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PROBLEMAS DE ARMONIZACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DE DROGAS ILEGALES EN LOS PAISES ANDINOS

(Un punto de vista socio-político)

 

 

 

Roberto Laserna ([1])

 

 

 

 

TABLA DE CONTENIDO......................................................................... 1

1. Introducción.. 2

2. Legislación y lucha contra la cocaína.. 3

2.1. Internacionalización de la ilegalidad. 6

2.2. La coca en el mundo andino. 8

2.3. La industria de la cocaína. 10

3. La Comunidad Andina de Naciones (Acuerdo de Cartagena) 13

3.1. Prioridades antidrogas. 14

3.2. Experiencias, impactos y percepciones. 17

4. Conclusiones.. 17

 

1. Introducción

Agradezco a la Fundación de Ayuda contra la Drogadicción (FAD), organizadora de la Conferencia Técnica sobre Armonización Legislativa la invitación a participar de este evento. Estoy convencido de que el éxito del mismo debe medirse por la intensidad del debate y la emergencia de nuevas dudas más que por las posibilidades de alcanzar uniformidad de criterios y de renovar consensos. El problema de las drogas es amplio y complejo y su tratamiento debe considerarse como un proceso continuamente sujeto a revisión y evaluación. Nada es más peligroso que diseñar políticas o plantearse opciones solamente mirando hacia adelante y sin observar críticamente los caminos avanzados.
Permítanme advertir que soy investigador social, no jurista. Mi análisis, por lo tanto, no se centra en las leyes y normas, aspecto sobre el cual contamos ya con un excelente y detallado estudio ([2]), sino en los procesos sociales, políticos y económicos.
En esa perspectiva, considero pertinente destacar el hecho de que con demasiada frecuencia se han organizado eventos internacionales en los que se plantea la tarea de buscar mecanismos cada vez más eficaces para luchar contra las drogas, cuando aún no se tienen respuestas satisfactorias a algunas preguntas elementales.

¿En que consiste realmente el problema de las drogas? Los debates y las políticas tienden a centrarse en las drogas, es decir, en las sustancias, su producción, circulación, distribución y consumo. Los ámbitos económicos, sociales y culturales o son ignorados o tratados como entornos contextuales, y muy rara vez como determinantes. Incluso hay legislación que presume “intencionalidad” en los objetos y establece castigos para ellos ([3]). Muy pocas veces se diseñan políticas orientadas a tratar las causas del consumo o el tráfico y se pasa por alto el hecho de que la producción y el uso de drogas son síntomas de problemas, ya sean sociales o individuales.

La preocupación por una droga determinada se centra en la prevalencia y en la identificación de los grupos sociales que la producen o consumen, pero tampoco se preguntan ¿por qué un grupo determinado consume una droga y no otra? ¿Qué factores inciden en la prevalencia?

Por otro lado, muy pocas veces se presta atención a las consecuencias secundarias de las políticas aplicadas, y tienden a evaluarse por el grado en que alcanzan sus metas específicas, limitadas al circuito producción-consumo e incluso en ámbitos geográficos restringidos. Esto contradice la concepción de partida que define el problema como general, global o internacional. Esto conduce a pasar por alto los impactos que tienen las políticas contra las drogas fuera de los ámbitos geográficos en que se aplican y también fuera de los marcos sectoriales en que se evalúan, es decir, en los campos de la economía, la cultura, la política y el derecho.

Es necesario abrirse a la consideración de estos aspectos a fin de evitar, en esta misma Conferencia, el riesgo de limitar la reflexión a los mecanismos que permitan avanzar en la armonización legislativa, sin preguntarse siquiera si vale la pena continuar ese avance o considerar los impactos que ha tenido ese proceso hasta ahora.

Este trabajo, elaborado específicamente para la Conferencia, intenta tomar en cuenta esta perspectiva, aunque concentrando su atención en las dificultades que enfrenta (y causa) la armonización legislativa de las políticas contra las drogas en los países que conforman la Comunidad Andina de Naciones (también conocido como Acuerdo de Cartagena).

En el apartado 2 se plantean algunas reflexiones sobre la legislación de las drogas, poniendo especial énfasis en las normas y políticas referidas a coca y cocaína por tratarse de las sustancias que tienen mayor relevancia social, política y económica en el área. Aquí se sintetizan las conclusiones de varios años de estudios e investigaciones sobre el tema. Luego, en el apartado 3, se discuten los desafíos que enfrenta la Comunidad Andina de Naciones en relación al tema, tanto de manera conjunta como cada país de forma individual, considerando sus problemas y prioridades. Finalmente, el apartado 4 sintetiza las observaciones y platea algunas conclusiones con el ánimo de estimular el debate y la reflexión en esta Conferencia.

2. Legislación y lucha contra la cocaína

La lucha contra las drogas no ha estado nunca desvinculada de los procesos legislativos y, por tanto, de los conflictos de poder y las tomas de decisión. De hecho, la definición de una droga como legal o ilegal es un acto fundamentalmente legislativo, por tanto, político.

En la historia de las drogas la legislación interna (local o nacional) ha sido habitualmente muy cautelosa y tolerante, limitándose casi siempre a la regulación de procesos y productos con el fin de proteger a la sociedad y a los consumidores ([4]). Son muy pocos, por no decir inexistentes, los casos de prohibición que emergen y se sitúan dentro de un entorno social específico (país, nación, estado, etc.). Lo que sí es una regularidad, es que surjan las prohibiciones cuando el consumo de una droga está asociado a un grupo social considerado distinto o ajeno, y cuya presencia y comportamiento es percibido como perturbador o incluso amenazante. Las prohibiciones parecen inocuas pues se refieren a objetos, pero en los hechos criminalizan comportamientos y están orientadas a controlar a determinados grupos sociales ([5]).

La prohibición del alcohol en los Estados Unidos es posiblemente la única experiencia en la que se proscribe sin imposición o presión externa una droga producida y consumida dentro del país por grupos (como los irlandeses) que buscaban activamente su integración en el conjunto nacional. Algunos autores, sin embargo, consideran que incluso este caso fue motivado por la intención de establecer controles sociales y culturales sobre una masa algo rebelde de trabajadores migrantes.

En suma, mientras la legislación es regulatoria en los casos de producción y consumo de drogas “propias”, es prohibicionista con respecto a las drogas ajenas, es decir, las de los “otros”. Y el criterio de lo propio y lo ajeno expresa la relación de dominación y poder: de un grupo sobre otros, dentro de una sociedad; de un país sobre otros, en el ámbito internacional.

La penalización de la cocaína ha seguido con mucha nitidez el modelo descrito.

Luego de una etapa inicial de esfuerzos prohibicionistas por parte de los conquistadores españoles en América, debido a que asociaban el consumo de coca con prácticas religiosas calificadas como paganas, la producción y el consumo de coca se regularon a fin de preservar la calidad, abastecer los mercados internos y mantener los precios. Y no hubo ningún interés por erradicar su consumo o su producción hasta que los países andinos, con débil capacidad de negociación en el ámbito internacional, se vieron envueltos en un entramado legislativo que en gran medida les fue imponiendo una legislación que, además de penalizar la hoja de coca, se ha hecho crecientemente represiva contra sus productores y consumidores.

La gran justificación de este proceso lo constituye el hecho de que la hoja de coca es la materia prima principal para la elaboración de la cocaína, y ésta es considerada en la legislación como una droga adictiva y peligrosa para la salud individual e incluso colectiva.

Desde su aislamiento químico en 1857 hasta comienzos del siglo XX, la cocaína pasó rápidamente de ser una panacea contra todos los males a ser una droga perseguida ([6]). Pero se sabía tan poco sobre los efectos de su consumo y eran tan poco convincentes los argumentos acerca de su peligrosidad, que la Ley Harrison que inició su prohibición en 1914 solamente pudo ser aprobada en el marco de un compromiso internacional en el que no había participado el Congreso de los Estados Unidos, y sí había participado el propio Harrison. Este logró imponer su criterio sobre el Congreso invocando el compromiso adquirido por su país en la Convención de 1912 y desafiándolos a demostrar que el suyo era un país que cumplía sus obligaciones ([7]).

Si algo no hubo en la Convención de 1912 fue debate con sustento científico y ecuanimidad cultural, pues se trató sobre todo de una  reunión marcada por la preocupación de las potencias colonizadoras por la creciente rebeldía de sus subordinados, a quienes consideraban  ciertamente inferiores y de costumbres bárbaras.

Como el de la cocaína, todos los ciclos prohibicionistas que se han concentrado en una determinada droga, han buscado en realidad “preservar la salud” de una sociedad frente a los comportamientos culturales amenazantes de los “otros” ([8]).

Y en ese proceso, los convenios internacionales han jugado un papel crucial de armonización legislativa mediante el establecimiento de compromisos más o menos generales pero que determinaban la inclinación de conflictos internos o locales de poder. 

El resultado ha sido un proceso de creciente armonización pero con poca armonía y sí mucho conflicto. Los convenios internacionales son habitualmente definidos por los funcionarios estatales que, por ello mismo, llevan la representación de los grupos dominantes locales y tienen escasa consideración –cuando no abierto menosprecio- por las necesidades, los hábitos y las aspiraciones de los grupos dominados.

Y está demostrado que una vez establecida una tendencia, e institucionalizada en normas y organismos burocráticos, adquiere una fuerza mucho mayor para reproducirse que para cambiar, aún cuando las experiencias sugieran la necesidad de evaluar de manera crítica lo realizado.

2.1. Internacionalización de la ilegalidad

Ciertamente no podemos desconocer que el proceso de globalización que vivimos ha aumentado considerablemente las oportunidades económicas para los productores de drogas ilegales.

Hay más y mejores sistemas de comunicación que facilitan los vínculos entre consumidores, intermediarios y productores. Disponiendo de mejor información, los intermediarios pueden orientar sus acciones hacia los mercados más rentables, comprar productos terminados y materias primas a más bajos precios y, en general, evaluar mejor los riesgos económicos y no económicos de su actividad.

También han mejorado considerablemente sus posibilidades de financiamiento pues pueden hacerse transacciones recurriendo a toda la red integrada de servicios financieros y comerciales, lo cual facilita los procesos de compra-venta.

La aparición de nuevos productos, nuevos materiales y nuevas tecnologías ha impactado también en las industrias ilegales de la droga, multiplicando opciones de empaque y procesamiento.

Y obviamente el desarrollo de los medios de transporte ha sido también aprovechado para liberar en cierta medida a la industria ilegal de las restricciones de localización. Son de hecho muy pocas las fases de la producción que tienen limitaciones geográficas. La diversificación de rutas y medios de transporte, cada vez más veloces y flexibles, permite administrar mejor los riesgos legales que son los que mayor incidencia tienen en los costos de la producción y el tráfico de sustancias ilegales.

Y no menos importante es la globalización cultural, que tiende a ampliar y unificar los patrones de consumo, expandiendo las oportunidades de mercado de las drogas ilegales. 

En este proceso, es evidente que las condiciones económicas han cambiado aceleradamente y no hay indicios claros de que se haya avanzado hacia un control más adecuado de los problemas. Al contrario, todo parece indicar que los productores y traficantes de drogas ilegales tienen una extraordinaria capacidad de adaptación y han aprovechado las oportunidades de la globalización. Prueba de ello es que los volúmenes globales de producción y consumo de drogas ilegales no se han reducido a pesar de los esfuerzos desplegados tanto en países en los que radican de forma predominante las fases de producción y tráfico, como en aquellos en que se ubican sobre todo las fases de tráfico y consumo ([9]).

En este marco vale la pena considerar la tesis prevaleciente que señala que la armonización legislativa es necesaria para enfrentar la internacionalización. Como hemos señalado, la internacionalización de la economía ilegal es un proceso evidente y por ello parece razonable plantearse la necesidad de avanzar vigorosamente hacia la creación de un marco normativo global en el que se sacrifican consideraciones de soberanía nacional o especificidad cultural.

Sin embargo, considerando de qué manera han ocurrido los procesos reales de armonización, tal vez haya que plantearse la tesis alternativa de que ésta contribuye a internacionalizar la ilegalidad y, por ello, expandir la criminalidad.

En cierto modo, la expansión de criterios uniformes sobre lo bueno y lo malo, lo aceptable y lo dañino, proviene de un grupo reducido de países y en la práctica acaba por imponer procesos de criminalización en otros países. En estos procesos no son mafias o bandas delincuenciales las que sufren la proscripción, sino grupos sociales demográficamente masivos, como los campesinos andinos en el caso de la coca, los habitantes rurales de vastas regiones del Asia en el caso del opio, y amplios grupos etno-religiosos de Jamaica en el caso de la marihuana, por citar solamente algunos ejemplos. Todos ellos son colocados al margen de la ley por normas armonizadas a nivel internacional, son enfrentados al conflicto con sus propios Estados y son muchas veces empujados más cerca de las verdaderas mafias delincuenciales de lo que aconsejaría la prudencia si además se tomara en cuenta que muchos de ellos forman parte de los estratos más pobres y excluidos de sus países.

Y es que en esos procesos lo primero que se olvida es algo crucial: que las drogas son fundamentalmente productos culturales cuyo uso y consumo están orientados a la recreación, el placer, el esfuerzo físico, la ritualidad y la sociabilidad, cuando no a finalidades más pragmáticas como la preservación o recuperación de la salud o el control del dolor ([10]).

Esto es cierto para las bebidas alcohólicas, sean fermentadas o destiladas, para el tabaco, sea que se fume, inhale o mastique, como para las drogas ilegales que se consumen en formas naturales, semiprocesadas o procesadas, como es el caso de la coca-cocaína, opio-heroína, marihuana, etc. Este criterio podría incluso aplicarse para las drogas sintéticas, que cuando no  son producidas para remplazar a las de origen natural, lo son para satisfacer nuevas sensaciones ([11]).

Como estamos concentrando nuestro análisis en los países que conforman la Comunidad Andina, nos ocuparemos con más detalle del caso de la coca que es el principal objeto de preocupación de la legislación y de la política antidrogas en esta área.

2.2. La coca en el mundo andino

Es ampliamente conocido el hecho de que la coca es un producto que se cultiva y consume desde hace más de 10 mil años en la zona andina. Los más antiguos restos arqueológicos muestran evidencias de su utilización ([12]). Lo que no se ha difundido tanto es que la hoja de coca tiene múltiples usos.

En el campo medicinal se utilizan los emplastos como anestésico local y como cicatrizante, pues tiene propiedades vasoconstrictoras,  y se emplean las infusiones y el succionado de las hojas como digestivo y estimulante.

En la vida cotidiana el consumo de coca está principalmente asociado al trabajo, pues su consumo ofrece renovadas energías, pero también funciona como lubricante social al facilitar el intercambio y expresar hospitalidad ([13]).

En el campo económico la coca cumple un papel de mucha importancia, no solamente porque es un producto de fácil realización en los mercados monetarios y de trueque, sino también porque desempeña un papel similar al del dinero ya que no pierde valor en el tiempo ni al fragmentarse, y por eso facilita el intercambio y el comercio en las comunidades más alejadas ([14]).

Finalmente, es un producto clave de la ritualidad andina debido, precisamente, a su múltiple valoración. La lectura de hojas de coca, cuando su carácter “sagrado” es  reconocido por el médico nativo y su paciente, permite establecer la comunicación necesaria para el diagnóstico médico. Y así como su ofrenda cotidiana es expresión de amistad, hospitalidad y afecto, es infaltable en todo acto religioso que requiera manifestar sumisión y respeto por las fuerzas sobrenaturales ([15]).

Si para el consumidor o usuario la hoja de coca tiene todas estas ventajas, para el productor tiene adicionales ventajas agro-económicas:

Es un arbusto de cultivo permanente que reduce el impacto de la erosión. Siendo las hojas el producto que se consumo, no hace falta que la planta complete todo su ciclo vital y ello permite hasta tres o cuatro cosechas al año en algunas zonas. Es además una planta poco exigente en nutrientes por lo que puede cultivarse por varios años en suelos pobres ([16]). Y los alcaloides de la hoja le permiten tener una gran resistencia a plagas.  

Una vez cosechadas y secas, las hojas son fáciles de almacenar y por su alta relación valor-peso, ofrecen considerables ventajas para su transporte en áreas de mala infraestructura. Y teniendo tantos usos, su producción ha sido siempre fácil de vender o intercambiar. Obviamente, más aún desde que se amplió la demanda de cocaína, que al estímulo de precios altos indujo a miles de campesinos a cultivar la hoja de coca en las faldas amazónicas ([17]).

Un tema que ha generado controversia a lo largo del siglo XX ha sido el carácter nocivo que tendría el consumo de coca por la ingesta de cocaína. Sin embargo, no ha sido demostrado de forma concluyente ni que se consuma cocaína cuando se ingiere coca en estado natural, ni que el consumo de coca tenga consecuencias dañinas ([18]).

En el primer caso, hay quienes sostienen que el estímulo que siente el consumidor no proviene de la cocaína sino de la ecgonina, que facilita la transformación de los carbohidratos en glucosa. Esto explicaría también los efectos beneficiosos del consumo de coca en la altura, pues la menor cantidad de oxígeno demora los procesos digestivos sobre todo cuando la alimentación, como es el caso de los campesinos andinos, está fuertemente basada en hidratos de carbono ([19]).  

Lo más llamativo es que las nuevas evidencias acerca de los efectos del consumo de coca (y cocaína en estado natural y en pequeñas cantidades si es el caso) son sistemáticamente ignoradas mientras que los prejuicios que dieron lugar a la prohibición se mantienen. La Organización Mundial de la Salud condujo estudios detallados al respecto, pero sus hallazgos no han podido ser difundidos debido a que contradecían la política oficial de los Estados Unidos y su embajador logró que fuera sometido a una revisión que nunca termina.  En Bolivia el Instituto Boliviano de Biología de la Altura, con apoyo de la cooperación científica francesa, ha realizado estudios completos que demuestran muchos de los efectos beneficiosos del consumo de coca natural en la altura, pero sus hallazgos no son tomados en cuenta ni siquiera para realizar nuevas investigaciones. 

Los únicos que parecen dispuestos a reconocer con entusiasmo las ventajas de la coca son, lamentablemente, los productores y consumidores de cocaína, la panacea que empezó a ser incorporada en las listas de la ilegalidad desde la convención de 1912.

2.3. La industria de la cocaína

Luego de que las grandes empresas farmacéuticas y los charlatanes fueran desalentados de continuar fabricando y vendiendo productos con cocaína, ésta quedó en manos de pequeños productores clandestinos que se vinculaban con diversas redes de tráfico para su distribución. El gran salto en la demanda lo logró, entre 1979 y 1980, el colombiano Carlos Lehder al abrir el mercado de la costa oeste de los Estados Unidos, y más aún los innovadores tecnológicos que encontraron en el “crack” una forma de comercializar la droga en cantidades pequeñas y, por tanto, a precios de consumo masivo. Al mismo tiempo, el éxito en la lucha contra la marihuana restringió a oferta de esta droga y la demanda de los grupos populares y juveniles se reorientó hacia el “crack” ([20]).

La demanda de hojas de coca en las zonas de producción tradicional de Bolivia (Yungas y Chapare) y Perú (La Convención), aumentó tanto que el precio se multiplicó varias veces generando el boom de la coca ([21]).

En esos primeros momentos, la industria parecía estar espacialmente organizada. Perú y Bolivia como productores de materia prima (hoja y pasta base), Colombia como procesador y comercializador, Estados Unidos como distribuidor y consumidor principal.

La evolución y el desarrollo de la industria ilegal, estimulada por los cambios en el mercado, aprovechando las nuevas oportunidades de la globalización y azuzada por el asedio de las políticas represivas, ha generado en los últimos años cambios muy importantes en la estructura de la industria.

Es cada vez menor la especialización territorial. Los cultivos de coca se han dispersado y en estos momentos es mayor el área en Colombia que en Perú y Bolivia juntos ([22]). Y ya se encuentran laboratorios de refinación en Bolivia y rutas de transporte también por Chile, Brasil y Venezuela. Los mercados de consumo  incluyen ahora estos últimos países más Argentina, y buena parte de Europa, sin que haya disminuido significativamente la oferta en los Estados Unidos como se deduce del hecho de que se mantiene la tendencia a bajar el precio y aumentar la pureza ([23]).

La expansión de áreas de cultivo, la dispersión de los procesadores y refinadores ilegales, la multiplicación de canales de transporte, la ampliación de los mercados de consumo han aumentado considerablemente las dificultades para controlar la ilegalidad.

Así como los cultivos se dispersan en territorios  cada vez más amplios y difíciles de controlar, también lo hacen los procesos de transformación y refinamiento. La producción ilegal se fragmenta en fases de tecnologías más sencillas que disminuyen los requerimientos de capital de instalación y operaciones, lo cual permite que más gente se involucre, que la delincuencia se masifique, el riesgo se disperse y aumenten las oportunidades de pequeñas mafias que suplen muy rápidamente los vacíos que dejan las grandes mafias que, por su tamaño, son más visibles y vulnerables a la interdicción ([24]). El control de la ilegalidad se hace cada día mas difícil

Por eso, aunque las leyes se hacen más rígidas, las penas más duras, los policías cada vez mas expertos y las cárceles se llenan ([25]), el problema está lejos de resolverse, lo cual adicionalmente refuerza las tendencias represivas de las políticas de control. De hecho, ya casi no se habla de control sino de erradicación de cultivos, de consumo, etc.

No quiere esto decir que no hayan éxitos en la lucha antidrogas. Al contrario. Sí los hay, pero esos éxitos son aislados, focalizados, y ocurre con frecuencia que solamente representan un traslado del problema, que a veces lo agrava cuando se observa la totalidad.

Considérese por ejemplo el caso de los cultivos de coca. Se los ha erradicado del Chapare boliviano, donde estaban a cargo de pequeños productores campesinos, pobres pero con fuertes aspiraciones de integración política a través de sus sindicatos, y se han localizado en Colombia, donde caen bajo el control de la guerrilla o de los paramilitares y sirven de articulación comercial entre éstos y los traficantes de drogas. La población directamente involucrada  en contacto con las mafias y los grupos violentos en Colombia ha aumentado, y en Bolivia los campesinos se han empobrecido y se sienten defraudados por el sistema político institucional democrático.

En este caso, parece evidente que la suma de pequeños éxitos no da como resultado un éxito mayor, sino, al contrario, un fracaso global. Y ante esto, muy rara vez se piensa en pertinencia o validez de la estrategia y sus supuestos. Más bien, se rescatan los pequeños éxitos como evidencia de que la estrategia puede funcionar y se argumenta que no se ha hecho lo suficiente y que es necesario intensificar, aumentar, fortalecer y ampliar las estrategias represivas ([26]).

3. La Comunidad Andina de Naciones (Acuerdo de Cartagena)

Comparando procesos de integración, alguien dijo que mientras en Europa se buscaba la integración con visión de futuro, en el mundo andino se lo hacía con nostalgia del pasado. Y en gran medida es así. Lo que une a los países firmantes del Acuerdo de Cartagena es el recuerdo de un pasado común construido sobre el macizo cordillerano de los Andes, al cual se lo imagina como la base para recuperar fuerza y negociar en conjunto mejores condiciones en sus relaciones con el resto del mundo ([27]).

De hecho, el Acuerdo de Cartagena agrupó a los países de menor desarrollo relativo que buscaban contrarrestar la influencia de los grandes, como Brasil y Argentina, en la desaparecida Asociación Latino Americana de Libre Comercio (ALALC, hoy Asociación Latino Americana de Desarrollo e Integración, ALADI).

No solamente los unía el pasado sino, paradójicamente, la cordillera, es decir, el mayor desafío físico y natural que enfrentaban para vincularse entre uno y otro país, y también para establecer una vinculación dentro de los países andinos, que por ello son fuertemente regionalizados. La infraestructura física era y es limitada, porque resulta extraordinariamente cara de construir y mantener. Así se dio la paradoja de que se unieron por lo que físicamente los distanciaba.

En esas condiciones, era previsible el avance lento de la integración andina, que no ha logrado cumplir ninguna de sus metas, salvo la de servir como foro y espacio de encuentro político, y construir algunas instituciones de vigorosa presencia en los procesos económicos como la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Latino Americano de Reservas (FLAR).

En 1996 el Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino fue reorganizado con una reunión presidencial realizada en Trujillo (Perú), de donde emergió como Comunidad Andina de Naciones (CAN), que tiene a la Cumbre de Presidentes como su máximo órgano decisional. Esto le dio sin duda una nueva vitalidad política pero no hizo desaparecer sus obstáculos estructurales, que además del entorno físico están en los intereses económicos inmediatos de los países que lo conforman.

En términos generales, el comercio entre los países andinos representa menos del 15% del comercio exterior del conjunto. Y para cada uno de los países del grupo, individualmente considerados, ninguno de los otros ni el grupo en conjunto representan su principal socio comercial. Las decisiones de urgencia, que son las que habitualmente prevalecen en la política, se las toma en base a la relación con los Estados Unidos, que es el principal socio comercial de todos salvo de Bolivia, que se vincula más estrechamente a Brasil y Argentina.

Estas cifras no desmerecen lo alcanzado por la Comunidad Andina pues, a pesar de las dificultades ya anotadas y del escaso avance cuantitativo, el comercio dentro de la Comunidad Andina tiene características cualitativamente muy diferentes al del resto de su balanza comercial. En su mayor parte se trata de lo que en la jerga básica se denominan “exportaciones no tradicionales” que incluyen una elevada proporción de productos industrializados, y por tanto de alto valor agregado e impacto en el empleo.

Lo importante, a los fines de la reflexión planteada en este documento, es reconocer la relativa precariedad de la Comunidad Andina de Naciones como proyecto de integración internacional y como prioridad en la gestión de los gobiernos que lo componen.

3.1. Prioridades antidrogas

En el contexto institucional de la CAN, la armonización legislativa en materia de drogas parecería corresponder a cuando menos dos instancias: el Parlamento Andino y los Convenios Hipólito Unanue y Andrés Bello de salud y educación respectivamente. Pero es poco lo que se encuentra en ellos.

El Parlamento Andino tiene limitadas funciones y su poder político es aún más limitado debido al lugar que ocupan, en general, los Parlamentos en cada uno de los países, que suelen gozar de muy poca autonomía y estar muy subordinados al Ejecutivo ([28]).

Y los dos Convenios mencionados sirven de marco para la coordinación institucional de los Ministerios de Salud y Educación que, como se sabe, prácticamente no tienen papel que desempeñar en la política antidrogas, pues ésta se diseña y ejecuta a través de organismos especializados creados específicamente para tal fin y habitualmente vinculados en forma operativa con los Ministerios del Interior o de Gobierno. 

Sin embargo, como el informe FAD lo demuestra, existe de hecho un alto nivel de armonización en esta materia dentro de los países de la CAN, aunque también detecta escasas experiencias de concertación, limitadas capacidades de coordinación y grandes disparidades en la ejecución de las políticas antidrogas (ver cuadro Anexo que sintetiza los resultados del mencionado informe).

Esta situación se explica por la diversidad de problemas que enfrentan los países y, en consecuencia, por la diversidad de intereses inmediatos que deben atender.

Colombia tiene una de las economías más sólidas y diversificadas del grupo con una base industrial muy consistente y enormes oportunidades de vinculación comercial con el mundo por su acceso simultáneo a dos océanos. Pero vive una profunda y grave crisis política por la presencia de poderes de facto en extensas áreas del país. Guerrillas de origen político como las FARC y el ELN se han enquistado desde hace treinta años y en muchos casos los grupos dominantes locales han organizado sus propias tropas de defensa, los paramilitares, con tendencias a autonomizarse. Y a ello se suman las bandas delincuenciales que se forman fácilmente sobre una antigua tradición de contrabando y tráfico ilegal. La creciente articulación de estos grupos ha aumentado su poder local y dificultado la negociación política que busca restablecer la paz y la institucionalidad. En este marco, el interlocutor principal de Colombia son los Estados Unidos, y la relación con los vecinos está marcada por tensiones, temores y desconfianzas.

El Perú ha transitado los últimos veinte años de la amenaza terrorista al autoritarismo, y ello ha marcado las prioridades de su política hacia las drogas, centradas más en evitar la conexión entre los traficantes ilegales y la guerrilla, que en el control mismo de la producción de coca o cocaína. De hecho, se han escuchado continuamente rumores que vinculaban a hombres fuertes del gobierno, como el asesor principal del Presidente Fujimori, Vladimiro Montecinos, al trafico de drogas. La presión de los Estados Unidos fue moderada porque compartía la definición del problema guerrillero como prioritario en ese país.

Bolivia es el país más pequeño y vulnerable de los tres y en el que, si bien la economía de la droga tenía una importancia relativa muy grande, era sin embargo de una magnitud inferior a la de los otros dos países. Por eso, los Estados Unidos concentraron su presión en Bolivia, en parte para demostrar lo que era posible alcanzar, y en parte para asegurarse algunos éxitos que pudieran ser utilizados políticamente en el mundo y ante el propio electorado americano.

En Venezuela y Ecuador, los problemas no solamente son muy diferentes sino que la cuestión de las drogas es marginal. De hecho, se la vive solamente como una amenaza potencial pues ambos países tienen áreas aptas para el cultivo de coca y marihuana y sus gobiernos confrontan similares problemas que los otros para ejercer pleno control sobre su territorio.

No es de extrañar que el lugar que ocupa el tema de las drogas en las agendas públicas sea muy distinto, y que las prioridades de sus políticas antidrogas sean también diferentes ([29]).

La urgencia de Colombia, en este momento, es el control de la insurgencia, la ruptura de sus vínculos con la economía ilegal y obviamente la reducción de oportunidades para que esta economía siga expandiéndose y funcionando. En ese marco está poniendo en marcha un vasto y ambicioso plan que ya cuenta con importante respaldo financiero de los Estados Unidos. Dicho plan no ha sido previamente concertado con sus vecinos  y tampoco con los miembros de la CAN, que hasta ahora han expresa más bien temores de que el conflicto se expanda más allá de las fronteras colombianas.

En el Perú los esfuerzos de continuidad de Fujimori han desatado una crisis política de inciertos resultados y el gobierno seguramente intentará aliviar la presión internacional y prevenir la emergencia de conflictos sociales.

En Bolivia, el éxito en la erradicación de cultivos de coca a contribuido a acentuar la recesión económica y a agravar la situación de los campesinos productores, cuya fuerza organizada podría colocar al gobierno en una situación muy difícil. Su prioridad está orientada a mantener la cooperación internacional y a llevar a cabo nuevas y más agresivas políticas de lucha contra la pobreza.

Como ya se dijo, en Ecuador y Venezuela la prioridad parece estar orientada a controlar las mafias traficantes y prevenir el involucramiento de sus poblaciones rurales en cultivos ilícitos.

Finalmente, una dificultad básica para la integración proviene del predominio de una concepción militar de la seguridad y la soberanía en estos países, que obstruye la creación del ambiente de confianza necesario para la armonización de políticas ([30]).

3.2. Experiencias, impactos y percepciones

Para evaluar las experiencias de la política antidrogas, armonizada a través de las relaciones bilaterales de los países de la CAN con los Estados Unidos, es necesario observar el conjunto y más allá de lo ocurrido en cada uno de los países individualmente considerado.

En ese sentido, se observa una expansión de los cultivos ilícitos que ahora se localizan a lo largo de un territorio muy extenso. Esta expansión implica que un mayor número de campesinos se ha vinculado a la economía ilegal, y que ésta está generando crecientes impactos ambientales por deforestación con los consiguientes riesgos de pérdida de la biodiversidad, erosión de los suelos y contaminación de fuentes de agua.

Estos cambios en la localización de cultivos ilícitos han cambiado también la distribución de fuentes de ingreso y oportunidades económicas para grupos pobres, deteriorando la posición de los campesinos bolivianos y peruanos, y atrayendo a campesinos colombianos hacia estos cultivos, lo cual redefine las situaciones de conflicto en esos países.

Estos procesos han impulsado también la articulación de mundos ilegales (guerrilla, paramilitares, traficantes de droga), aumentando los riesgos de violencia especialmente en Colombia y Perú.

Las tendencias represivas de la legislación antidrogas representan también, en todos estos países, crecientes restricciones a las libertades individuales y en general un endurecimiento de los sistemas penales con la aparición de normas y tribunales de excepción que limitan los derechos de defensa de los sospechosos, contradicen otras normas penales y tienden a saturar de trabajo a los tribunales y de gente, en gran parte sin sentencia, las cárceles.

Y en todos los casos son amplios los sectores de la población y los grupos políticos que perciben la política antidrogas como resultado de una presión externa que se ejerce primordialmente desde los Estados Unidos y que impone costos enormes a las economías y a la sociedades locales.

4. Conclusiones

En este apartado señalaremos, de manera telegráfica, las conclusiones de esta reflexión eliminar cuyo objetivo principal es, lo recordamos, motivar una reflexión crítica y desapasionada en un Seminario dedicado al tema de la Armonización Legislativa en materia de drogas  e los países de la Comunidad Andina de Naciones.

§         Las políticas antidrogas han sido diseñadas en un ambiente crecientemente internacionalizado.

§         Son pocos los países que han definido de manera autónoma sus políticas en materia de drogas y

§         Son muchos los que han sido objeto de presiones debido al uso de drogas que son culturalmente controladas en su jurisdicción, pero consideradas perniciosas en otra.

§         La internacionalización de la lucha contra las drogas implica que se ha ido produciendo una armonización conflictiva de normas y leyes. 

§         Esta armonización de hecho resulta de presión de los países mas poderosos, y en especial de los Estados Unidos, con un escaso compromiso en el resto de los países. En parte porque:

§         No son normas que responden plenamente a su propia realidad.

§         Cada uno de los países enfrenta conflictos internos diferentes.

§         Es también perceptible una fuerte tendencia represiva, que se agudiza a medida que se logran éxitos parciales y magros resultados o fracasos generales.

§         La Comunidad Andina de Naciones, a pesar de sus importantes avances y de su larga experiencia, no ha logrado superar sus debilidades de inicio y sigue siendo un proyecto no prioritario para los cinco países que la conforman.

§         Como además puede verificarse un elevado grado de coincidencia legislativa, no se percibe e n esos países la necesidad de llevar a cabo esfuerzos explícitos de “armonización” normativa.

§         Al mismo tiempo, la diversidad de problemas y prioridades hace que sea muy difícil una “armonización” ejecutiva de las normas existentes.

§         Las agendas públicas y las opciones de política son también muy distintas, y están marcadas por reticencias de los actores políticos y por resistencias sociales.

En el marco de este conjunto de conclusiones parece más bien necesario evaluar las políticas antidrogas vigentes a la luz de resultados globales y tomando en cuenta opciones alternativas. No puede ignorarse que la armonización normativa conlleva el riesgo de generalizar los fracasos.

 

ARMONIZACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DROGAS
TEMA	Tratamiento	Grado de armonización	Observaciones
Compromisos Internacionales	Todos son parte de acuerdos multilaterales ONU Todos tienen acuerdos con USA Pocos tienen acuerdos con Europa No tienen acuerdos bilaterales entre los 5 países	Alto   A través de la relación con USA	En cuestión la unidad real del Acuerdo de Cartagena Armonización entre ellos parece poco necesaria Intereses particulares son más fuertes que los del conjunto
Fiscalización de sustancias	Todos incorporan similares definiciones de  sustancias controladas Todos cuentan con autoridades encargadas de control y registro	Alto	El cultivo de coca tiene tratamiento excepcional en Bolivia, Perú y Colombia
Producción y tráfico	Todos definen como delito la producciòn y el tráfico y coinciden en penalización severa aunque con variaciones en las penas.	Alto
Cultivos	Todos consideran delito sembrar y cosechar plantas de las que se obtienen sustancias controladas	Alto en casos de marihuana, amapola   Medio en coca	Bolivia y Perú consideran legalidad de cultivos tradicionales de coca. Bolivia restringe zonas.
Tenencia y consumo	Tenencia es parte de tráfico salvo en cantidades pequeñas que se asocia a consumo	Medio   Fuertes variaciones en sensibilidad	Hay disparidades en criterios para diferenciar tenencia para tráfico y para consumo
Precursores químicos	Coinciden en control de precursores y en dar tratamiento penal a tráfico, imponen medidas de control	Alto	Conflicto en relación a usos industriales
Blanqueo de capitales	Tipifican como delito el lavado de dinero y la “receptación” Difieren en sujetos obligados, normas de comunicación de operaciones y secreto bancario	Bajo   Poco desarrollo y escasa coincidencia en tratamiento administrativo	Grandes variaciones en penas y en normas de ejecución  y trato administrativo
Especialidades procesales	Reconocen excepcionalidad del delito y tienen legislaciones de emergencia. Todos establecen competencias particulares con penalidades más severas y beneficios  limitados.	Alto	Venezuela  tiene tribunales excepcionales pero incluye, con Perú, procedimientos incriminatorios para prueba
Decomisos e incautaciones	Todos norman decomisos como pena accesoria	Alto
Reducción de demanda	Todos norman prevención vía información y medios, y preven medidas asistenciales y de reinserción	Alto	Varían sobre obligatoriedad de tratamientos a usuarios
Organización administrativa de coordinación	Todos tienen órganos de coordinación situados al más alto nivel	Alto
Drogas legales	Todos tienen sistemas de control sobre drogas legales y norman publicidad.	Alto	Pocos datos de Ecuador

 

Fuente: Informe sobre Legislación Comparada en Materia de Drogas de los Países del Acuerdo de Cartagena (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela). Julio del 2000. Eusebio Megías Valenzuela y José M. Sánchez Tomás. Fundaciòn de Ayuda contra la Drogadicción FAD.