Quiero agradecer la presentación de Eusebio Megías, cuya amistad y buena fe permite a este pequeño grupo de latinoamericanos y españoles debatir y reflexionar sobre el problema de las drogas. Me siento privilegiado de estar aquí tratando una problemática que es central para las relaciones entre nuestros países y dentro de nuestros países. Muchas gracias por su presencia y también por su invitación.
Quiero plantear la cooperación como un tema clave en la cuestión de las
drogas. Entiendo que cooperación significa operar juntos. Muchas veces se
entiende como intervención externa, pero se trata de un compromiso conjunto,
que parte de un pacto basado en una decisión común. La cooperación, para ser
tal, debe tener tres características: compartir objetivos, distribuir costos y
esfuerzos y asumir las responsabilidades con las consecuencias de los actos.
Si utilizamos estas tres características para evaluar la cooperación en materia
de políticas hacia las drogas veríamos que ellas no se cumplen plenamente. No
me refiero sólo a la política antidrogas de la
comunidad, o de la FAD, o el gobierno español, o la Unión Europea, pues ellas
son parte de una política mundial que se está llevando a cabo desde hace
prácticamente noventa años, por lo menos desde 1912 con la primera Convención
del Opio.
Esta es una política de largo plazo que se ha ido intensificando y
ampliando pero que lleva ya muchísimo tiempo. Aún reconociendo que hay matices
y acciones que desafían su núcleo
central, la política antidrogas es global y tiene algunas características
básicas que debemos identificar en nuestra
reflexión.
En primer lugar, se trata de una política de carácter represivo y
prohibicionista, pues intenta eliminar un problema sabiendo que no lo podrá
lograr, porque forma parte de la vida cotidiana. La intensificación represiva y
prohibicionista se propone metas inalcanzables con el objetivo de desalentar el
consumo y el tráfico de las drogas. No de todas las drogas, pues que hay drogas
excepcionales que no entran en esta política, como el alcohol y el tabaco, pero
que podrían entrar en cualquier momento si las tendencias continúan como hasta
ahora.
Una segunda característica es el dominio de esta política por parte de
los Estados Unidos. La política antidrogas tiene la
marca y el sello de la política norteamericana. En este sentido es importante
destacar que es una política que en gran medida responde a las necesidades de
política interna de los Estados Unidos, mucho más que a su supuesta
responsabilidad global como potencia mundial. En el origen, la misma Convención
de 1912 nació con el deseo de utilizar compromisos internacionales para forzar
políticas nacionales, algo que está estudiado y documentado. Esta política es
en realidad un ejemplo de cómo los asuntos de ámbito internacional pueden ser
utilizados para fines de política interna. Ese fue el origen de la política
represiva, especialmente en la producción del opio, y a la que se sumaron la
prohibición de la cocaína, la marihuana y otras drogas que no tenían una gran
relevancia en los países centrales pero que sí se consumían en los
subdesarrollados y poco influyentes países de Asia y América Latina.
Es una política marcada por las necesidades domésticas de los Estados
Unidos en el origen pero también en la actualidad. En la actualidad referida a
tres dimensiones: política nacida por la necesidad de externalizar
problemas. Muchas veces, la política antidroga en EEUU ha sido utilizada para
negar u ocultar la existencia de problemas internos, en las ciudades, de
discriminación, exclusión social o pobreza. Ha sido una manera de esconder la
existencia de esos problemas como si fueran causados por una droga determinada
pero evitando una reflexión sobre las razones por las cuales la gente consume
drogas. La mayor parte de la discusión en EEUU sobre el tema de la drogadicción
se centra en qué drogas se consumen, en qué circunstancias, dónde se produce y
cómo entra la droga al mercado norteamericano, pero nunca se plantea la
cuestión de por qué la gente consume droga. En ese sentido, es frecuente
utilizar la cuestión de las drogas con el fin de externalizar
responsabilidades mediante la identificación de falsos problemas.
Una segunda característica es la electoralización
de esta política. Es decir, el uso de la temática con fines electorales. El
tema de las drogas se presta muy fácilmente a la demagogia política, ya que es
muy fácil identificar un mundo abstracto como es el de la drogadicción, y es
muy fácil movilizar sentimientos morales y éticos con la apelación a esta
problemática. En ese sentido, se puede comprobar cómo en momentos de renovación
electoral, especialmente en el Congreso americano, aumenta la frecuencia del
asunto de las drogas en el debate y aumenta el presupuesto para los programas
que ponen en operación esa política. Y es que es políticamente muy rentable
para los diputados “demostrar” que están haciendo algo para resolver el
problema de los guetos negros o de los barrios latinos asignando algunos
recursos a la lucha contra la drogadicción en vez de plantearse los temas más
difíciles de la discriminación o la pobreza.
La tercera característica tiene que ver con la inercia que pone en
marcha el juego democrático. Una vez que se asignan presupuestos resulta más
fácil mantener que eliminar programas, incluso manipulando su importancia y
resultados para continuar expandiendo el gasto fiscal en este tema. En los
últimos 20 años el presupuesto antidrogas ha pasado de
menos de 1.000 millones al año a cerca de 18.000 millones al año en los Estados
Unidos. Son cifras enormes que nos hablan también de la existencia de
instituciones que viven de la lucha contra la drogadicción. Así como hay una
industria clandestina de producción y tráfico de drogas, hay también toda una
industria de la lucha contra la drogadicción. Existe una pugna inter-burocrática que alimenta la expansión de ese
presupuesto, en el caso de EEUU y del resto de América Latina.
Una cuarta característica en esta política prohibicionista es que hay
una contradicción muy grande entre el discurso fundamentalista, que es en esencia moralista, y una ejecución que es muy
pragmática. Se puede ver cómo se olvida este discurso fundamentalista cuando se
trata de poner otras prioridades en la actualidad política, como en el caso de
la utilización del narcotráfico para alimentar a la Contra nicaragüense (la
guerrilla anti-sandinista)
en la época del gobierno de Reagan. Es el caso más
reciente de Afganistán, donde la producción de heroína ha sido relegada a una
prioridad muy baja de la política norteamericana porque hoy es más importante
sostener el gobierno surgido de la guerra.
Hay también otro contraste notable, y es el que se encuentra entre una
política que es muy inflexible, decidida muchas veces sin capacidad de manejo,
y la escasa base científica de esa política. En general, es una política que,
cuando se aplica, se hace con mucha fuerza pero sobre bases de conocimiento muy
endebles, e incluso con muy poca capacidad de aprender de sí misma.
El último tema que desearía señalar es que a pesar de que llevamos ya
noventa años de política antidrogas no se ha desarrollado un sistema de
aprendizaje a partir de la experimentación. Hubo una experiencia con la
prohibición del alcohol en los años 20 y 30 que permitió aprender que la
prohibición total no funcionaba. Se corrigió esa política pero se olvidó que
sus lecciones pueden servir en otros campos. En este momento se aplica una
política similar de represión y rechazo que está causando muchos problemas a
nivel mundial y a nivel interno, dentro de las sociedades que aplican esta
política. Sin embargo, los gobiernos no parecen tener la capacidad de aprender
de esos errores y de esas políticas.
Otras condiciones de cooperación tampoco se encuentran en la política antidrogas.
Por ejemplo, los objetivos no están claros. Si preguntamos a los
políticos, dirigentes o ministros cuál es el objetivo central de la política
antidrogas encontraremos tantas repuestas como entrevistados.
No está claro qué es lo que se pretende lograr. Hay un cierto nivel de consenso
y metas comunes como en el caso de América Latina cuya meta es la disminución
de la producción de coca. ¿Pero cuál es el objetivo compartido? Es algo que no
está del todo claro, y la distancia entre el compromiso internacional y la
política nacional varía mucho dependiendo de las capacidades internas y las
necesidades de cada país.
En términos de costos de las tareas ejecutadas, es claro que hay
preocupación por determinar cuánto cuesta manejar por ejemplo un equipo de
erradicadores de coca, pero no se toman en cuenta otros costos como los
sociales, culturales o políticos que resultan de la prohibición. En ese
sentido, las responsabilidades no son compartidas, especialmente las
responsabilidades con las consecuencias imprevistas que resultan de la política
antidrogas.
Es evidente, por los datos disponibles de los últimos años, que esta
política está fracasando. No se ha reducido el consumo de drogas salvo en
algunos lugares o momentos, sino que se ha conseguido desplazar el problema,
como en el caso de los principales
productores de coca que hace veinte años eran Perú y Bolivia, y ahora es
Colombia. Si se logra la victoria en Colombia, de reducción en los cultivos,
aparecerá en Venezuela, Colombia o nuevamente en Perú o Bolivia, si el proceso
de desestabilización continúa. La producción tiende a desplazarse de uno a otro
lugar, porque es imposible mantener la misma presión en todas partes. Otro
indicador del fracaso de esa política es el hecho de que a medida que pasa el
tiempo ha ido aumentado la pureza de las drogas en las
calles y ha ido disminuyendo el precio. Esto demuestra que el mercado hoy está
económicamente “más saludable” que hace veinte años cuando se inició esa
política.
En América Latina el problema tiene además
características adicionales que vale la pena tomar en cuenta. Por motivos de
tiempo y porque supongo que ustedes más o menos conocen la realidad latino
americana no intentaré siquiera dar una visión completa. Pero sí quisiera referirme
a dos aspectos que afectan directamente a la relación con España. En primer
lugar, creo necesario tomar en cuenta la débil integración política. Desde
España se suele ver América Latina como un conjunto, pero lamentablemente no es
así. Hay una enorme persistencia de ideologías nacionalistas que generan
desconfianzas, incluso entre nosotros, que nos hacen sentir que primero somos
peruanos o colombianos antes que latinoamericanos. Esto se relaciona también
con la débil integración económica. Hay muy poco intercambio entre los países
de América Latina.
Estas dos debilidades se reproducen con más o
menos fuerza dentro de cada uno de los países integrantes.
Por supuesto que hay variaciones. Algunos
países están más integrados y son más consistentes internamente, pero incluso
en ellos la lógica nacionalista se reproduce internamente en comportamientos
corporativistas. Y es ahí cuando surgen los grupos o corporaciones, los grupos
ganaderos, campesinos, maestros, que llevan a que muchos actúan bajo una lógica
corporativa de exclusión y de particularización de su problema como si fuera el
único o el principal del país. Se generan así, a nivel regional y nacional,
lógicas defensivas de carácter particularista y por tanto con una escasa
capacidad de establecer solidaridades.
La debilidad económica se refleja también en
la debilidad de los mercados internos, que son medidos por los enormes grados
de desigualdad social que existen en América Latina. Todos los indicadores nos
muestran que América Latina está afectada fuertemente por este problema.
Mercados internos poco desarrollados y una gran distancia entre los que
consumen y los que no lo hacen, o los que lo hacen poco.
Hay que reconocer que en los últimos veinte
años se han producido avances muy significativos. En el campo político hay un
gran avance: la democracia está instalada en todos los países de América
Latina. Pero es un avance que ha enfatizado demasiado el tema de la
participación política y muy poco el tema de la institucionalidad. Las democracias
latinoamericanas son muy vulnerables ahora, son muy débiles porque no cuentan
con estructuras institucionales que las soporten. No es solamente un problema
para Bolivia o Perú, es también un problema en Colombia, donde la capacidad de
acción y representación del Estado está limitada por fuerzas insurgentes en
amplias regiones del país. Es un problema de toda América Latina.
De la misma manera debemos decir que hay
enormes avances en la apertura económica pero con poca atención en la
articulación del mercado interno, del mercado local. Hoy se discute la
ampliación de los tratados de libre comercio que acelerarían la integración con
Europa y EEUU, pero no hay una preocupación igualmente importante para la
ampliación de los mercados internos y la incorporación de los más pobres en la
economía local, que debería lograrse simultáneamente.
Es necesario entender el problema de las
drogas en el contexto de debilidad de integración, de debilidad institucional y
de procesos de exclusión social. En este contexto: ¿qué papel cumple la
economía de la droga?
Su papel central es el de vínculo mercantil.
La droga es uno más de los vínculos de mercado. Es un mecanismo a través del
cual el país compensa sus inestables balances comerciales y adquiere moneda
fuerte para importar y satisfacer las expectativas de la población, pero
también cumple ese papel para el pequeño productor campesino que produce coca o
marihuana. Así, es un mecanismo a través del cual algunas personas intentan
superar la exclusión.
Esta función de vínculo es más importante
cuanto más débil, interna y externamente, sea el país.
Es aquí donde se produce una triste paradoja.
Una política que tienda a reprimir y a cortar esos vínculos generará más
problemas cuanto más exitosa sea. Una mirada crítica y global sobre el impacto
que ha tenido la política antidrogas en América Latina nos va a mostrar cómo
esta política ha tendido a debilitar la institucionalidad democrática,
generando en muchos casos mecanismos paralelos de control del orden. Para poder
ser eficaces en el campo de las drogas, se aíslan del resto con lo que
reafirman la poca eficiencia del resto de los aparatos de gobierno, y
contribuyen a erosionar su legitimidad. En otros casos han acentuado la
disociación entre el Estado y la sociedad, especialmente en aquellos casos en
que la economía de la droga ha sido altamente relevante en términos económicos
y sociales, es decir, donde ha existido una gran cantidad de personas en la
producción de la coca o de la marihuana. Al afectarlas bases de sobrevivencia de esos grupos, se enajena su apoyo en la
relación con el Estado o se estimula su apoyo a fuerzas insurgentes o
contestatarias.
Estas políticas han agudizado también los
conflictos sociales y políticos dentro del Estado entre distintos grupos burocráticos,
distintas instituciones, productores, campesinos, etc. En general, puede
observarse que ésta es una política que ha generado más problemas de los que ha
resuelto, y que, al poner en riesgo la democracia, pone también en riesgo el
desarrollo porque no se puede disociar uno del otro. Lo peor es que es una
política que no aprende de sus errores, no presta atención a los conocimientos
científicos, se basa en un discurso moralista pero muy poco afincado en la
realidad, y que tiende a ser exclusivamente pragmática y adaptada a las
necesidades de corto plazo de la política.
El remedio que se está aplicando puede
terminar por matar al paciente.
Afortunadamente se reconoce cada vez más la
necesidad de introducir una reflexión crítica sobre cómo se ha ido conduciendo
esa política con el fin de cambiarla, para que por lo menos tenga objetivos más
realistas y creíbles.
Los enfoques prácticos han demostrado ser
mucho más útiles que los fundamentalistas que guiaron hasta ahora la política antidrogas. Necesitamos enfoques prácticos que
nos permitan establecer metas y objetivos alcanzables a través de
procedimientos flexibles y que permitan evaluar continuamente los efectos de
las acciones, que aprendan de la experiencia y que estén atentos a los avances
científicos.
Frente a la política tradicional debemos
reivindicar una modernidad que ponga más razón y menos pasión en el diseño de
acciones orientadas al control de las drogas por la sociedad.
[1] Transcripción de una conferencia realizada en Toledo, España, en Julio de 2004, con
los auspicios de la Fundación Ayuda contra la Drogadicción (FAD).