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Inés Aguerrondo
Formación docente:
desafíos de la política educativa
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Esta edición estuvo a cargo de la Dirección General de Normatividad, perteneciente a la Subsecretaría
de Educación Básica y Normal.Serie Cuadernos de Discusión,con el título Formación docente: desafíos de
la política educativa
El texto que compone este cuaderno es un documento que Inés Aguerrondo presentó con el título
“Los desafíos de la política educativa relativos a las reformas de la formación docente”ante la Confe-
rencia “El Desempeño de los Maestros en América Latina y el Caribe: Nuevas Prioridades”, que se
realizó en Brasilia, del 10 al 12 de julio de 2002. Se tomó de la página virtual del Banco Interamerica-
no de Desarrollo, http://www.iadb.org/exr/qdisclaim.htm y se publica con autorización de la autora
y atendiendo las condiciones que establece el
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para el uso de los materiales que aparecen en su
sitio.
Coordinación editorial
Esteban Manteca Aguirre
Cuidado de la edición
Rubén Fischer
Diseño de portada e interiores
DGN
/Inés P. Barrera
Formación electrónica
Lourdes Salas Alexander
Primera edición, 2003
D.R. © S
ECRETARÍA DE
E
DUCACIÓN
P
ÚBLICA
, 2003
Argentina 28
Col. Centro, C.P. 06020
México, D.F.
ISBN
968-5710-77-5
Impreso en México
MATERIAL GRATUITO PARA MAESTROS • PROHIBIDA SU VENTA
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Presentación
La Secretaría de Educación Pública distribuye en forma gratuita los Cuadernos de
Discusión a los directivos,profesores,alumnos,especialistas,investigadores y otros
sectores interesados en el debate sobre la formación docente. Los Cuadernos tie-
nen como propósito promover el diálogo razonado de todos los actores en el pro-
ceso departicipación y consulta nacional con miras a definir y establecer una política
integral para la formación y el desarrollo profesional de los maestros de educación
básica.
En los Cuadernos se presentarán un conjunto de textos,producidos en México
y en otros países, que aportan elementos relacionados con la formación de los
maestros como profesionales de la educación.Los textos y materiales se referirán a
los aspectos que se incluyen en cada uno de los temas de discusión que orientan el
proceso de consulta, o ampliarán la información sobre los aspectos relevantes a
considerar para la definición de la política integral.
Con seguridad, la reflexión y la discusión colectiva que se generen a partir del
análisis de los Cuadernos enriquecerán las líneas depolítica y las estrategias necesa-
rias para elevar la calidad de los servicios de formación y desarrollo profesional de
los maestros y,por ende,de la atención a los niños y jóvenes que asisten a la educa-
ción básica.
Los Cuadernos, por otra parte, se suman al conjunto de acciones y materiales
que apoyan la actualización de los maestros de educación básica y de los profeso-
res de instituciones que se hacen cargo de la formación docente.
LosCuadernos de Discusión se podrán consultar,además,en internet,en la página
http://www.formaciondocente.sep.gob.mx.Los comentarios y sugerencias se reci-
birán en el correo electrónico: [email protected].
La Secretaría de Educación Pública confía en que este esfuerzo cumpla con los
propósitos planteados y espera que los lectores participen de manera responsable
y comprometida en el proceso de consulta nacional.
Secretaría de Educación Pública
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Índice
Formación docente: desafíos de la política educativa
Introducción
7
I
. Los condicionantes de las decisiones sobre formación docente
en el marco de las reformas educativas
13
II
. Desafíos relativos a cómo mejorar la formación
docente inicial
20
III
. Desafíos relativos a cómo mejorar la calidad de los
docentes en servicio
34
IV
. Desafíos relativos a las modificaciones en la carrera docente
44
Bibliografía
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Introducción
Después de décadas de reformas educativas con resultados relativos, uno de los
actuales centros de atención son los profesores. A ellos se les reconoce un papel
clave en las reformas educativas por razones que son aparentemente contradic-
torias y que Fullan resume en su frase ya clásica: “la formación docente tiene el
honor de ser, simultáneamente, el peor problema y la mejor solución en educa-
ción” (Fullan, 1993).
Los sistemas escolares están organizados sobre la base de una tecnología
central de la enseñanza que hasta el momento es personal-intensiva, y por tanto
los profesores tienen un lugar preferencial en este arreglo ya que, junto con los
alumnos y el conocimiento, son uno de los tres vértices del corazón de la pro-
puesta educativa.
En el marco del cambio de los sistemas educativos, una condición fundamen-
tal es que los profesores puedan cambiar, por dos razones principales: por un
lado, deben hacerlo si queremos que los estudiantes desarrollen nuevas formas
de aprendizaje; y por el otro, porque si los profesores no acompañan y apoyan
las reformas, los más hermosos diseños fracasarán (Avalos, 1999).
Hay muchas coincidencias acerca de que las propuestas tradicionales relati-
vas a los profesores, su formación y su carrera, ya no son suficientes. Pero hay
también fuertes evidencias de que no es simple determinar cuáles son los cam-
bios adecuados y mucho menos ponerlos en práctica. La “cuestión docente” es un
tema complejo, que ha demostrado tener alta conflictividad. Como lo señala
un trabajo reciente: “La ecuación de buena calidad de la enseñanza en los siste-
mas educativos a escala masiva a lo largo de América Latina, todavía tiene que
ser resuelta. Y, según todos los indicios, no existen soluciones fáciles ni mucho
consenso acerca de por dónde empezar” (Navarro y Verdisco, 2000).
Partimos del supuesto básico de que los profesores ni son culpables de los
problemas de la educación actual (sin que por eso sean inocentes) ni son o pue-
den ser los únicos actores del mejoramiento de la educación, pues son muchos
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los factores que contribuyen a producir los resultados de ésta. Pero, indudable-
mente, son actores que tienen un papel central que jugar y ese papel depende
del mayor o menor grado en que se sientan, ejerzan y sean reconocidos como
profesionales de la educación (Avalos, 1999).
Y esto implica un cambio fundamental, porque la forma como se ha entendido
el ejercicio de la enseñanza a lo largo de los siglos de existencia de los sistemas
educativos no necesariamente sirve para lo que enfrentamos en el mundo actual.
1
Hoy implicamos en dicha definición las premisas requeridas para una efectiva
optimización de la calidad de la enseñanza, que son: dominio de un saber legiti-
mado; capacidad de diagnosticar problemas y encontrar por sí mismo soluciones
a los problemas irrepetibles y específicos de la práctica docente; autonomía y a la
vez responsabilidad individual respecto de su tarea; y responsabilidad colectiva
en relación con el rendimiento del alumno, de la escuela y del sistema (Núñez y
Vera, 1990).
La mayoría de nuestros sistemas educativos se enfrenta con una serie de
fuertes obstáculos para la profesionalización de los profesores, ya que en buena
parte de nuestras realidades los arreglos tradicionales de organización de la edu-
cación perviven intocables. Los modelos de formación de profesores, las con-
diciones de empleo y de trabajo de la gran mayoría, su inserción subordinada en la
organización educativa, la calidad y orientación de su formación, la rigidez y uni-
formidad del curriculum, son algunos de estos elementos que resisten los posi-
bles cambios.
Es indudable que “enfrentar los problemas de los profesores como tema de
decisión política tiene todas las características de los problemas más difíciles
enfrentados por los gobiernos y las sociedades. Se trata de temas cargados polí-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1
Hargreaves (1999) habla de cuatro “edades” del profesionalismo docente, que son: la etapa preprofesional,
la del profesional autónomo (se prioriza la individualidad responsable de la tarea), la del profesional colegia-
do (se trabaja en equipo, con roles complementarios), y la actual, del profesional posmoderno, que está en
vías de definición (cuyo rasgo básico es la responsabilidad por los resultados).
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tica e ideológicamente; con implicaciones financieras que, en casi cualquiera
de los escenarios posibles, son inmensas; y cuyas definiciones técnicas tra-
dicionalmente han sido débiles, laxas y cualquier cosa menos conceptual-
mente claras y convincentes (...) No es sorprendente, entonces, que los temas
relacionados con los profesores constituyan un campo subdesarrollado de la
educación y que las intervenciones que han tratado de orientarse a este tema
hayan sido menos que satisfactorias (…) Importantes reformas actualmente
en curso en varios países de la región se orientan explícitamente a mejorar la
calidad de la fuerza de enseñanza. Sin embargo, más frecuentemente que no,
estas intervenciones no logran hacer pie en problemas fundamentales tales
como quién enseña, cuánto se enseña y cuán bien se enseña” (Navarro y Ver-
disco, 2000).
Estas restricciones de la realidad se constituyen entonces en barreras para
la aplicación de políticas públicas de reforma de la formación docente. Y esto es
definitorio ya que todos los aspectos que tienen que ver con la “cuestión docen-
te” requieren decisiones de política pública. Si bien necesitan del acompaña-
miento activo de diferentes actores de la sociedad, no parece ser posible que un
bien público, como es la educación, pueda transformarse y mejorar su calidad
sin la intervención del Estado. De hecho, uno de los rasgos comunes de las
reformas educativas es que todas ellas son resultado de decisiones de los mi-
nisterios de educación (Aguerrondo, 2001).
Por lo tanto, la discusión sobre el papel del Estado, que parecía terminada unas
décadas atrás, ahora vuelve a plantearse. “No se defiende volver al Estado de déca-
das atrás. Pero se plantea, como lo hace el Banco Mundial (1997) en su informe
especial sobre el papel del Estado, que el desarrollo requiere un Estado efectivo
y resalta que ‘sin un buen gobierno no hay desarrollo económico ni social’. Ni el
Estado omnipotente, ni el Estado ausente: políticas públicas activas gerenciadas
con alta eficiencia” (Kliksberg, 2002).
Para avanzar en la concreción de este objetivo es útil distinguir entre las distintas
responsabilidades que competen al Estado en este tema, ya que ellas determinan
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los ámbitos de decisión que deben enfrentarse, y por lo tanto definen los desafíos
políticos. Coincidimos con Paiva Campos en que, en primer lugar, le corresponde
al Estado la tutela de la calidad de la educación básica, pública y privada y, en
consecuencia, de la calidad de los respectivos profesores y de su formación; y
creemos que, en segundo lugar, debe ocuparse de la regulación del acceso al
empleo y de las condiciones del desempeño profesional.
2
Estas responsabilidades del Estado generan desafíos políticos en tanto supo-
nen decisiones que modifican el estado tradicional de funcionamiento del siste-
ma educativo.
Los principales desafíos se ordenan de la siguiente manera:
1. En relación con la calidad profesional de los que enseñan.
1.1. Referidos a la formación inicial o de pregrado.
1.1.1. Resguardar la calidad.
• Asegurando que sea adecuada y se corresponda con las tendencias
mundiales.
• Instando (obligando) a las instituciones formadoras para que mejoren
la calidad académica de su oferta.
1.1.2. Resguardar la cantidad.
• Asegurando que se titulen la cantidad y calidad de recursos humanos
que requieren los demás niveles del sistema educativo.
1.2. Referidos a la formación permanente o al desarrollo profesional
docente.
• Institucionalizar la necesidad y la oferta del desarrollo profesional per-
manente.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2
Paiva Campos destaca: “tres responsabilidades que le caben (al Estado): regulación al acceso al ejercicio
profesional; tutela de la calidad de la educación básica y de la enseñanza secundaria, pública y privada y, en
consecuencia de la calidad de los respectivos profesores; selección al acceso al empleo en las escuelas que
administra directamente” (Paiva Campos, 2002).
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2. En relación con las condiciones de trabajo de los que enseñan.
• Implementar una carrera docente que apoye una educación de calidad.
En los puntos siguientes se tratará cada uno de estos desafíos, no sin antes
considerar brevemente algunas características del contexto general en el que
hoy se toman estas decisiones.
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I
. Los condicionantes de las decisiones sobre
formación docente en el marco de las
reformas educativas
En relación con la calidad de la educación, la problemática principal con que se
enfrenta la conducción política del sector educación en la actualidad –relativa a
los profesores– es cómo mejorar su desempeño. Las decisiones involucradas
para lograrlo se enmarcan en lo que hemos llamado la cuestión docente. En tal
idea se abarca toda la vida del ejercicio profesional de los profesores, incluyendo
tanto la formación inicial como la formación permanente, cruzada por los temas
que tienen que ver con su desempeño, es decir, las condiciones de trabajo y la
realidad de la gestión institucional.
Estos temas han sido y siguen siendo motivo de alta controversia y poco
acuerdo. Es necesario reconocer que llegar a consensos no es simple, dado que
la mayoría de los asuntos que tienen que ver con la cuestión docente asume
rápidamente características de alto voltaje político. Incluso los temas más “téc-
nicos”, cuando llegan al momento de las decisiones, se transforman en temas
políticos debido a que muchas de esas decisiones se vuelven problemáticas en
términos de viabilidad política, por diversas razones: tocan tradiciones, cambian
las reglas de juego, modifican concesiones, exigen más esfuerzo, pretenden dar
más responsabilidad sin modificar salarios, etcétera.
Estos elementos tornan en un permanente desafío las distintas decisiones
que se deben tomar para reformar la formación docente; como consecuencia de
lo cual, la instancia política se debate entre dos alternativas complicadas: por un
lado, eludir grandes decisiones sobre el tema, lo que condicionaría cualquier
cambio real que quisiera hacerse en otras áreas; por el otro, generar decisiones
de política que enfrenten los mencionados desafíos.
Adicionalmente, es necesario tener en cuenta algunos otros elementos de la
realidad que agregan una buena cuota de complejidad a estas decisiones.
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Estas decisiones afectan a gran cantidad de personas con características muy
diferenciadas. Los sistemas educativos abarcan una porción importante de la
población total de un país y no parece probable que disminuyan en el futuro.
Tanto las tendencias reconocidas por los especialistas como las promesas de los
políticos plantean que debe seguir expandiéndose, agregando la atención de
nuevas edades y nuevos grupos sociales, dado que deben prestar servicios a
“toda la población a lo largo de toda la vida” (Delors, 1996).
Este rasgo lo diferencia fuertemente de otros sectores de la gerencia pública,
lo que permite hablar, en cierto sentido, de la irreductibilidad de los sistemas
educativos, tema de suma importancia en el contexto actual en que la reforma del
Estado se define básicamente como el achicamiento del Estado (Aguerrondo,
2001).
Esta característica –la de tratarse de un organización regida por el “gran nú-
mero”– se complementa con otra, que es su complejidad. La cantidad y diversi-
dad de perfiles que coexisten como agentes de la educación muestran “profundas
diferencias entre ellos y dentro de cada uno (de sus componentes), así como
(las) diferencias relacionadas con niveles y asignaturas de enseñanza y con varia-
bles tales como edad, género, etapa de desarrollo profesional, etcétera” (Torres,
1999).
Este contexto obliga a la complejidad de las estrategias que deben adoptar-
se para producir cambios en la calidad de los profesores. Como se trata de un ser-
vicio muy complejo y diversificado, las decisiones educativas deben diferenciarse
para contemplar, entre otras cosas, las características propias de los diferentes
grupos docentes, las demandas específicas que surgen de las diferencias socio-
económicas, etcétera.
Es común que esto genere una tensión que se expresa en la escasa posibilidad
de poner en práctica adecuadamente políticas que atiendan toda esta diversidad y
complejidad.
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Formación docente: desafíos de la política educativa
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1. Las políticas para mejorar la calidad de los docentes
suponen fuerte impacto presupuestario
La complejidad y el gran número, como características propias del sector, lo mis-
mo que su condición de personal-intensivo, determinan que cualquier estrategia
que se plantee tiene fuertes implicaciones presupuestarias. Es bien sabido que el
peso del salario es el componente principal del gasto educativo, que ocupa entre
80 y 95% de los presupuestos en los sistemas educativos de la región.
Esta tensión se expresa habitualmente entre la posibilidad real del presupues-
to y los requerimientos del gran número. Como consecuencia de la característica
de complejidad, que reconoce que no todos los docentes son iguales, cualquier
oferta estratégica, para que sea adecuada, tiene que ser muy diversificada y
sistemática, lo que supone altos costos de gerenciamiento. Si a esto se agrega
la cantidad de agentes a los que hay que llegar, es claro que cualquier propuesta
que se desee implementar, si se quiere incidir en una parte importante del pro-
fesorado, representa costos considerables.
2. Las políticas para mejorar la calidad de los profesores
requieren cambios normativos
Las estrategias políticas, para su concreción, requieren del correcto funcionamien-
to de un conjunto preciso y coherente de Reglas, Regulaciones y Procedimientos
(
RRP
) que definen el marco legal y los procesos regulares tanto para la preparación
como para la toma de decisiones en todo lo que tiene relación con sus funciones
principales (Saidi, 2002).
Es bastante frecuente que las
RRP
tengan décadas de obsolescencia, y se
perpetúen como parte de la rutina del sistema educativo. Por esto, un tema cen-
tral aparece cuando se decide realizar alguna reforma ya que seguramente hay
RRP
que pueden necesitar actualización o que deben ser adaptadas a los cam-
bios de las políticas, y hasta algunas deben ser suprimidas.
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A pesar de que no siempre tienen un lugar preponderante en los criterios que
guían las decisiones, lo cierto es que las
RRP
son cruciales para las reformas
educativas, incluidas las reformas de la formación docente. En este último caso,
una complicación adicional se refiere al hecho de que muchas de las
RRP
corres-
pondientes, sobre todo las que tienen que ver con la carrera docente, están bajo
la jurisdicción de otros ministerios o de otros poderes del Estado, como pueden
ser la Legislatura o los ministerios de Trabajo o de Hacienda.
El hecho de que el personal de la enseñanza, en el sector estatal, forme parte
del servicio civil de la administración pública, agrega otro elemento a esta com-
plejidad.
3. Es difícil lograr estrategias integrales y coherentes
Mejorar la calidad de los enseñantes es un tema de por sí muy complejo, ya que,
además de la diversidad y cantidad de perfiles que se entrecruzan en el quehacer
educativo, otra particularidad de este sistema es la cantidad de actores que
deciden sobre los diferentes aspectos, quienes muchas veces son portadores de
distintas perspectivas. Si bien la docencia es una tarea de gran complejidad y
responsabilidad social, en la cual los distintos aspectos se unen indisolublemente
para su concreción, los aspectos profesionales de la enseñaza tienen una serie
de referentes, los aspectos gremiales otros y los aspectos sociales otros.
Las demandas de estos actores no siempre coinciden o son complementa-
rias, lo que genera serios problemas y agrega una cuota de dificultad a los cambios
que se pretenden. Por ejemplo, varios estudios que versan sobre resultados de
las reformas de la formación docente han dejado en claro que para obtener bue-
nos resultados se requiere cambiar la formación inicial y cambiar la escuela al
mismo tiempo, sobre todo las instituciones escolares donde practican los futuros
profesores o donde inician su carrera. El peso de los primeros años de experien-
cia profesional juega de una manera definitiva, potenciando o anulando cualquier
esfuerzo que pueda hacerse para mejorar la calidad de los profesores.
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Formación docente: desafíos de la política educativa
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Asumir esta situación requiere superar esquemas de fragmentación de la po-
lítica educativa, que aísla la formación ya sea de aspectos de la reforma educati-
va, o de otras áreas críticas del desempeño docente tales como los salarios y, en
general, las condiciones de trabajo (Torres, 1999).
Esta parece ser también la percepción de los propios profesores, como lo
relatan las conclusiones de un Seminario Técnico Regional
3
sobre participación
de los educadores, entre las que se puede leer: “Se analizaron las políticas públi-
cas hacia el sector docente y se encontró que, por lo general, carecían de cohe-
rencia en cuanto procedían de distintas agencias y esferas gubernamentales
que no siempre se coordinan, en circunstancias que el docente mismo y su desem-
peño constituyen una totalidad en que no es posible disociar los aspectos políticos,
laborales, profesionales y psicosociales.
“Se afirmó con énfasis la necesidad de que en cada situación nacional haya
una ‘política integral para el sector docente’” (Núñez y Vera, 1990).
Los actores reclaman, al mismo tiempo, orientaciones y recursos “desde arri-
ba” y participación “desde abajo”.
Las reformas educativas reconocen con mayor o menor intensidad el papel
que tienen los docentes en su puesta en práctica y desde esta perspectiva se
preocupan por realizar actividades dirigidas a ellos. La impronta de la descentra-
lización, que hoy caracteriza a muchas reformas, conlleva asimismo una deman-
da concreta hacia un protagonismo mayor del plantel docente. Las estrategias
diseñadas y dirigidas centralmente como requerimiento a los profesores se diri-
gen, en general, a dar a conocer la reforma, conseguir su apoyo, promover el apren-
dizaje de los nuevos conceptos o contenidos y hacer posible que se puedan
ensayar las nuevas estrategias. La finalidad perseguida es el logro de resultados
que, básicamente, se refieren a cambios en los alumnos y las alumnas, defini-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
3
Seminario Técnico Regional “Organizaciones de docentes y Proyecto Principal de Educación: participación de
los educadores en el mejoramiento de la calidad de la educación en América Latina y el Caribe”, organizado
por la
OREALC
/
UNESCO
y realizado en Santiago de Chile los días 4, 5 y 6 de septiembre de 1989.
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dos principalmente, hoy día, como los que miden los instrumentos nacionales y o
internacionales de evaluación.
Es posible, sin embargo, que un proceso de reforma diseñado y dirigido en
sus líneas generales en forma centralizada, incorpore conceptos de participa-
ción de los docentes y estimule la re-creación de procesos de enseñanza o el
diseño de innovaciones en las escuelas mismas. En este caso, nuevo aprendi-
zaje y cambios en el desempeño docente, incluyendo la capacidad de innovar,
serían también resultados esperados de las acciones de reforma desarrolladas
(Avalos, 1999).
Algunos informes que describen procesos de reforma educativa muestran que
existe una dualidad en las demandas, pues no resulta raro que los profesores,
por un lado, pidan orientación a las instancias más macro de conducción educa-
tiva, al mismo tiempo que reclamen participación y consulta. Esta dualidad en la
demanda agrega una nueva complejidad a las decisiones.
4. Habitualmente estas decisiones son percibidas como
amenazantes
Los procedimientos y rutinas que sostienen al sistema educativo están tan “natu-
ralizados” como parte de su accionar que resulta muy difícil abrir resquicios para
su transformación. No es fácil tomar decisiones que los profesores en su conjun-
to puedan percibir como adecuadas ya que, por las características mismas del
hecho educativo, sus resultados revisten alta intangibilidad y sólo son percepti-
bles a mediano y largo plazos.
Por otro lado, la secuencia de reformas que se han sucedido desde hace unas
décadas, y su habitual replanteo periódico en cada cambio de gobierno, que po-
cas veces respeta los tiempos de los procesos, han eliminado en la mayoría de
los profesores credibilidad a los cambios.
Estas realidades sectoriales se entremezclan también con situaciones del
contexto general. El crecimiento del endeudamiento externo, los problemas estruc-
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turales de la pobreza, el aumento de la desocupación y la indudable concentra-
ción de la riqueza, se asocian a los procesos de ajuste, lo que ha implicado “la
identificación común del término ‘ajuste estructural’ con las reformas financieras
(que) se refier(en) no a la definición más amplia de una reorganización estructu-
ral de la producción en respuesta a los profundos cambios de la economía mundial,
sino a un conjunto preciso de políticas de ajuste estructural… La política america-
na, asociada al endeudamiento de los países en desarrollo y a la ineficacia del
sector público, ha impuesto una ‘visión dominante’ en la forma en que las econo-
mías en crisis debían reorganizarse para reactivar el crecimiento… En el campo
de la educación, la receta se ha basado en la descentralización y la privatización”
(Carnoy, 2001).
Este discurso, presente en amplios sectores del cuerpo docente, hace que
sea “preciso reconocer que el impacto de las reformas educativas se manifiesta
en el trabajo docente como un aumento de incertidumbre y de la vulnerabilidad
de las condiciones laborales” (Birgin y otros, 1998).
En medio de estas tensiones, se presentan una serie de desafios relacio-
nados con las decisiones necesarias para mejorar la calidad de los profesores.
Dejaremos de lado en este trabajo los aspectos de estos temas que tienen que ver
con los niveles más técnico-pedagógicos de la discusión para tratar de esbozar
cuáles son los desafíos políticos en relación con el desempeño de los profesores
y su mejoramiento hoy en América Latina.
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Cuadernos de Discusión•••••••8
II
. Desafíos relativos a cómo mejorar la formación
docente inicial
Dentro de las responsabilidades propias del Estado, le corresponde en primer
lugar la tutela de la calidad de la educación básica y de la enseñanza secunda-
ria, pública y privada y, en consecuencia, de la calidad de los respectivos profe-
sores y de su formación. En esta línea, un primer grupo de desafíos se presenta a
partir de la necesidad de transformar la formación inicial de los profesores.
Las nuevas demandas sociales hacia la educación han originado la necesi-
dad de profundos cambios no sólo en relación con los contenidos que se ense-
ñan, o con los modelos didácticos con que se trabaja en las escuelas, sino
también en relación con una redefinición de la tarea de enseñar y, por lo tanto,
de la formación de los profesores. La percepción cada vez más generalizada de
un deterioro en la calidad de la educación coloca en un lugar de relevancia la
necesidad de accionar, de la manera más urgente posible, sobre la calidad de
los profesores.
Algunos desafíos políticos que tienen que ver con este primer campo proble-
mático son:
1. Los cambios en la estructura y contenidos de la formación docente
inicial.
2. El control de la calidad de la formación que se imparte.
3. El reordenamiento de la oferta de instituciones formadoras de profe-
sores.
1. Los cambios en la estructura y contenidos de la
formación docente inicial
Se puede hablar hoy de cierto consenso técnico alcanzado en el debate entre los
especialistas en torno al diagnóstico del problema educativo y a las líneas gene-
rales de las nuevas propuestas curriculares. Pero la cuestión de cómo deben
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Formación docente: desafíos de la política educativa
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formarse los profesores es quizás uno de los temas en el cual coexisten todavía
el mayor número de opiniones.
De hecho, los modelos tradicionales de formación de profesores mantienen
su vigencia generalizada en la realidad de casi todos los sistemas educativos. La
tensión entre lo que “se debe cambiar” según el discurso de los especialistas, y
lo que esto implica en términos de lo que “se debe hacer”, no está todavía míni-
mamente saldada.
En un importante número de las decisiones a tomar se presentan tensiones,
muchas veces debido a que no son claras las opciones a tomar. Gran cantidad de
las cuestiones que están implicadas en estos cambios no están todavía acordadas
técnicamente y coexisten diversas posturas en las discusiones entre especia-
listas donde se debaten los pro y los contra de cada una de ellas.
A esto debe agregarse que, aun cuando puedan estar justificadas técnica-
mente, las decisiones que implican cambios en la formación de los profesores
son conflictivas, ya que en ellas entran en tensión las tradiciones de los siste-
mas educativos particulares con las líneas más generales de la evolución de la
educación en la actualidad.
Entre los temas básicos que están hoy en debate, y que generan campos de
desafíos políticos, se destacan tres grandes temáticas:
• ¿Cuál es el locus de la formación inicial?
• ¿Cuál es el peso de la formación pedagógica y cuál el de la formación
en la disciplina a enseñar?
• ¿Cómo acortar la distancia entre la teoría y la práctica?
El locus de la formación inicial
La formación docente inicial ha sido permanentemente elevada hacia niveles cada
vez más altos del sistema educativo. En los países desarrollados, pero también
en países de ingreso medio, toda la formación docente está en el nivel terciario
y la universidad (Martin, 1999). El lugar de la formación inicial ha ido variando a
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Cuadernos de Discusión•••••••8
lo largo del desarrollo de los sistemas educativos, desde ocupar un primer lugar
postprimario, luego formando parte de la educación secundaria, para pasar des-
pués al nivel terciario, ya sea como parte de la educación superior no universi-
taria o directamente dentro de la universidad.
En América Latina la respuesta ha sido diversa, aunque la tendencia predomi-
nante es trasladar la formación inicial al nivel universitario o al nivel superior no
universitario. En la mayoría de los países las viejas “escuelas normales” han sido
transformadas en institutos superiores con carreras que van de dos a cinco años,
y cuyo requisito de ingreso es que se haya completado el secundario (Roggi,1999).
Si bien la universidad históricamente se ocupó de la formación de docentes para
el nivel medio, hay países que han ubicado toda la formación docente en el nivel
universitario. Otros han generado un tipo especial de universidad, la Universidad
Pedagógica, dedicada solamente a la formación de profesores.
Existen argumentos a favor y en contra de localizar la formación docente de
pregrado o inicial en la universidad. Por un lado, muchos especialistas seña-
lan las ventajas de ubicarla en la universidad, pues así se brinda la oportunidad
a los futuros docentes de formarse en ámbitos de excelencia académica, con los
mejores académicos de todas las disciplinas, romper el isomorfismo con experien-
cias estudiantiles distintas a los del nivel primario o medio, etcétera. Al respecto,
el Informe Delors dice: “El objetivo final debe ser la educación superior, en coope-
ración con las universidades, para todos los docentes, pero especialmente para
los profesores secundarios” (Delors, 1996).
Por otro lado, algunas experiencias de formación docente en universidades
han sido duramente criticadas alegando que se crean circuitos formadores al
interior de las universidades donde dan clases profesores de más bajo nivel aca-
démico que los que se desempeñan en las licenciaturas, o que en muchos casos
se centraliza la formación en aspectos teóricos en detrimento de la reflexión so-
bre la práctica.
Elevar el nivel del sistema educativo en el que se imparte la formación do-
cente inicial no resulta conflictivo en la medida en que no se modifique negati-
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Cuadernos de Discusión•••••••8
vamente la situación de las instituciones formadoras tradicionales. Entre todas
estas decisiones, la que indudablemente presenta el mayor desafío es la que
concentra la formación docente inicial en la universidad y suprime las institucio-
nes preexistentes, tales como los institutos terciarios.
Para resolverlo, muchos países preservan la vieja estructura de terciarios.
En ese caso, se urge a estas instituciones –o se les exige por ley– que creen
lazos estables con las universidades, y se estructura otra serie de estrategias
para hacer posible que mejoren la calidad de su oferta formativa.
El peso de la formación pedagógica en relación con la
formación en la disciplina a enseñar
La tradición de la formación de los profesores de escuela básica (maestros) difie-
re en gran medida de la de los profesores para el secundario. En la primera, se
partió de una lógica pedagógica y se centró el interés en la enseñanza de la didác-
tica. En la segunda, la mayor importancia la ha tenido siempre lo disciplinar y
generalmente el lugar y el peso de la formación pedagógica ha sido tardío y se-
cundario.
Estos diferentes énfasis se correspondieron con las distintas racionalidades
que organizaron tradicionalmente estos niveles educativos. La escuela primaria
tuvo como eje organizador el proceso de adquisición de los elementos instru-
mentales de la cultura por parte de los niños, mientras que la escuela secundaria
ha basado su organización en la lógica de las disciplinas (Braslavsky, 1999).
Con el incremento de los años de obligatoriedad de la educación, estas distin-
ciones han desaparecido a tal punto que en la actualidad se entiende como un
solo tramo, el de la educación básica, el periodo que va desde el ingreso a la
escolaridad hasta el egreso del secundario.
4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
4
En la bibliografía internacional este tramo se identifica con la sigla K-12, o sea, desde el kindergarden hasta el
grado 12.
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Esta realidad, sumada al conocido hecho de la disminución del capital cul-
tural personal de los ingresantes a las carreras de profesorado, ha incentivado
un movimiento que tiende a superar las viejas dicotomías entre formación peda-
gógica y formación disciplinar. Es decir, se tiende a reconocer cada vez más la
existencia de un tronco profesional común que debe ser respetado.
En general, se acepta que los docentes de primaria deben tener una mejor
formación en todo lo referente a las disciplinas del curriculum, mientras que los
docentes de media necesitan ser formados en todo lo referente a las cuestiones
pedagógicas para el abordaje en el aula de las disciplinas que han elegido para
enseñar (Martin, 1999).
Para resolverlo, la decisión habitual ha sido alargar la duración de la forma-
ción docente inicial. Ya sea porque la opción se hace antes –y entonces incluye
algo de educación secundaria–, o porque se acorta la formación docente especí-
fica pero se exige más escolaridad para ingresar; en resumen, para poder ir a
enseñar hay que tener más años de escolaridad (Martin, 1999).
Pero el incremento de los años de escolaridad, que por un lado ha significa-
do también una reestructuración de los contenidos de la formación, no ha alcanzado
para replantear viejas concepciones acerca de éstos. Todavía no hay en las nuevas
propuestas, una concepción de la formación inicial precisamente como inicial,
es decir como parte de una trayectoria profesional en la cual, en esta etapa (la de
pregrado), sólo se den las bases para que luego se continúe aprendiendo.
Al organizar las propuestas formadoras, se sigue pretendiendo que el “perfil
del egresado” refleje las competencias de un profesional maduro. Parte del conflicto
por la duración de la carrera –y por ende su costo– se podría resolver reconcep-
tualizando estas cuestiones.
Acortar la distancia entre la teoría y la práctica
Tanto las concepciones clásicas de formación de profesores como las actuales,
consideran que dentro de las condiciones requeridas para un buen aprendizaje
docente está la de poder realizar una adecuada formación para la práctica.
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Cuadernos de Discusión•••••••8
La propuesta tradicional de relación entre la teoría y la práctica, representa-
da por las antiguas escuelas normales y sus “departamentos de aplicación” im-
plicaba un modelo basado en un supuesto de que se aprende a enseñar por
imitación, viendo. Las nuevas teorías proponen una aproximación diferente, que
postula que se debe “aprender” la práctica. Pero, singularmente, todavía no hay
una “didáctica de la práctica” suficientemente aceptada, lo que lleva a la realidad
de una cantidad de ensayos simultáneos de una serie singular de modelos alter-
nativos.
Una línea de pensamiento cuestiona las “escuelas de aplicación” como luga-
res que han sufrido, al igual que el resto del sistema educativo, un proceso de
rutinización poco apropiado para una práctica creativa. Del mismo modo, otra
línea plantea la apertura hacia la diversificación de los socios (partners) de la
formación docente inicial (Martin, 1999). Ambas generan decisiones difíciles.
Organizar experiencias realmente formativas situadas en la escuela ha signifi-
cado un esfuerzo por elegir con cuidado los lugares escolares de trabajo para los
estudiantes de pedagogía, buscando ofrecer diversidad de contextos al mismo
tiempo que situaciones donde el aprendizaje docente sea posible. Esto no ha
sido fácil. De todas maneras, en muchos países la práctica se lleva a cabo en
diversas instituciones que pueden o no colaborar entre sí. Lo importante parece
ser que las aulas elegidas funcionen de acuerdo con procesos similares a aque-
llos con los que se pretende formar al futuro profesor o a la futura profesora (Avalos,
1999).
Una tendencia contraria a la de formar docentes en el nivel terciario o uni-
versitario se está desarrollando actualmente en países como Estados Unidos y
Reino Unido, donde hay duras críticas a que la formación de docentes se realice
en ámbitos universitarios. Las críticas surgen no sólo de expertos y autoridades
sino también de los profesores que critican su formación por haber sido demasia-
do teórica y alejada de la realidad escolar.
Para contrarrestar esto se propone al propio ambiente escolar (school based
teacher training) como el más adecuado para la formación (Martin, 1999). Esta ten-
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dencia despierta también una serie de cuestionamientos en la medida en que
supone que el hacer profesional se nutre más de la práctica que del conocimiento
teórico (Wideen y Grimmett, 1997).
Una propuesta intermedia entre la formación práctica tradicional y la “basada
en la escuela” (school based) es la que podría denominarse de inmersión en la
práctica. Una serie de experiencias en la región reconocen la necesidad de am-
pliar la experiencia de la práctica sin desatender la formación científica y pedagó-
gica. “(Esta) innovación potencia la convergencia de distintas miradas en el análisis
de la práctica así como el trabajo cooperativo entre los profesores practicantes…”.
“De esta forma, los centros educativos de práctica se constituyen en modelizadores
del futuro trabajo de los alumnos”. “El objetivo no es pedagógico, ni es la adquisi-
ción de estrategias didácticas que caracterizan la docencia, así como tampoco es
la adquisición de las formas de relacionamiento con los alumnos como adolescen-
tes. Lo que se persigue es el clásico oficio de transmitir un conocimiento relativo a
una ciencia, un arte o un área de conocimiento” (Careaga, 2002).
Todos estos temas presentan problemas a la decisión política, en tanto impli-
can redireccionar las tendencias tradicionales de la formación de profesores y en
tanto requieren de cambios en la rutina, en las disposiciones y procedimientos y,
sobre todo, en los aspectos de organización de la realidad educativa.
2. El control de la calidad de la formación
Dentro de las responsabilidades propias del Estado en relación con la tutela de
la calidad educativa, un segundo grupo de desafíos tiene que ver con la necesi-
dad de generar circuitos de control de la calidad académica de la formación de
los futuros profesores.
La expansión de los sistemas educativos a lo largo de toda la educación bási-
ca ha generado una fuerte demanda de personal para la enseñanza. Esto ha
repercutido necesariamente en una expansión de la oferta de formación docente,
proceso que ha debido enfrentarse con el inconveniente de que no siempre se han
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encontrado disponibles los recursos materiales y humanos adecuados para ga-
rantizar un mínimo de calidad para esta formación.
Aun cuando subsisten todavía algunas ofertas de formación de profesores de
educación básica en el nivel medio, en la actualidad hay pocas dudas acerca
de que el lugar de la formación inicial de los profesores es el nivel de la educación
superior, sea universitaria o no universitaria. Cumplido este requisito, sin embar-
go, subsisten fuertes indicios de que no todas las ofertas de formación tienen la
calidad que sería necesaria.
Las posibles intervenciones políticas en estos temas se enfrentan con proble-
mas tales como la autonomía de las universidades, o la tradición de las institucio-
nes terciarias, poco habituadas a funcionar con controles de calidad externos que
permitan dar cuenta de su competencia académica, aun cuando, al igual que el
resto del sistema educativo, el nivel superior está sufriendo una serie de transforma-
ciones importantes, básicamente dirigidas a resguardar la pertinencia y calidad
de su oferta.
Para enfrentar estos problemas, se están poniendo en práctica estrategias
relacionadas con cómo garantizar el nivel de la formación profesional que ofre-
cen las instituciones existentes, sean universidades o instituciones terciarias.
Estas tendencias son, por ejemplo, la creación de regímenes de acreditación de la
calidad académica de las carreras o de las instituciones formadoras, la introducción
de elementos de incentivación de la calidad, como los concursos de proyectos o la
organización de circuitos masivos de capacitación para los profesores formadores
de formadores.
La acreditación académica de carreras e instituciones formadoras
La tutela de la calidad de la formación docente, como parte de la responsabilidad
del Estado, se justifica en el hecho de que la sociedad necesita tener la garan-
tía de que las personas que desean ejercer la docencia están debidamente cali-
ficadas para responder, de modo satisfactorio, a las exigencias del respectivo
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desempeño. Este problema resulta de gran importancia toda vez que, desde un
tiempo a esta parte, es reconocible el progresivo deterioro de la calidad de la
educación, situación de la cual no están exentas las instituciones de formación
de profesores.
Esto es, el Estado debe ser el garante de que quienes enseñan poseen las cualifi-
caciones y competencias exigidas por el desempeño docente, y que éstas se les
han reconocido en función de haberles sido atribuido un título profesional, requisito
necesario para ejercer como profesor (Paiva Campos, 2002). Es por esta razón
que las instituciones formadoras de docentes, sean estatales o privadas, para te-
ner derecho a emitir y otorgar el mencionado certificado profesional, deben cumplir
con una serie de requisitos establecidos por el Estado.
Una respuesta que se impone progresivamente como procedimiento de control
tiene que ver con la instalación de mecanismos de acreditación o reconocimiento
académico de los cursos que se destinan a la formación profesional para la ense-
ñanza. Estos sistemas nacen de la lógica de la certificación y el control académi-
co, en la actualidad propio del nivel superior, como consecuencia de lo cual en la
gran mayoría de los países las universidades se encuentran enmedio de procesos
de autoevaluación, evaluación externa, acreditación, etcétera.
La acreditación (de carreras o de instituciones) consiste en organizar un pro-
cedimiento mediante el cual se establecen estándares de calificación académica
obligatorios para las instituciones formadoras, al tiempo que se organizan meca-
nismos para certificar el control de calidad, sea a través de juicio de pares o de
jueces acordados oportunamente (Paiva Campos, 2002).
Al respecto, “conviene distinguir dos categorías de acreditación: la académica y
la profesional. Cualquiera de las dos puede referirse a instituciones o a cursos de
formación (…). Mientras que la profesional se focaliza en criterios referidos al
nivel de dominio de una determinada calificación profesional, la académica se
centra en criterios que caracterizan la formación correspondiente al grado acadé-
mico a conferir. La adecuación a los criterios académicos no garantiza, por sí
sola, la adecuación a los criterios profesionales; por lo tanto, si los cursos de cuali-
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ficación profesional también confieren grado académico es necesario que satisfa-
gan asimismo los primeros” (Paiva Campos, 2002).
Esta distinción es sumamente importante, porque hay una serie de criterios
compartidos a nivel internacional, que deben estar presentes en los procesos de
acreditación, y no son exactamente los mismos para ambos tipos de acredi-
tación.
5
Los resultados de tal evaluación son elementos que agregan transpa-
rencia a los procesos y cuya utilidad es que se toman en cuenta para diversas
situaciones.
Los procesos de acreditación tienen además una importancia creciente en
relación con los reconocimientos internacionales y ésta es cada vez más impor-
tante también en la realidad de los países federales en los cuales cada estado
(provincia) necesita tener la garantía de que la calificación para la docencia obte-
nida en el estado B es comparable a la que brinda el estado A, donde alguien
quiere realizar una parte de su formación o desea ser autorizado a ejercer la
docencia (Paiva Campos, 2002).
Introducir estas regulaciones como parte de la función de tutelaje del Estado
no resulta fácil. Si los estándares de calificación académica funcionan adecua-
damente, es probable que haya consecuencias concretas para ciertas institu-
ciones, o que sea necesario generar una serie de movimientos de personal, la
mayoría de los cuales no contarán con la aprobación masiva de quienes se vean
afectados. Si dichos estándares funcionan laxamente, o no se aplican, se genera
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
5
Paiva Campos señala para la acreditación académica:
- Existencia de un juicio conclusivo de adecuación de la institución o curso a criterios definidos.
- Definición de criterios por una instancia externa a las instituciones de formación.
- Existencia de una entidad acreditadora independiente de las entidades acreditadas, habiendo para ello
varias posibilidades.
Para la acreditación profesional se agregan a las anteriores:
- Existencia de criterios específicos del nivel de dominio de la cualificación profesional para el que el curso
prepara.
- La participación de empleadores y profesionales del sector en la definición de tales criterios y en la aprecia-
ción de los cursos (Paiva Campos, 2002).
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una situación de “como si”, que deteriora las posibilidades de iniciarse en el cami-
no de la mejora de la calidad académica.
La respuesta parece ser iniciar el proceso de acreditación con parámetros no
demasiado ambiciosos y procedimientos que puedan ser atendibles por gran
cantidad de instituciones, y dar un tiempo adecuado para la aplicación de nuevos
indicadores que ajusten más la situación. No obstante, a pesar de que se tomen
estas precauciones, en muchos casos la mera propuesta de este tipo de regula-
ciones despierta reacciones definitivamente negativas.
Los concursos de proyectos innovadores
Otra estrategia tendiente a resguardar la calidad de la formación inicial de los
profesores es la entrega de incentivos económicos a través de la organización de
concursos de proyectos innovadores, suceptibles de ser financiados en la medi-
da en que cumplan con ciertos parámetros orientadores.
6
Esta estrategia se vuelve indispensable en los casos en que la formación do-
cente se ofrece fundamentalmente en las universidades, dado que éstas, como
consecuencia de la tradición de autonomía que comparten en toda la región, no
pueden ser reguladas con los procedimientos que llegan a las instituciones del
nivel terciario.
Los concursos de proyectos innovadores se orientan, por lo tanto, a reformar el
sistema superior (terciario o universitario) de formación docente y consisten en la
asignación de un fondo competitivo para fortalecer estas ofertas. El estímulo ha-
cia el cambio proviene de la inclusión –en las bases del concurso– de algunas
condicionalidades que orientan a las instituciones formadoras para presentar sus
proyectos de cambio.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6
La experiencia más conocida es la que se desarrolla en Chile desde 1996, a través del proyecto
PFFID
, que
consiste en un fondo concursable para el mejoramiento de la formación inicial docente en las instituciones
formadoras del país (en su mayoría universidades).
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Si se quiere incidir en el proceso de cambio, una vez adjudicados los fondos,
cada innovación debe ser alimentada y recreada en reuniones colaborativas intra e
interuniversidades, mediante apoyo y monitoreo de un equipo de coordinación cen-
tral y mediante contactos con programas y académicos extranjeros (Avalos, 1999).
El mejoramiento de la calidad académica de los profesores de
futuros profesores (formadores de formadores)
A pesar de la dudosa calidad académica de los profesores que enseñan en las
instituciones formadoras, América Latina no se destaca por el interés (ni en térmi-
nos de políticas ni en términos de investigaciones) en este tema, lo que se con-
trapone al interés y las estrategias concretas que se registran en muchos de los
países desarrollados (Vaillant, 2002).
En términos generales, se destaca una suerte de “ausencia de políticas deforma-
ción de formadores y la tendencia de éstos a comprender el problema de la
formación como ‘algo’ externo a sí mismos y referido a ‘conductas de entrada’ de
los estudiantes para profesor, las condiciones institucionales, las deficiencias
del currículo de la formación y la falta de recursos” (Vaillant, 2002).
Mejorar la calidad académica de los formadores de formadores es una tarea
complicada. Las carencias por resolver tienen que ver tanto con su competencia
académica disciplinar como con su idoneidad en el campo de la didáctica.
En su gran mayoría no registran, desde hace bastante tiempo, experiencia
directa de trabajo en las aulas del nivel para el cual forman profesores. Es conoci-
do el problema de que los formadores de formadores enseñan teóricamente a ser
buenos prácticos, enseñan a través de clases frontales la necesidad de la clase
interactiva y refuerzan en última instancia el modelo pedagógico que de entra-
da traen los alumnos-futuros-profesores.
Un problema serio es que encarar este tipo de estrategias requiere de tiempo y
de una estructura de capacitación. Por estos mismos requerimientos, no son suficien-
tes talleres sueltos o experiencias de asistencia técnica, concebidos como mera
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entrega de información, sin animar procesos más profundos y permanentes de
reflexión. Si se desea una escuela diferente, donde se enseñe y se aprenda diferente,
es en estas instituciones formadoras de docentes donde debe comenzar el cambio
institucional, para permitir que el futuro profesor vivencie un modelo institucional
y una propuesta de aprendizaje que pueda luego poner en práctica.
Las escasas experiencias que se conocen (Vaillant, 2002) demuestran que
América Latina todavía no está tomando este tema como prioritario. Sin embar-
go, si los cambios deben sostenerse institucionalmente, es vital impactar sobre
quienes decidirán sobre los aspectos cotidianos de la formación de los futuros
maestros.
3. El reordenamiento de la oferta de formación docente
Otro campo claro de responsabilidad del Estado como garante del bien común es
su obligación de asegurar que se califiquen (o sea que se titulen), y lo hagan con
calidad, los recursos humanos que necesitan los demás niveles del sistema educa-
tivo para funcionar con calidad.
La tradición de gestión artesanal que ha sido, y sigue siendo todavía en gran
medida, común denominador en el sector educativo, así como la carencia de
información estadística que permita una planificación adecuada, más la constan-
te expansión de la educación, han dado como resultado en la mayoría de los
países una serie de notorios desbalances que se expresan en la paradoja del
exceso de profesores para algunas áreas o niveles del sistema, coexistiendo con
urgencias reales por la carencia de profesores para otras áreas o niveles.
Es indudable que un indicador cierto de la maduración del desarrollo de un
sistema educativo es la capacidad de autorregularse. Esto es importante dado
que, en términos generales, en la mayoría de los países de la región existe una
oferta más o menos adecuada de profesores de escuela básica (maestros de
primaria), pero resultan escasos los profesores para la escuela secundaria, so-
bre todo para las asignaturas correspondientes a las disciplinas exactas.
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Es imposible mejorar la enseñanza básica o la secundaria si no se cuenta con
profesores adecuadamente formados. Es imposible, además, avanzar hacia la
equidad educativa cuando la distribución geográfica facilita la concentración de
estas ofertas formadoras en las zonas más urbanizadas de los países, generando
los consiguientes desajustes. Es necesario hacer una adecuación del sistema
de formación de docentes y del compromiso que tienen el sistema educativo y las
instituciones que forman profesores, para poder cumplir con la cantidad de per-
sonal que el sistema necesita en los distintos niveles y modalidades.
Un tema importante en relación con los desafíos a encarar es precisamente la
necesidad de acuerdos de reordenamiento de la oferta de formación docente
dentro de las distintas regiones del país, problemática que sobrepasa la mera
mirada institucional.
Es necesario tener en cuenta también la oferta universitaria, y pactar con es-
tas instituciones una distribución más racional de los esfuerzos.
Esta necesidad de reordenamiento está dada no solamente por los desajustes
en términos de las inadecuaciones de la formación, sino también debido a que la
progresiva instalación de procedimientos de acreditación y control de calidad des-
nudan situaciones difíciles de encarar sin conflicto. En todos los países existe un
conjunto de instituciones formadoras de docentes que ya no prestan el servicio que
debieran y que por tanto presentan un serio problema para la decisión.
Estrategias como aprovechar el exceso de profesores de una asignatura para
limitar la inscripción unos años, armar alternativas de reconversión institucional
para cubrir nuevas necesidades, proponer carreras a término hasta que se sature
la necesidad, pueden aparecer con bases muy racionales pero, si no están muy
bien organizadas y monitoreadas, generan fuertes resistencias.
En realidad, todas estas estrategias son difíciles de implementar y presentan
desafíos para la decisión porque cuestionan la tradición de nuestros sistemas
educativos y resultan, por ello, fuertes desafíos para la gestión de las reformas en
la formación docente.
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III
. Desafíos relativos a cómo mejorar la calidad de los
docentes en servicio
Dentro de las responsabilidades que competen al Estado en relación con la tutela
de la calidad de los profesores y de su formación, aparece una segunda gran
línea de decisiones, referida a la formación permanente o continua de quienes se
encuentran enseñando. En esta línea, los desafíos se concentran en la necesi-
dad de transformar la formación continua de los profesores.
Perfeccionamiento vs. desarrollo profesional
La lógica tradicional conceptualiza la formación continua como perfeccionamiento
entregado a profesores carentes de algo, sobre la base de ofertas de cursos de
distinto tipo. “En esta discusión están en pugna dos visiones: una visión implícita
tradicional de formación docente continua como acciones que sirven para subsa-
nar elementos “deficitarios” de los profesores frente a las necesidades actuales, y
otra visión, más actualizada, que supone que la formación profesional es un conti-
nuo a lo largo de toda la vida. Esta última responde a la conceptualización reciente
sobre formación docente que se centra en el concepto de “desarrollo profesional”
(Avalos, 1999).
Atendiendo a la idea de desarrollo profesional, el proceso de formación se
define como un continuo orientado a las necesidades diferentes que se suceden
en distintas etapas de la vida profesional, por ejemplo entre profesores que se
inician, profesores en desarrollo y profesores con experiencia. Se distingue así
entre la formación profesional inicial (o estudios de pregrado) y el desarrollo pro-
fesional durante un continuo que se define como la carrera docente.
Diversas situaciones se han conjugado para que las ofertas de capacitación
para el personal que se encuentra enseñando se registren desde larga data. En
primer lugar, esto ha sido una necesidad a partir de la gran cantidad de personal
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que todavía hoy en América Latina se encuentra a cargo de alumnos, en tareas
de enseñanza, pero sin ser profesores titulados.
Hay un número de países que han superado este problema en relación con
los docentes de escuela primaria, pero en la gran mayoría de la región perdura
todavía, sobre todo en el secundario, una alta proporción de enseñantes que no
cuenta con la certificación correspondiente, es decir que no son titulados. Los
porcentajes de profesionales universitarios que en algunos casos ocupan estos
cargos, no resultan tan significativos como para resolver la situación.
Otras situaciones siempre presentes, pero cada vez más acuciantes, son tan-
to el avance permanente del conocimiento científico como el cambio vertiginoso
de las demandas de la sociedad.
Adicionalmente hay que reconocer que desde el inicio de los procesos de
reforma educativa ha habido, expresadas por la profesión docente misma, cla-
ras demandas indicando que las nuevas propuestas pueden fracasar completa-
mente si no hay acciones apropiadas dirigidas a los profesores para comprometerlos
con los cambios y ayudarlos a ponerlos en práctica en la forma diseñada. Esto
ha llevado a que se intentaran una serie de estrategias de capacitación de los
docentes.
Principales estrategias
Así como en el caso de la formación inicial se puede decir que ha habido casi un
formato único que ha perdurado a lo largo del tiempo, en el caso de lo que hoy
llamamos formación profesional es justamente a la inversa: a lo largo del tiempo
se han sucedido una serie de estrategias diferentes, con diversos resultados,
muchas veces severamente cuestionadas, lo que ha generado una base de es-
cepticismo en los profesores, con la cual se debe contar a la hora de poner en
práctica estrategias referidas a este tema.
Desde comienzos de los años 80 la discusión académica produjo una fuerte
crítica al concepto tradicional de formación en servicio. Esta crítica se originó por
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un lado en investigaciones que mostraron el poco efecto de los cursos de perfec-
cionamiento realizados por profesores y se basó también en la opinión adversa
de los propios profesores sobre estas actividades.
A partir de las necesidades de avanzar en diversos cambios, un primer mode-
lo de atención a los docentes fueron los cursos, o la capacitación específica,
previos al inicio de una innovación. En general, se trataba de experiencias no
masivas, en muchos casos de tipo “experiencia piloto”. En estas experiencias se
preveía inicialmente, a veces de manera adecuada y otras de manera inade-
cuada, impartir cursos a los docentes que participarían en ella. La idea era que
con este procedimiento se garantizaba que quienes iban a aplicar la innovación
tuvieran las competencias adecuadas para hacerlo. Esta creencia fue tan incues-
tionada que muchas veces se explicó el fracaso de una experiencia por la inefi-
ciencia y, sobre todo, por la corta duración de los cursos previos.
El modelo de estos cursos ad hoc mostró un grave inconveniente: su dificul-
tad de aplicación masiva, tal como lo requerían los cambios más generalizados.
Una solución para esto fueron los esfuerzos que podrían encuadrarse dentro de lo
que se empezó a llamar la capacitación en servicio, es decir, el recurso de aten-
der las necesidades del personal en el mismo momento en que se realizaban los
cambios. Los modelos de capacitación en servicio fueron diversos, pero bajo
esta denominación se incluyen todas aquellas experiencias cuyo objetivo funda-
mental fue el cambio de los contenidos de la enseñanza. Fue común que se gene-
raran series de documentos de apoyo para el personal, que se constituyeron en
verdaderos “cursos a distancia”.
Muchos documentos curriculares –sobre todo los que se referían al nivel
primario– incluían en sus primeros capítulos las fundamentaciones filosóficas,
pedagógicas y psicológicas que daban sustento al nuevo curriculum y que, de
hecho, funcionaron como “manuales” para la información rápida de los profeso-
res en aquellos campos que tradicionalmente no estuvieron incluidos en su for-
mación. En estos mismos documentos, luego del desarrollo de los contenidos
para cada grado y para cada área, se incluían “actividades sugeridas”, lo cual
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completaba estos cursos a distancia con los elementos que, se suponía, el docen-
te debía saber para garantizar que los cambios se concretaran (Aguerrondo,
1992).
Característico de esta etapa fue también un modelo de capacitación en “on-
das” sucesivas: en un primer momento un grupo de profesores eran capacitados
y, en un segundo momento, se transformaban en capacitadores de quienes, en
un tercer momento, servían a su vez también de capacitadores. Esta capacita-
ción “en cascada” (Navarro y Verdisco, 2001) resultó poco efectiva debido a que
tanto la tarea de enseñar, como la de enseñar a enseñar, requieren para su apren-
dizaje de estrategias mucho más complejas y de tiempos mucho más largos que
los posibles en cada una de estas “olas” de la “cascada”.
Con posterioridad, se empieza a percibir al docente ya no como “carente” de las
calificaciones necesarias para el cambio, sino como actor protagónico de las refor-
mas, y se centra el interés en el cambio de su actitud, ya que se entiende que sin tal
condición no puede haber cambio en su práctica. Se inicia la reconceptualización
de estas actividades, hacia la idea de desarrollo profesional.
Esta etapa comprende dos grandes modelos: el de los talleres de reflexión
sobre la práctica y el del perfeccionamiento institucional. El modelo de los talleres
docentes resultó ser de una interesante eficacia individual, extendiendo su alcan-
ce a pequeños grupos, pero se mostró bastante inadecuado como estrategia
para la reconversión rápida y masiva del profesorado en su conjunto. Por esto, a
pesar de la proliferación de estas actividades, propiciada por algunos ministerios
y muchas instituciones privadas, los efectos a nivel del sistema educativo dista-
ron mucho de ser notables.
Los organismos centrales (Ministerios) han avanzado también en el conoci-
miento de las condiciones de efectividad de estas estrategias de formación profe-
sional. Más que dedicarse a cursos y actividades para el reforzamiento de los
conocimientos académicos de lo que se va a enseñar, se centran en los elemen-
tos, que sirven para modificar la práctica de la enseñanza en el aula.
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Para esto último, son más efectivas las acciones que se ubican en la escuela
o se focalizan en ella (como es el caso de los talleres de reflexión). Funcionan en
contextos de trabajo colectivo entre profesores de un mismo nivel (básico o me-
dio), con formas de trabajo colaborativo, a veces interdisciplinario y otras veces
se realizan entre profesores de una misma área disciplinaria. Finalmente, dispo-
nen de materiales o herramientas primordialmente pedagógicas para facilitar la
comprensión del nuevos concepto y para inducir el diseño de actividades de ense-
ñanza en el aula.
La urgencia de las transformaciones masivas ha llevado a la etapa actual, en la
que comienza a aparecer de manera cada vez más promisoria la apertura de
ámbitos de perfeccionamiento institucional, pero es de hacer notar que esto im-
plica transformaciones en el campo de la organización de la institución escolar y
de la administración del sistema.
Esto supone el reconocimiento de la necesidad de transformar las condicio-
nes de aislamiento del trabajo del docente y de que la verdadera transformación
y el mejoramiento de la calidad de la educación no serán posibles si no se incide
por un lado en las actitudes y la formación del personal docente, pero por el otro
en las condiciones institucionales y estructurales que enmarcan su trabajo (Ague-
rrondo, 1992).
Hacia la formación continua del personal de la enseñanza
Las estrategias de capacitación que se han sucedido no han sido suficientes para
eliminar una serie de rupturas difíciles de superar. Una de las más importantes que
sigue vigente se refiere a la falta de relación entre formación inicial o de pregrado y
la capacitación permanente o desarrollo profesional de los profesores.
Aunque es cierto que la formación inicial de los profesores debería estar unida
a la capacitación permanente, sin embargo el especialista en formación docente
Luis Roggi señala que:
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Cuadernos de Discusión•••••••8
…no hay ningún país en Latinoamérica que haya pensado en aplicarlo
en todo el territorio, excepto en Argentina donde los institutos clara-
mente deben incluir entre sus funciones la capacitación en servicio.
En la región no se ha logrado que la política de capacitación en servi-
cio sea coincidente en sus fundamentos teóricos con la formación do-
cente. Es decir que formación docente y capacitación en servicio tengan
una misma orientación pedagógica aun cuando estén dadas en diferen-
tes instituciones.
Lo que ha pasado es que los institutos de formación docente en
América Latina no han recibido los recursos para hacerse cargo de la
capacitación porque el dinero ha ido siempre a los organismos centra-
les que no se desprendieron de la capacitación (Roggi, 2001).
Otra inconsistencia no menos importante es la distancia entre las propuestas
de desarrollo profesional y las competencias que debiera tener el docente en un
nuevo modelo de enseñanza. Entonces “…el discurso acerca del nuevo rol docente
parecería seguir sin conectarse con la necesidad de un nuevo modelo de forma-
ción docente. En el marco de los ‘proyectos de mejoramiento de la calidad de la
educación’ que vienen realizándose con financiamiento de la banca internacio-
nal, la formación docente continúa ocupando espacios y presupuestos menores,
volcada a la preparación de los docentes en servicio (por lo general desconec-
tada de la formación inicial) a través de programas cortos, instrumentales, atados
a las necesidades de ejecución de tal o cual política o reforma, con una noción de
‘reciclaje’ que alude fundamentalmente a la puesta al día de los docentes en los
contenidos de las asignaturas, sin rupturas esenciales con los esquemas del pasa-
do” (Torres, 1999).
De este modo, avanza la idea de que el desarrollo profesional requiere de
estructuras institucionales coherentes que lo soporten, que deben corresponder-
se e imbricarse para hacerse cargo por un lado de la formación inicial y por el otro
del desarrollo profesional de los profesores, sosteniendo una carrera profesional
que pueda ser desarrollada a lo largo de toda la vida.
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El desafío del e-aprendizaje
En el mundo de hoy la tecnología llegó para quedarse y el movimiento hacia el
saber tecnológico es irreversible. La irrupción y el crecimiento de las Tecnologías
de la Información y la Comunicación en los últimos años traza una profunda bre-
cha entre los saberes que circulan al interior de la escuela y fuera de ella. La
misión de la educación no sólo será aprender y enseñar a convivir con la tecnolo-
gía, sino, fundamentalmente, utilizarla pertinentemente en forma consciente y
responsable. Por esto es que adquieren cada vez más importancia los intentos
de desarrollo profesional de los docentes a través de las formas más modernas de
la educación a distancia, hoy llamadas e-aprendizaje.
Debe recordarse el largo camino recorrido desde el inicio de las primeras ac-
ciones de capacitación a través de estrategias a distancia hasta el actual e-apren-
dizaje.
7
Las primeras acciones basaban su justificación en la necesidad de ofrecer
un servicio a los profesores que, por razones de aislamiento geográfico o proble-
mas personales, no podían acceder a las rutas convencionales presenciales del
desarrollo profesional. El e-aprendizaje, por lo contrario, parte de las competen-
cias tecnológicas actuales requeridas por la sociedad y supone que éstas deben
ser manejadas por los profesionales de la enseñanza para su propio desarrollo y
para trabajar con los alumnos.
Es decir, se pasa de considerar este tipo de oferta por contraposición o por
comparación a la presencial, considerándola como residual, alternativa o con me-
nor validez, a entenderla como parte sustancial de una propuesta mucho más actua-
lizada de enseñanza, propia de las características de la sociedad posmoderna.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7
Como es bien conocido, la educación a distancia reconoce tres olas o etapas bien definidas:
1. Basada en tecnologías convencionales, como el correo o la radio.
2. Basada en tecnologías intermedias, como
TV
, video, grabadora.
3. Basada en nuevas tecnologías de la información, como correo electrónico, Internet, videoconferencia
interactiva, campus digital.
Llamamos a esta tercera e-aprendizaje
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El enfoque adoptado por el e-aprendizaje demanda que el futuro profesor tome
responsabilidad por su propio desarrollo profesional, pero dentro del contexto de
un marco explícito y soportante que provee al que estudia las herramientas ana-
líticas y de gestión para lograrlo. Del mismo modo, el modelo de evaluación re-
quiere que el estudiante demuestre capacidades profesionales como una
dimensión esencial de la competencia de enseñanza.
Las ofertas de e-aprendizaje empezaron por cursos con relación individual,
para luego agregar tutores o mentores y llegar hasta la actualidad en que se
prefiere la pertenencia a una institución de enseñanza y la realización de estos
cursos en grupos de profesores. La inclusión de una asociación que incluye ge-
nuinamente al equipo docente de una escuela como educadores de futuros do-
centes en todos los aspectos de un programa de pregrado o incluso de la etapa
de desarrollo, lleva al mejoramiento profesional de los profesores en servicio.
Un problema central referido al desarrollo de estrategias masivas de e-aprendi-
zaje para los profesores es que las estructuras de gestión pública de nuestros mi-
nisterios no están preparadas para enfrentar la complejidad tecnológica y la
flexibilidad de procedimientos que supone manejar este tipo de ofertas. Los perfiles
profesionales necesarios para llevar a la práctica dichos procedimientos son esca-
sos y difíciles de retener en la administración y es difícil y costosa la adquisición,
mantenimiento y reposición del material tecnológico base para operarlas.
Institucionalizar el desarrollo profesional
Otra barrera frecuentemente sentida desde la gestión política, que genera indu-
dables desafíos, es la inadecuación de las estructuras clásicas de la administra-
ción para poder llevar adelante masivamente incluso estrategias más clásicas de
ofertas para el desarrollo profesional del cuerpo docente.
En primer lugar, nuestros ministerios no están pensados para gestionar ofertas
de capacitación masiva; de tal suerte que, para llevar a cabo estos proyectos,
se necesita armar una base institucional propia pero a menudo nos encontra-
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mos con que no hay estructura institucional ni competencias de gestión o cono-
cimientos adecuados.
Por esto, no se trata de pensar cómo hacer para que las ofertas masivas de
desarrollo profesional de los profesores puedan ser desarrolladas desde las ins-
tancias centrales.
Para lograr niveles crecientes de intercambio satisfactorio y significativo entre
la sociedad y la escuela se hace menester desarrollar acciones que actualicen las
capacidades operativas de nuestras instituciones formadoras.
Institucionalizar una carrera docente como parte de un proyecto de toda la
sociedad requiere generar las bases para que las instituciones formadoras ad-
quieran el compromiso de hacerse cargo de orientar a los profesores a lo largo de
toda su carrera profesional. Esto sólo es posible si el objetivo es influir sobre
prácticas cotidianas escolares tendiendo a colaborar en el desarrollo de nuevas
estrategias de enseñanza y, como consecuencia, a mejorar la calidad de los apren-
dizajes –y por ende la calidad de los docentes.
Para ello es necesario entender “la cuestión de la formación docente dentro
del concepto de aprendizaje permanente, es decir, entendiendo que los saberes
y competencias docentes son resultado no sólo de su formación profesional sino
de aprendizajes realizados a lo largo y ancho de la vida, dentro y fuera de la escue-
la, y en el ejercicio mismo de la docencia” (Torres, 1999).
Localizar la formación permanente de los profesores en las instituciones
formadoras (y no en los órganos centrales de los ministerios) permitirá reconocer
las competencias diversas que los profesores vayan desarrollando a partir de su
experiencia profesional.
Entrando a las escuelas, y trabajando in situ con los equipos docentes, las
instituciones formadoras podrán también rescatar la enorme riqueza de innova-
ciones que los profesores desarrollan como parte de su práctica cotidiana.
Institucionalizar la posibilidad de desarrollo profesional permanente de todos
los profesores de un sistema educativo es, sin duda, un fuerte desafío, porque
requiere que un sistema educativo organizado a partir de instituciones que se
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desentienden de sus alumnos una vez que egresan, transforme sus espacios
institucionales de tal forma que puedan ofrecer variadas experiencias formado-
ras, que sólo serán válidas si logran tener flexibilidad como para poder adaptarse
a las complejas y cambiantes necesidades de los profesores en las distintas eta-
pas de su vida profesional.
Así, en relación a cómo mejorar la calificación del personal que se encuentra
enseñando, el desafío consiste en ser capaz de armar la estrategia pertinente.
No existe el método o la modalidad más apropiada para todos o para todo y, en
general, cada uno tiene sus fortalezas y debilidades.
Las modalidades a distancia –hoy promovidas con el argumento de que se-
rían más costo-efectivas que las modalidades presenciales– pueden ser reco-
mendables en determinadas condiciones y para determinados objetivos.
Por lo demás, la buena educación a distancia es la que combina autoinstruc-
ción con componentes presenciales e interacción grupal, volviendo de este modo
tenue la distinción presencial/a distancia y planteando, por último, la necesidad
de estrategias integradas (Torres, 1999).
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Cuadernos de Discusión•••••••8
IV
. Desafíos relativos a las modificaciones
en la carrera docente
Dentro de las responsabilidades del Estado en relación con la cuestión docente
ocupan también un lugar importante los temas relativos al control de su desem-
peño, o sea las condiciones de trabajo y la realidad de la gestión institucional.
El modo como los enseñantes ingresan a esta tarea, el tiempo que permane-
cen en ella, los caminos que llevan a mejorar su situación salarial, las diferencias
de salario entre el ingreso y el retiro, son todas características que definen la
trayectoria del trabajo educativo.
1. Los profesores como servidores públicos
En la región latinoamericana, la educación es un servicio público, lo cual no signi-
fica que en todos nuestros países no haya una red importante de educación priva-
da. Sin embargo, su condición de servicio público garantizado por el Estado implica
que esta actividad no puede realizarse privadamente si no está enmarcada en el
formato concreto provisto por el Estado, y si éste no la autoriza.
Para efectos laborales, en nuestra realidad el docente estatal es un empleado
público, por lo que su situación profesional y sus condiciones de trabajo recono-
cen un primer marco regulatorio en factores que están fuera del campo educati-
vo. Esto ha significado que los modelos originales de asignación de cargos y de
ascenso en la carrera fueran institucionalizándose en paralelo con el desarrollo
de nuestros aparatos estatales.
En un segundo momento se llegó, a partir de procesos diferentes, a regulacio-
nes específicas para el sector docente, siempre a partir de un reclamo de “dere-
chos adquiridos” que daba la pertenencia al sector público. Una de las características
más problemáticas en este sentido, y que está en la base de las discusiones actua-
les sobre el desarrollo profesional de los profesores, tiene que ver con la estabili-
dad del empleado público.
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Ser nombrado e ingresar en el sector público ha dado históricamente una
especie de derecho adquirido que no se relaciona con la capacidad para el desem-
peño de la tarea sino con el tiempo de permanencia. Esto ha significado que, a la
hora de institucionalizar mecanismos laborales a través de regulaciones legales,
en la gran mayoría de los casos, el factor más importante de incremento salarial
esté dado por la antigüedad.
Los especialistas en administración pública hace ya un tiempo que cuestionan
la definición tradicional de estabilidad del “servidor público” (civil servant). Este
cuestionamiento se origina en contraponer los derechos individuales a los dere-
chos generales del conjunto de la población. En el campo de la educación, se
trata de mirar ahora el derecho a la estabilidad del empleado público oponién-
dole el derecho de la sociedad a recibir educación de calidad. La oposición de un
derecho individual, como es la estabilidad personal en el puesto, con un derecho
social, como es la necesidad de la sociedad de tener buena educación, ha lleva-
do a desarrrollar el concepto de idoneidad académica y eficiencia en el desempe-
ño como requisito que relativiza la estabilidad.
En buena parte de las experiencias de reforma del Estado se ha tratado de
producir cambios en este sentido, pero la experiencia parece demostrar que el
desarrollo y la inclusión de procedimientos concretos que permitan evaluar tanto
la idoneidad académica como la eficiencia en el desempeño, es todo un problema
en los aparatos estatales en general, y en el sector educativo en particular.
En la actualidad, la gran mayoría de nuestros sistemas educativos transitan la
encrucijada de esta problemática. Por un lado, los modelos de ingreso, permanen-
cia y ascenso a la tarea educativa arrastran tradiciones que deben ser supera-
das; por el otro se acumulan una serie de intentos que todavía no muestran claros
resultados.
2. Rasgos de la carrera docente
El ingreso, permanencia y ascenso en la carrera laboral de los profesores tienen
características claras que condicionan la organización del trabajo en educa-
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ción. Ellas se pueden resumir en una serie de rasgos comunes, entre los que se
destacan:
• La carrera está conformada piramidalmente por una serie de puestos
jerárquicos que suponen diferentes funciones (Morduchowicz, 2002).
Lo más común es que exista una sola vía de incrementar el salario:
ascender en la escala jerárquica del sistema educativo. Para un docen-
te de aula sólo hay una mejora sustancial de su ingreso pasando a
ser director de la escuela, y de allí a supervisor. Es decir, únicamente se
permite el ascenso a otros puestos alejándose del aula, lo cual tiene
como consecuencia perversa el abandono de la tarea de enseñar por
parte de quienes son buenos profesores.
• Para ascender tienen más importancia los elementos formales (creden-
cialismo y antigüedad) que el desempeño (Morduchowicz, 2002).
El sistema no está montado para reconocer el mejor desarrollo de
la tarea. Un primer intento de demandar más conocimientos impuso la
exigencia de la realización de cursos, que pocas veces se organi-
zaron institucionalmente de manera que garantizarán continuidad y
la adquisición cierta de competencias académicas o profesionales.
Sin embargo, las consecuencias que se le dieron a los certificados
llevaron en ocasiones a una especie de compulsión cursillista como
consecuencia de lo cual se instaló un credencialismo sin contenido, po-
cas veces correspondido por el mejoramiento de los resultados en el
aula.
• Los sistemas de evaluación no funcionan sobre bases objetivas. No
hay indicadores reales, no hay cultura de la evaluación.
Durante mucho tiempo la tarea de enseñar solo era controlada por el
mismo enseñante, o por su superior directo en la escuela, el director.
Con posterioridad, en algunos países surgieron sistemas de evalua-
ción a través de formularios que deben ser llenados periódicamente y
generan una calificación del desempeño profesional de cada agente. A
pesar de que estos esfuerzos se basaron en una lógica que pretendía
mayor profesionalidad, es bastante común que los formularios se lle-
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Cuadernos de Discusión•••••••8
nen sólo como una rutina y no reflejen la calidad real de la actuación
de cada agente.
• El régimen de compensaciones está desvinculado de lo que se hace
en la escuela (Morduchowicz, 2002).
En la gran mayoría de los países el rubro fundamental que determi-
nan el incremento del salario es la antigüedad. El paso del tiempo marca
diferencias salariales aun cuando no haya pasado un periodo suficien-
te que lo justifique. No son raras las escalas salariales que incrementan
el pago por antigüedad desde el primer año de trabajo cumplido. Otro
caso de incremento salarial por razones externas a la calidad del proce-
so de enseñanza es el de los incrementos por razones de ruralidad o
zona desfavorable, ambas condiciones del contexto de enseñanza y
no del desempeño profesional.
• La escala paga igual por diferentes esfuerzos, aptitudes y desempe-
ños (Morduchowicz, 2002).
Mientras que se reconocen diferencias del contexto, como es el caso
de la situación geográfica de la escuela o la condición socioeconómi-
ca de los alumnos, la estructura salarial no reconoce diferencias en el
trabajo de cada profesor. Se paga igual, independientemente de los
esfuerzos e independientemente también de los resultados.
Se hacen muy pocas diferencias en relación con los niveles educati-
vos que haya alcanzado quien enseña, y existen países en los cuales
el hecho de tener o no tener la certificación profesional correspondien-
te (título habilitante) no significa diferencias salariales, ni da preferencia
para ejercer la tarea.
• El puesto de trabajo es inamovible, lo que dificulta responder a nuevas
demandas educativas.
Por las condiciones de estabilidad, son pocas las posibilidades de modi-
ficar las características del trabajo o de limitar los servicios de los profeso-
res. Debido a que la educación es un servicio que debe adecuarse a los
movimientos y necesidades de la población, no es raro que se plantee la
necesidad de decidir sobre la apertura o el cierre de secciones de grado,
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el traslado de localización de una escuela, el agotamiento de demanda
para algunas ramas de la enseñanza media, etcétera. Todos estos te-
mas afectan de alguna manera el movimiento de personal, lo cual resulta
siempre complicado a pesar de que –en la letra– las regulaciones labo-
rales reconocen la necesidad de flexibilización.
Estas características se han desarrollado en el marco de un Estado en permanen-
te deterioro, que ha contado cada vez con más demandas pero siempre con menos
recursos para enfrentarlas, lo que lo ha llevado a flexibilizar notablemente las exi-
gencias y los controles. Mejorar la carrera docente implica una serie de fuertes
desafíos, ya que se trata de modificar una situación extrema de desregulación, o de
regulación formal, y transitar hacia la inclusión de controles de calidad que cumplan
con la función de mejorar el desempeño de los profesores.
3. Los actuales desafíos
Frente a la caída de la calidad de la educación, desde muchos sectores se plantea
la necesidad de introducir mecanismos de rendición de cuentas en los sistemas
educativos. Y esto no sólo en función de la mayor eficiencia en la gestión, sino
también en función de la necesidad de mayor transparencia que hoy requiere el
manejo de los asuntos públicos.
La discusión sobre la carrera docente es difícil porque significa en realidad dis-
cutir implícitamente todas las variables centrales que organizan la educación, esto
es: el modelo de institución escolar a que se apunta, las definiciones centrales del
papel del docente, la formación y la capacitación para el desarrollo profesional,
los modelos de gestión de la educación en general y, también en particular, lo rela-
tivo al reclutamiento, el ingreso, el ascenso y el retiro del personal.
El carácter poco sistemático de las reformas de la formación docente no han permi-
tido encarar hasta ahora el problema desde esta perspectiva mas holística. Por lo
general, se ha tratado de llevar a la práctica estrategias apoyadas en perspectivas
parciales, que en definitiva no han ayudado a solucionar el problema.
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Se pueden reconocer dos grandes líneas de respuesta basadas en sendas pers-
pectivas. Una se apoya en la idea de que el mejoramiento de la calidad de la educa-
ción tiene como base el crecimiento profesional de los profesores. El desafío político
es como ayudar a los profesores a pasar desde la etapa preprofesional o de profe-
sional independiente, a las etapas más plenas del profesionalismo docente.
8
En
esta línea están las estrategias que se refieren a la obligación de que los profeso-
res certifiquen periódicamente sus competencias de enseñanza.
Otra respuesta es la nacida notoriamente desde la perspectiva de la economía,
aplicando la racionalidad económica y dejando de lado la racionalidad pedagógi-
ca,que ha llevado a los economistas a pensar modelos alternativos de financiamiento
de la educación, básicamente introduciendo mecanismos del mercado en el sector,
tales como la “libre” elección (vouchers), la competencia entre escuelas, y una
estructura de incentivos salariales para los profesores.
Una tercera respuesta, mucho menos explorada y también más compleja, junta
estas dos perspectivas y redefine la carrera docente en un modelo llamado “escalar”.
Certificación y recertificación profesional
La cuestión de la certificación y la recertificación del personal de la enseñanza es
uno de los desafíos más complejos porque en él se expresan algunos problemas
pedagógicos conjuntamente con problemas de otra índole, como los legales y
laborales.
Décadas de reformas educativas no demasiado exitosas –durante las cuales se
han sucedido una gran cantidad de estrategias para cambiar–, llevan hoy a la
conclusión de que la transformación de la educación supone cambios en dos gran-
des áreas: la reestructuración de la escuela y la reforma de la tarea docente. Dicen
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
8
Recordamos la referencia a Hargreaves (1999), quien habla de cuatro “edades” del profesionalismo docente,
que son: la etapa preprofesional, la del profesional autónomo (se prioriza la individualidad responsable de la
tarea), la del profesional colegiado (se trabaja en equipo, con roles complementarios), y la actual, del profesio-
nal posmoderno, que está en vías de definición (cuyo rasgo básico es la responsabilidad por los resultados).
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Millman y Darling-Hammond que “Hay dos conceptos importantes que caracteri-
zan el movimiento de reforma educativa que han ido ganando ímpetu en la pasada
década y que prometen extenderse de pleno en la actual. La profesionalidad del
profesorado y la reestructuración de la escuela son las consignas más utilizadas
para describir los esfuerzos para reformar la enseñanza y la escolaridad de modo
que una y otra se centren más en las necesidades de los alumnos” (Millman y
Darling-Hammond, 1997).
Desde la perspectiva pedagógica, los esfuerzos de las últimas décadas para
cambiar las escuelas se han centrado en la mejora del curriculum, en el cambio
de determinados métodos de dirección escolar y en el desarrollo de nuevos progra-
mas de enseñanza.
Tanto el movimiento de las escuelas efectivas como las investigaciones sobre
mejora de las escuelas, han dejado en claro la importancia de incrementar los nive-
les de decisión en la base del sistema educativo por parte de los equipos docentes,
para lo cual es necesario el desarrollo profesional de los profesores (Reynolds y
otros, 1996).
Para que esto se realice a lo largo y a lo ancho de todo el sistema educativo es
necesario contar con herramientas institucionalizadas que regulen y controlen la
calidad de los procesos y de los resultados a través de sistemas generalizados
de control de calidad, como son los sistemas nacionales de pruebas de logros de
aprendizaje aplicadas a los alumnos.
De manera correspondiente, otro sistema generalizado, que se impone cada
vez más, se refiere al control de calidad de los profesores. En el pasado, la eva-
luación de los profesores no se consideró una actividad importante, en parte de-
bido a que no se dudaba de las competencias de quienes enseñaban y en parte
debido a que la mejora de la calidad del profesorado no se consideraba como un
aspecto vital de la mejora de la calidad de la enseñanza.
9
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
9
Esta controversia oponía la calidad del docente a la calidad de los materiales, básicamente los “paquetes de
enseñanza”.
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Hoy en día este pensamiento ha evolucionado y está bastante más claro que
en la base de la calidad educativa hay un proceso sistémico que abarca tanto el
cambio del curriculum y la modernización de la organización de la escuela, como
la mejora de la calidad del profesorado.
Como respuesta a estas nuevas percepciones relativas a la importancia que
cobra la calidad del profesorado, se han iniciado una serie de cambios en las regu-
laciones laborales que comprenden la evaluación y la certificación periódica, las
cuales tienden a condicionar cada vez más la permanencia de los profesores, sean
estos interinos o titulares.
Esta realidad ha avanzado mucho fuera de la región en la última década.
10
Algunos países han adoptado programas que incluyen niveles más altos para
la admisión en escuelas de educación, tests de competencia para la certifica-
ción, evaluación del rendimiento, y la educación continua del profesor. Cada vez
son más populares los programas de formación de profesorado novel que exigen
un proceso de supervisión y evaluación de los profesores en su primer año de
trabajo.
Es evidente que propuestas de este tipo se enfrentan con aspectos muy cen-
trales de la identidad tradicional de los profesores, por lo que representan desa-
fíos a la decisión política. La validez de un sistema de este tipo se expresa en que
los resultados de cada instancia de evaluación tengan reales consecuencias (posi-
tivas o negativas) para la carrera profesional del docente. Esto colisiona fundamen-
talmente con la característica de estabilidad del empleo público, propia hasta hoy
del trabajo del docente.
Un campo adicional de conflicto es el de las consecuencias administrativas
concretas que desatan estas estrategias ya que recertificar significa, en última
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
10
En 1981 sólo siete estados de
EUA
estaban aplicando un programa de examen de profesores para la acredita-
ción de su grado de profesionalidad; 10 años después la gran mayoría lo disponen. Muchos estados han
puesto en circulación pautas o requisitos para la evaluación del profesorado principiante –y a veces veterano
también (Millman y Darling-Hammond, 1997).
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instancia, sustituir los certificados de competencia profesional que se otorga-
ban por toda la vida, por licencias profesionales, que son de carácter no-vitali-
cio.
11
La validez legal de estos cambios vuelve a plantear la discusión entre los
derechos individuales y los del conjunto de la sociedad.
Al margen de los aspectos de factibilidad política que se han señalado hasta
acá, la puesta en marcha de estos mecanismos requiere también que se instalen
una serie de procedimientos y de competencias técnicas que muchas veces pue-
den colisionar con las tradiciones administrativas vigentes.
En primer lugar, se requiere de políticas nacionales que definan algunos de los
rasgos más importantes de la evaluación a partir de la cual se certificará o re-
certificará. En el caso de países federales, se requiere un acuerdo interestatal que
rija como marco general de este proceso.
Para instalar estos sistemas se deben tomar en cuenta, además, todos los
aspectos técnicos –que incluyen métodos, instrumentos y fuentes de informa-
ción–, la formación y experiencia de los evaluadores, y los rasgos estructurales
del proceso de evaluación, tales como quién evalúa, cuándo y con qué frecuen-
cia, de qué modo se combinan y agregan los datos, a qué propósitos de evaluación
se trata de servir, de qué forma se comunican los resultados, y qué clase de segui-
miento se planifica.
Otros aspectos importantes son recursos tales como tiempo, personal, expe-
riencia en el campo de la evaluación; la negociación colectiva y los requisitos
legales; y las características estructurales de la organización, tales como el grado
de centralización de las funciones de la escuela, grado de especialización, y el
tamaño y enfoque de la función directiva que tenga.
La evaluación del profesorado puede ser una actividad rutinaria de poca utili-
dad, o puede ser un vehículo importante para comunicar normas organizativas y
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
11
En varios estados de
EUA
existen casos de reclamos legales de profesores sobre este tema, como el caso que
perdió Alabama (cf. Richardson vs. Lamar County Bd. of Educ., 729F. Supp.806 [M.D.Ala.1989] affd 935 F.2d
1240 [11th Cir. 1991]), citado por Pullin (2001).
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profesionales y para estimular la mejora. Pero, al final, es necesario tener en
cuenta que “La evaluación es una cuestión política debido a que sirve como herra-
mienta dentro de un proceso de elaboración de políticas mucho mayor y porque
por su propia naturaleza está destinada a hacer un juicio de valor sobre algo”
(Darling-Hammond, 1990).
Incentivos para el mejor desempeño
La idea de introducir incentivos en el salario de los docentes tiene su origen en el
supuesto de que la baja de la calidad de la enseñanza se relaciona con un desem-
peño rutinizado de los profesores. Para resolverlo, “Una postura muy difundida
tanto teórica como fácticamente en los 80 fue la del intento de relacionar los
salarios docentes con su desempeño. Según el paradigma teórico dominante en
economía, todos los salarios deberían ser ‘pagos por mérito’ o productividad”
(Morduchowicz, 2002).
Mizala y Romaguera (2002) reseñan los tipos de esquemas de incentivos que
se han propuesto y puesto en práctica,
12
a saber:
• Pago por mérito: consiste en diferenciar una parte del salario según
determinados indicadores de desempeño. Los problemas reconocidos
son que incentiva el individualismo, y fija la carrera en la etapa del
profesional autónomo.
• Pago por competencias: se paga por competencias que se acreditan.
Se está probando en los Estado Unidos y todavía no acusa grandes
resultados.
13
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
12
Mizala y Romaguera (2002) consideran, con Morduchowicz (2002), también las carreras escalares dentro de
este rubro de incentivos. Nosotros hemos preferido darle un tratamiento separado.
13
Según reseñan Mizala y Romaguera, hubo un intento en Bolivia que resultó muy complicado por cuanto 60%
de los profesores reprobó (Mizala y Romaguera, 2002).
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• Incentivos a establecimientos escolares: también propio de la reali-
dad de los Estados Unidos como sustituto del pago al mérito de los
docentes.
14
Las ventajas y desventajas de estas propuestas están adecuadamente rese-
ñadas en la bibliografía, pero al leerla no hay que dejar de tener en cuenta que los
ejemplos se refieren fundamentalmente a la realidad de los países del hemisferio
norte. Esto es sumamente importante porque, tal como señala Morduchowicz,
una cosa es hablar de un porcentaje de incremento del salario que se recibe
como incentivo cuando el salario es alto y otra cuando es bajo como en América
Latina. De todas maneras, aun cuando los salarios sean bajos, la masividad del
servicio educativo ha hecho que, en la región, muchas veces estos intentos ha-
yan fallado por su no sustentabilidad financiera.
Para agregar otra duda a este tipo de estrategia, parece importante recordar que
un salario bajo tiene otras implicancias además de la estrictamente económica. En
nuestro caso, una de las más importantes se refiere a que, como consecuencia
de la caída de los niveles salariales, los enseñantes se seleccionan de sectores de
la sociedad con un fuerte recorte de capital cultural, condición que les dificulta su
desempeño profesional. Esta es una situación estructural, difícil de resolver con
estrategias superficiales, y por esto va más allá de los efectos que puedan tener los
incentivos salariales.
Otro problema es que todas estas propuestas involucran el controvertido
tema de cómo evaluar el desempeño docente, pues los indicadores que pueden
diseñarse tienen siempre fuertes restricciones por la complejidad del referen-
te que deben medir. Problemas adicionales surgen, por un lado, de la objetivi-
dad que puedan tener y, por el otro, de las dificultades para comparar resultados
de escuelas muy diferentes en nivel socioeconómico, toda vez que es conocido
el papel determinante de este factor en los resultados educativos (Mizala y
Romaguera, 2002).
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
14
En América Latina se está aplicando en Chile (Cf. Mizala y Romaguera, 2002).
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Sin embargo, y a pesar de la cerrada oposición a este tipo de iniciativas por
parte de la dirigencia gremial del sector, hay indicios de que en los profesores
que están en las escuelas, las opiniones están divididas.
15
Esto puede interpre-
tarse, más que como una aprobación directa de uno u otro de estos sistemas,
como un juicio crítico que se está instalando en los docentes que trabajan en
las escuelas, cuestionando las reglas de juego que determinan una carrera do-
cente con escasa posibilidad de profesionalización, tal como lo evidencian las
características señaladas en el punto anterior.
Las carreras escalares
Hemos separado de los grupos anteriores las carreras escalares porque en ellas se
cruza una doble perspectiva: pedagógica y económica. Las carreras escalares
son modelos de carrera que incentivan el desarrollo profesional permanente del
cuerpo profesional. Pero, para su diseño, es necesario tomar en cuenta la gran
mayoría de las variables centrales que organizan la educación, esto es: el modelo
de institución escolar a que se apunta, las definiciones centrales del rol docente,
la formación y capacitación para el desarrollo profesional y los modelos de gestión
educacional.
Por otro lado, también se deben considerar las recientes concepciones sobre
los regímenes de pago en una organización, que concuerdan en que una estruc-
tura salarial adecuada debe proveer las condiciones para atraer y retener buenos
empleados, promover aptitudes y competencias, motivar para mejorar el desem-
peño, dar forma a la cultura de la organización y reforzar y definir la estructura
institucional.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
15
Indicios sobre este tema se presentan en Chile, donde 54% de los profesores está de acuerdo con que el
incremento de las remuneraciones esté relacionado con una evaluación del desempeño docente (Mizala y
Romaguera, 2002) y en Argentina, donde 41.4% de los maestros y 44.7% de los profesores está de acuerdo
con que los mejores maestros ganen más que los demás (
IIPE
/
UNESCO
-Buenos Aires, 2001).
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Remunerar a los docentes en función de una carrera escalar supone contemplar la
diversidad de actividades que se requieren para el desarrollo del servicio y los conoci-
mientos que se poseen y se desarrollan en la práctica. Modificando antiguas condicio-
nes, “Una carrera escalar es un plan que provee incentivos y aumentos salariales
para los docentes que eligen progresar en su carrera profesional sin tener que aban-
donar el aula o la profesión… El instrumento implica una modificación en la manera
de evaluar y compensar a los docentes cambiando la estructura tradicional piramidal
credencialista y de antigüedad” (Morduchowicz, 2002).
Los elementos que se tienen en cuenta son:
• La existencia de diferentes niveles o escalones en el desarrollo profesio-
nal. Se incluyen de tres a cinco “escalones”, que se inician en el novel
o ingresante, sigue profesional en desarrollo, luego el profesional avan-
zado y termina con el experto. Esta última categoría está reservada
sólo para quienes alcanzan determinadas competencias complejas.
• La descripción de las responsabilidades que implica cada nivel o esca-
lón, que van complejizándose paulatinamente. Así, se inicia con una
única responsabilidad de conducción de los procesos de aprendizaje
del alumnado, y va incorporando otras, como orientación a los alumnos,
solución de problemas específicos de aprendizaje en un área o nivel, tu-
toría de profesores noveles, coordinación del desarrollo curricular,
investigación, capacitación de docentes, elaboración, difusión y publica-
ción de estrategias novedosas de intervención didáctica para el mejora-
miento de los aprendizajes.
• Un tercer elemento son los criterios de ascenso que deben ser acreditados
para pasar de uno a otro de los escalones. Estos son, en general, eva-
luación del desempeño, capacitación académica y profesional, experien-
cia (antigüedad).
Si bien desde una mera perspectiva económica se podría decir que “las carre-
ras escalares tratan de superar la estructura plana de salarios completando el mon-
to a percibir con otros rubros además de la antigüedad” (Morduchowicz, 2002), en
realidad no se trata de proponer simplemente otro modo de remunerar a los profe-
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Cuadernos de Discusión•••••••8
sores ya que supone un modelo diferente de funcionamiento de las instituciones
escolares y se plantea adecuar las posibilidades de pago a esto.
A pesar de esto, es de reconocer que poner en práctica estos modelos de
nueva carrera docente no resulta una tarea simple. Las pocas experiencias que
se conocen han desnudado una serie de dificultades que van desde las resisten-
cias gremiales y la complejidad del aparato administrativo necesario para gestionar-
las, hasta la dificultad de sostenerlas financieramente.
Los desafíos políticos en torno a cómo cambiar la carrera docente tienen su
origen en que la actual situación fue diseñada para el ejercicio preprofesional, o
quizás para la etapa del profesional autónomo. Por esto no tienen cabida, ni pue-
den reconocerse salarialmente, otros modelos de trabajo docente como el del pro-
fesional colegiado o el profesional posmoderno. Estrategias como la re-certificación
o la inclusión de incentivos, no alcanzan por sí solas para superar el problema de la
carrera actual.
Esfuerzos más válidos pueden orientarse al desarrollo de alternativas creativas
de cómo organizar un sistema apoyado en una carrera escalar que sea técnica,
política, administrativa y financieramente viable.
4. Reformas de la formación docente: oportunidad y dificultades
Se ha señalado ya que la reforma de la formación docente es una pieza absolu-
tamente importante en la transformación del sistema educativo pero, como se ha
visto, su concreción está condicionada por una serie de desafíos.
Los que hemos encarado hasta acá surgen fundamentalmente a partir del con-
tenido de las decisiones. Existen, además, otros desafíos originados en la dinámi-
ca misma del proceso de transformación que se constituyen también en “temas
políticos” que tienen que ver con la gestión o conducción de la reforma.
Entre estos se destacan:
a) Los intereses del docente como trabajador.
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b) Los intereses del sector privado en la formación y el desarrollo profe-
sional de los profesores.
c) La oportunidad y el timing de los cambios.
a) Los intereses del docente como trabajador
16
Ha de tenerse en cuenta que los profesores, en tanto tales, forman parte de la
fuerza de trabajo de la sociedad y por ello sus relaciones con el Estado revisten,
en muchas ocasiones, el carácter de empleador-empleado.
Desde mediados del siglo
XX
, en casi toda la región latinoamericana, los educa-
dores del sistema escolar público desarrollaron una fuerte organización sindical y
profesional. La precariedad de la base material del Estado docente, unida a la
opción política por la expansión del sistema escolar, hizo muy difícil que se mejora-
ran sustantivamente las condiciones de trabajo y las remuneraciones de los do-
centes.
Por esto, además de realizar esfuerzos para garantizar la formación profesio-
nal de los profesores, el Estado se vio ante el desafío de organizar y de remunerar
crecientes dotaciones de docentes, respondiendo a las demandas sociales de
ampliación del acceso y de elevación de los niveles de escolaridad. En la medi-
da en que el Estado fue definiéndose como una suerte de Estado benefactor,
con significativa responsabilidad social, se estableció con los docentes una com-
pleja y conflictiva relación.
Por una parte, el Estado requería docentes calificados a los cuales otorgaba
una formación profesional comparativamente elevada y contrataba en calidad
de funcionarios, con creciente reconocimiento de derechos. Por otra parte, el
Estado benefactor careció en Latinoamérica de la base material suficiente como
para subvenir adecuadamente el doble costo de la multiplicación del cuerpo
docente y de las demandas corporativas que esto iba gestando.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
16
En este punto se ha seguido fundamentalmente a Núñez y Vera (1990).
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Cuadernos de Discusión•••••••8
A lo anterior se sumaron los efectos de las crisis coyunturales de la hacien-
da pública y, especialmente, los impactos de la persistente y a veces aguda
inflación, sobre salarios que se fijaban mediante el mecanismo rígido de la ley.
Ello creó las premisas básicas para la fuerte presencia del sindicalismo docen-
te y para una relación conflictiva entre el Estado empleador y los maestros. En
muchos países, las movilizaciones y las huelgas crecieron hasta tal punto que
parecieron constantes.
El sindicalismo docente fue consistentemente partidario de la presencia inter-
ventora del Estado en educación, defensor del carácter público de ésta, a la vez
que apoyaba el modelo de desarrollo productivista y la intervención reguladora y
planificadora del Estado. Por su parte, el Estado compensaba las bajas remunera-
ciones con oportunidades de empleo y estabilidad laboral y con espacios de partici-
pación, especialmente a partir de los años 50 en que la aceleración de la expansión
y la crisis del Estado benefactor fue haciendo cada vez más difícil la solución al
problema salarial.
En la actualidad, la situación de los docentes en este aspecto resulta, por un
lado, complicada pero por el otro facilitadora. Asimismo, por un lado se reconoce
una gran segmentación en el colectivo docente, lo cual significa que cualquier tipo
de solución no puede ser uniforme ni única sino que se necesita desarrollar crite-
rios generales que con márgenes de flexibilidad, permitan negociaciones par-
ciales; por el otro, aunque este proceso no es el mismo en todos los países, se ha
producido una suerte de agotamiento del discurso gremial y de sus promesas, por
lo que se registra una distancia considerable entre los grupos gremiales y los do-
centes en general.
A partir de los cambios que se fueron sucediendo en las demandas de la
sociedad, una de las dimensiones del fenómeno que ha dado en llamarse el males-
tar docente se expresa también en un distanciamiento bastante fuerte entre los
dirigentes sindicales y las bases de profesores.
“Una causa de la imagen negativa que los sindicatos docentes pueden haber
desarrollado en los años recientes es la naturaleza de los temas con los que se han
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manejado. Muy pocos de ellos, si alguno, han protegido o mejorado el bienestar de
los profesores, mientras que muchos más han sido desventajosos para los docen-
tes individuales y para la profesión docente como un todo” (Lawton, 2001).
Juega también un papel fuerte el desarrollo de condiciones internas del mane-
jo del poder, muy similares a las desarrolladas en el resto de la sociedad. No es
raro que las cúpulas sindicales se perpetúen y puedan describirse según lo pro-
puesto por “la ley de hierro de la oligarquía” con que Mitchells explicó cómo
funcionan las grandes organizaciones y los partidos políticos.
En cuanto a la segmentación de la docencia, este no es un fenómeno nuevo. El
sistema escolar heredado del siglo
XIX
se caracterizó ya por su segmentación
social, cultural y profesional. Fue un sistema construido sobre la base de la agrega-
ción de subsistemas, cada uno de los cuales tenía objetivos diferentes y especí-
ficos, clientelas sociales diversas y grados de prestigio o legitimidades distintas.
La formación del docente, como se ha dicho, se impartía separadamente en-
tre escuelas normales y universidades, sin que hubiera nexos de coordinación o
continuidad en los procesos formativos. Contribuían a esta parcelación o frag-
mentación del sector docente las condiciones de trabajo y las remuneraciones de
los profesores, ya que los profesores de secundaria eran contratados por núme-
ros variables de horas semanales, mientras que los maestros primarios lo eran
por “cargo” o empleos con una jornada estándar.
También el tipo, el tamaño y hasta las denominaciones de las instituciones don-
de prestaban el servicio de enseñanza, diferenciaban notablemente a las escuelas
(primarias) de los colegios o liceos (secundarios) y a éstos de los institutos (tercia-
rios).
17
Hasta las propias organizaciones sindicales docentes comenzaron a orga-
nizarse en torno a alguna de estas denominaciones.
Es evidente que los procesos de cambio que están cruzando a la sociedad y a
la educación también inciden en todos los agentes que tienen que ver con el hecho
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
17
Esta denominación también era utilizada por ciertas instituciones de nivel secundario, sobre todo en el sector
privado.
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educativo. Es así que en otras regiones se registran situaciones en las cuales
tanto las reformas de la formación docente inicial y permanente, como la de la
carrera profesional, han podido avanzar a partir de negociaciones. Estas expe-
riencias abren senderos interesantes para encarar los desafíos.
b) Los intereses del sector privado en la formación y el desarrollo
profesional de los profesores
La polémica entre educación pública y educación privada ha estado desde siem-
pre presente en el horizonte latinoamericano, pero en el marco del reconoci-
miento de que la educación es un bien público y que es un deber del Estado
garantizar educación básica común a toda la población. Los defensores de la
educación pública sostienen que el Estado no puede abandonar su obligación de
defender el bien común, ya que la educación privada reemplaza los valores públi-
cos por valores privados. Los sectores cercanos a la educación privada reclaman
el derecho a la formación de las nuevas generaciones según el “ideario” especí-
fico de la creencia o comunidad de que se trate.
En nuestros países existe una presencia bastante fuerte de la educación pri-
vada, que funciona dentro de las regulaciones del Estado y, también en algunos
casos, subsidiada parcial o totalmente por éste. Esta presencia no es nueva. Su
crecimiento se remonta a un proceso iniciado hace más de un siglo y poco ten-
dría que ver con las reformas educativas recientes. En este marco, es de reco-
nocer que ni en las décadas anteriores, ni como resultado de las últimas reformas
educativas orientadas a la descentralización, ha habido en la región una tenden-
cia a la privatización en la educación alentada por políticas públicas.
El fenómeno se encontraría más cercano a lo que se puede denominar privati-
zación espontánea que los economistas aplican a los cambios en las preferencias
de la demanda, los cuales reflejan, sin duda, el lugar relativo de los intereses espe-
cíficos de distintos sectores, como por ejemplo las iglesias o los empresarios.
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Una característica interesante respecto de la educación privada es que a
medida que se avanza en los niveles educativos se observa una mayor tendencia
hacia el consumo de la educación brindada por el sector privado. Según el World
Education Report 2000, de la
UNESCO
, en América Latina y el Caribe el porcentaje
de matrícula privada es, para primaria, 16.4% (1996); para secundaria, 23.8%
(1996), y para terciaria, 34.7% (1994). En el nivel superior no universitario, donde
se localiza generalmente la formación de profesores, está la mayor participación
de la matrícula privada.
La expansión del sector privado se monta sobre la expansión de los sistemas
educativos, y busca los nichos más redituables para sus intereses. En términos
generales, las ofertas de educación privada tienen dos grandes vertientes de
intereses: la oferta confesional y la no confesional. La primera reconoce como móvil
un ideario sostenido en una confesión religiosa, mientras que la segunda está mo-
vida por intereses económicos.
En el caso de los intereses confesionales, la base de la justificación está en que
en esta instancia es donde se forma a los formadores de la juventud; en relación
con los intereses económicos, la racionalidad puede estar en que es un tipo de
oferta que requiere instalaciones menos costosas que las de los demás niveles
(por ejemplo, no se requieren patios, los grupos de alumnos pueden ser más nu-
merosos y las aulas “rendir” más), y lo que sería hipotéticamente costoso (como
bibliotecas o laboratorios), aunque pueda formar parte de las normas y regulacio-
nes, en general no es exigido fehacientemente por los controles estatales.
La oferta privada de formación de profesores abarca tanto instituciones
dedicadas a la formación inicial, a veces complementada por oferta de activi-
dades de desarrollo profesional, como otras cuyo objetivo se concentra en
los cursos de perfeccionamiento posteriores a la certificación.
La aceptación de títulos habilitantes o supletorios para el ejercicio particular de
la enseñanza, la modificación de las condiciones de trabajo y la estabilidad
del personal docente en los institutos particulares, la validez de los títulos otor-
gados a sus alumnos, la fiscalización de esta oferta educativa a cargo de organis-
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mos estatales creados especialmente para ello y la regularidad en el otorgamiento
de las subvenciones económicas constituyen, entre otros, elementos claves en el
crecimiento y consolidación de los servicios educativos de gestión privada.
Debido a que el Estado es el que fija las condiciones para la validez administra-
tiva de los certificados que estas instituciones emiten, cualquiera de las decisiones
que constituya un desafío –comentado anteriormente– contra la tradición y la rutina
del funcionamiento del sistema educativo, repercute necesariamente en las institu-
ciones del sector privado.
Un aumento de las exigencias de calidad, la necesidad de generar controles,
la exigencia de una determinada formación académica para el personal que en-
seña en los profesorados, la necesidad de una biblioteca actualizada, son todos
factores de potencial fricción con los sostenedores de estas ofertas.
Estas decisiones impactan de manera específica en los oferentes privados y
resulta, a veces, más difícil que se cumplan en este sector que en la oferta pública.
Sin embargo, como parte de una estrategia de reforma de la formación docente, es
indudable que ambos sectores deben estar comprendidos en estas estrategias.
c) La oportunidad y el timing de los cambios
El sistema educativo es un todo complejo y es poco posible cambiarlo si no se le
encara con un enfoque sistémico (Tedesco, 1998). No han resultado exitosos, por
esto, los esfuerzos para cambiar la formación docente que se aplican independien-
tes de todo otro esfuerzo de cambio de otras partes del sistema. Esto plantea el
problema de cómo jerarquizar y ordenar las decisiones de reforma.
Un razonamiento que ha determinado políticas de este ámbito expresa “empe-
cemos por formar los nuevos profesores, que cuando lleguen a las escuelas van a
cambiar la enseñanza”. Lamentablemente, este argumento ha quedado superado
por la realidad, en tanto y en cuanto desconoce las intermediaciones del sistema, y
el poder de la organización. La literatura sobre el tema enseña que cuando los
nuevos profesores llegan a la escuela no la cambian; más bien ocurre lo contrario:
la escuela los cambia a ellos haciendo inútil todo el esfuerzo anterior.
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Se ha discutido anteriormente la cuestión del cambio de la escuela y del cam-
bio de la formación docente. Para lograr resultados, parecería que deben tener
cierta simultaneidad, y estar involucrados, ambos, en un contexto más amplio de
reforma. Nuevos profesores ayudan a cambiar las escuelas, y las nuevas realida-
des que se van gestando en las escuelas ayudan a que los profesores cambien
más. Lo que parece adecuado es la necesidad de generar nuevos “sentidos”,
para poder direccionar y ordenar estos cambios.
Otro aspecto es el que se refiere a la progresión y la secuencia de los cam-
bios. ¿Cómo se introduce una reforma? Las estrategias tradicionales han sido
lineales y, en función de una lógica simplista que se apoya en el funcionamiento
por ciclos anuales del sistema educativo, han supuesto que tienen que avanzar
con el alumno. Es decir, se empieza una reforma por el primer curso y se propone
que su avance sea anual, incluyendo cada año un curso más.
Algunas reformas poco exitosas pueden explicarse en función de la aplicación
de esta estrategia. Un primer problema es que define que la unidad de organiza-
ción del sistema educativo (o la unidad de cambio) es el alumno. Hoy está claro
que la unidad de cambio en educación es la escuela (la institución escolar) y en
tanto no exista una estrategia para pensar el cambio sistémico sobre la base de
esta unidad, los cambios serán difíciles, porque la estrategia de avance anual intro-
duce una fuerte ruptura dentro de la organización.
18
Un problema adicional de la estrategia de avance anual es que, con el paso del
tiempo, la fuerza del cambio disminuye. Esto quiere decir que en el momento en
que tiene más fuerza abarca la parte más pequeña de la organización. A medi-
da que pasan los años, la fuerza disminuye, pero los patrones tradicionales de
funcionamiento se mantienen vigentes y, aunque se siga avanzando en la aplica-
ción, es probable que la innovación se “burocratice”, es decir los cambios se pro-
duzcan formalmente pero, en realidad, se siga trabajando igual que antes, aunque
sea con las nuevas denominaciones (Aguerrondo, 2002).
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
18
Esto ocurre porque se alarga demasiado el tiempo en que deben “convivir” el sistema viejo y la nueva propues-
ta, y la institución se resiente porque no puede funcionar plenamente con ninguna de las dos lógicas.
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Una tercera cuestión relacionada con la oportunidad de las reformas de la
formación docente se refiere a que, en esta época de reformas, no todos los
niveles del sistema, ni sus diferentes componentes, han estado sometidos a igual
cantidad de innovaciones. Lo más probable es que se hayan hecho más cambios
en los primeros grados de la primaria que en los últimos, en la escuela primaria
que en la secundaria, en la secundaria que en los terciarios.
Es decir, la formación docente inicial forma parte de aquella parte del sistema
educativo menos acostumbrada a estar involucrada en procesos de cambio. Aún
más, en aquellos lugares donde se forma de manera separada a los profesores
de primaria de los de media, es factible que haya habido propuestas de cambio
para la formación de profesores de primaria pero no (o mucho menos) para los de
secundaria.
De este modo, es necesario tener en cuenta que cualquier propuesta de cam-
bio debe prever la posibilidad de enfrentarse con actores que no saben encararla.
Asimismo, al no tener éstos experiencia de introducción de cambios, es probable
que las nuevas situaciones generen reacciones de desconfianza y recelo ante lo
desconocido, incrementando por ello las resistencias.
¿Cómo prepararse para poder manejar estas reformas con los menores cos-
tos y la mayor probabilidad de resultados? Al respecto, Kliksberg (2002) presenta
una serie de proposiciones de trabajo que surgen de la observación y el estudio
de los problemas de gestión y del análisis de errores típicos que se cometen en
los intentos de reformas del sector social.
Sus propuestas son:
1. Cuidado con marginar la importancia de la gerencia y también de
considerarla como una “panacea”.
Primero todo se concentraba en el diseño de la política, dando poca
importancia a “la implementación”. Pero llevar adelante políticas re-
quiere hacerlo con las organizaciones existentes que tienen sus pro-
pias tecnologías, normatividad, actitudes culturales, intereses en
conflicto, luchas de poder, etcétera. La “política” no termina en la eta-
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pa del diseño y la política real, que resulta después del proceso de
gerencia, puede ser muy diferente de la política que se ordenó llevar
a cabo.
2. Gerenciar en el campo social no es lo mismo que hacerlo en otras
áreas.
Las dos grandes diferencias tienen que ver con la naturaleza cualitativa
de lo social y el largo plazo que se necesita para lograr resultados.
Esto significa que hay que sostener acciones continuadas durante pe-
riodos extensos, y prever cómo mantener el apoyo a pesar de que sus
resultados no sean visibles. Surge la necesidad de una “gerencia so-
cial”, que debe tomar todos aquellos aspectos de otras gerencias que
le puedan ser útiles, pero debe tener un perfil propio correlativo a sus
metas particulares.
3. Se debe montar una institucionalidad social fuerte, jerarquizada y
profesionalizada.
Las respuestas deben darse en cambios en las políticas, pero tam-
bién tener registro en los instrumentos institucionales. Debe estable-
cerse un servicio civil profesional en las instituciones sociales, con
adecuadas remuneraciones, posibilidades de desarrollo, entrenamiento
continuo y, en la parte más alta, una gerencia especializada y estable.
Deben tomarse en cuenta los puntos de vista de los ministerios socia-
les en el diseño de las políticas económicas.
4. Optimizar resultados en el campo social requiere necesariamente
abordajes intersectoriales.
Los programas sociales procuran metas que por la configuración
del problema mismo no son alcanzables por un solo actor organiza-
cional. Las causas de la pobreza son múltiples e interrelacionadas.
Combatirlas efectivamente requiere abordajes consiguientemente
intersectoriales.
5. Hay que aprender gerencia interoganizacional. Que consiste en compar-
tir programas desde varias instancias (Ministerios, niveles de gobierno,
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etcétera). Gerenciar la operación conjunta de distintas organizaciones
no es lo mismo que llevar adelante una organización específica.
6. Es necesario superar las falsas oposiciones entre gobierno, por un
lado, y
ONG
y sociedad civil por el otro.
El problema social latinoamericano no puede ser delegado exclusi-
vamente al Estado. El Estado y las
ONG
deben aliarse estrechamente
aprovechando los puntos fuertes de cada uno y minimizando sus limi-
taciones.
7. Una clave para la eficiencia: descentralización más participación. Los
riesgos de la descentralización se pueden contrarrestar involucrando
a los diversos actores en la participación. Así como la descentraliza-
ción requiere de la participación, crea también oportunidades importan-
tes para esta última, y los “círculos virtuosos” que puede desencadenar
una participación genuina son formidables.
8. Se necesitan pactos y concertaciones sociales de apoyo para posibi-
litar una gerencia social eficiente.
Los programas sociales necesitan contar con respaldos amplios de la sociedad
para poder cumplir con efectividad sus metas. Existen sectores que desconfían
casi por principio de estos programas. Se debe procurar contrarrestarlos expli-
cando detalladamente a la opinión pública sus aportes posibles y procurar, en el
marco de los mecanismos democráticos, concertaciones sociales de apoyo. Estas
concertaciones dan la base para “aguantar” los extensos periodos que con fre-
cuencia se necesitan para lograr objetivos tangibles en el campo de lo social.
Buenos Aires, junio de 2002.
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Formación docente: desafíos de la política educativa
se imprimió por encargo de la
Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos,
en los talleres de
con domicilio en
el mes de agosto de 2003.
El tiro fue de 15 000 ejemplares
más sobrantes de reposición.
El cuidado de la edición estuvo a cargo de la Dirección General
de Normatividad de la Secretaría de Educación Pública.
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