EL COSTO MACROECONÓMICO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

           

Roberto Laserna

¿Cuánto le costará a Bolivia la reforma constitucional? Los equipos técnicos del gobierno no han difundido ningún estudio que trate este tema aunque tampoco se sabe que se lo hubiera realizado.

Algo se ha publicado de los costos de la Asamblea Constituyente (más de 20 millones de dólares) y el periódico La Razón hizo un esfuerzo por evaluar los costos de todo el proceso constituyente, en los cuales contabilizó referéndums, enfrentamientos, campañas publicitarias y, lo más grave y de valor incalculable, las 25 vidas que se perdieron en el proceso (La Razón, de octubre de 2008).

A esos costos todavía falta añadir lo que se gastará en la campaña y en el referéndum mismo del 25 de enero de 2009.

Esta breve nota propone tratar el tema desde otra perspectiva, a fin de que tomemos en cuenta no solamente los costos directos de producir un nuevo documento constitucional para el ordenamiento legal e institucional del país, que sin duda son importantes, sino los costos que podría implicar la aplicación misma de la reforma, si es que finalmente se la aprueba en el referéndum.

En general, el debate político sobre la reforma constitucional ha tendido a ignorar los costos posibles o, aún peor, a suponer que no habrá costos, sino solamente beneficios. Esto es poco realista, por decir lo menos. Toda reforma institucional y política tiene tanto costos como beneficios, y también tiene consecuencias económicas que pueden representar costos y beneficios. Por supuesto, no solamente importa calcularlos sino analizar cómo se distribuirán, es decir, quiénes ganarán y quiénes perderán con las reformas. Pero, así como suelen ignorarse los costos, cada grupo concentra su atención solamente en los beneficios que podría lograr directamente, y casi nunca presta atención a las consecuencias que podrían tener las reformas y mucho menos a la posibilidad de que los costos indirectos sean mayores a los beneficios directos que consiga.

En estas páginas se presenta una estimación de los costos que podría tener la reforma constitucional, si es que el proyecto presentado por el partido de gobierno logra la mayoría necesaria para implementarse. No se calculan de manera específica los costos fiscales ni los costos indirectos de la transición, que recaen en los ciudadanos, aunque se plantean algunos ejemplos. La estimación se concentra en los costos macroeconómicos medidos en términos del crecimiento del PIB. Es decir, más que detectar lo que se pierde de manera efectiva, busca detectar lo que no se gana, que es también una pérdida aunque sea más difícil percibirla de esa manera. La sensación de que perdimos algo es más concreta si alguien nos roba 100 bolivianos, que si alguien nos impide ganar 200 (bloqueando un puente, por ejemplo). 

Hagamos las estimaciones, aún sabiendo que nos movemos en un campo de hipótesis que deberían ser (y esperamos que sean) contrastadas por otros esfuerzos de análisis.

La reforma constitucional afectará el crecimiento económico, y éste, a su vez, tendrá consecuencias sobre el desarrollo humano y sostenible. Dejamos también de lado esas consecuencias, seguros de que el sólo mencionarlas provocará ya la curiosidad de los expertos para calcularlas. Confiemos en que luego compartan sus estimaciones.

El crecimiento boliviano fue en general superior al promedio de AL y también al promedio de nuestros vecinos cuando vimos épocas de estabilidad, pero fue inferior en épocas de inestabilidad. Por ejemplo, aunque en el periodo 1990 a 2000 hubieron cambios institucionales, se realizaron dentro de los marcos y la normativa legal y en un contexto de certidumbre jurídica. En ese periodo, la tasa de crecimiento de Bolivia fue de casi 4% anual, mientras que América Latina en promedio creció al 2.8%, de manera que Bolivia tuvo una diferencia a favor de casi 1.18 puntos, y pudimos cerrar en algo la brecha que nos separaba del conjunto. Pero en el periodo más reciente ocurrió lo contrario, a pesar de que los precios de nuestras exportaciones mejoraron. La tasa de crecimiento de nuestra economía desde el 2000 fue en promedio de alrededor del 3.4% al año, mientras que América Latina llegó a 3.55%, con una diferencia pequeña pero que más bien nos ha ido alejando del promedio.

Estas brechas son algo mayores si se toma como referencia entre los dos periodos no el año 2000 sino el 2003, y también si en vez de tomar al conjunto de América Latina tomamos solamente a los países vecinos.

En base a estas referencias puede estimarse que la inestabilidad institucional tiene un costo dinámico que es mayor a un punto porcentual en la tasa de crecimiento del PIB. Es decir que nuestra economía perdería en épocas de inestabilidad institucional la posibilidad de crecer en por lo menos un punto más que el que en realidad alcanza, reduciendo el ritmo de expansión de la producción y el consumo porque dedicamos nuestros esfuerzos a adaptarnos a los cambios o a resistirlos cuando percibimos que afectan nuestra situación .

En contextos de inestabilidad, los inversionistas reducen su actividad por la incertidumbre de los cambios, con lo que también se reduce la absorción de empleo y se estancan la producción y el consumo, o incluso llegan a declinar.

Utilizando estos criterios, podría estimarse que el costo de una reforma integral como la propuesta en el proyecto de CPE estará entre 1.3 y 1.7% del PIB cada año, es decir, en términos monetarios, estará entre 200 y 250 millones de dólares que nuestra economía no crecerá cada año.

Esta cantidad debe proyectarse por el tiempo que durará la inestabilidad institucional, o la transición, tomando además en cuenta que se trata de una pérdida acumulativa.

En alguna oportunidad, el Presidente ha estimado que se requerirán por lo menos 10 años para completar la transición hacia una vigencia plena de la nueva Constitución, en caso de que sea aprobada en enero de 2009. En consecuencia, sólo por la transición podría estimarse que la reforma constitucional podría costarles a los bolivianos una pérdida estimada entre 2200 y 3022 millones de dólares.

Obviamente, como se mencionó, esta pérdida en crecimiento puede traducirse en una pérdida en desarrollo humano, es decir, en mayores dificultades para reducir la pobreza, para bajar las tasas de mortalidad infantil y para mejorar las condiciones de educación y salud de la población.

Estos costos son sin duda elevados, y no son los únicos.

Habría que calcular también los costos de cerrar instituciones, con los consecuentes despidos de personal y las indemnizaciones que se les debe pagar, y los costos de abrir nuevas instituciones. Estos costos directos afectarán el presupuesto fiscal, pero podrían también tener consecuencias sobre el resto de la economía si es que disminuye la calidad de los servicios que prestan esas instituciones.

Por ejemplo, los bancos privados reciben en la actualidad los impuestos que se pagan a las alcaldías y al Servicio de Impuestos, y esto multiplica el número de cajeros a los cuales pueden acudir los contribuyentes, reduciendo los costos de la transacción. Si se aprobara la nueva Constitución, los bancos que presten servicios públicos podrían estar sujetos a la fiscalización de la Contraloría, y algunos seguramente se desanimarían de seguir realizando ese trabajo, porque por la comisión que reciben se verían de pronto sujetos a una eventual intervención estatal. Con menos bancos, los contribuyentes tendrían menos cajas para pagar sus impuestos y, posiblemente, se verían obligados a hacer largas colas para hacerlo, y el tiempo dedicado a pagar impuestos sería un tiempo perdido para la producción. Por ejemplo, si los 300 mil contribuyentes tuvieran que dedicar solamente 15 minutos más de su tiempo al pago mensual de sus impuestos, ya sea porque tienen que caminar más tiempo o esperar en una cola, estarían perdiendo en conjunto casi 10 mil jornadas de trabajo cada mes, lo que representa en un año y al ingreso laboral promedio actual, cerca de 1.5 millones de dólares.

Esto podría reproducirse en otras instituciones y servicios, imponiendo costos elevados a la gente hasta que las nuevas instituciones y normas sean ajustadas y empiecen a operar con eficiencia.

También deberían considerarse los costos de llevar a cabo las promesas incorporadas en el texto constitucional. Un sistema que de protección de salud a la totalidad de la población, por ejemplo, podría requerir de por lo menos 650 millones de dólares al año. Asumiendo que una parte de ese presupuesto ya está siendo destinado al Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) la cobertura del resto de la población aumentaría los gastos fiscales en más del 10% de su nivel actual, convirtiendo el superávit del 2007 en un déficit absoluto. Un déficit que podría crecer aún más si se incrementan los gastos en otros rubros, como educación, infraestructura y desarrollo de empresas públicas. Y todo esto suponiendo que los ingresos fiscales no se verán afectados, que es un supuesto excesivo tomando en cuenta que una parte importante de los mismos depende no d elo que suceda en Bolivia, sino en los mercados mundiales, y que lo que suceda en Bolivia, que podría ser vasta una reforma institucional, podría reducir la capacidad de captación tributaria.

La cuantificación de los gastos fiscales que exigiría la aplicación de la reforma no es muy difícil y los equipos técnicos del gobierno tendrían que presentar por lo menos un esquema en el curso de la campaña, a fin de que los ciudadanos puedan emitir un voto cuando menos informado.

Volvamos al ejercicio de estimación macro.

Hasta aquí se han calculado los costos de una fuerte perturbación institucional como representaría la reforma integral de la constitución si se la aprueba en enero 2009, suponiendo naturalmente que luego de la perturbación las cosas vuelvan a su cauce habitual.

La aspiración del proyecto constitucional es que las cosas no vuelvan a su cauce habitual sino que, por el contrario, encuentren otro cauce.

Ese otro cauce excluye, por ejemplo, a la inversión extranjera, porque se restringen sus posibilidades de operar al punto que solamente podría hacerlo subordinada al Estado en algunos sectores, y sin posibilidades de distribuir utilidades a los inversionistas, como en el sector de los hidrocarburos, o con serias dificultades de operar con moneda extranjera y en un entorno desfavorable, como en los sectores de la minería, la forestería y la agropecuaria. La inversión privada en su conjunto disminuiría y con ella la generación de empleo y el crecimiento económico.

Por ejemplo, se estima que en los próximos 5 años Bolivia necesitará crear unos 600.000 empleos nuevos, sin considerar los empleos que hay que crear para los migrantes que regresan. Si se quisiera que esos empleos sean de la calidad prometida en los planes y en el proyecto constitucional, es decir, que cuenten con todas las garantías de protección y seguridad laboral y de tecnología, se necesitaría aproximadamente una inversión de doce mil dólares por empleo (dato de LC Jemio), de manera que se necesitarán unos 7.200 millones de dólares en inversiones en los próximos cinco años. La inversión tendría que ser mayor si se toman en cuenta 10 años y la necesidad de mejorar la productividad del resto.

Las tasas de inversión de los últimos años están muy lejos de esos valores, y lo estarán mucho más si, como se deduce de la lectura del proyecto de constitución, el motor dinámico de la economía será la inversión estatal.

Un descenso brusco en la inversión y bajos niveles de reposición podrían desacelerar la tasa de crecimiento en por lo menos un punto adicional. En este caso no se trata de un costo que se limite a un periodo de transición, sino de un costo permanente, mientras dure el modelo o, por lo menos, mientras se encuentren otras fuentes de inversión que reemplacen a los capitalistas privados. Podrían ser otros países, créditos de los organismos de cooperación, o donaciones, pero se requiere mucha imaginación e ingenuidad para creer que la inversión es solamente cuestión de dinero.

Y hablando de dinero, otro efecto que podría tener una fuerte incidencia en la economía sería el de la disminución de los ahorros. Como el proyecto de Constitución que se votará en enero obliga a que “las transacciones públicas” se realicen solamente en bolivianos (art. 326), el Banco Central no podrá manejar encajes ni reservas de los bancos privados en moneda extranjera, y éstos no tendrán mecanismos adecuados para garantizar las cuentas en dólares, y podrían verse obligados a desdolarizar o a aumentar los costos de sus servicios en dólares pues tendrían que buscar otros mecanismos de seguridad para los clientes.

Una interpretación alternativa dice que no hay en esas normas riesgo de desdolarización porque la intención del art. 326 estaría referida a las transacciones del sector público. El texto no lo dice así, pero podría ser, lo que de todos modos exige que haya un acuerdo o una sentencia posterior de interpretación.

En todo caso, todo indica que bajarían los estímulos al ahorro en el sistema formal, y éste declinaría.

Si a esto se suma la posibilidad de que se estaticen los fondos de pensiones, serían también desalentados los ahorros a largo plazo si no es que simplemente terminan devorados por la transición institucional que exigiría la aplicación de la nueva Constitución.

Puede por lo tanto estimarse la pérdida en crecimiento como consecuencia de la caída en la inversión y el ahorro en un rango que va de uno a dos puntos de crecimiento del PIB.

Finalmente, habrá que considerar también los costos provenientes del conflicto social y político. En un estudio realizado por Ceres en base a información de 38 años se encontró que los conflictos sociales habían representado un costo directo promedio equivalente a un punto de crecimiento del PIB, que se amplía cuando se toman en cuenta los costos indirectos.

Se trata de un punto porcentual menos en el crecimiento del PIB para un nivel promedio de conflictos, que en las cuatro décadas pasadas ha sido de 26 conflictos al mes. Se entiende que si el promedio de conflictos aumenta, la pérdida será proporcionalmente mayor, y si disminuyen, será proporcionalmente menor.

En los primeros dos años de la actual gestión de gobierno el promedio de conflictos ha sido de 40.4 al mes, es decir, un 55% más elevado que el promedio correspondiente a todos los gobiernos incluidos en el registro. Por tanto, este nivel de conflictividad estaría ya representando un costo anual equivalente a 1.55 puntos de crecimiento del PIB. Este nivel de conflictos no ha estado relacionado en su totalidad a la reforma constitucional aunque ésta ha sido, indudablemente, una característica fundamental del proceso político en este periodo. Como ya se mencionó, La Razón atribuye una gran parte de los conflictos, y 25 muertos, al proceso constituyente. Nada impide suponer que la aplicación misma de la reforma, si obtiene respaldo mayoritario en enero del 2009, será menos conflictiva.

Al contrario, las evaluaciones que se han hecho del texto del proyecto constitucional que será sometido a referéndum han destacado su enorme potencial conflictivo. No solamente por los cambios que pretende incorporar, sino por la manera en que la norma ha sido redactada, que en muchas ocasiones es confusa y se presta a interpretaciones contrapuestas. Por lo tanto, no es aventurado suponer que en el periodo de transición se presentará un nivel de conflictividad cuando menos similar al de los dos años pasados. En consecuencia, habría que añadir una pérdida anual acumulada de 1.55% del PIB en el periodo de transición.

Agregando las estimaciones, y sin tomar en cuenta los costos de transacción ni los costos fiscales de la reforma, tendríamos que por efecto de inestabilidad, caídas de la inversión y conflictos sociales, el PIB crecería entre 4 y 5 % menos que el potencial existente de nuestra economía. Aún aceptando que algunos efectos se superponen y que a esta cifra se le podría reducir un punto porcentual para hacer una estimación más conservadora, tendríamos que la reforma constitucional podría representar un costo equivalente a 4.5 % de no crecimiento (o de caída) del PIB. En los 10 años de la transición, esto representa un monto cercano a los 10 mil millones de dólares, es decir, la reforma constitucional podría representar a cada boliviano adulto una pérdida aproximado de 1900 dólares que implica, para cada familia, e independientemente de su situación económica actual, una pérdida promedio cercana a los 4560 dólares, o 32240 bolivianos.

Si una familia del quintil más pobre del país tuviera que pagar con sus ingresos monetarios la cuota promedio que le corresponde para cubrir las pérdidas en crecimiento de la reforma constitucional, tendría que dedicar a ello la totalidad de sus ingresos durante 7 años y tres meses.

Nuevamente, este costo podría expresarse en términos de pobreza, mortalidad materna e infantil, educación o salud. Bastaría que, como efecto de las dificultades económicas, se detenga el ritmo de caída en las tasas de mortalidad infantil o no se expanda la cobertura de los servicios básicos al ritmo que creció en las dos décadas pasadas, para que este costo económico sea equivalente al costo social de una guerra.

Por supuesto, las estimaciones anteriores son discutibles. Lo que no es discutible es la necesidad de considerar que la reforma constitucional, de aprobarse en el referéndum, tendrá costos y beneficios, y que los bolivianos deberíamos considerarlos a la hora de tomar una decisión.