha alcanzado lo que se proponía.

CAPÍTULO II

EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA

1 - Introducción

En todos los países del mundo, el Estado interviene en la economía, en mayor o menor medida, con dos fines básicos: mejorar la eficiencia y aumentar la equidad[6]. Pero la idea de la magnitud de intervención que posee el Estado en la actividad económica va a resultar de la apreciación conjunta de distintos parámetros, entre los que podemos destacar tres: Gasto Público/PBI, Ingresos Tributarios/PBI (presión impositiva) y Empleados Públicos /PEA.

La mayor o menor intervención del Estado va a estar dada por la política económica implementada por el gobierno de turno, entendiéndose por esta última a “el conjunto de las distintas formas de intervención del Sector Público en la actividad económica”, según lo definen Figueras y Díaz Cafferata[7], o “la rama de la economía responsable de las aplicaciones de los instrumentos desarrollados por la teoría económica para el cumplimento de los propósitos deseados”, de acuerdo a lo que escribe Las Heras[8].

La política económica arriba descripta puede seguir dos lineamientos: a) El de las políticas macroeconómicas: que apuntan a controlar el nivel de actividad, el nivel de precios, la distribución del ingreso y el nivel de empleo. b) El de las políticas microeconómicas: que intentan mejorar la asignación de recursos, con vistas a la eficiencia o el alcance de ciertas metas puntuales.

En lo que respecta al presente escrito, vamos a analizar (en este capítulo y en el siguiente) las políticas macroeconómicas, y dentro de ellas las políticas fiscales, es decir, aquellas que se refieren a modificaciones en los niveles de impuestos y gastos implementados por el Gobierno para modificar la demanda agregada[9].

2 - Participación del sector público en los grandes agregados de la economía

Habitualmente suelen hacerse comparaciones entre países de la relación Gasto Público / PBI, y a medida que la misma aumenta, se dice que el Estado tiene un mayor peso en la economía. Pero cabe aclarar que dicha relación no representa más que uno de los parámetros para medir el grado de intervencionismo estatal en la actividad económica, y no está necesariamente ligada con el desarrollo ni el bienestar de un país. Por el lado de las provincias, un indicador similar estaría representado por el Gasto Público Provincial dividido por el PBG.

Otra forma de medir el tamaño del gobierno podría ser la relación entre las ventas de bienes y servicios de las empresas y sociedades del Estado y el PBI, pero dado que actualmente nuestro país no posee empresas de importancia –por el proceso de privatización llevado a cabo durante los años 90- este indicador no se utiliza.

3 - El empleo público dentro de los objetivos del sistema económico

Podemos decir que el gobierno intentará alcanzar a través de una serie de políticas macro y microeconómicas, un conjunto de seis objetivos[10]:

a) El pleno empleo: es decir, tratar de ocupar el mayor número de personas en la actividad económica.

b) La eficiencia

c) El desarrollo: puede ser definido como un proceso conjunto de crecimiento del Producto Nacional y de adecuados niveles de educación, de sanidad, de cultura, etc.

d) La equidad distributiva: esto significa que se apunta a lograr una adecuada distribución de la riqueza, tratando de mantener la equidad horizontal (que quienes aporten a la actividad productiva de igual manera posean ingresos similares) y la equidad vertical (que quienes aporten a la actividad productiva de manera distinta, obtengan ingresos distintos).

e) La estabilidad de precios: destinada a garantizar el desenvolvimiento regular y confiable de las variables económicas en general, y en especial un nivel de precios sin grandes variaciones, evitándose el manejo indebido de la moneda, causante de la inflación[11].

f) El equilibrio en la balanza de pagos

Seguidamente analizaremos una parte de esas políticas –las fiscales- y una parte de esos objetivos – más precisamente, los cuatro primeros –.

El pleno empleo

Uno de los objetivos de todo sistema económico es el pleno empleo (o dicho de otra manera, la minimización de la desocupación).

Lamentablemente, a lo largo de muchos años el sector público ha actuado como “empleador de ultima instancia”, o como un “amortiguador” de la tasa de desocupación[12]. Pensamos que esa actitud de los gobernantes -que todavía se verifica en provincias como Santa Cruz o como la nuestra- dista de ser la apropiada, más aún si consideramos la productividad de los trabajadores públicos.

Si bien es cierto que la productividad de un nuevo empleado público no es nula (dado que dicho trabajador “soporta”, muchas veces como “derecho de piso”, la delegación de tareas por parte de sus superiores y compañeros), no creemos que la política fiscal de creación de empleo público sea la más recomendable, por distintas razones:

a) Un nuevo empleado público significa mayor erogación por parte del Estado (y no sólo en el corto plazo, si consideramos que esos nuevos trabajadores dentro de un cierto lapso de tiempo pasarán a formar parte de la planta de personal permanente de la Administración Pública), lo que redunda en mayor presión impositiva para el contribuyente[13] , generalmente a través de tributos regresivos como la imposición al consumo (el IVA).

b)La producción total de la economía, en la realidad, no aumenta. Aunque es necesario aclarar que si bien ese no es el fin perseguido explícitamente por la incorporación del nuevo trabajador, la evidencia empírica demuestra lo contrario, merced a la arriba mencionada “delegación de tareas”. Remitimos al lector para una mejor comprensión de este punto al Capítulo XI, apartado 2 (La cuestión de la productividad).

Es preciso señalar que la tendencia de “Empleador de ultima instancia” se ha visto atenuada en cierta medida por la prohibición legal de incorporar más personal a la Administración Pública (medida denominada “congelamiento de vacantes”). No obstante, se ha verificado el uso de los contratos “ad-hoc” como una forma de evitar dicha prescripción legal, con renovación automática y tendencias a la permanencia en el tiempo, incorporándose a planta permanente a los contratados cada vez que una modificación a la norma legal lo permitiera (o que el “ciclo político” de la economía lo requiriera).

De esta manera vemos que aunque las políticas de empleo público contribuyen, en cierto grado, al pleno empleo, tal plenitud es ficticia y actúa como un seguro de desempleo encubierto.

Estamos de acuerdo con Guido y Lazzari[14] en que es más conveniente un seguro de desempleo “a la europea”, y agregamos que tal medida no lleva al Estado a tener que “soportar” a los nuevos empleados durante toda su vida laboral (merced a la hoy mal entendida “estabilidad del empleado público”). No obstante, esta recomendación no será expuesta en el Capítulo XII, debido a que no conllevaría a un aumento directo de la producción del país, y adicionalmente incentiva a la población a ejercer un ocio innecesario.

La equidad distributiva

Vamos a considerar aquí dos aspectos: primeramente lo referido a las empresas públicas, y renglones más abajo, lo atinente a el empleo público en sí (como un redistribuidor de riqueza).

Las empresas públicas

Años atrás, Argentina poseía muchas empresas a su cargo, las denominadas “Empresas y Sociedades del Estado”, tales como YPF y Obras Sanitarias de la Nación, o en el caso de nuestra provincia, la DECa. (Dirección de Energía Catamarca) o la empresa OSCa. (Obras Sanitarias de Catamarca). Una de las razones por las que fueron privatizadas es porque tenían un déficit excesivo, que contribuía a engrosar el déficit fiscal de la Nación o de la Provincia, según el caso.

El criterio de utilizar empresas públicas como un instrumento de redistribución del ingreso llevaba a fijar precios a niveles inferiores a los costos de producción, lo que determinaba la utilización de fondos del Estado para cubrir déficits sin contribuir al proceso de acumulación. Esto es lo que convertía a la empresa pública, en la realidad, en un “peso” para el Estado[15]. Coincidimos con Esparza Valdivia que la ineficiencia de las empresas públicas podría haberse superado mediante la corrección de políticas erróneas de gestión empresarial (aplicando criterios de evaluación de resultados, eficiencia, productividad, etc.), lo que habría evitado, a nuestro entender, todo el proceso de “desestatización” de empresas.

Sin embargo, el antes mencionado déficit no sólo tuvo su cuna en los niveles de precios inferiores a los de producción y en la ineficiencia del personal, sino también en los constantes delitos que dichos empleados cometían en las empresas estatales. Así , no era extraño observar al personal estatal desarrollando labores para los superiores en horarios de trabajo. Por otra parte estas empresas daban demasiados beneficios a sus empleados, principalmente a los de más alta jerarquía, sin mencionar los laxos controles a los que éstos y los empleados de menor rango se veían sometidos.

Cabe aclarar que en su momento, las privatizaciones fueron realizadas en una época muy especial de nuestra economía, que tornaba urgentes tales medidas, pero si se hubieran aplicado las políticas arriba descriptas desde un comienzo (hace ya muchos años), no se habría llegado a tal situación.

Es decir, estamos de acuerdo con que haya empresas estatales que presten servicios públicos a gente que de otra forma no podría acceder a ellos, pero no concordamos con el uso de las empresas estatales como empleadoras en exceso, por encima de sus reales necesidades.

El empleo público “redistribuyendo” riqueza

En este apartado, hemos considerado de esencial importancia un artículo de Ernesto Kritz, denominado “Sustento para la población de mayor nivel de vida. El empleo público, sólo para elegidos” [16]. Dicho estudio, basado en un procesamiento especial de la Encuesta Permanente de Hogares de Octubre de 2001, sostiene que apenas el 5 % de la dotación de empleados públicos pertenece al grupo del 20 % más pobre, mientras que el 35 % de la planta de personal público pertenece al quintil de mayor ingreso per cápita. Esto se ve agravado si observamos el gasto en remuneraciones: el 20 % más pobre percibe el 7 % del total de salarios del sector público, en cambio el 20 % más rico percibe el 57 % del mismo total.

Dice acertadamente Kritz que es falsa la creencia de que en las provincias el empleo público juega un papel redistributivo, y por lo tanto la ocupación en el Estado no beneficia a los pobres, sino que es regresiva.

A continuación, transcribimos dos tablas del excelente trabajo de Kritz.

Tabla II.1

DISTRIBUCION DEL EMPLEO PUBLICO POR QUINTILES DE INGRESO PER CAPITA FAMILIAR (1999-2001)
Quintiles de perceptores	Porcentaje del total de los empleados públicos que pertenece a cada quintil de ingreso per capita familiar
Quintiles de perceptores	1999	2000	2001
Total de hogares	100%	100%	100%
· Quintil 1 (20 % más pobre)	8%	7%	5%
· Quintil 2	14%	11%	13%
· Quintil 3	21%	20%	19%
· Quintil 4	27%	27%	27%
· Quintil 5 (20% más alto)	30%	35%	36%

Fuente: Kritz, Ernesto: Op. Cit., en base a un procesamiento especial de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, octubre de 2001.

Tabla II.2

DISTRIBUCION DEL INGRESO ENTRE LOS EMPLEADOS PUBLICOS (1999-2001)
Quintiles de perceptores	Porcentaje del total de las remuneraciones pagadas por el sector público que recibe cada quintil de empleados
Quintiles de perceptores	1999	2000	2001
Total de empleados públicos	100.0%	100.0%	100.0%
· Quintil 1 (20 % más bajo)	3.0%	1.1%	0.7%
· Quintil 2	6.7%	5.6%	6.0%
· Quintil 3	13.4%	12.7%	11.9%
· Quintil 4	22.5%	24.6%	24.2%
· Quintil 5 (20% más alto)	54.5%	56.0%	57.3%
Fuente: Kritz, Ernesto: Op. Cit., en base a un procesamiento especial de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, octubre de 2001.

Coincidimos plenamente con lo expuesto y argumentado por Kritz, además de señalar que dicho fenómeno se observa con particularidad en nuestra provincia, agravado por la circunstancia de que en muchos casos el empleo público es usado como una alternativa “residual” en términos laborales. Es decir, se utiliza al empleo público -por parte de la población de mayores recursos- como un sector en donde se cumplen tareas relativas a las actividades particulares, dejando al último en orden de importancia a las tareas propias del organismo en el que trabajan.

4 - Otros indicadores del sector público y del empleo público en la economía

Entre otros indicadores, podemos nombrar:

EP/PEA: representa la cantidad de Empleados Públicos que participan en la Población Económicamente Activa.

EP/Habitantes: representa la cantidad de empleados públicos por cada habitante. Se suele utilizar una variante de este indicador, que representa la cantidad de empleados públicos cada 1000 habitantes.

Como acertadamente señala Oszlak[17], aquellas provincias en las que el sector público emplea una proporción muy alta de la Población Económicamente Activa, coinciden no casualmente con las que han sufrido altos índices de endeudamiento, crisis fiscales crónicas y conflictos sociales recurrentes. Si a esto le agregamos que las provincias que menor relación EP/PEA poseen (tales como Capital Federal, Córdoba o Santa Fe) son las que mayor desarrollo económico tienen, no es difícil detectar que existe una fuerte relación negativa entre la magnitud del indicador descripto y el bienestar (relativo) de una provincia.

Seguidamente reseñamos algunas tablas[18] que contienen los valores de los indicadores EP/1000 Hab. y EP/PEA de las distintas provincias, ordenadas de acuerdo a un orden creciente de la relación EP/PEA.

Tabla II.3

Provincia	Población Total	Tasa de Activ.	PEA	Empl. Públ. Provinciales	EP/1000Hab.	EP/PEA
Córdoba	3.061.611	40,1	1.227.706	76.079	24,8	6,20
Buenos Aires	13.818.677	42,1	5.817.663	428.408	31,0	7,36
CABA(1)	2.768.772	49,5	1.370.542	112.466	40,6	8,21
Santa Fe	2.997.376	41,3	1.237.916	104.623	34,9	8,45
Tucumán	1.336.664	37,2	497.239	46.100	34,5	9,27
Salta	1.079.422	37,1	400.466	37.564	34,8	9,38
Mendoza	1.576.585	39,7	625.904	63.257	40,1	10,11
Corrientes	929.236	37,9	352.180	36.967	39,8	10,50
Misiones	963.869	34,5	332.535	35.511	36,8	10,68
San Juan	622.094	38,9	241.995	28.453	45,7	11,76
Entre Ríos	1.156.799	38,8	448.833	54.159	46,8	12,07
Chaco	983.087	33,9	333.266	42.119	42,8	12,64
Sant. del Estero	806.347	33,9	273.352	34.881	43,3	12,76
La Pampa	298.460	44,9	134.009	17.174	57,5	12,82
Río Negro	552.677	41,2	227.703	29.295	53,0	12,87
San Luis	366.900	35,1	128.782	16.738	45,6	13,00
Jujuy	611.484	35,5	217.077	29.622	48,4	13,65
Chubut	413.240	39,6	163.643	23.408	56,6	14,30
Catamarca	333.661	40,5	135.133	23.784	71,3	17,60
Neuquén	473.315	42,5	201.159	36.543	77,2	18,17
Tierra del Fuego	100.960	41,3	41.696	8.129	80,5	19,50
Formosa	485.700	31,3	152.024	33.697	69,4	22,17
La Rioja	289.820	35,9	104.045	23.258	80,2	22,35
Santa Cruz	197.191	38,6	76.116	17.365	88,1	22,81
Total del País	36.223.947	41,8	14.740.989	1.359.602	37,5	9,2

(1) Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Fuente: Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo, en base a EPH, Onda Mayo 2002 y a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, año 2000.

Asimismo, podemos construir una tabla similar, que contenga los datos referentes a los empleados públicos municipales (estimados).

Tabla II.4

Provincia	Población Total	Tasa de Activ.	PEA	Empl. Públ. Municipales	EP/ 1000 Hab.	EP/PEA
San Luis	366.900	35,1	128.782	2.000	5,45	1,55
Misiones	963.869	34,5	332.535	5.500	5,71	1,65
Corrientes	929.236	37,9	352.180	6.800	7,32	1,93
San Juan	622.094	38,9	241.995	5.000	8,04	2,07
Buenos Aires	13.818.677	42,1	5.817.663	121.300	8,78	2,09
Salta	1.079.422	37,1	400.466	8.400	7,78	2,10
Córdoba	3.061.611	40,1	1.227.706	26.200	8,56	2,13
Río Negro	552.677	41,2	227.703	5.200	9,41	2,28
Santa Fe	2.997.376	41,3	1.237.916	29.800	9,94	2,41
Mendoza	1.576.585	39,7	625.904	15.600	9,89	2,49
Chubut	413.240	39,6	163.643	4.300	10,41	2,63
La Pampa	298.460	44,9	134.009	3.600	12,06	2,69
Sant. del Estero	806.347	33,9	273.352	8.200	10,17	3,00
Entre Ríos	1.156.799	38,8	448.838	13.900	12,02	3,10
Chaco	983.087	33,9	333.266	10.900	11,09	3,27
Formosa	485.700	31,3	152.024	5.300	10,91	3,49
Tucumán	1.336.664	37,2	497.239	18.800	14,06	3,78
Neuquén	473.315	42,5	201.159	7.700	16,27	3,83
Jujuy	611.484	35,5	217.077	9.000	14,72	4,15
Tierra del Fuego	100.960	41,3	41.696	2.100	20,80	5,04
Catamarca	333.661	40,5	135.133	8.400	25,18	6,22
Santa Cruz	197.191	38,6	76.116	5.400	27,38	7,09
La Rioja	289.820	35,9	104.045	11.000	37,95	10,57
Total del País	36.223.947	41,8	14.740.989	334.400	10,0	2,50

Fuente: Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo, en base a EPH, Onda Mayo 2002 y a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, año 2000.

De las tablas anteriores observamos que Catamarca se encuentra en los últimos lugares en ambas situaciones (EP Prov./PEA y EP Munic./PEA), lo cual redunda en una excesiva dependencia de la economía hacia el Sector Público, agravada por la casi total ausencia de empleo público destinado a organismos o empresas encargados de la venta de bienes o servicios, función que cumplían las empresas como DECa, OSCa, Banco de Catamarca.

El empleo público en Catamarca, en los tres niveles de gobierno

En lo que hace a datos acerca del personal empleado en las distintas municipalidades de Catamarca, nos encontramos con el inconveniente de recibir tablas incompletas por parte de la Dirección de Estadísticas de Catamarca (DEC), para los años 2000 y 2001 .

Como ejemplo, vemos que para el año 1999 Catamarca tenía 34 municipios, de los cuales 32 informaron su situación acerca del personal; para el año 2000, con la misma cantidad de municipios, sólo 23 proveyeron datos; y en 2001, habiéndose agregado dos municipios (Los Altos y Mutquín), únicamente 17 aportaron información. Llaman la atención dos situaciones:

a) Que sólo 8 municipios informaron los tres años.

b) Que el principal municipio (Capital) no informó ni en 2000 ni en 2001.

Si hacemos una estimación de los empleados públicos municipales, para los años que no se obtuvieron datos, podemos concluir que en 1999 había 8205 agentes, en 2000 había 8279 y en 2001 había 8557.

En lo referente a la Administración Pública Provincial, de acuerdo al siguiente cuadro, vemos que en 1999 había 22998 empleados, en 2000 había 23033 y en 2001 había 23150 (estimado), lo que denota una tendencia a la alza, al igual que en el nivel municipal.

Tabla II.5

Personal de la Administración Pública Provincial, según poderes – Catamarca – 1991 a 2000
Poder/Años	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Poder Ejecutivo	21742	22007	23231	23095	21439	20283	20674	21067	21432	21380
Poder Legislativo	708	856	885	873	830	830	860	886	827	812
Poder Judicial	473	484	554	583	562	562	655	743	739	841
Total	22923	23347	24670	24551	22831	21675	22189	22696	22998	23033

Fuente: Dirección de Estadísticas y Censos de Catamarca.

Gráfico II.1

F
uente: Elaboración propia en base a la tabla II.5

De acuerdo a la tabla anterior, es de notar una marcada disminución de empleados públicos entre los años 1994 a 1996, periodo de tiempo en el que estuvo vigente el denominado régimen de jubilación anticipada (“jubilación de pantalones cortos”, para algunos), al cual podían acceder aquellos agentes que reunieran 70 puntos entre edad y antigüedad laboral al momento de la opción[19].

En total, y sin considerar al personal ocupado en organismos del sector público nacional radicados en Catamarca (ANSES, PAMI, UNCa, AFIP, etc.), tenemos que en 1999 había 31100 empleados públicos, en 2000 había 31300 y en 2001 había 31800.

CAPÍTULO III

EL EMPLEO PÚBLICO Y EL PRESUPUESTO

1 - Algunas palabras sobre el presupuesto

El presupuesto es un instrumento que contiene el programa de gobierno, expresado en términos de lo que el mismo está autorizado a gastar y de lo que estima recaudar. Existen diversas formas de analizar el contenido del presupuesto, mediante los clasificadores presupuestarios. De esta manera, si queremos ver cuánto se gasta en servicios sociales, servicios económicos, administración gubernamental, defensa y seguridad, etc., haremos uso del clasificador por finalidad y funciones; si necesitamos averiguar cuánto se gasta en los diferentes organismos del sector público, usaremos el clasificador institucional; si queremos ver cuánto se eroga en gastos corrientes, cuánto en gastos de capital y cuánto en aplicaciones financieras, tomaremos para ello el clasificador por carácter económico; y si precisamos analizar qué montos se destinan a atender gastos de personal, bienes de consumo, servicios no personales, bienes de uso, y servicios de la deuda, utilizaremos el clasificador por objeto del gasto.

Visto lo anterior, y teniendo en cuenta que la preocupación principal de este trabajo es el empleo público, no es difícil deducir que en el presente capitulo analizaremos los presupuestos Nacional y Provincial a través de la información que nos brinda el clasificador por objeto del gasto.

2 - El Presupuesto Nacional

En lo referente al presupuesto del gobierno nacional observamos que los gastos en personal representan el 13 % para el año 2002, considerando la totalidad de los gastos.

Tabla III.1

Gasto Público en Argentina, años 2000 a 2003, en millones de pesos.

Presupuesto Nacional	2000		2001		2002		2003 (*)
Clasificación por inciso	$	%	$	%	$	%	$	%
Gastos Corrientes (1)	48.288	93,62	48.401	93,31	42.717	94,28	58.725	95,09
Gastos en personal (1)	7.317	14,19	6.494	12,52	5.994	13,23	7.127	11,54
Transferencias corrientes (1)	11.044	21,41	11.178	21,55	11.690	25,80	17.353	28,10
Gasto Público Total	51.578	100,00	51.870	100,00	45.307	100,00	61.758	100,00

(*) Estimados

(1) Los porcentajes se refieren a la relación entre ese concepto y el gasto público total.

Fuente: Elaboración propia en base a Presupuestos 2000 a 2003, Oficina Nacional de Presupuesto, Ministerio de Economía de la Nación.

Gráfico III.1

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.1

Gráfico III.2

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.1

En cambio, si tenemos en cuenta solamente los gastos efectivos realizados por el gobierno nacional (es decir, excluyendo las transferencias) observamos que la magnitud aumenta al 41,84 % en el año 2002

Tabla III.2

Gasto Público en Argentina, años 2000 a 2003, en millones de pesos.

Presupuesto Nacional	2000		2001		2002		2003 (*)
Clasificación por inciso	$	%	$	%	$	%	$	%
Gastos en personal	7.317	35,94	6.494	31,40	5.994	41,84	7.127	29,45
Transferencias	31.217		31.189		30.982		37.554
Gasto Público Total	51.578		51.870		45.307		61.758
Gasto neto de transferencias	20.361		20.681		14.325		24.204

(*) Estimados

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.1

Gráfico III.3

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.2

Relación con las otras partidas presupuestarias

Si analizamos la partida “Gastos en personal” en relación a las demás partidas presupuestarias, vemos que su participación porcentual en el presupuesto no ha variado sustancialmente, dado que en 1994 participaba en un 15,98 %, mientras que en 2001 lo hacia en un 14,19 %. Podemos concluir además que ha pasado de ubicarse durante los años 1994-1998 en el segundo lugar de importancia de las partidas, a hacerlo en la tercera plaza en los años 1999-2001.

Tabla III.3

Partidas Presupuestarias/Años	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Transferencias	67,00	65,58	66,63	62,88	63,52	60,26	60,06	55,76
Gastos en personal	15,98	16,75	16,52	16,14	14,59	14,62	14,63	14,19
Servicios de la deuda	7,81	9,98	9,60	13,50	14,57	16,98	19,96	24,16
Servicios no personales	4,76	4,56	4,11	4,05	3,90	3,17	2,75	2,55

Fuente: Elaboración propia en base a información extraída de las cuentas de Ahorro-Inversión-Financiamiento, años 1994 a 2001, Ministerio de Economía de la Nación.

Gráfico III.4

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.3

3 – El presupuesto provincial

En lo referente a la participación de los gastos en personal sobre el total del gasto público en nuestra provincia, vemos que entre los años 1994 y 1999 hubo una tendencia a la baja en cuanto a su medición relativa (es decir, comparando entre porcentajes), en tanto que hubo un leve aumento en términos absolutos.

Tabla III.4

Gasto Público en Catamarca, años 1994 a 1999, en miles de pesos.

Gastos/Año	1994		1995		1996
Gastos/Año	$	%	$	%	$	%
Gastos corrientes (1)	458.911	94,20	401.084	92,79	405.350	85,04
Gastos en personal (1)	317.209	65,11	300.511	69,53	290.585	60,96
Gasto Público Total	487.188	100	432.228	100	476.682	100

Gastos/Año	1997		1998		1999
Gastos/Año	$	%	$	%	$	%
Gastos corrientes (1)	466.355	89,71	447.090	86,48	474.443	84,86
Gastos en personal (1)	333.099	64,08	310.377	60,03	319.281	57,11
Gasto Público Total	519.836	100	516.995	100	559.112	100

(1) Los porcentajes se refieren a la relación entre ese concepto y el gasto público total.

Fuente: Elaboración propia en base al documento “Variables regionales en Argentina”, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, 2000

Gráfico III.5

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.4

Gráfico III.6

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.4

4 – Conclusiones

En lo referente a la participación de los gastos en personal en el presupuesto, tanto a nivel nacional como provincial, observamos una evolución tendiente a la baja en los años analizados, considerando además que en el caso nacional, los datos del año 2003 son estimados. Es de destacar que en el análisis de la participación relativa, se observa una tendencia a la baja por la mayor importancia que ha cobrado la partida “Servicios de la deuda” en los últimos años.

En el orden nacional, se observa también una tendencia a la baja en las transferencias, posiblemente por las mismas razones que se expresaron anteriormente. No obstante, podemos remarcar que las variaciones expuestas son sólo cualitativas, ya que el gasto público total no refleja la mencionada tendencia a la baja, sino que se mantiene relativamente constante, e incluso con una tendencia a la alza en el año 2003 a pesar de tratarse de un valor estimado.

En tanto, en lo que hace al caso provincial, observamos que el gasto público total se ha incrementado entre los años 1994 y 1999, pero los gastos corrientes (y dentro de estos los gastos en personal) han disminuido su participación relativa en el total.

CAPÍTULO IV

EL EMPLEO PÚBLICO SEGÚN LA DOCTRINA

En este capítulo nos detendremos en las distintas opiniones que existen sobre el empleo público en la doctrina, tanto nacional como extranjera. En resumen, cómo definen al empleo público y cómo lo consideran económicamente.

1 - Doctrina Nacional

1.1 - Eulogio Iturrioz

En su “Curso de Finanzas Públicas”[20] habla sobre la tendencia al crecimiento del tamaño del gobierno e identifica dos causas:

a) El aumento como consecuencia de mayores funciones asumidas.

b) El aumento del costo para cumplir idénticas funciones.

Dentro de esta última habla de razones de tipo público, y dice “En la ejecución del Gasto Público interviene una alta proporción de mano de obra que queda trabajando bajo las órdenes del Estado, lo cual desde antaño parece ser una aspiración generalizada, sea por el prestigio que confiere, sea por las remuneraciones pagadas, o bien, y esto es lo más probable, por las menores exigencias laborales”.

Luego señala “Los criterios de eficiencia con que se organizan los servicios gubernamentales no responden al frío cálculo del sistema de precios, sino, en el mejor de los casos, al subjetivismo de una opinión pública muy proclive a estimarlos siempre útiles”. “El problema (del gasto en personal) es aún más agudo en países con economías estancadas, donde los incrementos de la Población Económicamente Activa son absorbidos por el Estado pese a no haber aumento en el volumen del trabajo ni en sus funciones, constituyendo entonces una variedad de desocupación disfrazada.”

1.2 - Raúl Prebisch

Siguiendo a Caro[21], al hablar de la intervención del Estado, el ilustre autor tucumano dice “Al haber una baja acumulación y un gran crecimiento poblacional, la clase desfavorecida acude al Estado para resolver su carencia de empleo, a lo que este responde creando puestos de trabajo innecesarios.”

“Esta creación de trabajo espurio, implica que el Estado deba recurrir a cargas impositivas para conseguir los fondos necesarios para pagar los nuevos sueldos. Estas cargas impositivas también deben ser soportadas por la fuerza del trabajo, lo que las incita a forzar aumentos salariales que traen aparejado aumento de precios y el desarrollo de la inflación.”

“Cuando el Estado aumenta los impuestos, estos se trasladan a los precios y provoca insistentes aumentos de salarios, que se trasladan a los costos. Acontecen así las crisis, que son atribuidas a los obreros y no al Estado que las produce.”

En tanto, en el artículo “Programa de Reestructuración Nacional”[22], este prestigioso autor señala que “... El estado no tiene necesidad alguna de sustituir fuerzas productivas de la economía privada (...) pero es indispensable que el Estado cree las condiciones favorables y ofrezca el incentivo necesario a fin de que esas actividades adquieran todo el impulso de que son capaces para combatir eficazmente la depresión que comienza. (...) (El país) dispone de considerables fuerzas de trabajo y de una gran variedad y cantidad de elementos de producción que esperan su inteligente aprovechamiento. Todo está en saber combinar unos y otros, poniendo los recursos en manos de quienes tengan la aptitud y responsabilidad de emplearlos a fin de reactivar intensamente el funcionamiento de la economía nacional (...)”

“La violenta contracción de los gastos públicos - conveniente o no – hará sentir sus efectos sobre el poder de compra de la colectividad, y la demanda general que mueve la industria y el comercio experimentarán un nuevo retroceso, provocando innecesario sufrimiento y agitación social. Esto no quiere decir que haya que optar por el procedimiento aconsejado en muchos países, y no siempre coronado de éxito, de mantener la actividad económica por medio de la acentuación del déficit fiscal, sobre todo si ese déficit resulta del acrecentamiento de gastos improductivos. Todo el programa que se propone se basa, por el contrario, en el concepto de acrecentar los gastos productivos, no en la administración pública, sino en el campo de la actividad privada. Es altamente conveniente contener el crecimiento del número de empleados y de los gastos públicos y realizar a ese respecto todas las economías posibles”. Es de notar aquí una crítica al pensamiento keynesiano, ya que utiliza la expresión “no siempre coronado de éxito”.

1.3 – Alberto Figueras y Alberto Díaz Cafferata

En la introducción de su obra “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la Globalización”[23], estos autores se refieren al sector público con las siguientes palabras: “aún con las reformas concretadas, sigue siendo un sector ineficiente e ineficaz (tal vez podría juzgárselo más acertadamente, explicándolo desde la sociología, como un tema cultural), con una acentuada vulnerabilidad fiscal (temor periódico a una cesación de pagos) y un insistente aumento de la deuda pública”[24]

Seguidamente al hablar del mercado laboral y los ajustes en las empresas, señalan “Durante décadas, la mano de obra desplazada o no absorbida por el sector formal del mercado laboral concluyó incorporándose al sector informal, en el que resultó subempleada por la baja productividad (relativa) existente en el mismo. (...) En algunas provincias más relegadas, la sociedad instrumentó desde los ´70 un sistema de subsidio encubierto al desempleo: el empleo público. El sector público, expandido por esta circunstancia, ha recibido por algunos autores la denominación de Sector Informal Encubierto, constituyéndose con el tiempo en un sector de bajísima productividad, justificado socialmente como un subsidio preventivo del sector informal. En vez de implementarse un seguro de desempleo al estilo americano o europeo, se instrumentó el empleo público de bajo rendimiento. Cuál de los dos métodos resulta socialmente conveniente, queda a juicio de cada uno. (...) Pero estos programas de bienestar tienen un límite en el tiempo. Restringido por la crisis fiscal y ante la caída constante de la remuneración por agente, unido a la bajísima productividad, el remedio del empleo público se ha agotado. Durante años alivió tensiones sociales y sirvió como válvula de escape, pero fracasó a largo plazo en la medida en que no se generaron alternativas productivas en otros sectores, ... y llegó la reestructuración erogándose un coste acumulado durante años”[25]

Luego, analizando las causas del desempleo, los autores citados escriben “En pocas palabras, los problemas estructurales que aumentan el desempleo en la Argentina son:

a) Aumento de la población en edad activa

b) Incremento de la tasa de participación en la PEA

c) Desajustes a causa de la revolución microelectrónica

d) El ajuste impostergable del empleo público: la protección social que postergó el ajuste durante años (proteccionismo, empleo público, regulaciones) desaparece, y la reestructuración que debía haberse desgranado lentamente (amortizando su coste en años) se precipita en un corto lapso, aumentando el costo social propio de estas circunstancias”[26]

Por último, estudiando las economías regionales, expresan: “Características de la carencia de competitividad de las economías regionales:

a) La insuficiente inversión en capital físico

b) La deficiente calificación del capital humano

c) El persistente cierre de la economía

d) La presencia de un sobredimensionamiento del sector público

e) La fuga de factores (capital y mano de obra).

Desde ya que las administraciones de las economías regionales, así como el gobierno central, conocedores del estancamiento de las economías del interior, intentaron salvarlo con las consabidas recetas de políticas fiscal (entre ellas, la expansión del empleo público). A nivel provincial, eso generó un fuerte déficit fiscal cubierto por fondos girados desde el gobierno nacional. Toda la política implementada por las administraciones locales o nacionales condujo a una distorsión del mercado laboral.”[27]

2 - Doctrina Extranjera

2.1 - John Maynard Keynes

Posiblemente, el autor que más se ha referido implícitamente al empleo público como un factor importante para la economía, es este inglés nacido en 1883 y fallecido en 1946. En su famoso libro “Teoría General de la ocupación, el interés y el dinero”[28] propone la intervención estatal en la economía, a través de la regulación de precios y salarios, y la inyección en el circuito económico de dinero a través de grandes obras públicas y planes de empleo estatal. Este autor puso en evidencia que además de los fallos que afectan a los mercados concretos, hay fallos que afectan al conjunto del sistema económico (fallos macroeconómicos) y la respuesta del Sector Público frente a éstos debe ser “la Hacienda Compensatoria”, esto es, una política fiscal de gastos e ingresos públicos como herramienta para suavizar los ciclos de la economía. El Keynesianismo también se refirió a los fallos de distribución que acompañan al desarrollo capitalista y la necesidad de una intervención pública de carácter redistributivo para paliarla, denominada (luego de su muerte) “Estado de Bienestar”.

Es decir, la idea central de su libro fue que el capitalismo –en contra de la tesis neoclásica- no se autorregula ni es capaz de conseguir por sí mismo el pleno empleo. Por lo tanto el Estado debe intervenir en la economía para procurar ambas cosas, a través de políticas de pleno empleo, creando trabajo público y regulando el mercado laboral, y servicios socioculturales y sistemas públicos de protección y seguridad social para todos los ciudadanos sobre la base de derechos sociales que se les reconocen para vivir una vida digna.

Pero este “activismo público” fue objeto de numerosas críticas, debido a sus correlaciones con desequilibrios económicos tales como la inflación, el déficit y el endeudamiento público crónicos, y el crecimiento desmedido del gasto público.

2.2 - Adolf Wagner

Es autor de la “Ley de las actividades crecientes del Estado”, también conocida como “Ley de Wagner”, formulada en el siglo XIX (año 1892). Esta regla afirma que las funciones del Estado y el Gasto Público aumentan constantemente con el progreso de la civilización, y distingue entre factores internos y factores externos[29]. Dentro de los factores internos a su vez, existen factores de demanda (porque analizan las necesidades de la sociedad) y de oferta (porque se refieren a la provisión de bienes públicos) comprendiendo estos últimos dos causas: el costo unitario creciente en el suministro de los bienes públicos y la presencia de un Estado burócrata-político.

Al aludir al “Estado burócrata-político” Wagner señala que este tiende a configurar un Estado de Bienestar “gratuito” y fuertemente influenciado por el ciclo político de la economía, el cual surge de las líneas de acción (que generalmente incluyen importantes decisiones de expansión del Gasto Público) diseñadas para ayudar a ganar elecciones. Un ejemplo de esas “líneas de acción”, en el mundo de hoy, serían el pase a planta permanente de empleados públicos contratados, o la recategorización “automática”.

CAPÍTULO V

EL EMPLEO PÚBLICO EN LA LEGISLACIÓN ARGENTINA

1 – Introducción

En el presente capitulo se intentarán exponer las principales modificaciones introducidas en las leyes que rigen o reglamentan el accionar del empleado público, efectuando la crítica de algunas modificaciones, ciertas situaciones que se plantean y algunas inconsistencias o incongruencias incluidas en la legislación.

También se analizarán algunos pasajes del art. 14 bis de la Constitución Nacional, ya que el mismo se encuentra sumamente relacionado con ciertos aspectos del empleo público, tales como la estabilidad y la idoneidad. Además se intentará proponer soluciones a vacíos que han dejado las mentadas alteraciones en las normas legales.

A modo de introducción se hará una pequeña reseña de las leyes más importantes relacionadas con el tópico del empleo público, indicando el número y título de las mismas, para más tarde efectuar el análisis comparativo de los regímenes mencionados.

2 – Legislación relacionada con el empleo público

2.1 A nivel Nacional

LEY 22.140 REGIMEN JURIDICO BASICO DE LA FUNCION PÚBLICA

Fecha de publicación en Boletín oficial 25/01/1980

Normas que deroga:

Estatuto para el Personal Civil de la Administración Pública Nacional

Decreto Ley N° 13.769

Leyes N° 17150, 19165, 19785, 21289 y art. 2° de la Ley 21659

LEY 25.164 LEY MARCO DE REGULACION DE EMPLEO PÚBLICO NACIONAL

Fecha de Publicación en Boletín Oficial 08/10/1999

Normas Que Deroga:

Ley 22140 y su modificatoria, ley 24150

Leyes 22251 (Adscripciones), 17409 (Personal Docente y Civil de las Fuerzas Armadas), 20239 (Estatuto para el Personal Civil de Fuerzas Armadas y de Seguridad), 20464 (Estatuto Del CONICET)

LEY 24185 CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

Fecha de Publicación en Boletín Oficial 21/12/1992

ARTICULO 14 BIS DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

2.2 A nivel provincial

LEY 3198/77 – ESCALAFÓN DEL PERSONAL CIVIL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PROVINCIAL

Publicado en Boletín Oficial de la Provincia – 28 de Febrero de 1977.

DECRETO ACUERDO 1875/94 – RÉGIMEN DE LICENCIAS, JUSTIFICACIONES Y FRANQUICIAS

Publicado en Boletín Oficial de la Provincia N° 78 – 22 de Septiembre de 1994.

3 - Análisis comparativo de las leyes 22140 y 25164

La ley 25164 vino a cambiar algunos aspectos que no eran del todo convincentes en la ley 22.140, ya que la misma fue dictada durante un gobierno de facto, sin embargo como se verá más adelante este régimen tampoco da todas las soluciones que prometía sino que por el contrario deja muchos temas abiertos a la jurisprudencia y a la negociación colectiva.

Algunas de las diferencias fundamentales entre ambas leyes son las siguientes[30]:

a) Las condiciones de ingreso: aspecto sobre el cual la redacción de la ley 22140 establecía, entre otros requisitos para el ingreso, “las condiciones morales y de conducta”, concepto que por su generalidad y abstracción posibilitaba el ejercicio discrecional y/o arbitrario por parte del poder administrador. La nueva redacción elimina toda referencia a las condiciones morales y si bien mantiene la referencia a "conducta e idoneidad" su acreditación la remite a sistemas evaluatorios con participación sindical. Es decir que se da prioridad a la igualdad de condiciones al momento de ser elegido, mediante criterios de selección y evaluación en los que tienen protagonismo los sindicatos.

b) En materia de la determinación de los impedimentos para el ingreso, mientras la ley anterior se limitaba a establecer la prohibición para el condenado por delito doloso, quedando al libre y discrecional arbitrio del poder administrador admitir el ingreso por vía de excepción. La nueva ley especifica que esa prohibición rige hasta que se haya cumplido la condena, admitiendo que quien lo haya hecho debe tener la oportunidad de ingresar. Asimismo tiene una connotación positiva y de similar alcance la modificación introducida al inc. g) del art. 8 de la ley 22140, que establecía el impedimento de ingresar a personas vinculadas a actividades calificadas como “Subversivas”, una situación típica en un gobierno de facto.

c) Adquisición de la estabilidad en el cargo: en la Ley 22140 se establecía que la estabilidad se adquiría luego de 12 meses y siempre que se hubieran satisfecho las condiciones impuestas por la reglamentación, coincidentemente el Decreto 1797/80 requería cumplir con el período de prueba para obtener el certificado de aptitud psicofísica y la calificación mínima para el cargo. Cumplidos esos requisitos, la estabilidad se obtenía automáticamente, pero si no se producía el acto administrativo de designación del agente se consideraba que dicho silencio de la Administración implicaba una negativa y por lo tanto que el agente no había obtenido dicha estabilidad. La Ley 25164 establece un período de prueba, de idénticas características temporales (12 meses), con las evaluaciones del caso, el certificado de aptitud psicofísica y el acto administrativo de designación, y si dicho acto no es dictado dentro de los treinta días de haberse cumplido los demás requisitos, el silencio de la administración se interpreta como positivo, estando habilitado el agente en esa situación para pedir el dictado del acto administrativo. Es decir, indica que la estabilidad se adquiere automáticamente por el transcurso del tiempo y el cumplimiento de los requisitos exigidos; esto se indica en el art. 17 inciso c): “La ratificación de la designación mediante acto expreso (...) transcurridos treinta (30) días de vencido el plazo previsto en el inciso citado sin que la administración dicte el acto administrativo pertinente, la designación se considerara efectuada, adquiriendo el agente el derecho a la estabilidad.”

d) Movilidad geográfica: un tema relacionado es el de la modificación física del lugar de desempeño o movilidad, ya que se establece un tratamiento diferenciado entre lo que denomina como movilidad geográfica y movilidad en la misma jurisdicción. Para la primera la ley requiere el consentimiento del trabajador afectado, mientras que para la segunda se remite a lo que al respecto se determine por vía convencional, con la limitación de que lo que allí se establezca no cause perjuicio material ni moral al trabajador.

e) Indemnización por despido: Se establece un sistema indemnizatorio en aquellos casos en que excepcionalmente se configuren los supuestos de pérdida de la estabilidad y cesantía del personal con estabilidad, el cual está de acuerdo con las pautas indemnizatorias del art. 245 de la Ley de Contrato de Trabajo, pero sin el tope allí establecido. Este tema será abordado con un mayor detenimiento en el Capítulo N° 7, pero sin efectuar un análisis detallado, ya que en sí no es intención de este trabajo describir la mecánica del cálculo de la indemnización para estos casos, siendo un tema que excede el alcance del presente escrito.

f) En la nueva legislación se implementa un sistema sumarial que asegura la defensa en juicio y contempla la eventual revisión judicial mediante un sistema recursivo ante el órgano jurisdiccional, esto se indica en el art. 39 del nuevo texto “...el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía administrativa común y una vez agotada ésta acudir a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cámaras federales con asiento en las provincias, según corresponda conforme al lugar de prestación de servicios del agente...”; y el art. 40 “...El recurso judicial directo deberá interponerse ante el Tribunal dentro de los noventa (90) días de notificada la sanción...”. Aquí vemos que el plazo para interponer el recurso se ha ampliado de 30 a 90 días, evidentemente dando más tiempo al agente para que pueda ejercer su derecho de defensa, pero a la vez entorpeciendo más los ya lentos trámites administrativos.

Cabe aclarar en este punto que la modificación ha disminuido la severidad de algunas medidas disciplinarias, por ejemplo en la antigua legislación la aplicación de apercibimiento y suspensión de hasta 10 días no requería la instrucción de sumario, mientras que en la actual para una sanción de este tipo ya es necesario el sumario. Además se incluye todo un artículo referido a los plazos de prescripción para la aplicación de las sanciones disciplinarias, discriminando el periodo para cada una de las sanciones e indicando que el plazo máximo para la prescripción de la exoneración (la mayor sanción que se puede aplicar a un empleado público) es de 2 años; a diferencia de lo que sucedía en el antiguo régimen en donde se establecía un plazo de prescripción general que no podía superar los 3 años. Es decir que se ha intentado proteger aún más al empleado público, pero lo que se ha logrado es darle menos tiempo a la Administración para sancionar con la pena máxima a quien corresponda.

Una situación que se mantiene en el nuevo texto es la protección al personal con relación a que no podrá ser sancionado más de una vez por la misma causa. Es valido aclarar que, a pesar de no constituir esto una diferencia, en el nuevo texto se ha mantenido la protección al personal, impidiendo que se lo sancione más de una vez por la misma causa.

g) Se incluye un capítulo relacionado con la capacitación y recalificación laboral del personal, facultando al Poder Ejecutivo a crear un fondo de capacitación permanente; a pesar de que esto es una situación positiva para incrementar la efectividad de los agentes de la planta permanente y premiar mediante la recalificación el avance personal de estos, la legislación ha dado pie al PE para que cree un fondo de capacitación, es decir que ha permitido incrementar el número de agentes de la Administración Pública y consecuentemente también el incremento del gasto, situación que podría evitarse mediante la evaluación permanente del desempeño de las funciones de los agentes efectuada por el jefe de cada uno de los sectores correspondientes, indicando ellos el progreso de los empleados y sugiriendo la recalificación cuando se considerase necesaria.

h) Otro aspecto positivo de la nueva ley es que expresa el derecho del trabajador de desempeñarse en condiciones de seguridad e higiene en el trabajo, para ello indica que esta situación será negociada con los sindicatos, siendo esto una forma de reconocer lo indicado en el art. 14 bis de la CN el cual se refiere entre otras cosas a las condiciones de trabajo, indica que estas deberán ser dignas y equitativas inspiradas en la libertad, dignidad y justicia. Además debe respetarse al trabajador en su condición de hombre, comprendiendo esto todo trabajo o servicio, lugar y modo en que se realizan, valores humanos propios del trabajador, situaciones personales (como ser sexo, edad, capacidad, posibilidades de esfuerzo, etc.).

i) Además reconoce en forma expresa la participación sindical en los procedimientos de selección y evaluación de personal tanto para el ingreso, los ascensos como también en los procesos disciplinarios. En esta sección también se puede decir que la ley reconoce el citado artículo el que indica que los entes sindicales se encuadran en la categoría de personas jurídicas públicas no estatales, creadas para la defensa de intereses comunes. Por otra parte habla respecto de los conflictos laborales y de la participación de los sindicatos en los mismos, particularmente cuando se trata de conflictos colectivos que son justamente aquellos en los que el sindicato representa los intereses del grupo

Otras cuestiones

Es importante destacar que la nueva ley reivindica en forma constante la negociación colectiva (situación que se plantea también en el art. 14 bis CN) y establece que el texto de la ley debe ser considerado como un mínimo o piso, a partir de los cuales deberá regularse mediante la vía de la negociación colectiva. Es decir que se nos presenta como una ley abierta que admite la constante y dinámica mejora y perfeccionamiento de los contenidos mediante la participación activa de los sindicatos. Sin embargo en la mayoría de los casos es la justicia mediante la Jurisprudencia la que se encarga de completar los vacíos en la ley, así por ejemplo la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, entendió (con relación a un caso referido a la estabilidad) que la estabilidad absoluta consagrada en la Constitución debe prevalecer sobre la estabilidad relativa impropia establecida en el convenio colectivo (referido al convenio que dio origen al proceso judicial), por lo cual aquellos serán inválidos, e inconstitucionales las leyes que dispongan que se aplicara el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta garantizada por la Constitución Nacional en el art. 14 bis, claro que esta estabilidad no podrá en ningún caso estar por encima del interés general.

Todas estas innovaciones que la ley 25164 introduce respecto del régimen preexistente, apuntan a tornar efectiva la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo, procurando colocar las vallas a posibles fraudes o intentos de soslayar la misma. Un camino utilizado frecuentemente en la Administración Pública tanto nacional, como provincial o municipal transita por tomar personal contratado o de gabinete para realizar tareas propias del personal de planta permanente, debiendo tener en cuenta que este personal no puede desarrollar tareas que sean propias del personal de carrera; con respecto al personal de gabinete, sus funciones se limitan a las de asesoramiento o de asistencia administrativa y cesan en sus labores junto con el funcionario que los designó. De ahí que los políticos elegidos por el pueblo tengan una lista de asesores que en algunos casos es sumamente extensa.

A nuestra consideración, a pesar de que las modificaciones tienden a proteger un derecho constitucional creemos que el mismo en algunos casos es desmedido y hasta desmesurado, ya que está evitando la desvinculación del sector público de personal ineficiente, que no hace más que contribuir al incremento constante del gasto público. Por otra parte se le da la oportunidad a los agentes de ejercer el derecho constitucional de defensa que en muchos casos es practicado sólo para dilatar una sanción que en definitiva es justa, pero debido a los contactos y amiguismos en general se logran evitar los citados castigos que en muchas ocasiones desvincularían al empleado de su función en el sector estatal. Volvemos entonces a la garantía de la estabilidad que se torna nuevamente exagerada ya que estos casos generalmente concluyen con el traslado del agente a otra repartición, siendo éste el “castigo” y por ende consiguiendo de esta manera sólo un innecesario desembolso de los recursos de la nación y no sancionando debidamente al agente.

4 – La ley 24185 (Convenciones colectivas de Trabajo)

La Ley 24185 es, a nuestro entender, una norma complementaria de la 25164 y a la vez un marco general de las convenciones colectivas de trabajo, ya que en ella se establecen disposiciones que regirán las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administración Pública Nacional y sus empleados; por ende también está relacionada con el art. 14 bis de la CN en donde se hace referencia a los citados convenios. Sin perjuicio de ello, como se mencionó al principio, esta ley es un marco general y este trabajo no pretende profundizar en un tema tan amplio como pueden ser los diferentes convenios colectivos de trabajo que se aplican en todo el ámbito del sector público, por lo que se invita al lector a remitirse a la ley citada en caso de pretender ahondar en su contenido

5 - El artículo 14 Bis de la Constitución Nacional

Este articulo, introducido en la reforma que a la misma se efectuara en 1957 y mantenido en la de 1994, garantiza la estabilidad del empleado público. Tal norma es operativa, es decir, rige aún en ausencia de una ley que la reglamente. Una interpretación de la norma veda la ruptura discrecional e incausada de la relación de empleo público, es decir que consagra una distinción en el grado de protección que brinda a la relación de empleo entre un trabajador del sector privado y un agente de la administración pública. En lo que se refiere al sector privado establece una protección contra el despido arbitrario, mediante una serie de pautas resarcitorias que históricamente fueron dispuestas por la legislación laboral (Ley de Contratos de Trabajo). Para el sector público establece, en cambio, que el agente del Estado nacional, provincial o municipal no pueda ser cesanteado sin justa causa y previa sustanciación del correspondiente sumario administrativo donde se respete en la forma más amplia, el ejercicio del derecho de defensa y siempre sujeto a la correspondiente revisión judicial. Este distinto tratamiento entre un segmento de trabajadores y otro, no implica una violación al principio constitucional de igualdad ante la ley, toda vez que trata de manera diferente, situaciones diferentes y la mayor protección que el texto constitucional brinda a los trabajadores del sector público, se sustenta en la necesidad de preservar a los mismos de los vaivenes de los procesos electorales[31].

La doctrina considera dos casos de estabilidad:

1) Propia o absoluta: que impide el despido (salvo justa causa expresada en la ley). Esa prohibición no puede ser reemplazada por una indemnización, pero está sujeta a condiciones legales. Es la que cubre al empleado público, garantizando su reincorporación ante despido sin justa causa.

2) Impropia o relativa: puede traducirse en el pago de una indemnización, y es la referida al empleado privado.

La estabilidad propia, que ampara al empleado público, queda vulnerada:

1) si la cesantía se dispone sin causa legal suficientemente razonable

2) si se dispone sin sumario previo y sin respeto del debido proceso

3) si se declara en comisión al personal.

Pero no es violada cuando:

1) Hay causa legal razonable, acreditada por sumario previo que satisface el debido proceso

2) Se suprime el empleo

3) Se dispone la cesantía por razones reales de verdadera racionalización o economía administrativa

4) El empleado está en condiciones de jubilarse o se lo jubila de oficio.

En estos casos, al no haber causa imputable al agente y ser inviable la reincorporación, la estabilidad se traduce en el derecho a una indemnización. Cabe aclarar, concordando con lo expresado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que el derecho a la estabilidad consagrado por nuestra Constitución no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general[32].

6 – La legislación Provincial

6.1 - Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Provincial

A grandes rasgos, la Ley 3198 legisla sobre condiciones para el ingreso, categorías, agrupamientos y tramos, retribuciones y régimen de concursos.

En cuanto a las condiciones para el ingreso, remite a el Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Provincial, el que contiene normas similares a las enunciadas en la legislación Nacional (Ley 25.164).

Respecto de las categorías[33], establece que existen 24 categorías, numeradas correlativamente de la 1 a la 24. No obstante, en la actualidad sólo existen 15 categorías (de la 10 a la 24).

En cuanto a los agrupamientos, establece para cada uno de ellos una serie de características particulares para el ingreso. Dichos agrupamientos son[34]:

- Administrativo

- Profesional

- Técnico

- Mantenimiento y producción

- Servicios generales

- Profesional asistencial

- Sistema de computación de datos

A su vez, estos agrupamientos contienen distintos tramos, entre los que encontramos: Personal de supervisión (en todos los casos), y dependiendo del grupo, personal de mantenimiento, operarios, de servicio y de subgrupos (en donde se incluyen agentes menores de 18 años).

Este Escalafón se refiere también a un régimen de promoción dentro de cada agrupamiento; la misma responde generalmente a criterios basados en la antigüedad de permanencia en la categoría, y en muy pocos casos la aprobación de un examen o la realización de un curso de actualización de conocimientos básicos.

Por otra parte, en cuanto a las retribuciones, en el art. 40 indica que el sueldo básico de los agentes será el que determine el Poder Ejecutivo[35]. Los mismos serán diferentes, de acuerdo a la categoría, los adicionales generales (Dedicación funcional responsabilidad jerárquica, costos de representación, bonificación especial) y particulares (Antigüedad, título, permanencia en la categoría, mayor horario, jerarquización responsabilidad profesional, entre otros), y los suplementos (zona, riesgo, subrogancia, y otros suplementos particulares) que se correspondan a la situación general del agente.

Por último, en lo atinente al régimen de concursos, esta ley indica que el mismo se efectuará para cubrir las vacantes de la Administración Pública, salvo en aquellos casos en los cuales las mismas sean cubiertas por la promoción automática. Los concursos podrán ser “abiertos” o “internos”, y ambos a su vez se subclasifican en “de antecedentes[36]” o “de antecedentes y oposición[37]”. Para cubrir vacantes de la categoría inicial de cada agrupamiento, se llamará a concurso “abierto de antecedentes y oposición”, pudiendo participar en ellos todos los agentes de la Administración Pública Provincial y las personas ajenas a ella que reúnan los requisitos generales de admisión establecidos en el Estatuto para el Personal Civil. En tanto que para cubrir cargos vacantes que no sea de la categoría inicial, se llamará a concurso “interno de antecedentes” o “interno de antecedentes y oposición”.

6.2 Régimen de Licencias, Justificaciones y Franquicias

Este Decreto, como su nombre lo indica, regula las licencias, justificaciones y franquicias de los empleados de la Administración Pública Provincial.

6.2.1 Licencias

En cuanto a las licencias, dicho decreto establece tres tipos:

Licencia anual ordinaria: en el art. 11 se establece que el término de esta licencia será de 30 (treinta) días corridos para los agentes que tengan hasta 20 años de antigüedad, y de 35 (treinta y cinco) días corridos para quienes posean más de 20 años de antigüedad. Aclara la norma que esta licencia se otorgara, en lo posible, durante el periodo de receso del organismo, si así correspondiera.

Licencias especiales: dentro de este grupo identificamos dos subgrupos: por razones de salud y por razones familiares.

Dentro del primer subgrupo están comprendidas:

a) Licencia por afecciones o lesiones de corto tratamiento: hasta 25 días por año, con goce de haberes.

b) Licencia por afecciones o lesiones de largo tratamiento: hasta 1 año con goce de haberes, y 6 meses más con el 50% de haberes.

c) Licencia por accidente de trabajo o enfermedad profesional: hasta 1 año con goce integro de haberes, y 6 meses más con el 50% de haberes.

d) Licencia por incapacidad

e) Licencia por cambio de funciones

f) Anticipo del haber en pasividad

g) Licencia por maternidad: hasta 120 días corridos con goce de haberes.

Dentro del segundo subgrupo están comprendidas:

a) Por tenencia con fines de adopción: 60 días corridos con goce de haberes.

b) Por atención de hijos menores: 30 días corridos con goce de haberes.

c) Por atención de un grupo familiar: hasta 15 días por año calendario con goce de haberes.

d) Por matrimonio: 15 días corridos con goce de haberes.

e) Por estado de Excedencia: hasta 6 meses sin goce de haberes.

Licencias extraordinarias: dentro de esta clasificación, se observan dos subgrupos: con goce de haberes y sin goce de haberes.

Dentro del primer subgrupo tenemos:

a) Para rendir exámenes: 18 días para estudiantes secundarios y 30 días para estudiantes terciarios o universitarios, en ambos casos se tratan de días laborales y son topes anuales.

b) Para realizar estudios e investigaciones en el país o en el extranjero: hasta 1 año, y prorrogable por otro año más, siempre y cuando las actividades que se realicen sean de interés para el organismo.

c) Para actividades culturales: por el tiempo que involucre la participación directa del agente, siempre que estos representen a la provincia o al país en forma oficial.

d) Para actividades deportivas no rentadas: por el tiempo que involucre la participación directa del agente, siempre que éstos representen a la provincia o al país en forma oficial.

e) Para servicio militar obligatorio: se otorga por el tiempo del servicio, con el 50% de los haberes. Cabe destacar que esta licencia ya no es de aplicación.

Dentro del segundo subgrupo tenemos:

a) Candidatura a cargos electivos: entre la fecha de la oficialización de la candidatura y hasta dos días posteriores a la fecha del comicio.

b) Ejercicio de cargos electivos o de funciones superiores de gobierno: durante el término en el que ejerza sus funciones.

c) Ejercicio de cargo sin estabilidad: también denominado “Por cargo de mayor jerarquía”, durante el término en el que ejerza sus funciones.

d) Asuntos particulares: hasta 6 meses por cada 10 años.

e) Licencia gremial: por el tiempo que dure su mandato.

6.2.2 - Justificaciones

En cuanto a las justificaciones, las mismas son con goce de haberes, con el siguiente detalle:

a) Por nacimiento o tenencia con fines de adopción: 3 días laborales, ampliable a 5 en casos especiales

b) Por fallecimiento: 1 día (en el caso de parientes de tercero y cuarto grado), 5 días (en el caso de padres y parientes de segundo grado), y 10 días (en el caso del cónyuge e hijos).

c) Por razones extraordinarias: en el caso de fenómenos meteorológicos y casos de fuerza mayor.

d) Por razones particulares: hasta 2 días por mes y no más de 5 días por año.

e) Por festividades religiosas de otro credo: por los días que corresponda.

6.2.3 - Franquicias

Por su parte, las franquicias se contemplan de la siguiente manera:

a) Horario para estudiantes: sujetos a reposición horaria, y en el caso de no ser posible esto se le efectúa una deducción proporcional en el sueldo y en las horas de trabajo.

b) Reducción horaria para madres de lactantes

c) Capacitación y perfeccionamiento profesional: hasta 10 días hábiles por año, con goce de haberes.

d) Por citaciones o trámites personales: por el tiempo en que éstas duren, con goce de haberes.

e) Delegados gremiales: hasta 8 horas mensuales no acumulativas para el ejercicio de sus funciones ordinarias, con goce de haberes.

CAPÍTULO VI

EL EMPLEO PÚBLICO, LOS AJUSTES Y LA REFORMA DEL ESTADO

1 - Gobierno de Menem: Reformas del Estado y privatizaciones

La Reforma del Estado en Argentina presenta dos etapas. La primera se trató de una reforma estructural que a comienzos de 1990, involucró la privatización de las empresas públicas y la desregulación y apertura de la economía bajo el paradigma del “Estado Mínimo”[38]. La segunda se caracterizó por extender el ajuste a las provincias y llevar a cabo una profunda reforma laboral, pero se desarrolló en un marco distinto a la primera, por la aparición del fenómeno del desempleo y por el disenso político reinante a partir de la salida del Ministro de Economía Domingo Cavallo.

1.1 - Primera Reforma del Estado

Esta reforma fue encarada a principios de los noventa, a través de las leyes 23696 (de Reforma del Estado) y 23697 (de Emergencia Económica)..

Antes de la sanción de estas leyes, Argentina vivía bajo un modelo de política social conocido como “Estado de Bienestar”, el que concebía los derechos sociales como una extensión del contrato laboral, y se desarrolló en el marco de una economía funcionando a pleno empleo. Las instituciones del Estado de Bienestar respondieron al esquema de asalarización, en el cual las políticas sociales iban acompañadas de una inserción laboral. De esta manera, a fines de la década del ’80, producto de este contrato social, se produce un exceso de empleo público, tanto a nivel nacional como provincial. A partir de los ’90, la situación se modificó drásticamente y comenzó a imponerse la Reforma.

La idea reformista surgió, entre otras cosas, debido a la influencia de los grupos económicos y de los organismos internacionales que apuntaban al Estado Benefactor como ineficiente y responsable de todos los males (Consenso de Washington) y como consecuencia del desplazamiento del espacio estructurador de la vida social que ya no es el Estado, sino que es el mercado quien pasa al primer plano imponiendo una nueva lógica de estructuración social.

La reforma del sector público fue enmarcada en el paradigma neoliberal del “Estado Mínimo” y apuntó a disminuir el tamaño del Estado, a recuperar sus roles clásicos (justicia, seguridad, educación, administración) y a declinar los de productor, empleador y distribuidor[39].

La respuesta ante la crisis del empleo público tuvo dos aspectos: uno cuantitativo, ligado al déficit y a la crisis económica mediante el Programa de Reforma Administrativa, y otro cualitativo que procuró un cambio cultural en las relaciones entre los empleados públicos y el Estado con la sanción de la ley 25.164 (Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional).

Antecedentes del Programa de Reforma Administrativa

Este programa fue precedido por una serie de medidas que en siete meses perfilaron las transformaciones del sector público, entre las que destacamos:

- Decreto 435/90: dispuso el congelamiento de todas las vacantes de la Administración Central y Descentralizada, la jubilación de oficio de personal en condiciones de retirarse, la supresión de las distintas Secretarías dependientes de las jurisdicciones ministeriales, y la limitación a treinta y dos del número de Subsecretarías para el conjunto de todos los Ministerios.

- Decreto 1482/90: fijó en 184 el número máximo de Direcciones Nacionales o Generales, para el total de las distintas jurisdicciones ministeriales.

El Programa de Reforma Administrativa

Fue implementado mediante Decreto 2476/90. Este decreto dispone:

a) La caducidad de todas las estructuras organizativas de personal permanente, determinándose que los proyectos de nuevas estructuras organizativas deben ser elaborados por las Subsecretarías correspondientes para que sean sometidos a la aprobación del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa.

b) La limitación del número de Direcciones Nacionales con actividades sustantivas a tres por cada Subsecretaría, limitando también a tres las aperturas inferiores al nivel de direcciones (regla de tres, según las palabras de Oszlak[40])

c) La prohibición a las plantas no permanentes a exceder el 50% de los cargos ocupados en cada jurisdicción al 31 de Agosto de 1990; y los organismos que no cuenten con esa planta no podrán solicitar su creación.

d) La elaboración de un proyecto de nuevo escalafón para el personal de la Administración Nacional, tendiente a renovar la política de personal de la administración y jerarquizar el rol de los servidores públicos. Este proyecto tiene como objetivos modernizar y profesionalizar la función pública; jerarquizar la labor de los funcionarios; introducir tecnologías de gestión gerencial; y privilegiar la capacitación, el mérito, los concursos y la productividad como fundamento de la promoción y jerarquización de los agentes públicos.

e) La informatización de la Administración Central.

f) El régimen de retiro voluntario para todo el personal que no pueda incorporarse luego de la reestructuración dentro de las nuevas dependencias.

El SINAPA

Cumpliendo con lo dispuesto en el punto d) anterior, el decreto 993/91 aprueba el proyecto de nuevo escalafón para el personal de la Administración Nacional, y crea el denominado “Sistema Nacional de la Profesión Administrativa”[41] (SINAPA), y la comisión permanente de carrera de ese sistema en la sede de la Secretaria de la Función Pública de la Presidencia de la Nación. Esta comisión tiene como función el asesoramiento permanente para asegurar la correcta administración de los recursos humanos de la Administración Pública Nacional. Entre otras cuestiones dispuso:

- La puesta en marcha de una carrera administrativa

- El reemplazo del sistema de 24 categorías de revista por un escalafón de 6 niveles con “apertura horizontal en grados[42]”

- La obligatoriedad del concurso para el ingreso a la carrera y la cobertura de vacantes.

Los agrupamientos (Art. 1)

General: comprende las funciones administrativas, técnica, profesionales y de servicios. Se encuentra comprendida la mayoría del personal de la Administración.
Científico-Técnico: agrupa al personal de los organismos de investigación, que ejercen funciones dirigidas a la generación, mejoramiento, difusión y aplicación de conocimientos científicos en general, la investigación y el desarrollo tecnológico, la formación de recursos humanos especializados y actividades asociadas en los organismos científicos.

Especializado: comprende las funciones profesionales de asesoramiento, formulación o gerenciamiento de políticas sustantivas de alta especialización en áreas específicas de la gestión del Estado. Se encuentran incluidos aquellos que prestan funciones de asesoramiento.

Los Niveles escalafonarios (Art. 2)

Nivel A: planeamiento, organización y control, participación en formulación y proposición de planes, políticas y líneas de acción.

Nivel B: planeamiento, organización y control, desarrollo de planes y proyectos en el campo administrativo, profesional o técnico.

Nivel C: organización y control, sujetos a planes y marcos normativos, gozan de cierta autonomía.
Nivel D: diversidad de tareas, exigencia de conocimiento y pericia en la aplicación de técnicas especificas. Ocasionalmente, resuelve situaciones imprevistas.

Nivel E: supervisión de otros agentes, responsabilidad sobre el resultado de tareas, individuales y grupales, establecidas por los superiores.

Nivel F: tareas simples, repetitivas y de escasa diversidad, supone responsabilidad sobre el resultado con sujeción o instrucciones.

En cuanto a los concursos, el SINAPA contempla tres tipos (Art.21):

- Abiertos: puede participar el público en general (sector público o privado). Se utilizan para cubrir los cargos con funciones ejecutivas y aquellos de niveles A, B, C cuando la convocatoria exija título terciario.

- Generales: se pueden postular integrantes del Sector Público nacional, provincial y municipal. Se los utiliza para cubrir vacantes de los niveles A al E

- Internos: se realizan en el interior de un organismo determinado, a los efectos de permitir realizar carrera a los niveles inferiores.

Mediante el Decreto 994/91 se crea el “Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas” para el personal comprendido en el ámbito del SINAPA, que define a tales cargos de acuerdo a los siguientes criterios:

a) Cargos de conducción de sectores con incidencia en la gestión de políticas públicas o que presten servicios esenciales para la comunidad

b) Cargos que tengan alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la jurisdicción o alto grado de participación en la reforma del Estado

c) Cargos que involucren el control de unidades organizativas de nivel inferior a Departamento o equivalente.

No obstante lo plausible de esta reforma, coincidimos con Bonifacio y Falivene[43] en que el SINAPA “estableció reglas de planificación operativa y compromisos de gestión para los cargos gerenciales, centrando la evaluación de desempeño en su cumplimiento, la que en caso de no ser satisfactoria provoca el término de la designación. Pero ésta y otras medidas relacionadas con el establecimiento de procesos transparentes y fundamentos técnicos para la selección, tuvieron problemas de implementación y sufrieron distorsiones, entre las que cuentan las derivadas de la persistencia del padrinazgo y el ejercicio de presiones para desplazar funcionarios seleccionados para desempeñar funciones ejecutivas”

La ley 25.164 , luego de transcurrido el primer conjunto de reformas que otorgó a los empleados una nueva estructura y jerarquía adaptada a los procesos de modernización, vino a regular las relaciones laborales del Estado. Esta ley ya fue analizada en el Capítulo V.

En esta primera reforma podemos señalar como elemento fundamental para la reducción del gasto público y como redefinidor de las funciones del Estado a las privatizaciones de las empresas públicas. Además, los procesos de reforma se concentraron básicamente en la esfera nacional, sin llegar a generalizarse en los gobiernos provinciales.

Privatización de empresas públicas

En el presente acápite vamos a analizar qué efectos tuvo la política de privatizaciones sobre el mercado de trabajo, para lo cual hemos efectuado un estudio de las empresas de servicios públicos, basándonos en un articulo de Marisa Duarte[44].

En la ley de Reforma del Estado se estableció una serie de disposiciones que posibilitaron y regularon la privatización de las empresas públicas. Entre ellas:

a) Facultar al Poder Ejecutivo Nacional a crear nuevas empresas sobre la base de la escisión, fusión, extinción o transformación de las existentes. Proceder a la privatización o a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras cuya gestión se encontraba a su cargo, o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenecía total o parcialmente al Estado (Cap. II, Art. 11)

b) Correspondería al interventor la reorganización provisional del ente, empresa o sociedad intervenida “...a tal fin podría disponer el despido o baja del personal” (Cap. I, Art.3)

c) Facultar al ministro competente a declarar la rescisión de todos los contratos de obra y de consultoría celebrados con anterioridad a la vigencia de esta ley por el sector público (Cap. VI, Art. 48)

d) La rescisión no procedería en aquellos casos en que fuera posible la continuación de la obra o la ejecución del contrato, previo acuerdo entre contratante y contratista (Cap. VI, Art. 49)

e) Evitar los efectos negativos sobre el empleo y la perdida de puestos de trabajo (Cap. IV, Art. 41)

g) Durante el proceso privatizador el trabajador seguiría amparado por todas las instituciones legales, convencionales y administrativas del derecho del trabajo (Cap. IV, Art.42)

h) El encuadramiento sindical no sufriría modificaciones, salvo resolución de la autoridad competente (Cap. IV, Art.43)

i) Los trabajadores mantendrían sus derechos y obligaciones en materia previsional y de obra social. Las obligaciones patronales pasarían al ente privatizado (Cap. IV, Art.44)

j) La condición de empleado adquirente comprendido en un programa de propiedad participada, no implicaría modificación alguna en su situación jurídica laboral (Cap. IV, Art.45)

k) Los empleados gozarían de preferencias para la adjudicación de las empresas del Estado. Los trabajadores podrían formar parte de los accionistas de las empresas a través del Programa de Propiedad Participada (Cap. II, Art.21)

El proceso de privatizaciones que tuvo lugar en la Argentina se produjo en el trienio 1990-1992, salvo en el caso de los sectores de Energía Eléctrica (en junio de 1993) y Correos (que fue el último en ser privatizado, en el año 1997).

La privatización de las empresas públicas tuvo como principales objetivos lograr mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la disminución del gasto público, mediante la reducción de las plantas de personal de las empresas privatizadas. Si bien el grueso de la disminución del volumen de empleo se produjo una vez privatizadas las empresas de los sectores considerados, puede observarse en el cuadro , que en la mayoría de los casos hubo una reducción de personal previa a la privatización. Ello ocurrió porque una vez decidido el traspaso al sector privado de una empresa pública, la misma era sometida a un proceso de reestructuración, el que consistía, entre otros, en la “racionalización”, retiros voluntarios, jubilaciones voluntarias y cesantías.

Los programas de retiro voluntarios involucraron a 86.274 empleados públicos. Estos programas consistían en un acuerdo celebrado con el trabajador que abandonaba su puesto de trabajo a cambio de una indemnización que tenía en cuenta su antigüedad y categoría. Es preciso señalar que tanto los programas de retiro voluntario como las jubilaciones anticipadas y las cesantías, no fueron acompañados por políticas orientadas a la inversión de las indemnizaciones percibidas por los empleados desvinculados.

Señala Duarte que “la fuerte reducción del empleo estatal durante el período 1990-1993 puede analizarse como una de las causas que indujeron el incremento de la tasa de desempleo”. En el siguiente gráfico se muestra la evolución del volumen del empleo de las empresas estatales en el primer eje y la evolución de la tasa de desocupación en el segundo. “Así, la tasa de desempleo crece alrededor de 12 puntos porcentuales entre 1985 y 1995, puesto que pasa de 6 puntos a 18% de la PEA”[45]

Cabe aclarar que las privatizaciones se sucedieron juntamente con la apertura de la economía y con otras medidas adaptadas para reducir el gasto público y que perjudicaron al sector privado, con lo que éste no pudo absorber a la masa de trabajadores desvinculados de las empresas privatizadas, sino que además estas medidas contenidas en la ley de Emergencia Económica, número 23.697/89 (Suspensión de los subsidios del Régimen de Promoción Industrial, suspensión del Régimen de Compre Nacional y de todo otro beneficio o exención al sector privado) produjo despidos en el sector privado que agravaron aún más el nivel de desocupación.

1.2 - Segunda Reforma del Estado

La segunda reforma comienza a mediados de 1996, y entre otros factores surge por la necesidad de hacer frente al desempleo estructural (del 18,6 % en 1995, por efecto de la crisis del Tequila).

Las medidas apuntaron a profundizar las reformas estructurales, reducir el gasto público, terminar de privatizar los activos aún en manos del Estado (Aeropuertos, represas, centrales nucleares, banca nacional y provincial); disolver y fusionar los organismos descentralizados (DGI-Aduanas, ANSSal, etc.) y llevar a cabo la eliminación de cerca de 15000 empleados públicos de organismos de la Administración Central y Entes Descentralizados. Se dio prioridad a la flexibilización del mercado laboral, cuyo fundamento era dar mayores oportunidades a los desempleados y a disminuir el “coste argentino”. Ello implicó un inclinación por la precarización, la reducción unilateral de salarios, la modificación de la jornada horaria, la extensión de la jornada laboral, el fin del régimen de indemnizaciones y un nuevo régimen de contratación, lo cual tuvo importantes implicancias políticas y sociales[46]. En primer lugar, deja atrás la alianza con el sindicalismo que mantuviera en la primera etapa, y el intento definitivo de desarticularlo como fuerza social.

Pero en esta segunda etapa comienzan a sentirse los efectos de la primera. El proceso de “Desguace del Estado”[47], mediante los retiros de personal (voluntarios o no), la tercerización de funciones y la privatización de empresas públicas, produjeron importantes consecuencias sobre el mercado de trabajo en el sector privado. Pero el impacto más grande lo sufrieron las Provincias y Municipios, que vieron acrecentadas sus dotaciones de agentes por las transferencias desde la Nación de personal de Salud, Educación y Vialidad.

Los gobiernos provinciales debieron hacerse cargo de nuevas responsabilidades, y administrar un aparato institucional mucho más denso y extendido, sin haber adquirido las capacidades de gestión requeridas, lo cual se tradujo en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas de gobierno. Las crisis económicas de las provincias en el campo productivo, unidas a los malos ingresos tributarios obtenidos de fuentes locales, incrementaron la dependencia de estos estados subnacionales de la coparticipación de impuestos, las transferencias y adelantos del Gobierno Nacional y un creciente endeudamiento.

Las provincias y municipios se han constituido en fuertes empleadores, forzados por las transferencias unilaterales de gestiones desde la Nación y por las crisis de sus economías. Considerar que se está en presencia de un "Estado Mínimo" por el hecho de que el gobierno nacional se ha desprendido de dotación y funciones es negar la calidad estatal de las Provincias y Municipios[48].

Como conclusión podemos señalar que:

El proceso reformista en su conjunto muestra la incorporación de los principios y orientaciones del capitalismo globalizado como la apertura, la desregulación, la preocupación por los déficit y equilibrios macroeconómicos. Y si bien esta transformación genera cambios en la Administración Pública, aumento de racionalidad, profesionalización de las políticas sociales, avances en el pasaje del modelo burocrático al gerencial, a la vez hay una suerte de círculo vicioso en el proceso reformista, ya que deja al Estado cada vez con menos capacidades y posibilidades para responder a demandas sociales y para gestionar el bien común[49].

El proceso reformista caracterizado por la perspectiva fiscalista de achicar el gasto y poder equilibrar las cuentas más que por un interés en mejorar la capacidad de gestión y de reorientar la economía hacia una reconversión productiva, se basa en la lógica de “cierre de caja”. Se trata de una lógica en que el Estado aparece como variable de ajuste de un proceso de creciente endeudamiento que no hace otra cosa que contribuir a reproducir[50].

La fuerte reducción de personal derivado de transferencias de responsabilidades y desregulaciones, se ve contrarrestada por la incorporación de personal dedicado a otros asuntos por la propia redefinición en el papel estatal, como el incorporado a los nuevos entes, comisiones y otros organismos de regulación creados para ejercer el control de las empresas privatizadas, como el ENARGAS o el ENRE. O el destinado a instituciones creadas para asegurar el orden jurídico, el control de gestión y la transparencia de la función pública, como el Consejo de la Magistratura, la Auditoria General de la Nación o la Oficina Anticorrupción.

Como analizamos anteriormente, una medida para disminuir el gasto público fue la reducción de personal. Este hecho junto con las privatizaciones y la crisis de la pequeña y mediana empresa produjo un aumento de la desocupación y para contrarrestar esto el gobierno nacional puso en marcha programas de empleos transitorios. Sin contar los propios de las provincias, en 1997 estos programas se extendieron a casi 1.600.000 personas. En el año 1999 más de 100.000 personas cobraban un seguro de desempleo a cargo del Estado, contra unas 12.000 que había en 1992 (en el inicio de la primera reforma). Es decir, pese a haberse intentado eliminar el sobreempleo público, se terminó creando otro sobreempleo por la vía de los planes precarios y subsidios.

En definitiva, vemos que la Reforma del Estado no disminuyó el gasto público vía reducción del empleo público, sino lo que produjo fue una modificación de la composición del empleo estatal, trasladando el problema a las provincias y municipalidades[51].

Además, como otros efectos no deseados, aparece por un lado el escaso asesoramiento (por ejemplo en capacitación para iniciar actividades productivas o en inversión de los fondos cobrados) por parte del Gobierno Nacional a aquellas personas que se acogieron a los retiros voluntarios, y por otro lado la masiva aceptación de esos retiros por parte de personal altamente calificado (en quienes el Estado había invertido recursos en capacitación, entrenamiento, etc.) que vieron la oportunidad de alejarse del sector estatal, dado que tenían amplias posibilidades de incorporarse a empresas privadas.

2 - Ajustes operados en el gobierno de Fernando de la Rúa

Mediante el decreto 430/00, el entonces presidente de la Rúa impuso una rebaja de los salarios públicos y las pensiones del 12% (que luego aumentó en 1 punto porcentual durante 2001). La iniciativa del gobierno implicaba en un primer momento un ahorro de unos 200 millones de pesos mensuales. En enero de 2001 su Ministro de Economía, José Luis Machinea, logró un blindaje de 40.000 millones de dólares, a cambio del compromiso del gobierno para continuar con las reformas estructurales pendientes: desregulación en las obras sociales y las reformas previsional y laboral, pero el descontento social y la falta de apoyo político para estas reformas provocó la renuncia de Machinea, quien fue reemplazado por Lopez Murphy. Este ministro, presentó en su paquete de medidas una propuesta para la reducción del gasto público, que entre otras cosas proponía un fuerte recorte a la Universidad y una reducción del 30% del empleo público. Estos anuncios provocaron una tormenta política, que hicieron que renunciara a los 14 días de comenzada su gestión, lo que produjo un nuevo cambio de ministro.

Domingo Cavallo asumió como ministro de De la Rúa el 20 de marzo de 2001, y en Junio del mismo año se anunció la ley 25.453 de “Déficit cero”, que pasó del 12 al 13% el recorte de salarios a estatales y las jubilaciones a partir de los 500 pesos y estableció que esta rebaja se extendería mientras dure la "emergencia económica". Estas medidas junto a las relacionadas con la protección del sistema bancario (Corralito) fueron recibidas con fuerte descontento por la mayoría de la población y provocaron la revuelta del 20 de diciembre que culminó con la renuncia del Presidente De la Rúa y su ministro. Luego se sucedieron 3 presidentes: Ramón Puerta, Adolfo Rodríguez Saá y Eduardo Duhalde, de ellos los dos primeros no tuvieron incidencia sobre el empleo público, dado el escaso tiempo en el que ejercieron sus funciones, mientras que el tercero sí la tuvo, lo cual se explicará en el siguiente punto.

3 - Gobierno de Duhalde. Restitución del 13%

El 15 de Agosto de 2002 la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró[52] la inconstitucionalidad de la ley por la cual el gobierno anterior dispuso el recorte del 13% en los salarios de los empleados estatales y las jubilaciones a partir de los 500 pesos y ordenó restituir las sumas descontadas. Si bien la decisión de la Corte benefició al señor Leónidas Tobar, quien accionó contra el Ejército para reclamar la restitución del 13% de su salario, la resolución sentó una jurisprudencia que ampara a todos los damnificados por el recorte. Además todos los trabajadores se encuentran representados por sus asociaciones gremiales que interpusieron amparos colectivos.

Los fundamentos de la Corte fueron: "La ausencia de limites temporales y cuantitativos de las quitas salariales desarticula todo el sistema del empleo público, pues el derecho de los trabajadores estatales se encontraría en todo momento -de emergencia o sin ella- a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar a cabo su política económica, afectando a los derechos constitucionales de la propiedad y los que tutelan la relación laboral". Lo anterior quiere significar que el recorte no se utilizaba como una herramienta de excepción sometida al control judicial, sino como una herramienta de política económica. La Corte se justificó acerca de esta sentencia (ya que había convalidado en Junio de 2000 el recorte salarial dictado en 1995 por el Presidente Carlos Menem) diciendo que la declaración de inconstitucionalidad del descuento del 13% se da en una situación económica y social totalmente distinta, por la devaluación y el envilecimiento de los sueldos.

A partir de abril de 2003 los jubilados mayores a 80 años, los que deben cobrar menos de 1000 pesos de retroactivo y los que padecen una enfermedad terminal o que tengan un cónyuge o hijo a cargo con una enfermedad terminal, comenzaron a cobrar el retroactivo correspondiente al descuento del 13%. Si consideramos el caso particular de Catamarca, la medida abarca a 1862 jubilados y pensionados. A los mayores de 85 años y a los que acumulen la deuda menor a 1000 pesos cobrarán el retroactivo en 6 cuotas mensuales y a los de entre 80 y 84 años en 10 cuotas.

El resto de los jubilados a quienes también se les aplicó la poda del 13% y que no ingresan en ninguno de los casos y excepciones mencionadas, cobrarán un retroactivo en un bono emitido por el Estado Nacional, este grupo representa el grueso de los pasivos catamarqueños, unos 7968 jubilados y pensionados a quienes se les adeuda más de 22 millones de pesos.

CAPÍTULO VII

EMPLEO PÚBLICO VS. EMPLEO PRIVADO

1 - Introducción

En la mayoría de los países occidentales el empleo público representa alrededor del 20% del empleo asalariado total y los gastos de personal representan una de las partidas más relevantes de la actividad financiera del Estado. En las últimas décadas se han observado ciertos acontecimientos que están afectando al funcionamiento de los mercados de trabajo. Por un lado los cambios tecnológicos y la integración comercial y financiera internacional parecen haber provocado un aumento de la demanda de trabajo calificado y un descenso de la demanda de trabajo no calificado. Por otro lado el envejecimiento de la población, la mayor incorporación de la población femenina al mercado de trabajo y el aumento del nivel educativo de las nuevas generaciones están cambiando la composición de la oferta de trabajo, por grupos de edad y calificación profesional.

Estos acontecimientos han afectado a las relaciones laborales en el sector privado del mercado de trabajo, pero también son relevantes para los empleadores y empleados públicos. En primer lugar la estructura salarial en el sector privado se ha ampliado como consecuencia de los cambios en la demanda y oferta de trabajo relativas de trabajadores calificados, dado que la estructura salarial del sector público es más igualitaria como resultado de la existencia de salarios mínimos mayores; las diferencias en la remuneración del trabajo calificado entre el sector público y el sector privado se han hecho más notorias. Como resultado los empleadores públicos han encontrado más dificultades para contratar, retener y motivar a sus empleados de alto nivel de calificación.

En nuestro país nos encontramos ante situaciones similares con respecto a los porcentajes de ocupación en el sector público y a magnitudes de gasto, ya que las mismas son sumamente relevantes en el presupuesto de la Nación, sin embargo vemos que aquí dicho sector no debe preocuparse por retener a sus empleados, ya que los mismos al gozar de estabilidad, prefieren conservar un puesto de trabajo seguro a arriesgarse en un mercado laboral en algunos casos demasiado exigente en relación a la preparación, competencia o capacitación necesaria. Es evidente que ante la inexistencia de competencia en el sector público el agente no se preocupa ni de su productividad ni de su capacitación, es por esta razón que tampoco son necesarios los incentivos externos.

La situación arriba descripta no se presenta cuando hablamos de profesionales, ya que éstos generalmente se encuentran contratados por el Estado (hay excepciones), por lo que no gozan de la estabilidad que poseen los demás empleados públicos. En otros casos ocupan altos cargos administrativos, pero los mismos tienen la característica de ser temporarios, ya que tienen la obligación de renunciar si hubiera un cambio de gobierno. En cualquiera de estos casos las remuneraciones que perciben son más elevadas que las de un empleado común y el trabajo que desempeñan, si bien requiere de preparación y en general reviste gran responsabilidad profesional y personal, no es suficiente como para persuadirlos de continuar trabajando en forma exclusiva para el Estado, es por ello que estas personas también tienen una salida laboral en el sector privado.

2 - Diferencias entre el empleo en el sector público y el empleo en el sector privado

Seguidamente realizaremos una enumeración de las principales diferencias entre ambos empleos, de acuerdo a determinados criterios. Es necesario destacar que la siguiente no es una enumeración que abarque la totalidad de las diferencias entre ambos sectores desde el punto de vista laboral, sino que se hizo hincapié en las más evidentes desde la óptica de los autores del presente trabajo. También queremos decir que el contenido de los distintos ítems no se orienta a una generalización absoluta de las situaciones en ellos enunciada [53], aunque es conocido por todos que en la mayoría de los organismos las mismas son verídicas.

2.1 Requisitos para ingresar

En el sector público, no podrá ingresar:

a) El que haya sido condenado por delito doloso, hasta el cumplimiento de la pena privativa de la libertad, o el término previsto para la prescripción de la pena.

b) El condenado por delito en perjuicio de la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal.

c) El que tenga proceso penal pendiente que pueda dar lugar a condena por los delitos enunciados en los incisos a) y b) precedentes.

d) El inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos.

e) El sancionado con exoneración o cesantía en la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal, mientras no sea rehabilitado conforme lo previsto en los artículos 32 y 33 de la ley 25.164.

f) El que tenga la edad prevista en la ley previsional para acceder al beneficio de la jubilación o el que gozare de un beneficio previsional, salvo aquellas personas de reconocida aptitud, las que no podrán ser incorporadas al régimen de estabilidad.

g) El que se encuentre en infracción a las leyes electorales y del servicio militar, en el supuesto del artículo 19 de la Ley 24.429.

h) El deudor moroso del Fisco Nacional mientras se encuentre en esa situación.

i) Los que hayan incurrido en actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático, conforme lo previsto en el artículo 36 de la Constitución Nacional y el Título X del Código Penal, aún cuando se hubieren beneficiado por el indulto o la condonación de la pena.

Por su parte en el sector privado los requisitos dependerán principalmente de cada empleador, es por esta razón que en muchos casos personas que no pueden desempeñarse en cargos públicos sí pueden hacerlo en el sector privado. También cabe hacer referencia al caso de los antecedentes laborales, y especialmente a los que se refieren a controversias judiciales relacionadas con el pago de “sueldos en negro”, o con despidos arbitrarios. Suele darse que el empleador privado en la mayoría de los casos no aceptará en su empresa a trabajadores que hubieran iniciado juicios laborales contra sus anteriores jefes.

O sea que a pesar de que las condiciones necesarias para acceder a un trabajo en el sector privado son impuestas por cada empleador, siempre se efectúa una revisión de antecedentes del candidato a ocupar dicho puesto.

2.2 Eficiencia y productividad

En primer lugar vemos que el sector público se caracteriza por un alto grado de ineficiencia en sus resultados, si relacionamos el número de agentes con los recursos necesarios para su consecución, agravado por la falta de controles (para verificar el cumplimiento de los objetivos) y de incentivos (para premiar a los más eficientes y productivos). Esta apreciación también está relacionada con la forma en que se realizan las actividades en dicho sector.

El sector privado por el contrario trata de maximizar sus resultados, por esta razón exige de sus empleados eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos de la organización, es decir con el menor consumo de recursos posible. En este sector, no necesariamente los controles de eficiencia y productividad son formales.

2.3 Competencia

El sector público se maneja en una suerte de monopolio ya que sus empleados rara vez son separados de sus filas, debido a la estabilidad que los mismos gozan una vez que han “cumplido” una serie de requisitos. Además, en general, no se mide su productividad, su eficiencia o eficacia, es decir que una vez que el agente logra obtener la estabilidad simplemente debe preocuparse por mantener una conducta aceptable y, en muchos casos, dejar que el tiempo transcurra hasta obtener su jubilación.

El sector privado por su parte tiene un mercado de trabajo muy amplio y competitivo, en donde la oferta laboral incluso crece día a día, este mercado es una de las razones por las cuales los empresarios pueden exigir al máximo a sus empleados, ya que si estos carecen de la preparación adecuada o bien no cumplen con las expectativas puestas en ellos, simplemente se los reemplaza con alguien más capacitado, uno de los tantos que se encuentran en el mercado laboral del sector privado.

2.4 Carga horaria

Por una parte vemos que en el sector privado la jornada laboral puede variar de acuerdo a las pretensiones o necesidades del empleador, sin embargo no pueden superar las 48 horas semanales, sin contar las horas extras. En contraparte vemos que en el sector estatal no se superan, en promedio, las 30 horas semanales de trabajo para el sector público provincial y municipal (o 35 horas para el nacional); las horas extras han sido suprimidas debido al recorte presupuestario, acotando la posibilidad del empleado público de optar por trabajar horas adicionales incrementando así sus ingresos.

Debe tenerse en cuenta que generalmente estas horas sólo realzaban el déficit del sector público, ya que elevaban el gasto en la partida destinada a los salarios sin tener aparejado un aumento en sus labores. Todo esto sin contar que las mencionadas horas normalmente[54] eran aprovechadas por los empleados públicos para realizar sus quehaceres, salir de compras o bien dedicarse al ocio cumpliendo el horario requerido para hacerse acreedores al incremento salarial; situación que en la actualidad ocurre en el horario “normal” (generalmente a la mañana) debido al recorte antes mencionado.

De lo expresado en el primer párrafo, podemos concluir que la mayoría de los empleados del sector público figuran en las encuestas del INDEC, tales como la Encuesta Permanente de Hogares, en carácter de “subocupados no demandantes”, dado que trabajan menos de 35 horas a la semana, y no desean hacerlo en otro lugar.

2.5 Días de trabajo

Se observan diferencias bastante notorias entre ambos sectores. Por un lado, en cuanto a los días laborables semanales, en el sector privado generalmente se trabaja de Lunes a Sábado, mientras que en el sector público se trabaja de Lunes a Viernes. Por otra parte, en cuanto a los feriados, en el sector público los feriados nacionales y provinciales son no laborables, en cambio en el sector privado los últimos son optativos. En el caso de los asuetos administrativos y los “días de ...”[55], se denota una clara diferencia “a favor” del sector público, como así también en el caso de los paros.

Al margen de ello, se detectan diferencias bastante evidentes entre organismos del Sector Público: por ejemplo, no son los mismos días trabajados al año en un Hospital que en la Legislatura Provincial o en el Poder Judicial, o en los organismos educativos.

2.6 Salarios

En los primeros tramos de ingreso[56] (es decir, en los salarios más bajos), se presenta una clara diferencia a favor del sector público, si consideramos tanto los niveles de salarios en blanco como los informales. Dicha diferencia se atenúa si consideramos solamente los ingresos de los empleados “registrados” (aunque sigue la tendencia a favor del sector público). En cambio, en los últimos tramos de ingresos, se observa una muy notoria diferencia a favor de los empleados del sector privado.

Podemos observar las situaciones descriptas utilizando dos gráficos elaborados por Hintze[57], que describen las estructuras salariales de ambos sectores. Dichos gráficos contienen en su ordenada los valores representativos de los salarios mensuales, observados para cada una de las categorías, y en su abscisa las diferentes categorías laborales en que se dividieron ambos sectores (público y privado)

Gráfico VII.1

Fuente: Hintze, Jorge: Op. Cit.

Gráfico VII.2

Fuente: Hintze, Jorge: Op. Cit.

Además, comparando los puntos medios de las dos curvas anteriores, observamos las relaciones entre el Sector Público y el Sector Privado:

Gráfico VII.3

Fuente: Hintze, Jorge: Op. Cit.

Las diferencias entre salarios no sólo se verifican si comparamos entre montos (como ya lo expresamos anteriormente), sino también si los analizamos en términos de días trabajados por año, y aún si lo hacemos en función de las horas trabajadas a la semana. Tal situación nos lleva a concluir que si obtenemos el salario por hora (relacionando el sueldo total cobrado en el año con los días efectivamente trabajados por las horas trabajadas por día) de ambos sectores, allí se acentúan las tendencias a favor del sector público (en las menores “categorías”) y se atenúan las diferencias entre los mismos (en las categorías más altas).

En consecuencia, el gráfico anterior quedaría reformulado de la siguiente manera:

Gráfico VII.4

Fuente: Elaboración propia según estimaciones aproximadas de horas y días trabajados por categoría salarial, utilizando como base el gráfico anterior.

En otros términos, mientras que cuando se comparaban los sueldos mensuales la relación entre el sector público y el sector privado era de 1,5 a 1 (en la menor categoría) y de 1 a 3 (en la mayor categoría), si ahora tenemos en cuenta los salarios por hora, observamos que las nuevas relaciones entre los dos sectores son 2,45 a 1 (en la menor categoría) y de 1 a 1,54 (en la mayor categoría), además de igualarse las dos curvas en la categoría 16 (cuando antes lo hacían en la 9).

En cuanto a la determinación de su monto, en ambos sectores se establecen mediante normas al respecto, con la diferencia de que mientras en el sector público se determinan los salarios en su totalidad (por ejemplo, en el caso provincial, mediante el decreto N° 2406/92), en el sector privado sólo se establecen los sueldos mínimos.

Otro aspecto destacable es el referido a las diferencias entre los salarios de los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal), lo cual lleva necesariamente a la igualación[58] “hacia arriba” solicitada por los sindicatos, agravado esto por la casi nula resistencia de los gobiernos a esos pedidos. No obstante, se verifica en la actualidad una merma en esas “concesiones” por parte de los gobiernos, debido a las restricciones presupuestarias vigentes.

En el sector privado, además, se observan dos situaciones relevantes:

a) Hay remuneraciones más altas para la mano de obra calificada, lo cual no es tan evidente en el sector público.

b) Han surgido sistemas que vinculan la remuneración de sus integrantes con la marcha del negocio, de forma que se consiguen potentes sistemas de incentivos que comprometen a los trabajadores con los objetivos perseguidos por la empresa. Este último es un aspecto a tener en cuenta por los organismos públicos, lo que generaría mayor eficiencia y equidad.

2.7 Carrera laboral

En la actividad privada, para hablar de una carrera administrativa generalmente debemos encontrarnos en una organización de gran magnitud, o en un sector industrial donde se dicten cursos de capacitación necesarios para el desarrollo eficiente de las funciones dentro de dicha estructura o bien en organizaciones donde se premie el desempeño eficaz y eficiente, es decir en empresas que cuenten con la posibilidad de ascender de categoría mediante la capacitación o el buen rendimiento personal. Por el contrario los trabajos a los que generalmente pueden acceder las personas sin estudios o bien con estudios no profesionales son algo más que de subsistencia, sin aspiración a incrementar habilidades o conocimientos en su puesto y en caso de poder hacerlo ello no implica necesariamente un aumento de categoría o una mejor posición dentro de la organización. Un profesional, por el contrario, intenta perfeccionarse ya que no sólo es necesario a nivel personal sino que es una obligación diaria de mejorar e incrementar los conocimientos para poder brindar un mejor servicio, es asimilable a un deber ético y profesional para con sus clientes o empleadores según fuera el caso.

En el sector público la situación es un poco diferente: la Ley de Regulación del Empleo Público Nacional, en su art. 8 segundo párrafo, indica que “la carrera administrativa básica y las específicas deberán contemplar la aplicación de criterios que incorporen los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección para determinar la idoneidad de la función a cubrir, de la promoción o avance en la carrera basada en la evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de exigencias de capacitación acorde con las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, así como la previsión de sistemas basados en el mérito y la capacidad de los agentes, que motiven la promoción de los mismos en la carrera”. Sin menoscabar el mérito personal de algunos agentes que logran ascender por su buen desempeño laboral, en la mayoría de los casos no son necesarias las evaluaciones mencionadas, sino que basta con tener los contactos “personales” adecuados para, de esa manera, obtener lo que otros logran con esfuerzo.

2.8 Estabilidad

La relación de empleo en el sector público goza de estabilidad absoluta, lo cual quiere significar que el empleado no puede ser separado de su cargo salvo justa causa. La justa causa aludida puede deberse a desórdenes de conducta, delitos dolosos en contra de la Administración Pública, calificaciones deficientes o infracciones reiteradas en el cumplimiento de sus tareas, entre otras.

En cambio, los empleados del sector privado poseen estabilidad relativa, es decir, pueden ser separados de su puesto de trabajo mediando justa causa (no teniendo derecho a cobrar indemnización) o sin ella (en este caso, tienen derecho a la indemnización por despido). El despido será con justa causa cuando se deba a desórdenes de conducta, delitos o daños en contra de la empresa, inasistencias injustificadas, violación de las prohibiciones, falta de colaboración, trabajo a desgano, entre otras. En cambio, no habrá justa causa cuando el despido se funde en causales basadas en la sola voluntad del empleador, y no tenga su origen en conductas u omisiones del trabajador.

2.9 Informalidad laboral

Aquí estamos hablando del pago de remuneraciones en negro (empleo informal), lo cual se da mayormente en el sector privado, en el que a nivel provincial y más aún en las PYMES, se verifica una marcada evasión laboral previsional.

En cambio en el sector público tal problemática no existe (a pesar de que hay personas que se refieren al personal contratado como el “empleado público en negro”), en virtud de ser una hacienda formal.

2.10 Movilidad Geográfica

En el sector público no pueden trasladar al agente a otro espacio geográfico (localidad o provincia) sin su previo consentimiento.

En cambio en la parte privada no sucede lo mismo, ya que frente a la alternativa de la pérdida de empleo, el trabajador carece de libertad para oponerse a prestar su consentimiento a un traslado geográfico[59].

2.11 Extinción de la relación laboral

Para el empleado público, ésta responderá a varias situaciones[60], siendo las más importantes:

a) Aplicación de sanciones de:

a.1) Cesantía:

- Por inasistencias injustificadas mayores a diez (10) días discontinuos en los doce meses inmediatos anteriores.

- Abandono de servicio.

- Infracciones reiteradas en el cumplimiento de sus tareas que haya dado lugar a treinta (30) días de suspensión en los doce meses anteriores.

- Concurso civil o quiebra no causal.

- Incumplimiento de los deberes establecidos en los arts. 23 (por ejemplo, que no presten el servicio con eficacia, eficiencia y rendimiento laboral; que no se conduzcan con respeto y cortesía en sus relaciones con el público y con el resto del personal; que no respeten ni hagan cumplir el sistema jurídico vigente; que no obedezcan a sus superiores; que no velen por el cuidado y conservación de los bienes que integran el patrimonio estatal; entre otras) y 24, cuando por la magnitud y gravedad de la falta así corresponda.

- Delito doloso no referido a la administración pública, cuando por sus circunstancia afecte el prestigio de la función o del agente.

- Calificaciones deficientes como resultado de evaluaciones que impliquen desempeño ineficaz durante tres (3) años consecutivos o cuatro (4) alternados en los últimos diez años.

a.2)Exoneración:

- Sentencia condenatoria firme por delito contra la Administración Pública nacional, provincial o municipal.

- Falta grave que perjudique materialmente a la Administración Pública

- Perdida de la ciudadanía

- Violación de las prohibiciones previstas en el art. 24 (por ejemplo, patrocinar trámites de terceros vinculados con su función; administrar o asesorar a empresas que fueran concesionarias o proveedoras del Estado; aceptar dádivas u obsequios con motivo del desempeño de sus funciones; hacer uso indebido o con fines particulares del patrimonio estatal; entre otras).

- Imposición como pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para la función pública.

b) Razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas laborales.

c) Renuncia aceptada o la baja por jubilación o retiro.

d) Retiro voluntario o vencimiento del plazo de un (1) año desde la intimación para iniciar los trámites jubilatorios (cuando el agente hubiera cumplido los requisitos exigidos para jubilarse).

e) Fallecimiento del agente.

En el caso del empleado del sector privado, las razones podrán ser:

a) Por mutuo acuerdo de las partes intervinientes: Las partes, por mutuo acuerdo, podrán extinguir el contrato de trabajo. El acto deberá formalizarse mediante escritura pública o ante la autoridad judicial o administrativa del trabajo. Será nulo y sin valor el acto que se celebre sin la presencia personal del trabajador

Se considerará igualmente que la relación laboral ha quedado extinguida por voluntad concurrente de las partes, si ello resultase del comportamiento concluyente y recíproco de las mismas, que traduzca inequívocamente el abandono de la relación.

b) Extinción con justa causa: Una de las partes podrá hacer denuncia del contrato de trabajo en caso de inobservancia por parte de la otra de las obligaciones resultantes del mismo que configuren injuria y que, por su gravedad, no consienta la prosecución de la relación laboral, esto es lo que se denomina, en la Ley de Contrato de Trabajo, “Extinción de la relación laboral con justa causa”, aunque en estos casos el empleador deberá demostrar que dicha extinción responde a estas características, es decir que deberá comprobar que el empleado ha incumplido con sus deberes o ha incurrido en una falta grave que afecte el patrimonio de la empresa. Por su parte si fuera el trabajador quien decide extinguir la relación laboral, deberá probar que el empleador ha incumplido en alguna de sus obligaciones o ha causado daño de cualquier tipo (moral, físico, patrimonial) en su persona.

c) El abandono del trabajo por parte del trabajador, previa constitución en mora mediante intimación por parte del empleador.

d) Por renuncia del trabajador: Medie o no preaviso, como requisito para su validez, deberá formalizar mediante despacho telegráfico colacionado cursado personalmente por el trabajador a su empleador o ante la autoridad administrativa del trabajo.

e) Por muerte de alguna de las partes, ya sea el empleador o bien el empleado.

f) Por vencimiento del plazo asignado al contrato de trabajo, mediando preaviso y estando el contrato íntegramente cumplido.

g) Por quiebra del empleador

h) Por jubilación del trabajador

i) Por incapacidad o inhabilidad del trabajador

2.12 Indemnización

Las indemnizaciones también presentan una diferencia, aunque ésta no es tan relevante: en realidad vemos que existe algún tipo de similitud, sin embargo en el sector privado el cálculo de las mismas es algo más complejo, como se explicará seguidamente.

En el caso del sector público, quienes tienen derecho a la indemnización por despido son aquellos agentes que no pudieran ser reubicados si algún organismo del Estado fuera suprimido o eliminado (art. 11), o si están jubilados o retirados (art. 21). La Ley 25.164 indica que el agente recibirá una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, salvo el mejor derecho que se estableciere en el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones especiales que pudieren regularse por dicha vía.

En el sector privado, quienes pueden hacerse acreedores a la indemnización son aquellos trabajadores que han sido despedidos sin justa causa. Al respecto, la Ley 20.744 dice en su Art. 245 (para los trabajadores ingresados antes del 3/10/1998) : “(Indemnización por antigüedad o despido). En los casos de despido dispuesto por el empleador sin justa causa, habiendo o no mediado preaviso, éste deberá abonar al trabajador una indemnización equivalente a un (1) mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres (3) meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual, percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor.

Dicha base no podrá exceder del equivalente de tres (3) veces el importe mensual de la suma que resulta del promedio de todas las remuneraciones previstas en el convenio colectivo de trabajo aplicable al trabajador al momento del despido por la jornada legal o convencional, excluida la antigüedad.

(...) El importe de esta indemnización en ningún caso podrá ser inferior a dos (2) meses del sueldo calculados en base al sistema del primer párrafo.”

En tanto, para los trabajadores ingresados a partir del 3/10/1998, la indemnización correspondiente es de 1/12 del mejor sueldo por cada mes de servicio o fracción mayor a 10 días (art. 7 de la ley 25.013).

2.13 Conclusiones

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, observamos que las mayores diferencias entre el empleo público y el privado, radican en la estabilidad, la carga horaria, los días trabajados y la exigencia de productividad en el desempeño de las funciones.

Como ya se ha mencionado en otro capítulo es evidente que los trabajadores del sector público poseen una ventaja comparativa, ya que cuentan con la garantía constitucional de la estabilidad, como así también utilizan en forma indebida el derecho de defensa, prolongando en la mayoría de los casos situaciones que deberían solucionarse en períodos más cortos de tiempo.

El empleado del sector privado por el contrario se encuentra en desventaja, ya que su estabilidad no es igual a la que goza el sector público y si bien también tiene derecho a defenderse, no es una situación favorable para el mismo, por varias razones: por una parte si llegara a ganar el proceso judicial, esta persona tendría graves inconvenientes para conseguir un nuevo empleo, debido esto a que generalmente el antiguo patrón no daría referencias muy alentadoras al posible nuevo empleador. La otra opción que vemos en este caso es que el empleado no pueda ganar el proceso judicial ya que generalmente los empleadores con sus recursos económicos y, por qué, no con su influencia pueden llegar a “comprar” el proceso, los expedientes pueden “extraviarse” y los juicios pueden “extenderse” durante mucho tiempo, llegando a un resultado negativo para el empleado, en donde evidentemente además de no recibir el resarcimiento económico correspondiente, tendría que afrontar el mismo inconveniente antes mencionado, siendo considerado como un posible generador de problemas en la nueva empresa a la que aspirase ingresar.

Cabe hacer referencia también sobre la existencia del recordado y controvertido sistema “Veraz Laboral”, que estuvo en Internet a mediados de 2002, en donde los empleadores podían enviar y solicitar información acerca de empleados que hubiesen iniciado juicios laborales. Este sistema, según algunos autores, no era más que la sistematización de “listas negras” de trabajadores, que existen desde hace mucho tiempo en las cámaras empresariales.

Con respecto a la carga horaria y la exigencia de productividad, es conocido que en la mayoría de las reparticiones del sector público, el personal de planta permanente no tiene una exigencia ni siquiera aproximada a la que puede llegar a soportar un empleado del sector privado. La carga horaria siempre es inferior en el sector público, los controles a los que se ven sometidos no son rigurosos y la ineficiencia no es castigada de la misma manera que en el sector privado, aunque la legislación nacional indique que la misma se considera una causal para la separación del empleado de la Administración Pública. Esta situación (la separación del agente por ineficiencia) rara vez se materializa, debido a los contactos, las amistades o, simplemente, la falta de seguimiento por parte de los superiores jerárquicos, quienes deberían evaluar constantemente a sus subordinados.

Resulta inequívoco que esta situación difiere totalmente de la que se plantea en el sector privado, en el que los controles de productividad y eficiencia son constantes ya que afectan directamente a los resultados de la empresa, por ende una merma en el rendimiento del personal es rápidamente detectado por los empleadores. En muchos casos para evitar esta situación se motiva al personal mediante ayudas económicas llamadas incentivos, pero lo que sucede comúnmente es que el empleador presiona a sus subordinados mediante la posibilidad de dejarlos sin empleo.

Por estas razones volvemos a concluir que debería tomarse alguna medida tendiente a “atenuar” los efectos negativos que en el “esfuerzo laboral” puede tener el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ya que ésta es la principal herramienta utilizada por los empleados del sector público para evitar tener que preocuparse por su desempeño laboral. Es indiscutible que se escudan en una estabilidad que se torna desmedida y únicamente tiene límite cuando vulnera el interés general[61], pero debe llegar a estos extremos para que se le ponga fin. Mientras tanto, permite situaciones que lesionan al Sector Público de muchas formas, pero principalmente incrementando gastos debido a la utilización ineficiente de los recursos del Estado.

Por otra parte el sector privado durante estos últimos años se ha visto cada vez más descuidado, brindando al empleador mayores herramientas para presionar a los trabajadores, exigiéndolos al máximo para obtener mayor beneficio de ellos, en pro de la empresa (todo esto apoyado por una legislación que no ampara como debería a la parte más débil de esta relación). Esta situación, si bien es grave, no queda comprendida dentro de los alcances del presente estudio, por esta razón no se profundiza en el análisis ni se opina respecto de las posibles soluciones para la misma.

Resumiendo, hemos detectado que algunas diferencias entre ambos sectores alientan el empleo público (tales como la carga horaria, los salarios y la falta de competencia), y que otras desincentivan la actividad en el sector privado (la informalidad laboral, la excesiva exigencia de productividad, la casi absoluta inestabilidad). Respecto de estas últimas, puede pensarse (acertadamente, a nuestro criterio) que son consecuencia de las primeras: es decir, la presión impositiva generada por la injusta “permisividad” en el sector público hace necesaria e imprescindible una política de ajuste en la empresa, de una magnitud tal que lleva a no poder pagar los aportes y contribuciones, o a exigir al máximo a sus empleados.

3 - Las excusas en contra del sector privado

Hay muchos alumnos y profesionales que ponen como excusa que en el caso de trabajar en el sector privado estarían sujetos a ciertas arbitrariedades de los empresarios, tales como la inestabilidad laboral, los sueldos en negro y el excesivo trabajo en relación al sueldo. Veamos las posibles soluciones a esos “problemas”:

3.1 Inestabilidad laboral

Está medianamente claro el hecho de que si un empleador despide a un trabajador, es porque no lo necesita en las condiciones existentes, por lo tanto es probable que una fracción de la responsabilidad de la perdida del empleo ataña al propio empleado, ya sea porque no rindió lo esperado o porque no es productivo, o porque dado cierto ajuste en la empresa el trabajador está primero en la “lista de prescindibles”, debido a que se observa en el mismo una escasa diligencia en la prestación de la labor. Por lo tanto, el profesional o el estudiante deben estar conscientes de que para poder mantener una cierta estabilidad en el empleo deben ser, entre otras cosas, productivos y eficientes en términos socialmente aceptables.

Otro aspecto referido a este punto es la legislación que regula la actividad laboral en el sector privado, como son entre otras las leyes 20.744 (Ley de Contratos de Trabajo) y 24.013 (Ley Nacional de Empleo). Nuestra facultad nos brinda, a través de la asignatura Derecho Laboral y de la Seguridad Social, los conocimientos legales básicos para protegernos contra este tema de la inestabilidad, aunque es bien sabido (como ya se expresó en 2.3) que el hacer valer la ley en nuestro favor puede significar un “mal antecedente” a tener en cuenta por nuestros futuros empleadores.

3.2 Sueldos en negro

Esta situación es, sin duda alguna, un flagelo casi imposible de erradicar, pero debemos tener en cuenta ciertas cuestiones: se puede dar la situación de que el monto bruto de los sueldos en negro sea mayor que el sueldo neto (o de bolsillo), o a la inversa. En ambos casos, debemos tener en cuenta que nada obsta a que nosotros podamos aconsejarle a nuestro empleador la conveniencia de llevar los asuntos laborales en legal forma, dado que a pesar de que el pago de sueldos en negro le puede llegar a generar alguna ganancia en el corto plazo, son demasiados los riesgos que se corren si los trabajadores se amparan bajo la Ley Nacional de Empleo, máxime si son estudiantes o egresados universitarios.

Estamos convencidos de que el hecho de llevar la parte laboral de una empresa legalmente, es beneficioso tanto para el empleador (menores riesgos, mayor prestigio, mayor productividad) como para el trabajador (mayores beneficios como obra social, haberes jubilatorios, etc). En este aspecto también se aplica el comentario final del punto anterior, referido a los antecedentes para el ingreso.

3.3 Excesivo trabajo en relación al sueldo

Este es un tema que tiene mucho de subjetivo: juzgamos a un trabajo como excesivo (o en otros términos, “desmedido” o “explotativo”) cuando lo comparamos con otro que tiene una mayor relación ingresos/esfuerzo (o salario/productividad). Pero en esa situación esencialmente se mira la parte de productividad, esto es, preferimos ganar 100 con una productividad de 200 (la relación es 0,5) a ganar 150 con una productividad de 500 (la relación es 0,3). Claro está que se trata de una elección lógica (siempre se elegiría la primera, porque obedece a la ley de menor esfuerzo), pero debemos tener en cuenta que dadas ciertas condiciones en el mercado y en la economía en general, no podemos darnos el lujo de optar por la primera en detrimento de la segunda. De acuerdo a lo anterior, la actitud de muchos sería esperar el “surgimiento” de un puesto de trabajo en el sector público (primera alternativa) antes de entrar a desarrollar labores en cualquier empresa del sector privado (segunda alternativa).

Cabe aclarar que no todas las personas que están empleadas en el sector público tienen la misma relación sueldo/productividad: es de esperar que a medida que aumente el salario la relación descripta se haga cada vez menor, lo que no se da en todos los casos.

CAPÍTULO VIII

SALIDAS LABORALES PARA EL CONTADOR PÚBLICO

1 - Introducción

En el presente capítulo haremos una breve revisión de las salidas laborales del Contador Público Nacional, tanto en el sector público como en el sector privado.

Generalmente vemos que los estudiantes próximos a recibirse planifican prestar sus servicios en el sector público. Sin embargo el campo de actuación del Contador Público es muy amplio en ambos sectores.

Pretendemos poner en evidencia que el rol o papel del Contador Público es desarrollado dentro de un contexto social, y debemos tener en cuenta que dicho contexto es el que debe asignar el rol a desempeñar por el profesional.

2 - Salidas laborales para el Contador Público

2.1 - En el sector público

2.1.1 Auxiliares de la Justicia

De acuerdo a la resolución 3060 de la Corte de Justicia de Catamarca, el Contador Público puede desenvolverse en las siguientes funciones:

a) Síndico en concursos preventivos y quiebras: en el caso de un concurso preventivo, el sindico es el funcionario designado por el Juez, que tiene como función primordial la defensa de los intereses de los acreedores y la vigilancia sobre el patrimonio y actividad económica del deudor, procurando asegurar la mejor forma de atender los créditos de los primeros y la continuidad de las actividades del segundo, de forma tal que le permitan hacer honor al acuerdo de pago que se logre entre las partes. En el caso de quiebra, el síndico será la persona encargada de incautar y administrar los bienes desapoderados del fallido, así como de ejercer los derechos respectivos del mismo, además de ser consejero y asesor del juez en el proceso liquidatorio[62].

b) Perito contador en los fueros Civil, Comercial, Penal, de Minería y del Trabajo: el perito es toda persona técnicamente competente, llamada al proceso con finalidad probatoria para facilitar al juez la comprensión de determinadas cuestiones (como intereses, indemnizaciones, actualizaciones, créditos) que éste no puede entender por falta de conocimiento en la especialidad. En sentido amplio, podemos decir que los peritos son quienes poseen conocimientos especiales en alguna ciencia, arte, industria o actividad técnica especializada. Es la persona que poseyendo especiales conocimientos teóricos, prácticos o artísticos, informa – bajo juramento o promesa de cumplir con la encomienda – al juez sobre puntos litigiosos en cuanto se relacionan con su especial saber o experiencia[63].

Interventor judicial[64]: en este caso, las funciones que cumpla van a estar dadas por la magnitud de la intervención que designe el Juez, de acuerdo a lo cual podrá ser Administrador judicial (designado para administrar empresas, sociedades o sucesiones, que sean concursadas o fallidas, y desplazando al administrador natural), Coadministrador judicial (de funciones similares a las del administrador judicial, sólo que no desplaza al administrador natural, sino que realiza actividades junto a él), o Veedor (inspecciona, vigila y controla para informar al Juez sobre toda irregularidad que constate en la empresa o sociedad, pero no participa de su administración)[65].

2.1.2 Ejercicio de la Docencia

Aquí los profesionales pueden dictar asignaturas relacionadas con formación a la que han tenido acceso, como Matemática, Contabilidad, Economía, Costos, etc., en instituciones educativas de nivel terciario o universitario. Cabe destacar que en la actualidad se está desarrollando un postítulo de “Enseñanza en Ciencias Económicas”, que tiene, entre otros objetivos, solucionar las falencias detectadas a la hora de la transmisión del conocimiento por parte de los profesionales, es decir, hace hincapié en materias como Pedagogía, Didáctica, etc.

2.1.3 Funcionarios (ministros, personal de gabinete, directores)

Ministros: son aquellos funcionarios que tienen a su cargo los distintos ministerios en que se divide la Hacienda Estatal. Sus funciones y deberes están determinadas de acuerdo a la Ley de Ministerios, acorde con el ministerio a su cargo. A pesar de esto, tienen deberes en común, tales como “proponer al Poder Ejecutivo las políticas, estrategias y acciones a desarrollar, tendientes a promover el bienestar social”, “resolver todo asunto concerniente al régimen económico y administrativo de sus jurisdicciones” y “Coordinar las acciones de interés común con los demás ministerios”, entre otras.

Personal de gabinete: comprende funciones de asesoramiento o de asistencia administrativa. Al no poseer estabilidad debido a la naturaleza política de su designación, el personal cesa en sus funciones simultáneamente con la autoridad cuyo gabinete integra y su designación puede ser cancelada en cualquier momento.

Directores de organismos: son responsables de la conducción y administración de un determinado organismo, para lo que cuenta con facultades de dirección y gestión. En el acto que da lugar a su nombramiento se estipulan las atribuciones y poderes que le corresponden.

2.1.4 Empleados en planta permanente o contratados en los organismos del sector público

En este caso, desarrollan diversas tareas concernientes a su formación académica, entre las que podemos contar las de auditor en organismos de control, tesorero, administrador, analista de costos, encargado de compras, empleado de organismos de recaudación, etc.

2.2 En el sector privado

2.2.1 Asesor

Constitución de empresas o sociedades: indicando el procedimiento y trámites a seguir para constituir una empresa legalmente.

En materia impositiva: realizando la liquidación de impuestos, patrocinando a los contribuyentes frente a las controversias que puedan plantearse con el fisco, asesorando en materia de constitución y administración de diferimientos impositivos.

En materia laboral y previsional: liquidando haberes de los empleados de la empresa, asesorando sobre los distintos costos relacionados con los aspectos laborales.

En materia financiera: para el análisis de alternativas de financiamiento de la empresa, o para la elaboración de flujos de fondos proyectados, presupuestos proyectados, etc.

En cuestiones relacionadas con proyectos de inversión: asesorando a los empresarios en los proyectos de inversión a realizar en la provincia, tanto a los proyectos comprendidos en el régimen de promoción (ley 22702) como a los que no lo están.

Confección de Estados Contables: elaborando los estados contables de una empresa, de acuerdo a lo que prescriben las Resoluciones Técnicas de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas (FACPCE).

Análisis de Estados Contables: analizando los estados contables de una empresa, a los fines de establecer su evolución, situación y perspectivas futuras, tanto en la faz económica como en la financiera.

En auditoría interna: tratando de detectar fallas en los sistemas de control utilizados por la empresa.

En materia informática: recomendando a las empresas la implementación y utilización de sistemas informáticos acordes a las necesidades de información, así como también llevando a cabo la optimización en el uso de los mismos.

2.2.2 Auditor independiente

Es la persona encargada de realizar auditorias externas en determinadas empresas o sociedades, para verificar el cumplimiento de los objetivos de la auditoria, los cuales son la existencia, la propiedad, la integridad, la valuación y la exposición de los diversos componentes de los estados contables.

2.2.3 Síndico societario

Es aquella persona (o conjunto de personas) que ejerce la fiscalización privada de una sociedad anónima. Al respecto sostiene Belmonte que el síndico societario es “un sujeto a quien se le confía una función de tutela, preponderantemente económica, en beneficio de intereses ajenos. En el derecho societario es, además, un funcionario con atribuciones y deberes de ‘fiscalizador’ [66]”

2.3 Un comentario sobre las ocupaciones en el sector privado

En el ámbito de nuestra provincia se observa una marcada tendencia al asesoramiento impositivo, y en segundo lugar, al laboral - previsional. Son de notar dos situaciones:

Por un lado, ambos tipos de asesoramiento están destinados a facilitar la relación del empresario con el Estado, tanto a través de los tributos como de los sueldos, aportes y contribuciones. Son escasos los Contadores Públicos que se sienten atraídos por los otros tipos de asesoramiento (financiero, de auditoría, de análisis de estados contables, de costos, de proyectos de inversión). En este aspecto, coexisten causales de orden económico (los clientes no están dispuestos a pagar el costo asociado a estos tipos de asesoramiento), cultural (muchos empresarios no saben que su contador puede asesorarlos en estos temas o no quieren que se inmiscuyan), de oferta (los profesionales no ofrecen ese servicio porque no están capacitados para prestarlo, o porque los otros tipos de asesoramiento cubren ampliamente su jornada laboral)

Por otro lado, esas dos preferencias laborales por parte de los Contadores Públicos están más relacionadas con una disminución en el gasto del empresario, que con un aumento en los ingresos[67] (como lo serían la búsqueda de alternativas de inversión, el emprendimiento de proyectos, el lanzamiento de nuevos productos, etc.).

Cabría preguntarse cuál es la incidencia de la preferencia de esas actividades (impuesto y sueldos) por sobre las otras (análisis financiero, de costos, de proyectos de inversión) en la actividad económica de nuestra provincia.

3 – Cuestiones generales

Si el Contador Público va a realizar labores en el sector estatal, es él quien debe dar el ejemplo y lograr un desempeño eficiente, cumpliendo con su horario de trabajo, no utilizando recursos del organismo para su labor profesional independiente y alentando a sus inferiores para que mejoren su productividad.

En el caso de desempeñarse en el sector privado, debe analizar cuáles son las necesidades del mercado y en base a las mismas debe especializarse. Debe tener presente que al momento de elegir la especialización es importante tener en cuenta la cantidad de especialistas que el medio puede absorber.

Es necesario aclarar que con la situación económica reinante en nuestro país las empresas se ven imposibilitadas de pagar a varios profesionales para que los asesoren en diferentes especialidades, por lo que el Contador Público debe mantenerse actualizado e incorporar nuevos conocimientos que le permitan estar en condiciones de brindar un asesoramiento integral.

Por último como recomendación sugerimos la implementación de un sistema de pasantías en el sector privado como reemplazo del trabajo final[68], preferentemente en Estudios Contables, debido a que muchas veces el nuevo profesional se “ampara” en el Estado (buscando un trabajo en el sector público) ante la inseguridad generada por el desconocimiento de su actuación en la parte privada. En este sentido, concordamos totalmente con lo que expresan Varas, Navarro, y Soria Savio: “La mayor parte de los graduados comienzan su actividad profesional en el Sector Público. De alguna manera, el sector público viene a paliar la disociación entre el producto y el medio. La inexistencia de códigos de premios y castigos, la ausencia de responsabilidades definidas con precisión y la escasa eficiencia socialmente aceptada de la Administración Pública, le permiten al egresado adquirir conocimientos prácticos a un costo de posicionamiento lo suficientemente bajo. Por otra parte, también es cierto que el Estado ha incorporado mano de obra (calificada o no) al margen de sus reales necesidades, sin un criterio regido por la eficiencia.”

Las mismas autoras continúan expresando que “En una segunda etapa el profesional se inserta relativamente en el sector privado, sin abandonar el sector público. Esto sugiere en principio apuntar a dos aspectos no excluyentes: en primer lugar, que se privilegia la seguridad por el espíritu de riesgo y consecuentemente, por sobre la posibilidad de mayores ingresos. En segundo término, la elevada valoración que se hace de la denominada ‘compra de ocio’ ”[69]

CAPÍTULO IX

SITUACIÓN RELATIVA DE ARGENTINA RESPECTO DE OTROS PAÍSES

1 – Introducción

En el presente capítulo analizaremos en que posición se encuentra nuestro país con respecto a otros países de América Latina, en cuanto a algunos indicadores tales como Empleados públicos por habitante, Empleados públicos relacionados con la población económicamente activa (PEA) y Salarios.

Basándonos en Carlson y Payne[70], y analizando solamente datos referidos a Argentina, Brasil, Chile y México, realizaremos una enunciación de la posición de nuestro país con respecto a los indicadores ya mencionados, existentes para el año 1999.

2 – Análisis de las relaciones

2.1 - Relación EP/Habitantes

2.1.1 – En el año 1999

En lo referente a la relación “Empleados Públicos como porcentaje de la población total” (o, dicho de otra manera, Empleados públicos por cada 1000 habitantes), vemos que Argentina se encuentra por encima del promedio de América Latina (el cual es de 41 empleados cada 1000 habitantes) , y además si lo relacionamos con los países analizados, se encuentra en el primer lugar, es decir, que presenta la más alta relación “Empleados Públicos/1000 Hab.” de los 4 países seleccionados.

Tabla IX.1

Relaciones EP/1000 Habitantes de Argentina, Brasil, Chile, México y América Latina, año 1999

Países	Gobierno General	Gobierno central consolidado	Gobierno Central	Sector Público Total
Argentina	48	11	9	49
Brasil	33	4	-	33
Chile	10	9	-	25
México	43	15	12	48
Promedio América Latina	30	34	23	41

Fuente: Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”

2.1.2 – Evolución 1995 - 1999

Teniendo en cuenta la evolución experimentada entre los años 1995 - 1999, y siempre de acuerdo con Carlson y Payne, vemos que en Argentina hubo un aumento en la relación “Empleo Público / Población”, por su parte en Brasil se mantuvo constante, en Chile y México hubo una leve disminución, en tanto que en el promedio de América Latina se observó una marcada baja en el mencionado indicador.

Gráfico IX.1

Fuente: Elaboración propia en base a Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark

2.2 – Relación EP/PEA

Si observamos la relación “Empleados Públicos como porcentaje de la población económicamente activa” (o, expresado en otros términos, Empleados Públicos/PEA), llegamos a la conclusión de que nuestro país vuelve a estar por encima del promedio de América Latina (el que es, según los autores citados, de 10,1%), y si lo relacionamos con los países enunciados, vemos que Argentina ocupa el segundo lugar en cuanto a la relación citada, siendo superada sólo por México.

Tabla IX.2

Relaciones EP/PEA de Argentina, Brasil, Chile, México y América Latina, año 1999

Países	Gobierno General	Gobierno central consolidado	Gobierno Central	Sector Público Total
Argentina	11,4	2,6	2,1	11,7
Brasil	7,4	0,7	-	7,5
Chile	2,6	2,3	-	6,3
México	10,7	3,8	3,1	12
Promedio América Latina	7,3	7,8	5,7	10,1

Fuente: Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”

2.3 – Gastos en personal/Gasto Público Total

Analizando la relación “Gastos en personal con respecto al Gasto público total”, observamos que Argentina se encuentra por encima del promedio de América Latina (el que es 33,8%), y si lo comparamos con sólo dos de los tres países seleccionados (ya que no hay datos del sector público total para Chile), concluimos que Argentina se encuentra en el tercer lugar (o sea que tiene la menor relación Gasto en Personal/Gasto Total de los tres países).

Tabla IX.3

Relaciones Gasto en Personal/Gasto Total de Argentina, Brasil, Chile, México y América Latina, año 1999

Países	Gobierno General	Gobierno central consolidado	Gobierno Central	Sector Público Total
Argentina	29	14,9	-	37,6
Brasil	40,5	10,1	-	38
Chile	20,5	19,9	-	-
México	33	17	-	44,5
Promedio América Latina	34	28,5	29	33,8

Fuente: Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”

2.4 – Horarios de trabajo

En cuanto al horario de trabajo, y tomando como base un trabajo de Rodríguez de Tappatá[71], observamos que Argentina ocupa el último lugar en lo referente a cantidad de horas semanales de trabajo, efectuando la comparación con Chile y Brasil.

Tabla IX.4

Horas semanales de trabajo en el sector público de Argentina, Brasil y Chile, año 2000

País	Horas semanales de trabajo
Argentina	30
Brasil (a)	40
Chile (b)	44
México	-

(a) Ley 8.112

(b) Ley 18.834

Fuente: Rodríguez de Tappatá, Anahí Silvia: “Empleo público en Argentina - Algo más que una discusión de cantidad”.

3 – Conclusiones

En lo referente a las relaciones que tienen en cuenta a la cantidad de empleados públicos (esto es, EP/Hab. y EP/PEA), observamos que nuestro país es el que mayores magnitudes presenta, seguido muy de cerca por México, además de estar por encima del promedio de América Latina en ambos casos. Es decir que en Argentina los empleados públicos representan una alta proporción de su población total y de su población “laboral”, lo que indica una relativamente alta dependencia del mercado laboral hacia el sector público.

Si, por otra parte, tenemos en cuenta la porción del gasto público total que representan los gastos en personal, vemos que Argentina posee la menor magnitud en relación a los demás países considerados, pero vuelve a situarse por encima del promedio de América Latina. Teniendo en cuenta esto, llegamos a la conclusión de que en nuestro país sus agentes públicos poseen una menor remuneración (por supuesto, medida en términos relativos).

A pesar de ello, si prestamos atención a la cantidad de horas trabajadas, podemos observar que Argentina posee la menor cantidad de horas semanales de trabajo, lo que lleva a concluir que la “menor remuneración” antes descripta no es tal.

CAPÍTULO X

ENCUESTAS

1 – Introducción

Las siguientes encuestas han sido efectuadas con el fin de obtener las opiniones de diferentes sectores relacionados con el empleo público, tales como los propios trabajadores estatales (estudiantes y profesionales incluidos) y los profesores de nuestra Facultad, así como también Contadores Públicos que ejercen su profesión en forma liberal. Otro de los objetivos de recabar tales opiniones fue el de contrastar nuestro propio pensamiento con el de los encuestados, para verificar si nuestra percepción de la realidad era o no compartida por los mismos.

El relevamiento de opiniones fue efectuado en organismos del Sector Público Nacional (Administración Federal de Ingresos Públicos, Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, Administración Nacional de la Seguridad Social), Provincial (Instituto Provincial de la Vivienda, Hospital Interzonal de Niños, Secretaría de Obras y Servicios Públicos, Dirección de Provincial de Asuntos Municipales, Tribunal de Cuentas) y Municipal (Subdirección de Suministro, Departamento de Patrimonio, Dirección de Rentas, Dirección de Personal, Concejo Deliberante), todos ellos de nuestra provincia.

2- Encuesta a empleados públicos*

* Comprende profesionales y no profesionales, becados, contratados y en planta permanente.

2.1 – Formulario

2.2 – Explicación de las preguntas

2.2.1 Preguntas de situación: comprenden preguntas referidas a edad, sexo, horario de trabajo, antigüedad, condición de estudios, nivel de estudios y antecedentes en el sector público.

Pregunta 5: Trabajó antes en otro organismo?

Esta pregunta se orienta a completar datos acerca de la antigüedad del empleado en el sector público, debido a que hay casos en que se verifica una rotación entre organismos. Vale señalar que el término “otros organismos” sólo se refiere a organismos del sector público, no tomándose en cuenta los antecedentes laborales en el sector privado.

Pregunta 6: Régimen bajo el cual trabaja actualmente

Esta pregunta tiende a encasillar al agente dentro de la clasificación brindada en el Capítulo I (“de acuerdo al régimen que los ampara”). La opción “otro régimen” pretende recoger aquellos casos no contemplados en las opciones anteriores, tales como cargos de “planta transitoria”, “fuera de nivel”, “jornalizados”, etc.

Pregunta 7: Nivel de estudios

Intenta reseñar el nivel máximo de estudios alcanzado por el agente. En las opciones “Universitario incompleto” y “Universitario completo” se incluyen a quienes hayan cursado carreras de nivel terciario, que tengan o no completada la misma, según el caso.

Pregunta 8: Condición de estudios en el Sector Público

Esta pregunta se incluyó a los efectos de poder recabar datos acerca de la cantidad de profesionales y estudiantes universitarios que respondieron la encuesta, como así también para brindar mayor consistencia a las preguntas 6 y 7. Por ejemplo, un profesional no puede estar becado; un empleado público con estudios universitarios incompletos puede o no formar parte de la categoría “estudiante universitario” en la actualidad, etc.

2.2.2 Preguntas de opinión: comprenden preguntas sobre razones de ingreso, falta o exceso de personal, diferencia entre sectores de trabajo, vinculación del empleo público con la situación económica, y opción de cambio a un empleo privado.

Pregunta 1: Por qué razón entró a trabajar en el Sector Público?

Esta pregunta intenta descubrir las razones por las que una persona ingresa a trabajar en el Estado. Admite más de una selección.

1.2 Sueldo seguro: significa que el empleado cobra su sueldo regularmente, sin atrasos o con atrasos no muy frecuentas ni duraderos. No necesariamente implica estabilidad, ya que hay empresas privadas donde hay regularidad en los sueldos pero no estabilidad (absoluta) en los empleos.

1.3 Sueldo mayor: significa que en el momento de ingreso el ingresante tenía dos o más posibilidades de trabajo (por ejemplo, sector público y sector privado), pero optó por entrar a trabajar en el Estado porque le ofrecían mayor sueldo con las mismas horas de trabajo, o igual sueldo pero con menos carga horaria.

1.4 Estabilidad: se refiere a la estabilidad absoluta (ver Capítulos I y XI)

1.5 Posibilidad de hacer carrera: está referida a la posibilidad del empleado de ascender en los diferentes puestos de trabajo de la organización. No necesariamente implica estabilidad, debido a que hay empresas privadas en las que a pesar de existir posibilidades de “ascender”, no existe estabilidad absoluta. Además, en el sector público, un empleado puede tener estabilidad, pero no posibilidad de hacer carrera (por ejemplo, una persona con insuficientes estudios cursados).

Pregunta 2: En este organismo Ud. cree que: (opciones)

Admite más de una selección.

Pregunta 3: En términos generales, dónde cree Ud. que se trabaja mas?

Esta pregunta tiene por propósito obtener por parte de los propios empleados públicos su opinión acerca de cuál es el sector en el que se trabaja más. Debemos aclarar que intenta considerar los dos sectores (público y privado) en general, sin considerar el caso particular del organismo al que pertenecen.

Pregunta 4: En qué medida cree que el empleo público excesivo se vincula con la actual situación económica?

Persigue averiguar el grado de responsabilidad que tuvo el empleo público sobre la actual situación económica, siempre desde la óptica de los trabajadores públicos.

Pregunta 5: Si hoy le dijeran “Debe abandonar su puesto, pero tiene uno asegurado en la parte privada, con idénticas condiciones de horario y sueldo”, Ud. aceptaría esa propuesta?

Tiene por objetivo observar el grado de aceptación que tienen los empleados públicos acerca de un cambio de trabajo, aunque no necesariamente una disconformidad con su empleo actual. Si el empleado público contesta “Sí” significa que está dispuesto a cambiar de trabajo inmediatamente, sin pedir otros requisitos. Si contesta “No”, quiere decir que no está dispuesto a pasarse al sector privado, salvo que se le conceda un beneficio adicional.

Esos beneficios pueden ser:

5.1 Mayor sueldo: trabajar la misma cantidad de horas que en la actualidad, pero con una mayor remuneración, o trabajar unas horas más con un sueldo proporcionalmente mayor.

5.2 Menos horas: o sea, trabajar una cantidad de horas menor a la actual, permaneciendo el salario en el mismo nivel.

5.3 Igual estabilidad:

5.4 Menor exigencia laboral:

2.3 – Resultados

1) Total de encuestados: 36 (al 09/07/20003)

2) Resumen de Opiniones (últimas 31)

Sexo

Hombres

Mujeres

Total

Trabajó antes en otro organismo

Total

Régimen de trabajo

Planta permanente

Becado

Contratado

Otro régimen

Total

Nivel de estudios

Primario incompleto

Primario completo

Secundario incompleto

Secundario completo

Universitario incompleto

Universitario completo

Total

Condición de estudios

Profesional

Estudiante Universitario

Otra condición

Total

Por que razón entró a trabajar en el Sector Público?

Prestigio

Sueldo seguro

Sueldo mayor

Estabilidad

Posibilidad de hacer carrera

Menor esfuerzo

Otras razones

Total

En este organismo ud. cree que:

Faltan empleados

Faltan becados

Faltan profesionales

Sobran empleados

Sobran becados

Sobran profesionales

Otra

Ninguna

Total

En términos generales, dónde cree que se trabaja más?

En el Sector público

En el sector privado

Es indistinto/Depende

Total

En que medida cree que el EP se vincula con la actual situación económica?

Muy importante

Importante

Poco importante

Nula

Total

Abandonaría su empleo en el Sector Público?

Total

Que condición adicional pediría?

Ninguna

Mayor sueldo

Menos horas de trabajo

Igual estabilidad

Menor exigencia laboral

Total

3 - Encuesta a Contadores Públicos que ejercen la profesión en forma liberal*

* Independientemente del hecho de que trabajen o no en la Administración Pública

3.1 – Formulario

3.2 Resultados

1) Total de encuestados: 9

2) Resumen de opiniones

Aquí es notoria la circunstancia de que la gran mayoría (89%) de los profesionales encuestados, en la actualidad, trabajan en el sector público.

En este aspecto, es evidente la preeminencia de las opciones “Impuestos” y “Laboral/Previsional” por sobre el resto, quedando en segundo plano la Confección y la Auditoría de Estados Contables.

Aquí se verifican similares tendencias que en la pregunta anterior, pero con leves diferencias en su composición cualitativa (salvo en lo que se refiere a Impuestos y Laboral-Previsional). De todas maneras, no era esperable una sustancial modificación, ya que es de suponer que los profesionales estarán más capacitados en las materias donde sus clientes los demanden con mayor énfasis.

En esta sección predominan las razones de costo (aunque posiblemente las mismas lleven ocultas razones de urgencia), seguidas por “problemas de oferta” y por razones culturales (por ejemplo, se da el caso en que los clientes piensan que los Contadores sólo se dedican a Impuestos, Sueldos y Elaboración de Estados Contables, dejando de lado la amplia gama de conocimientos que éstos poseen).

En este caso, se observa que la mayoría de los encuestados coincide en afirmar que la principal causa del ingreso de profesionales en el sector público es la inestabilidad laboral en el sector privado. A esto le siguen, en igual importancia, los que sostienen que hay una “falta de capacitación” y una “falta de estímulo económico en el sector privado”.

4 - Encuesta a profesores de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Catamarca

4.1 Formulario

4.2 Resultados

1) Total de encuestados: 5

2) Resumen de opiniones

Un 60% de los profesores ha contestado que estiman entre un 80 y un 100% de contadores ingresantes en el Sector Público, mientras que un 20% lo hizo respondiendo que esa estimación es de entre un 60 y un 79%. Es decir que en esta sección es de notar una tendencia de los profesores a percibir que ingresa un alto porcentaje de egresados al Sector Público.

En este caso, las opiniones estuvieron más repartidas, pero hubo una mayoría (un 40%) que se inclinó por contestar que el factor que más incide en el ingreso de profesionales en el sector público es la “Aversión al riesgo”. En tanto, el restante 60% se dividió por partes iguales en “Falta de actividad privada”, “Persistencia de la demanda por parte del Estado” y “Otra”.

En el presente apartado, es claro el predominio (80%) de la opción “Impuestos – Laboral/Previsional – Confección de EECC” para detallar el orden de importancia en el desarrollo de las tareas de un contador, siempre desde el punto de vista de los profesores de nuestra Facultad. Por su parte, el 20% restante eligió la opción “Impuestos – Laboral/Previsional – Constitución de empresas”.

4.3 – Conclusiones

En lo referente a la encuesta a profesores de nuestra Facultad, hemos llegado a la conclusión que los mismos perciben que un alto porcentaje de egresados ingresa a realizar labores en el sector público, lo cual se debe mayoritariamente a una aversión al riesgo (donde la misma podría estar asociada a una insuficiente preparación académica, o a la falta de experiencia laboral anterior al egreso). También podemos decir que nuestros profesores estiman que los egresados realizan principalmente tareas referidas a Impuestos, seguidas en orden de importancia por las atinentes a lo Laboral-Previsional (es decir, liquidación de sueldos, pago de aportes, etc.) y por las correspondientes a la confección de Estados Contables.

CAPÍTULO XI

ANÁLISIS DE ALGUNOS PORMENORES: LA ESTABILIDAD Y LA PRODUCTIVIDAD

1 - La cuestión de la estabilidad

En referencia a la estabilidad del empleado público, encontramos que es un tema muy discutido en la Doctrina y en la Jurisprudencia.

Por empezar, diferencias relacionadas a qué es lo que se entiende por estabilidad absoluta y estabilidad relativa. Hay autores que explican la diferencia entre ambos tipos de estabilidad de acuerdo a si los trabajadores pueden ser separados sólo con justa causa (en caso de la estabilidad absoluta) o sin ella (en caso de la relativa). En cambio hay otros que argumentan que la diferencia entre ambos tipos de estabilidad se da por el hecho que una no admite la indemnización como retribución por separar de su cargo a un empleado (la absoluta) y la otra sí la admite. A los fines de este capitulo, nos adherimos a la primera distinción.

Continuando con las diferencias doctrinarias, vemos que por un lado hay quienes están de acuerdo con que la estabilidad del empleado público sea propia o absoluta, mientras que hay otro sector que propugna la idea que dicha estabilidad sea impropia o relativa. Por supuesto, las distintas posiciones de los autores varían según el concepto de estabilidad “absoluta” o “relativa” que utilicen.

Los partidarios de la primera doctrina (entre ellos Bidart Campos[72]) sostienen esta posición basados en el texto del art. 14 bis de la Constitución Nacional, donde se expresa en primer término “protección contra el despido arbitrario” y luego “estabilidad del Empleado Público”. Por lo tanto, deducen que un empleado público no puede ser objeto de un despido arbitrario (esto es, sin justa causa), ya que de ser así estarían comprendidos en la “protección contra el despido arbitrario” y en consecuencia la mención “estabilidad del empleado público” sería sobreabundante.

Los adherentes a la segunda posición (entre los que contamos a Alberto Sánchez[73]) sostienen que un empleado público puede ser despedido y por ello tiene derecho a una indemnización, pero la causa de ese despido debe ser tal que no se agote en la mera voluntad del empleador. De acuerdo a lo anterior y teniendo en cuenta que diferenciamos entre estabilidad absoluta y relativa conforme al criterio de la “justa causa”, podemos decir que la estabilidad del Empleado Público es absoluta.

En cuanto a qué consideramos como justa causa, podemos nombrar las siguientes, de acuerdo con Sánchez:

a) Falta de idoneidad en el desempeño de sus tareas (o “inidoneidad sobreviniente”).

b) Faltas graves de conducta.

c) Racionalización de organismos, siempre que el agente no pueda ser reubicado[74]

Claro está que si se dan los dos primeros supuestos el agente no tendrá derecho a la indemnización (porque la justa causa se origina en su propia voluntad); en cambio en el tercer supuesto sí cabe el pago de la misma.

Tal como quedó expuesto en el apartado a), consideramos esta causal porque es evidente que el Estado no puede estar obligado a mantener entre sus filas a una persona que, a pesar de haber demostrado idoneidad al ingreso en su empleo (cuestión también contemplada en nuestra Constitución Nacional), no la sigue manteniendo en sus labores diarias. Dicen al respecto Manuel Solanet y María Echart [75] “La estabilidad en el empleo público constituye necesariamente un concepto relativo. No puede anteponerse al objetivo de bien público en el caso de una reforma del Estado que se hace necesaria para mejorar los servicios a la sociedad o para evitar un colapso por una situación fiscal desbordada.”

Interpretamos que la idoneidad (entendida como la capacidad para cumplir las tareas que se desprenden de la función asignada, o la aptitud que una persona tiene para ejercer algún empleo) debe ser requerida tanto para el ingreso como para la permanencia en el empleo, tanto privado como público. Por lo tanto consideramos que cuando nuestra Constitución prescribe sobre la estabilidad del empleado público, tal cuestión debería ser interpretada como “Estabilidad del empleado público idóneo”, coincidiendo totalmente con Sánchez.

En conclusión, sobre este aspecto tan controvertido, opinamos que un empleado público idóneo no puede ser separado de su cargo, salvo la sola excepción de una racionalización y siempre y cuando se hayan agotado las posibilidades de reubicarlo en otro organismo.

La estabilidad en la ley 25.164

Casos en que no hay estabilidad de un empleado público:

1) Los agentes que no hayan cumplido el período mínimo de ejercicio efectivo del cargo, según el régimen jurídico pertinente (en el caso de Argentina, es de 12 meses).

2) El personal de gabinete; bajo esta denominación se comprende a ministros, secretarios respectivos, personal de asesoramiento, etc.

3) El personal interino o suplente

4) El personal para cuyo nombramiento se requiere el acuerdo del Senado. Cuando la designación se hace durante el receso senatorial, el personal es designado en comisión y carece de estabilidad, hasta que se le preste acuerdo

5) El personal transitorio y contratado, por la misma modalidad de prestación del servicio.

Las causas del cese de la estabilidad deben respetar el principio de razonabilidad; cuando por motivos arbitrarios y sin más explicaciones se separa al agente del cargo, bajo la fórmula “por razones de servicio”, u otra análoga, ello implica una cesantía lisa y llana[76].

Adquisición de la estabilidad

En esta ley, el concepto de estabilidad indica que la persona tendrá derecho a conservar el empleo, el nivel y grado de la carrera alcanzado. La adquisición de la misma se produce cuando se cumplimenten las siguientes condiciones:

a) El empleado debe acreditar condiciones de idoneidad a través de las evaluaciones periódicas de desempeño, capacitación y del cumplimiento de las metas objetivos establecidos para la gestión, durante el transcurso de un período de prueba de doce meses de prestación de servicios efectivos, como de la aprobación de las actividades de formación profesional que se establezcan.

b) La obtención del certificado definitivo de aptitud psicofísica para el cargo.

c) La ratificación de la designación mediante acto expreso emanado de la autoridad competente con facultades para efectuar designaciones, vencimiento del plazo establecido en el punto a). Si transcurren treinta (30) días de vencido el plazo previsto sin que la Administración dicte el acto administrativo pertinente, la designación se considerará efectuada, adquiriendo el agente el derecho a la estabilidad.

El personal que goce de estabilidad la retendrá cuando fuera designado para cumplir funciones sin dicha garantía.

2 - La cuestión de la productividad

Se podría diseñar un cuadro que contenga 4 aspectos:

a) Una situación real u observada: esto es, una situación que se verifica en la realidad de muchos organismos del Sector Público.

b) Una situación más eficiente: o sea, cual sería aquella situación que cabría esperar.

c) Los medios de realización: o sea, a través de qué mecanismos se pasaría de una situación a otra. Generalmente estos medios están relacionados con mecanismos de control.

d) La consecuencia del cambio: es decir, qué efectos acarrea el paso de la situación real a la situación más eficiente.

Veamos un ejemplo con cuatro casos:

Situación Real u observada	Situación eficiente	Medios de realización	Consecuencia del cambio
Trabaja 4 horas y cobra 6 horas	Trabaja 6 horas y cobra 6 horas	- Control efectivo de horas trabajadas. - Pago de acuerdo a las horas trabajadas. - Pago por productividad.	Mayor productividad total.
Debe realizar 20 tareas, pero realiza 10	Debe realizar 20 tareas, y realiza las 20.	- Control de tareas - Pago por tareas realizadas	Más tareas realizadas Mayor productividad total
Entra 1 hora tarde	Entra en horario	- Control del horario de entrada, por entes externos al organismo. - Pago por puntualidad.	Mayor productividad total. Menor ocio de los subordinados.
Realiza otras labores en horario de trabajo	Dedicación exclusiva al empleo	- Control de tareas - Pago por productividad	Mayor productividad total

Es de notar que en muchos organismos el cambio de la situación actual a una situación más eficiente no llevaría aparejada la consecuencia prevista, debido a que no es posible aumentar la productividad. Pero es menester destacar que si consideramos una situación anterior (con menos empleo público) y esa “situación real”, al no haberse implementado el medio de realización ello requirió el ingreso de personal al organismo.

Para ejemplificar, supongamos que un empleado debía clasificar expedientes de acuerdo a un determinado criterio, y trabajaba 4 horas en lugar de 6 como le correspondía. Una vez abarrotado por la sobrecarga de trabajo por realizar, tal empleado solicitará la asignación de personal adicional que colabore con el cumplimiento de su tarea, el cual podrá ser provisto desde otra dependencia de la misma organización, o desde fuera de la misma. En el primer caso tal situación comportará el descuido de tareas en la otra dependencia (siempre y cuando el nuevo trabajador hubiese estado ocupado en ella); en el segundo caso, se tratará de un nuevo empleado público.

Resumiendo, notamos que las diferencias entre situaciones eficientes y situaciones reales son subsanadas mediante el ingreso de personal adicional, lo cual trae aparejado un mayor gasto. Por supuesto que tiene su lado positivo, el cual es la disminución de la desocupación, pero no creemos loable el alcanzar dicho objetivo sustrayendo recursos al sector privado, principal creador de empleo genuino.

Creemos que la solución en ese caso hubiera sido incrementar los controles descriptos y utilizar los recursos restantes para alentar la actividad privada (por ejemplo a través de créditos o menor presión impositiva).

CAPÍTULO XII

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

1 - Conclusiones

Luego de haber realizado un análisis de la problemática del empleo en el sector público, hemos llegado a las siguientes conclusiones:

a) El empleo público no resulta un apropiado mecanismo para una mejor asignación de recursos en la Administración Pública, debido a que en la mayoría de los casos no lleva aparejado un aumento en la productividad total, al margen de que el nuevo empleado público tenga una productividad positiva. Esto último se da en la realidad debido a la delegación de tareas que realizan tanto los superiores como los compañeros con mayor antigüedad, hacia el nuevo trabajador.

b) El empleo público no resulta recomendable como herramienta para paliar la desocupación, porque el nombramiento de nuevos agentes trae aparejado un mayor gasto presupuestario, el cual debe ser cubierto (a falta de activos existentes, bienes o servicios vendibles, emisión monetaria y préstamos internos o externos) mediante mayores impuestos, lo que ocasiona mayores ajustes en las empresas, que llevan al despido de empleados privados.

c) Si nos fundamos en los argumentos de Kritz, explicados en el Capítulo II, llegamos a la conclusión de que el empleo público no representa una política que promueva una adecuada redistribución de la riqueza, debido a que los más beneficiados con este tipo de trabajo son los sectores medio y medio alto de la sociedad (políticos, profesionales, etc.)

d) La reforma del Estado no eliminó el problema de fondo (la superpoblación de empleados públicos), sino que lo trasladó a las provincias y municipios. Sin embargo son destacables las reformas legislativas y organizacionales que trajo consigo la mencionada Reforma, aunque es de esperar que tales novedades se extiendan a los niveles subnacionales.

e) El problema del empleo publico en Argentina no está exclusivamente ligado a las altas relaciones EP/Hab. y EP/PEA, ni al elevado porcentaje del presupuesto que insumen los gastos en personal. Otros factores como la casi inexistente exigencia de eficiencia y productividad, la escasa competencia, la reducida carga horaria, la menor cantidad de días de trabajo, las ventajas salariales en los primeros tramos, la seguridad de una carrera laboral, la garantía de la estabilidad, la casi nula informalidad y la escasa movilidad geográfica, hacen que el empleo público sea un fuerte atractivo, tanto para los profesionales como para los que no lo son, llegando en muchos casos al extremo de ser considerado la única alternativa laboral. Es, en definitiva y parafraseando a Rodríguez de Tappatá[77], mucho más que una cuestión de cantidad.

2 - Propuestas

Las siguientes recomendaciones se orientan a poseer una Administración Pública jerarquizada, capacitada, eficaz, eficiente, bien remunerada, menos corrupta y más responsable, lo cual tendrá repercusiones inmediatas sobre la ocupación, la distribución de la riqueza, la producción privada y la seguridad.

2.1 Cambios en el sector público

2.1.1 Legislación y organismos

Se deben extender a las provincias y municipalidades sistemas como el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), de forma tal que pueda evaluarse el desempeño de los agentes públicos. Además se debería unificar de alguna manera la legislación vigente en el orden nacional, ya que como hemos señalado en el Capítulo VI, en la Reforma del Estado se atendió principalmente a aspectos relacionados con el Sector Público Nacional, pero no se implementaron normas básicas a seguir por las provincias. Una alternativa de esto podría ser la unificación de los estatutos de los empleados públicos de todas las provincias, invitándose a las mismas a adherirse a tal legislación.

2.1.2 Control de tareas y objetivos

Se debe instrumentar, en todos los organismos, un sistema de control de tareas y objetivos por parte de organismos estatales o no estatales: esto traería aparejada una mayor productividad en el sector público, así como también serviría para la evaluación del desempeño de los empleados. La evaluación del desempeño sería de utilidad para fijar la remuneración del agente, así como también para el mantenimiento de la estabilidad, tal como está normada a nivel nacional.

2.1.3 Aumento de salarios para los empleados públicos

Se debe reformular el sistema de remuneraciones, con criterios que atiendan a la eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos por parte de los empleados públicos. Debe destacarse que una de las formas de implementación de este aumento podría ser mediante un mecanismo que contemple dos direcciones: por un lado, disminuir las remuneraciones básicas (entendiendo como tales a las que cobran los agentes incluyendo los adicionales), para evitar que los empleados tomen una posición de indiferencia hacia la productividad y la eficiencia. Por otro lado, establecer que las remuneraciones dependan de, entre otros factores, el cumplimiento de objetivos y la utilización eficiente de los recursos necesarios para ello.

2.2 Cambios en el sector privado

2.2.1 Creación de empleo

Se debe incentivar la creación de empleo genuino y productivo, a través de medidas tales como el otorgamiento de créditos a pequeñas y medianas empresas (PyMES), con la facilitación de asesoramiento gratuito o semi-gratuito para la realización de inversiones, así como el efectivo control de viabilidad de proyectos por parte del Estado.

2.2.2 Pasantías

Se debe estimular el régimen de pasantías (incluso como equivalencia al trabajo final), para los estudiantes de nuestra carrera, preferentemente en estudios contables, donde puedan tener contacto más rápidamente con la realidad laboral del Contador Público que ejerce la profesión en forma liberal. De esta manera, se atenuaría la “diferencia entre el producto y el medio” de la que hablan Navarro, Soria Savio y Varas[78]

2.2.3 Transferencia de empleados

Esta propuesta esta basada principalmente en las respuestas que los empleados públicos dieron a la pregunta acerca de si aceptarían cambiarse de empleo, esto es, del sector público al sector privado.

Por lo tanto, creemos que la propuesta apropiada seria el considerar la opción por parte de los agentes públicos de pasar a prestar servicios en el sector privado[79], teniendo en cuenta una combinación entre las dos opciones arriba descriptas.

Es decir, un empleado público, al optar por desarrollar sus tareas en la parte privada, será protagonista de dos nuevas situaciones:

a) Por una parte, no dejará de depender del sector público, dado que seguirá percibiendo una fracción de su anterior sueldo por parte del Estado. De esta manera, continuará siendo beneficiario de la denominada “Estabilidad del empleado público”, estabilidad que será mantenida en tanto y en cuanto el agente desarrolle sus tareas eficientemente para su nuevo empleador, el que deberá informar semestral o anualmente acerca del desempeño del trabajador. Así, si el empleado tuviere calificaciones deficientes en la empresa privada, será pasible de la pérdida de la estabilidad en su empleo, tal y como lo establece actualmente, para el sector público, la Ley 25164 (de Regulación del empleo público nacional).

b) Por otro lado, será beneficiario de un mayor sueldo, dado que una parte estará a cargo del Estado y otra parte a cargo del nuevo empleador. La parte del salario a cargo del Estado va a estar determinada como un porcentaje del sueldo (60 o 70%) que percibía el agente en la Administración Pública. La porción del sueldo a cargo del empleador privado será establecida de forma tal que sumada a la anterior (es decir, a la que está a cargo del Estado) resulte un sueldo sensiblemente mayor al que venía percibiendo con anterioridad.

No obstante lo antedicho, creemos que el Estado debe arbitrar los medios necesarios para que no hagan uso de la opción aquellas personas que actualmente desarrollan tareas en forma eficiente en sus reparticiones, ni tampoco aquellas en las que se ha venido invirtiendo recursos en su capacitación y entrenamiento, ya que esto sería una selección perversa. De otra manera, se volvería a caer en el error cometido en la época de la Reforma del Estado, donde hicieron uso de la opción del retiro voluntario las personas más capacitadas para desarrollar tareas en el sector público y que tenían amplias posibilidades de insertarse en el sector privado.

Uno de los medios a través de los que desmotivaría el egreso de agentes capacitados y eficientes podría ser el pago de incentivos, por supuesto, relacionando dicho pago con el desarrollo de tareas, la eficiencia, etc. (es decir, que no se trate de un pago automático sino de un pago sujeto a condiciones de trabajo).

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[1] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la Globalización”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 2001

[2] Cfr. Sarmiento García, Jorge y Otros: “Derecho público”, Ed. Ciudad Argentina, 1999

[3] Sarmiento García, Jorge y Otros: Op. Cit.

[4] Sarmiento García, Jorge y Otros: Op. Cit.

[5] Iturrioz, Eulogio A.: “Curso de Finanzas Públicas”, Segunda edición, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1981.

[6] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la Globalización”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 2001

[7] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.

[8] Las Heras, José María: “Estado Eficiente: sistemas de Administración Financiera Gubernamental”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 1999

[9] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.

[10] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.

[12] Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo: “Desempleo encubierto en las provincias”, Fundación Atlas, 2002

[13] Otra formas de cubrir los déficits pueden ser aumentos en los precios de bienes o servicios vendibles, venta de activos o empresas existentes, contracción de empréstitos o emisión monetaria. Pero es de notar que en las actuales condiciones económicas y legales de nuestro país, ninguna de las alternativas anteriores es posible.

[14] Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo: Op. Cit.

[15] Esparza Valdivia, Martín Hugo “El papel de la empresa pública”, en Revista Gestión y Estrategia N° 5, Universidad Autónoma Metropolitana de México.

[16] Kritz, Ernesto: “Sustento para la población de mayor nivel de vida. El empleo público, sólo para elegidos”, Nota publicada en Diario BAE, 10/07/2002.

[17] Oszlak, Oscar: “El mito del Estado Mínimo: Una década de la reforma estatal en Argentina”, Trabajo presentado al “V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”, en el panel “Reforma del Estado: Equidad y Gobernabilidad”.

[18] Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo: Op. Cit.

[19] Este sistema fue objeto de diversas críticas, debido a las inequidades que presentaba. Por ejemplo, podía jubilarse alguien que había entrado a trabajar en el sector publico a los 30 años, y al momento de la opción tenía 50 años (con una antigüedad de 20 años, sumaba 70 puntos), pero no podía hacerlo una persona que había ingresado a trabajar a los 20 años, y al momento de la opción tenía 44 (con una antigüedad de 24 años, sumaba 68 puntos).

[20] Iturrioz, Eulogio A.: “Curso de Finanzas Públicas”, Segunda edición, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1981.

[21] Caro, Raúl Edgardo: “Cuadernos de Pensamiento Económico y Social – Raúl Prebisch”, Catamarca, 1999

[22] Prebisch, Raúl: “Programa de Reestructuración Nacional”, en el libro “Raúl Prebisch - Obras 1919-1948”, Fundacion Raúl Prebisch, Buenos Aires, 2002

[23] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la Globalización”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 2001

[24] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 14

[25] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 99 y 100

[26] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 112

[27] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 113

[28] Keynes John Maynard: “Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, 14° edición en español, Fondo de Cultura Económica, México, 1997

[29] Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.

[30] Cuartango, Oscar Antonio y Cuartango, Gonzalo Oscar: “El marco normativo vigente en la relación de empleo público”, Trabajo presentado en las XXVIas. Jornadas De Derecho Laboral, Noviembre de 2000, Guaymallén, Mendoza.

[31] Cuartango, Oscar Antonio y Cuartango, Gonzalo Oscar: Op. Cit.

[32] Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional s/empleo público”, 2 de Junio de 2000.

[33] Ley 3198/77, Cap. II “Agrupamientos”, art. 2

[35] En efecto, las retribuciones han sido establecidas por el Decreto 2406/92.

[36] Se ponderan, entre otros factores, la función desempeñada, los títulos, los certificados de capacitación, las fojas de servicios, y la antigüedad en la repartición y en la Administración Pública.

[37] Consiste en un examen teórico y/o práctico, que son generalmente escritos.

[38] García Delgado, Daniel: “La reforma del Estado en la Argentina: de la hiperinflación al desempleo estructural”, Documento presentado en el “I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”, Río de Janeiro, Brasil, Noviembre de 1996.

[40] Oszlak, Oscar: “El mito del Estado Mínimo: Una década de la reforma estatal en Argentina”, Trabajo presentado al “V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”, en el panel “Reforma del Estado: Equidad y Gobernabilidad”, Santo Domingo, República Dominicana, 24 al 27 de octubre de 2000

[41] Este sistema incluye a todo el personal de la Administración Central y diversos organismos descentralizados.

[42] Fernandez Peychaux, Diego: “Implicancias de la reforma del Estado en Argentina sobre las relaciones laborales en el ámbito público”, Facultad de Ciencias Políticas, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, 2002.

[43] Bonifacio, José Alberto y Falivene, Graciela: “Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana: Argentina, Costa Rica, México y Perú”, CLAD, Caracas, 2002

[44] Duarte, Marisa: “Los efectos de la privatización sobre la ocupación en las empresas de servicios públicos”, publicado en Revista “Realidad Económica” Número 182, Agosto - Septiembre de 2001.

[52] Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “Tobar, Leónidas c/ E.N. M° Defensa -Contaduría General del Ejército- Ley 25.453 s/ amparo -Ley 16.986”, 22 de Agosto de 2002.

[53] Por ejemplo, es sabido que hay empresas privadas en las que no hay eficiencia, o que trabajan menos horas que las demás, así como también es conocido que hay organismos de la Administración Pública (en cualquiera de los tres niveles) que desarrollan tareas en forma eficiente, con controles de productividad y demás, y desgraciadamente son la excepción.

[54] Por supuesto que en algunos organismos esas horas eran ocupadas para el desarrollo de tareas propias de la Administración Pública, las que podrían haber sido realizadas en el horario normal de trabajo, de no ser por la falta de controles.

[55] Por ejemplo, el día del empleado público, el día del trabajador vial, el día del bibliotecario, etc.

[56] Se utilizaron opiniones vertidas por Ernesto Kritz (“Sustento para la población de mayor nivel de vida. El empleo público, sólo para elegidos”, Nota publicada en Diario BAE el 10/07/2002) y por Oscar Oszlak (“Dónde trabajar 6 horas y hacer la siesta”, entrevista en Diario Pagina/12 el 16/01/2000)

[57] Hintze, Jorge: “Los salarios como radiografía de la política de recursos humanos”, ponencia presentada en el Primer Congreso de Administración Pública, “Sociedad, Gobierno y Administración Pública”, Rosario, 2001.

[58] Figueras Alberto y Diaz Cafferata: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la Globalización”. Ediciones Eudecor, 2001.

[59] Recalde, Hector: “ Cambios de fondo en el empleo público”, nota en Diario Clarín, 17-10-1999

[60] Arts. 23, 24, 32, 33 y 42 de la ley 25.164

[61] La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional s/empleo público”, 2 de Junio de 2000, ha dicho que “el derecho a la estabilidad en el empleo público no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, al obligar a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economía o por otras causas igualmente razonables”.

[62] Albacete, Carlos Eduardo: “La crisis de las organizaciones y la sindicatura concursal”, nota publicada en BAE, 05/04/2001.

[63] Bulacios Muñiz, Paola; Mohaded Aybar, Veronica y Sommer, Frida: “Actuación del Contador en el ámbito judicial”, Trabajo Final de la Carrera Contador Público Nacional, UNCa., 2000.

[64] En estas funciones la ley le da prioridad al Licenciado en Administración de Empresas, pero como generalmente estos no se inscriben en las listas habilitadas en la Corte de Justicia, esta tarea es desempeñada por profesionales de nuestra carrera.

[65] Navarro, María Eugenia, Soria Savio, Ana Gabriela y Varas, Susana: “Perspectiva laboral del joven profesional en Ciencias Económicas”, Trabajo Final de la Carrera Contador Público Nacional, UNCa., 1993.

[66] Belmonte, Hernan Yunger Luis G.: “¿Tiene responsabilidad el síndico de la sociedad anónima por la gestión empresarial?”, Revista Doctrina Societaria, Tomo XII, N° 155, Ed. Errepar, Octubre de 2000.

[67] Cabe aclarar que tanto el disminuir gastos como el aumentar los ingresos, son actividades que se dirigen a la maximización del beneficio neto del empresario

[68] Vale destacar que el nuevo Plan de Estudios de nuestra carrera ya no contempla la elaboración de un trabajo final.

[69] Navarro, María Eugenia, Soria Savio, Ana Gabriela y Varas, Susana: Op. Cit.

[70] Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”, BID, Marzo de 2002.

[71] Rodriguez de Tappatá, Anahí Silvia: “Empleo público en Argentina - Algo más que una discusión de cantidad”, en Cóctel de ideas, Fundacion IERAL, Agosto de 2001

[72] Bidart Campos, Germán: “Manual de derecho Constitucional Argentino”. Ed. Ediar. Págs. 352 y ss.

[73] Sánchez, Alberto Martín: “Empleo Público. Situación Actual y perspectivas” Conferencia brindada en “Jornadas sobre Contratos Administrativos” , Ed. Ciencias de la Administración pág. 382

[74] Por supuesto, estamos en total desacuerdo con que se alegue justa causa por racionalización por supresión de organismos, y al poco tiempo se cree uno nuevo con nombre y/o funciones similares. Tal situación conformaría una cesantía discrecional, que no puede ser reparada con una indemnización.

[75] Solanet, Manuel y Echart, María: “La reforma administrativa del sector público”, en “FIEL – Una política económica para la Década”, Síntesis presentada en la Reunión 2001 de ABA.

[76] Dromi, José Roberto: “Derecho Administrativo”, Tomo I, Pág. 445, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992

[77] Rodríguez de Tappatá, Anahí Silvia: “Empleo público en Argentina - Algo más que una discusión de cantidad”, en Cóctel de ideas, Fundación IERAL, Agosto de 2001

[78] Navarro, María Eugenia, Soria Savio, Ana Gabriela y Varas, Susana: “Perspectiva laboral del joven profesional en Ciencias Económicas”, Trabajo Final de la Carrera Contador Publico Nacional, UNCa., 1993.

[79] Debemos aclarar que la propuesta descripta es una “adaptación” del mecanismo utilizado con los Planes Jefas y Jefes de Hogar.

Prólogo

Agradecimientos

Indice General

Prólogo

Agradecimientos

Introducción

Capítulo I: Aclaraciones terminológicas previas

Capítulo II: El sector público en la economía

Capítulo III El empleo público y el presupuesto

Capítulo IV: El empleo público según la doctrina

Capítulo V: El empleo público en la legislación argentina

Capítulo VI: El empleo público, los ajustes y las reformas del estado

Capítulo VII: Empleo público vs. Empleo privado

Capítulo VIII: Salidas laborales para el Contador Público

Capítulo IX: Situación relativa de argentina respecto de otros países

Capítulo X: Encuestas

Capítulo XI: Análisis de algunos pormenores: la estabilidad y la productividad

Capítulo XII: Conclusiones y propuestas

Bibliografía

EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA

El pleno empleo

La equidad distributiva

Las empresas públicas

El empleo público “redistribuyendo” riqueza

Tabla II.1

Tabla II.3

Salta

Gráfico II.1

CAPÍTULO III

1 - Algunas palabras sobre el presupuesto

2 - El Presupuesto Nacional

Gráfico III.5

Gráfico III.6

1 - Doctrina Nacional

2 - Doctrina Extranjera

LEY 22.140 REGIMEN JURIDICO BASICO DE LA FUNCION PÚBLICA

LEY 25.164 LEY MARCO DE REGULACION DE EMPLEO PÚBLICO NACIONAL

LEY 24185 CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

ARTICULO 14 BIS DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

LEY 3198/77 – ESCALAFÓN DEL PERSONAL CIVIL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PROVINCIAL

DECRETO ACUERDO 1875/94 – RÉGIMEN DE LICENCIAS, JUSTIFICACIONES Y FRANQUICIAS

3 - Análisis comparativo de las leyes 22140 y 25164

Otras cuestiones

5 - El artículo 14 Bis de la Constitución Nacional

1 - Gobierno de Menem: Reformas del Estado y privatizaciones

Antecedentes del Programa de Reforma Administrativa

El Programa de Reforma Administrativa

El SINAPA

Los agrupamientos (Art. 1)

Los Niveles escalafonarios (Art. 2)

Privatización de empresas públicas

EMPLEO PÚBLICO VS. EMPLEO PRIVADO

2 - Diferencias entre el empleo en el sector público y el empleo en el sector privado

Tabla IX.1

Gráfico IX.1

Tabla IX.2

Relaciones EP/PEA de Argentina, Brasil, Chile, México y América Latina, año 1999

Tabla IX.4

CAPÍTULO X

ENCUESTAS

2.2 – Explicación de las preguntas

2.2.1 Preguntas de situación: comprenden preguntas referidas a edad, sexo, horario de trabajo, antigüedad, condición de estudios, nivel de estudios y antecedentes en el sector público.

Pregunta 5: Trabajó antes en otro organismo?

Pregunta 6: Régimen bajo el cual trabaja actualmente

Pregunta 7: Nivel de estudios

Pregunta 8: Condición de estudios en el Sector Público

Pregunta 1: Por qué razón entró a trabajar en el Sector Público?

Pregunta 3: En términos generales, dónde cree Ud. que se trabaja mas?

Pregunta 4: En qué medida cree que el empleo público excesivo se vincula con la actual situación económica?

Pregunta 5: Si hoy le dijeran “Debe abandonar su puesto, pero tiene uno asegurado en la parte privada, con idénticas condiciones de horario y sueldo”, Ud. aceptaría esa propuesta?

2.3 – Resultados

La estabilidad en la ley 25.164

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

BIBLIOGRAFÍA