EL COSTO MACROECONÓMICO DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
Roberto
Laserna
¿Cuánto le costará a Bolivia la reforma
constitucional? Los equipos técnicos del gobierno no han difundido ningún
estudio que trate este tema aunque tampoco se sabe que se lo hubiera realizado.
Algo se ha publicado de los costos de la
Asamblea Constituyente (más de 20 millones de dólares) y el periódico La Razón
hizo un esfuerzo por evaluar los costos de todo el proceso constituyente, en los
cuales contabilizó referéndums, enfrentamientos, campañas publicitarias y, lo
más grave y de valor incalculable, las 25 vidas que se perdieron en el proceso
(La Razón, de octubre de 2008).
A esos costos todavía falta añadir lo que se
gastará en la campaña y en el referéndum mismo del 25 de enero de 2009.
Esta breve nota propone tratar el tema desde
otra perspectiva, a fin de que tomemos en cuenta no solamente los costos
directos de producir un nuevo documento constitucional para el ordenamiento
legal e institucional del país, que sin duda son importantes, sino los costos
que podría implicar la aplicación misma de la reforma, si es que finalmente se
la aprueba en el referéndum.
En general, el debate político sobre la reforma
constitucional ha tendido a ignorar los costos posibles o, aún peor, a suponer
que no habrá costos, sino solamente beneficios. Esto es poco realista, por decir
lo menos. Toda reforma institucional y política tiene tanto costos como beneficios, y también tiene consecuencias
económicas que pueden representar costos y beneficios. Por supuesto, no
solamente importa calcularlos sino analizar cómo se distribuirán, es decir,
quiénes ganarán y quiénes perderán con las reformas. Pero, así como suelen
ignorarse los costos, cada grupo concentra su atención solamente en los
beneficios que podría lograr directamente, y casi nunca presta atención a las
consecuencias que podrían tener las reformas y mucho menos a la posibilidad de
que los costos indirectos sean mayores a los beneficios directos que consiga.
En estas páginas se presenta una estimación de
los costos que podría tener la reforma constitucional, si es que el proyecto
presentado por el partido de gobierno logra la mayoría necesaria para
implementarse. No se calculan de manera específica los costos fiscales ni los
costos indirectos de la transición, que recaen en los ciudadanos, aunque se
plantean algunos ejemplos. La estimación se concentra en los costos
macroeconómicos medidos en términos del crecimiento del PIB. Es decir, más que
detectar lo que se pierde de manera efectiva, busca detectar lo que no se gana,
que es también una pérdida aunque sea más difícil percibirla de esa manera. La
sensación de que perdimos algo es más concreta si alguien nos roba 100
bolivianos, que si alguien nos impide ganar 200 (bloqueando un puente, por
ejemplo).
Hagamos las estimaciones, aún sabiendo que nos
movemos en un campo de hipótesis que deberían ser (y esperamos que sean)
contrastadas por otros esfuerzos de análisis.
La reforma constitucional afectará el
crecimiento económico, y éste, a su vez, tendrá consecuencias sobre el
desarrollo humano y sostenible. Dejamos también de lado esas consecuencias,
seguros de que el sólo mencionarlas provocará ya la curiosidad de los expertos
para calcularlas. Confiemos en que luego compartan sus estimaciones.
El crecimiento boliviano fue en general
superior al promedio de AL y también al promedio de nuestros vecinos cuando
vimos épocas de estabilidad, pero fue inferior en épocas de inestabilidad. Por
ejemplo, aunque en el periodo 1990 a 2000 hubieron
cambios institucionales, se realizaron dentro de los marcos y la normativa legal
y en un contexto de certidumbre jurídica. En ese periodo, la tasa de crecimiento
de Bolivia fue de casi 4% anual, mientras que América Latina en promedio creció
al 2.8%, de manera que Bolivia tuvo una diferencia a favor de casi 1.18 puntos,
y pudimos cerrar en algo la brecha que nos separaba del conjunto. Pero en el
periodo más reciente ocurrió lo contrario, a pesar de que los precios de
nuestras exportaciones mejoraron. La tasa de crecimiento de nuestra economía
desde el 2000 fue en promedio de alrededor del 3.4% al año, mientras que América
Latina llegó a 3.55%, con una diferencia pequeña pero que más bien nos ha ido
alejando del promedio.
Estas brechas son algo mayores si se toma como
referencia entre los dos periodos no el año 2000 sino el 2003, y también si en
vez de tomar al conjunto de América Latina tomamos solamente a los países
vecinos.
En base a estas referencias puede estimarse que
la inestabilidad institucional tiene un costo dinámico que es mayor a un punto
porcentual en la tasa de crecimiento del PIB. Es decir que nuestra economía
perdería en épocas de inestabilidad institucional la posibilidad de crecer en
por lo menos un punto más que el que en realidad alcanza, reduciendo el ritmo de
expansión de la producción y el consumo porque dedicamos nuestros esfuerzos a
adaptarnos a los cambios o a resistirlos cuando percibimos que afectan nuestra
situación .
En contextos de inestabilidad, los
inversionistas reducen su actividad por la incertidumbre de los cambios, con lo
que también se reduce la absorción de empleo y se estancan la producción y el
consumo, o incluso llegan a declinar.
Utilizando estos criterios, podría estimarse
que el costo de una reforma integral como la propuesta en el proyecto de CPE
estará entre 1.3 y 1.7% del PIB cada año, es decir, en términos monetarios,
estará entre 200 y 250 millones de dólares que nuestra economía no crecerá cada
año.
Esta cantidad debe proyectarse por el tiempo
que durará la inestabilidad institucional, o la transición, tomando además en
cuenta que se trata de una pérdida acumulativa.
En alguna oportunidad, el Presidente ha
estimado que se requerirán por lo menos 10 años para completar la transición
hacia una vigencia plena de la nueva Constitución, en caso de que sea aprobada
en enero de 2009. En consecuencia, sólo por la transición podría estimarse que
la reforma constitucional podría costarles a los bolivianos una pérdida estimada
entre 2200 y 3022 millones de dólares.
Obviamente, como se mencionó, esta pérdida en
crecimiento puede traducirse en una pérdida en desarrollo humano, es decir, en
mayores dificultades para reducir la pobreza, para bajar las tasas de mortalidad
infantil y para mejorar las condiciones de educación y salud de la población.
Estos costos son sin duda elevados, y no son
los únicos.
Habría que calcular también los costos de
cerrar instituciones, con los consecuentes despidos de personal y las
indemnizaciones que se les debe pagar, y los costos de abrir nuevas
instituciones. Estos costos directos afectarán el presupuesto fiscal, pero
podrían también tener consecuencias sobre el resto de la economía si es que
disminuye la calidad de los servicios que prestan esas instituciones.
Por ejemplo, los bancos privados reciben en la
actualidad los impuestos que se pagan a las alcaldías y al Servicio de
Impuestos, y esto multiplica el número de cajeros a los cuales pueden acudir los
contribuyentes, reduciendo los costos de la transacción. Si se aprobara la nueva
Constitución, los bancos que presten servicios públicos podrían estar sujetos a
la fiscalización de la Contraloría, y algunos seguramente se desanimarían de
seguir realizando ese trabajo, porque por la comisión que reciben se verían de
pronto sujetos a una eventual intervención estatal. Con menos bancos, los
contribuyentes tendrían menos cajas para pagar sus impuestos y, posiblemente, se
verían obligados a hacer largas colas para hacerlo, y el tiempo dedicado a pagar
impuestos sería un tiempo perdido para la producción. Por ejemplo, si los 300
mil contribuyentes tuvieran que dedicar solamente 15 minutos más de su tiempo al
pago mensual de sus impuestos, ya sea porque tienen que caminar más tiempo o
esperar en una cola, estarían perdiendo en conjunto casi 10 mil jornadas de
trabajo cada mes, lo que representa en un año y al ingreso laboral promedio
actual, cerca de 1.5 millones de dólares.
Esto podría reproducirse en otras instituciones
y servicios, imponiendo costos elevados a la gente hasta que las nuevas
instituciones y normas sean ajustadas y empiecen a operar con eficiencia.
También deberían considerarse los costos de
llevar a cabo las promesas incorporadas en el texto constitucional. Un sistema
que de protección de salud a la totalidad de la población, por ejemplo, podría
requerir de por lo menos 650 millones de dólares al año. Asumiendo que una parte
de ese presupuesto ya está siendo destinado al Seguro Universal Materno Infantil
(SUMI) la cobertura del resto de la población aumentaría los gastos fiscales en
más del 10% de su nivel actual, convirtiendo el superávit del 2007 en un déficit
absoluto. Un déficit que podría crecer aún más si se incrementan los gastos en otros rubros, como educación,
infraestructura y desarrollo de empresas públicas. Y todo esto suponiendo que
los ingresos fiscales no se verán afectados, que es un supuesto excesivo tomando
en cuenta que una parte importante de los mismos depende no d elo que suceda en Bolivia, sino en los mercados mundiales, y
que lo que suceda en Bolivia, que podría ser vasta una reforma institucional,
podría reducir la capacidad de captación tributaria.
La cuantificación de los gastos fiscales que
exigiría la aplicación de la reforma no es muy difícil y los equipos técnicos
del gobierno tendrían que presentar por lo menos un esquema en el curso de la
campaña, a fin de que los ciudadanos puedan emitir un voto cuando menos
informado.
Volvamos al ejercicio de estimación macro.
Hasta aquí se han calculado los costos de una
fuerte perturbación institucional como representaría la reforma integral de la
constitución si se la aprueba en enero 2009, suponiendo naturalmente que luego
de la perturbación las cosas vuelvan a su cauce habitual.
La aspiración del proyecto constitucional es
que las cosas no vuelvan a su cauce habitual sino que, por el contrario,
encuentren otro cauce.
Ese otro cauce excluye, por ejemplo, a la
inversión extranjera, porque se restringen sus posibilidades de operar al punto
que solamente podría hacerlo subordinada al Estado en algunos sectores, y sin
posibilidades de distribuir utilidades a los inversionistas, como en el sector
de los hidrocarburos, o con serias dificultades de operar con moneda extranjera
y en un entorno desfavorable, como en los sectores de la minería, la forestería y la agropecuaria. La inversión privada en su
conjunto disminuiría y con ella la generación de empleo y el crecimiento
económico.
Por ejemplo, se estima que en los próximos 5
años Bolivia necesitará crear unos 600.000 empleos nuevos, sin considerar los
empleos que hay que crear para los migrantes que regresan. Si se quisiera que
esos empleos sean de la calidad prometida en los planes y en el proyecto
constitucional, es decir, que cuenten con todas las garantías de protección y
seguridad laboral y de tecnología, se necesitaría aproximadamente una inversión
de doce mil dólares por empleo (dato de LC Jemio), de
manera que se necesitarán unos 7.200 millones de dólares en inversiones en los
próximos cinco años. La inversión tendría que ser mayor si se toman en cuenta 10
años y la necesidad de mejorar la productividad del resto.
Las tasas de inversión de los últimos años
están muy lejos de esos valores, y lo estarán mucho más si, como se deduce de la
lectura del proyecto de constitución, el motor dinámico de la economía será la
inversión estatal.
Un descenso brusco en la inversión y bajos
niveles de reposición podrían desacelerar la tasa de crecimiento en por lo menos
un punto adicional. En este caso no se trata de un costo que se limite a un
periodo de transición, sino de un costo permanente, mientras dure el modelo o,
por lo menos, mientras se encuentren otras fuentes de inversión que reemplacen a
los capitalistas privados. Podrían ser otros países, créditos de los organismos
de cooperación, o donaciones, pero se requiere mucha imaginación e ingenuidad
para creer que la inversión es solamente cuestión de dinero.
Y hablando de dinero, otro efecto que podría
tener una fuerte incidencia en la economía sería el de la disminución de los
ahorros. Como el proyecto de Constitución que se votará en enero obliga a que
“las transacciones públicas” se realicen solamente en bolivianos (art. 326), el
Banco Central no podrá manejar encajes ni reservas de los bancos privados en
moneda extranjera, y éstos no tendrán mecanismos adecuados para garantizar las
cuentas en dólares, y podrían verse obligados a desdolarizar o a aumentar los costos de sus servicios en
dólares pues tendrían que buscar otros mecanismos de seguridad para los
clientes.
Una interpretación alternativa dice que no hay
en esas normas riesgo de desdolarización porque la intención del art. 326
estaría referida a las transacciones del sector público. El texto no lo dice
así, pero podría ser, lo que de todos modos exige que haya un acuerdo o una
sentencia posterior de interpretación.
En todo caso, todo indica que bajarían los
estímulos al ahorro en el sistema formal, y éste declinaría.
Si a esto se suma la posibilidad de que se
estaticen los fondos de pensiones, serían también desalentados los ahorros a
largo plazo si no es que simplemente terminan devorados por la transición
institucional que exigiría la aplicación de la nueva
Constitución.
Puede por lo tanto estimarse la pérdida en
crecimiento como consecuencia de la caída en la inversión y el ahorro en un
rango que va de uno a dos puntos de crecimiento del PIB.
Finalmente, habrá que considerar también los
costos provenientes del conflicto social y político. En un estudio realizado por
Ceres en base a información de 38 años se encontró que los conflictos sociales
habían representado un costo directo promedio equivalente a un punto de
crecimiento del PIB, que se amplía cuando se toman en cuenta los costos
indirectos.
Se trata de un punto porcentual menos en el
crecimiento del PIB para un nivel promedio de conflictos, que en las cuatro
décadas pasadas ha sido de 26 conflictos al mes. Se entiende que si el promedio
de conflictos aumenta, la pérdida será proporcionalmente mayor, y si disminuyen,
será proporcionalmente menor.
En los primeros dos años de la actual gestión
de gobierno el promedio de conflictos ha sido de 40.4 al mes, es decir, un 55%
más elevado que el promedio correspondiente a todos los gobiernos incluidos en
el registro. Por tanto, este nivel de conflictividad estaría ya representando un
costo anual equivalente a 1.55 puntos de crecimiento del PIB. Este nivel de
conflictos no ha estado relacionado en su totalidad a la reforma constitucional
aunque ésta ha sido, indudablemente, una característica fundamental del proceso
político en este periodo. Como ya se mencionó, La Razón atribuye una gran parte
de los conflictos, y 25 muertos, al proceso constituyente. Nada impide suponer
que la aplicación misma de la reforma, si obtiene respaldo mayoritario en enero
del 2009, será menos conflictiva.
Al contrario, las evaluaciones que se han hecho
del texto del proyecto constitucional que será sometido a referéndum han
destacado su enorme potencial conflictivo. No solamente por los cambios que
pretende incorporar, sino por la manera en que la norma ha sido redactada, que
en muchas ocasiones es confusa y se presta a interpretaciones contrapuestas. Por
lo tanto, no es aventurado suponer que en el periodo de transición se presentará
un nivel de conflictividad cuando menos similar al de los dos años pasados. En
consecuencia, habría que añadir una pérdida anual acumulada de 1.55% del PIB en
el periodo de transición.
Agregando las estimaciones, y sin tomar en
cuenta los costos de transacción ni los costos fiscales de la reforma,
tendríamos que por efecto de inestabilidad, caídas de la inversión y conflictos
sociales, el PIB crecería entre 4 y 5 % menos que el potencial existente de
nuestra economía. Aún aceptando que algunos efectos se superponen y que a esta
cifra se le podría reducir un punto porcentual para hacer una estimación más
conservadora, tendríamos que la reforma constitucional podría representar un
costo equivalente a 4.5 % de no crecimiento (o de caída) del PIB. En los 10 años
de la transición, esto representa un monto cercano a los 10 mil millones de
dólares, es decir, la reforma constitucional podría representar a cada boliviano
adulto una pérdida aproximado de 1900 dólares que implica, para cada familia, e
independientemente de su situación económica actual, una pérdida promedio
cercana a los 4560 dólares, o 32240 bolivianos.
Si una familia del quintil más pobre del país
tuviera que pagar con sus ingresos monetarios la cuota promedio que le
corresponde para cubrir las pérdidas en crecimiento de la reforma
constitucional, tendría que dedicar a ello la totalidad de sus ingresos durante
7 años y tres meses.
Nuevamente, este costo podría expresarse en
términos de pobreza, mortalidad materna e infantil, educación o salud. Bastaría
que, como efecto de las dificultades económicas, se detenga el ritmo de caída en
las tasas de mortalidad infantil o no se expanda la cobertura de los servicios
básicos al ritmo que creció en las dos décadas pasadas, para que este costo
económico sea equivalente al costo social de una guerra.
Por supuesto, las estimaciones anteriores son
discutibles. Lo que no es discutible es la necesidad de considerar que la
reforma constitucional, de aprobarse en el referéndum, tendrá costos y
beneficios, y que los bolivianos deberíamos considerarlos a la hora de tomar una
decisión.