El poder de la Constituyente
Roberto Laserna
(http://www.geocities.com/laserna_r)
El debate sobre la Asamblea Constituyente
se ha concentrado hasta ahora en su posible composición y en las formas de
elección de sus miembros. Muchos grupos se han pronunciado, además, pidiendo la
sede o proponiendo (cuando no exigiendo) algunos temas para la reforma. Pero el
asunto del poder real de la
Asamblea ha sido escasamente tratado, salvo en comentarios
superficiales y apresurados. Sin restar importancia a los otros aspectos, es
crucial aclarar el relativo al poder real de la Asamblea para no
despertar falsas expectativas y garantizar que el proceso de cambios se lleve a
cabo dentro del necesario orden institucional.
Una atenta lectura de lo dispuesto en la Constitución Política del Estado, vigente con sus
últimas reformas desde abril del 2004, muestra que la Asamblea Constituyente
no tendrá un poder absoluto. Su poder se limitará a la función que la propia
Constitución define (“la reforma total de la CPE”) y a
las normas que regirán su convocatoria y funcionamiento. Quienes sostienen lo
contrario en realidad anticipan la intención de convertirla en una fuente de
poder político inmediato que la colocaría en la condición delictiva de la
sedición.
En efecto, el mismo artículo 4º que introduce la figura de la Asamblea Constituyente,
señala que ésta, junto al referéndum y la iniciativa legislativa, son
mecanismos “normados por ley”, estableciendo inmediatamente después que
cualquier “fuerza armada o reunión de personas que se atribuya la soberanía del
pueblo comete delito de sedición”. En lenguaje constitucional, “atribuirse la
soberanía del pueblo” quiere decir atribuirse funciones que no le corresponden
o mandatos que no le han sido expresamente otorgados.
La Asamblea Constituyente,
en rigor de verdad, no es más que uno de varios mecanismos de reforma
constitucional. Sin duda el de mayor amplitud y alcances pero que de todos
modos estará sujeto, desde su convocatoria hasta la finalización de su mandato,
a lo dispuesto en la
Constitución y las leyes en actual vigencia. No podrá, de
ninguna manera, colocarse por encima de ellas, pues la Constitución y
las leyes vigentes regularán su funcionamiento como el del resto del sistema
institucional boliviano.
La Asamblea Constitucional tendrá una única función:
la de reformar, totalmente si es el caso, las normas contenidas en la
Constitución. Por ese carácter, no podrá
poner en vigencia ni parcial ni anticipadamente ninguna reforma y aquellas que
decida solamente tendrán valor cuando la nueva Constitución entre en vigencia.
Pero para entonces, la labor de la
Asamblea habrá terminado y ella se habrá disuelto.
Como se ha mencionado, la Constitución
actual, que instituye este mecanismo de reforma, señala reiterativamente, en sus artículos 4º y 232º, que su composición y forma de
elección serán normadas por ley, es decir, serán reguladas por anticipado por
el Congreso en ejercicio, cuyo mandato es legítimo pues proviene del pueblo.
Esto quiere decir que la Asamblea Constituyente
no podrá inmiscuirse en aspectos que no son de su competencia, como por ejemplo
los que corresponden a la gestión cotidiana de los asuntos de Estado. Así pues,
el poder de la
Constituyente, que será enorme pues afectará la ley de leyes,
solamente se aplicará y generará efectos jurídicos y políticos cuando fenezca
su mandato, al ser promulgada la nueva Constitución. Puede ser una paradoja
pero en los hechos el poder de la Asamblea Constituyente
será real cuando ella ya no exista.
Si se analizan con cuidado los ya mencionados artículos 4º y
232º de la
Constitución, resulta muy claro que la Asamblea solamente podrá elaborar
y aprobar una nueva Constitución, pero de ninguna manera sancionar leyes,
emitir resoluciones, convocar a las autoridades o fiscalizar sus actos. Para
esto estará el Congreso. Y, naturalmente, el Asamblea tampoco podrá disolver el
Congreso, arrogarse sus atribuciones y mucho menos convocar a nuevas elecciones,
pues caería en el delito de sedición. Por si fuera poco, el artículo 31º
declara “nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen”.
Es posible que la nueva Constitución contemple cambios que
afecten al Congreso, como podrían ser su fusión en una sola Cámara o su
reemplazo por un Consejo de Amautas, por mencionar una posibilidad ya planteada.
Pero si eso ocurre será solamente cuando la nueva Constitución haya sido puesta
en vigencia, íntegramente y no por partes, y para entonces la Asamblea habrá concluido
su mandato.
Así pues, ni los futuros asambleístas ni sus electores deberían
hacerse ilusiones: su poder estará limitado.
Primero, al carácter colegiado de su función. Los miembros
de la Asamblea
no tendrán ninguna atribución fuera de la Constituyente y en
ella solamente podrán tratar la reforma de la Constitución.
En segundo lugar, tanto individual como colectivamente, los
miembros de la Asamblea
tendrán que mantenerse ajenos a la gestión pública, pues de otro modo estarían
transgrediendo las leyes y, de llegar a la sedición, podrían ser pasibles a
sanciones penales e incluso provocarían la intervención y disolución de la Asamblea.
Y en tercer lugar, en cuanto a la reforma misma de la Constitución, su
poder tampoco será absoluto, porque al diseñar y aprobar la nueva norma deberán
sujetarse a las que rigen el derecho y los compromisos internacionales. Para
empezar, a las Declaraciones y Pactos de Derechos Humanos, continuando con las
cartas de adhesión a organismos internacionales y terminando con los convenios
y contratos en los que ha sido puesta la fe del Estado.
La afirmación de que la Asamblea Constituyente
será una entidad soberana y se convertirá en el máximo poder de la República cuando
se instale no tiene, pues, ningún asidero legal ni político. No debe
confundirse la jerarquía institucional con el poder político.
Sería importante que el Tribunal Constitucional se pronuncie
al respecto a fin de disipar dudas y resguardar la institucionalidad democrática.
Sería también recomendable que la ley que norme la elección y el funcionamiento
de la Asamblea
incluya de manera explícita sus atribuciones y establezca las salvaguardas
institucionales que sean necesarias para asegurar que dicha ley sea respetada y
se cumpla. Hemos ido ya muy lejos en el debilitamiento del Estado de Derecho y
necesitamos marcar los límites que defiendan la democracia.
(Publicado en Semanario Pulso, Nº 281, 21 a 27 de enero de 2005)