El debate de los conceptos y las prácticas

Nuestra propuesta ¿vigilancia o control?

Vigilancia y participación

Vigilancia y ciudadanía.

Frente a las múltiples crisis en la esfera política -crisis de la democracia representativa, legitimidad del Estado y de los partidos políticos-, se han desarrollado diferentes prácticas ciudadanas que radicalizan los conceptos de democracia y ciudadanía, incorporan a la población en el espacio público y entran en otro tipo de relación con el Estado, ajena a la recepción pasiva de servicios; manifestación que ha venido acompañada de diversos usos conceptuales y prácticas, con distintas estrategias y alcances o resultados. Una de esas prácticas ciudadanas son los procesos que tratan de realizar fiscalización ciudadana a la administración o gestión pública. En nuestro país, estos procesos se han concretado, generalmente, en el establecimiento de comités de vigilancia ciudadana, y en menor medida, en veedurías.

Actualmente, el uso de conceptos como control o vigilancia está aludiendo a procesos diversos, que muchas veces tienen poco en común, lo que dificulta de alguna manera el debate. Pareciera que el termino vigilancia fuera equívoco por la variedad de contenidos con la que se utiliza. En la vida cotidiana hay un uso indistinto entre los términos vigilancia y control, en la sinonimia de “control” entra el término vigilar y lo mismo sucede en el caso inverso. En el lenguaje diario, la primera idea a la que alude el término vigilancia es el tema de la seguridad ciudadana, uno de los primeros esfuerzos que hay que hacer al momento de trabajar con la población es diferenciar entre el servicio de vigilancia o seguridad pública, y el control de la función pública. A nivel de las especializaciones profesionales la vigilancia hace referencia, por ejemplo, al seguimiento de la prevalencia de ciertas enfermedades o vigilancia epidemiológica. A nivel institucional, a veces se define la vigilancia como el acto de controlar, fiscalizar; otras instituciones definen sus acciones de control, como procesos de vigilancia1 . Las voces discrepantes con el uso del término “vigilancia” señalan que éste no tiene estatus como término científico ni jurídico, lo cierto es que su uso ha estado más difundido al mundo de la vida que de la academia.

Las prácticas actualmente en curso ofrecen una variedad de objetivos y efectos. Denominaciones y acciones que vienen acompañadas de supuestos acerca de la democracia, la ciudadanía, la participación y los niveles de participación, la gobernabilidad, la relación estado - sociedad civil, premisas que debemos aclarar previamente para potenciar nuestras experiencias y los discursos que las sustentan, y hacer posible que el dialogo sea efectivo.

El debate de los conceptos y las prácticas

El antecedente constitucional inmediato a los mecanismos de democracia directa lo encontramos en la Constitución Política del Perú de 1993. La Constitución Política de 1979 no llegó a precisar las formas en las que se ejercía el derecho a la participación ciudadana en la vida pública2. Si bien deja de dar reconocimiento constitucional a importantes derechos económico y sociales, la carta de 1993 es más precisa y detallada en cuanto a dichos mecanismos, en ella se señala el derecho de las personas a participar, en forma individual o colectiva, en la vida política, económica, social y cultural -o en los asuntos públicos de la Nación-, a través de los derechos de elegir y ser elegidos, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa, de referéndum y demanda de rendición de cuentas3. Ambas constituciones establecen el derecho de petición, con la salvedad que el texto de 1993 lo amplía a miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional que lo ejerzan individualmente.

En el Perú el término control tienen estatus jurídico desde 1994 con la ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos; en esta ley de desarrollo constitucional se establecen mecanismos de control al ejercicio de la autoridad como la remoción de funcionarios, revocatoria del mandato de autoridades elegidas y rendición de cuentas4, si pensamos que estas son las únicas formas de ejercer el derecho de "fiscalizar" a la gestión pública, le estamos atribuyendo un contenido bastante estrecho a conceptos como ciudadanía, democracia u otros a los que hemos aludido líneas arriba. Estas formas institucionalizadas de participación ciudadana, tributarias de la democracia directa, si bien proveen límites legales al ejercicio de la autoridad, mecanismos de responsabilización de las autoridades ante la ciudadanía y contribuyen al incremento de la influencia de la sociedad sobre el Estado, se producen en los rígidos marcos de procesos burocráticos, de recolección de firmas y concluyen en suma de votos, que traban la participación en vez de facilitarla.

Paralelamente al uso legal del término control, desde las organizaciones sociales, en forma autónoma, sin intermediación de organizaciones políticas, y sin la institucionalización estatal, han surgido una serie de experiencias que se ubican bajo lógicas y modalidades diferentes. Sin embargo las denominaciones a las que recurren son indistintas, vigilancia o control.

Los procesos de “control ciudadano” a los compromisos asumidos en las cumbres de las Naciones Unidas5, no tienen el mismo efecto que los recursos de remoción de autoridades no electas o la revocatoria de mandato. Aquellos procesos se basan en la evaluación de una serie de indicadores para monitorear las políticas sociales siguiendo el progreso, o la falta del mismo, en el cumplimiento de los compromisos políticos asumidos por el Estado, pero no jurídicamente obligatorios. Los alcances reales que puede tener y la relación que asume con el Estado también es distinta6.

También tenemos en nuestros países redes de vigilancia que asumen la tarea de organizarse a nivel nacional para elaborar, desde la sociedad civil, los informes alternativos a los elaborados por el Estado sobre la situación de los Derechos Humanos y presentarlos ante las instancias de la ONU o la OEA encargadas de recibir este tipo de comunicaciones. Estos informes se refieren a responsabilidades exigibles al Estado. En este proceso de elaboración de informe, las organizaciones sociales que lo elaboran no entran en diálogo deliberativo con el Estado7.

Ambos mecanismos de vigilancia tienen efectos diferentes, de los cuales son consientes sus propios actores. Hasta el momento estamos viendo que se usa el término "control” para referirse a los mecanismos de democracia directa institucionalizados en el Estado (revocatoria y remoción) y al monitoreo social o vigilancia social al compromiso asumido por los gobiernos en las cumbres de Naciones Unidas, a pesar que sus efectos políticos y jurídicos son distintos. A su vez tanto la experiencia de seguimiento de compromisos derivados de las Conferencias o Cumbres de las Naciones Unidas no exigibles jurídicamente a los Estados, como la elaboración de informes sobre Derechos Humanos, sí exigibles jurídicamente8, son asumidas por al organizaciones sociales como experiencias de vigilancia social y no de control ciudadano.

A este panorama hay que agregar otras experiencias igualmente importantes que han venido surgiendo desde la sociedad civil y que se autodenominan como de vigilancia ciudadana, a veces vigilancia social, y que asumiendo una función reguladora de la marcha de la gestión pública, controlan a los servicios y el comportamiento de las autoridades en aspectos que tiene una injerencia directa en la vida de las personas, estas acciones han sido desarrolladas incorporando procesos de incidencia: vigilancia a los servicios de salud9, a las DEMUNAs, a los servicios municipales10 o la calidad de los alimentos distribuidos por los servicios de asistencia alimentaria11. El actor vigilado cambia de naturaleza en el caso de la vigilancia al respeto de los derechos laborales o a los medios de comunicación, se deja de vigilar al Estado para dirigir la mirada a los empresarios privados12.

Se aleja más de estas modalidades la vigilancia consistente en el seguimiento al comportamiento político de los congresistas , o al comportamiento de los medios de comunicación, otras veces se ha utilizado el término vigilancia para referirse a las acciones de información, por ejemplo sobre el financiamiento de las campañas electorales.

En esta variedad de prácticas debemos poner cierto orden para tener en claro a que nos estamos refiriendo, y cuál es la dimensión que queremos darle a nuestra acción -individual o colectiva- en el espacio público

Nuestra propuesta ¿vigilancia o control?14

El contenido del término vigilancia todavía está en construcción, se ha venido desarrollando desde la práctica de las ONGs y las organizaciones sociales antes que de la academia. El término control, aludiendo a los mecanismos para limitar el ejercicio de la autoridad estatal, tiene estatus académico y jurídico; sin embargo, hay limitaciones para el ejercicio de la revocatoria y la remoción de las autoridades15. Por ejemplo, frente al incumplimiento de funciones o actos de corrupción en al gestión pública, la revocatoria o la remoción no asegura que se solucione el problema, y que las próximas autoridades no reproduzcan los mismos vivios, en este sentido, la vigilancia ciudadana cobra especial relevancia como mecanismo para vencer las redes o sistemas institucionalizados de corrupción.

Creemos que debemos ampliar el alcance del concepto "control ciudadano", incluyendo en él, a la vigilancia ciudadana. El control ciudadano debe incluir la vigilancia ciudadana, pero sin eliminar el término, reconociéndole "carta de ciudadanía". Pero en la variedad de prácticas de vigilancia que encontramos ¿a cuáles nos estamos refiriendo?

Proponemos avanzar hacia una vigilancia ciudadana entendida como mecanismo todavía no institucionalizado en nuestro país, ejercido autónomamente, autopropulsado o sostenido externamente, por los cuales ciudadanos y ciudadanas organizadas de la sociedad civil, monitorean, fiscalizan o auditan externamente el cumplimiento de obligaciones, competencias y funciones de la administración en la esfera pública, en materia de derechos humanos y políticas públicas, y que entran en un proceso de recaudación de información, interlocución, negociación, presión e incidencia política con el Estado o las instituciones privadas que actúan en el espacio público. Se trata de un control de la sociedad al Estado y de la sociedad a ella misma. El carácter externo de la acción alude a la independencia política entre vigilantes y vigilados, las y los vigilantes no tienen responsabilidad alguna en el tema a vigilar.

La vigilancia ciudadana a la gestión eficaz en la esfera pública (estatal, privada o para estatal), eficiente y respetuosa de los derechos humanos (y por lo tanto no excluyente no discriminatoria) trasciende el acceso a la información, si bien se nutre de ella; es más que actividades de monitoreo o seguimiento, aún cuando es una etapa de la misma. La dimensión ciudadana de este tipo de control nos obliga a entrar en procesos de cabildeo o "lobby" social, advocacy, promoción y defensa, incidencia política, llamémosle de una u otra manera, lo importante es influir entre aquellos y aquellas que toman las decisiones en los temas materia de vigilancia. Aun cuando las acciones de vigilancia todavía no tienen implicancias jurídicas, el proceso puede derivar, en última instancia, en remoción o revocatoria de autoridades, lo importante es la acción organizada de ciudadanos y ciudadanas que ejercen el derecho a participar y la capacidad de influir en la gestión pública de asuntos que nos afectan directamente, y el respeto de los derechos humanos.

La vigilancia ciudadana alude a un tipo de actividad que poco a poco alcanza protagonismo en nuestro país, donde la sociedad civil, en una visión más radical que la democracia representativa, en la construcción de una ciudadanía activa y plena, afirmando la exigibilidad y el ejercicio de los derechos humanos16, democratiza la gestión del Estado acercándolo a sus demandas y necesidades, potenciando la capacidad ciudadana de influencia en la esfera pública. Cada vez hay más conciencia que la verdadera democracia está lejos de la democracia puramente formal. La vida democrática de nuestros países deben exceder, siendo importantes, los procesos electorales cada cierto tiempo, o el respeto por los resultados electorales. Las democracias "sostenibles" deben involucrar mecanismos más efectivos de participación ciudadana. La vigilancia ciudadana, como ejercicio democrático, acerca a las y los ciudadanos al ejercicio del poder.

Sin embargo. también cabe señalar, entre las dificultades o limitaciones para la sostenibilidad y efectos políticos de estas experiencias, es que éstas se dan en un contexto dónde la mayoría de la población vive en situaciones de pobreza, exclusión y discriminación, lo que se agrava en el caso de las mujeres, los pueblos indígenas y comunidades campesinas amazónicas. Para vigilar se requiere mayores cuotas de conciencia ciudadana (identidad, intereses propios, etc.), libertad (autodeterminación, vida libre de violencia doméstica), tiempo (las mujeres enfrentan doble y triple jornada laboral), acceso a información en el mismo idioma entre otros recursos. Tampoco es coincidencia que en los procesos de control ciudadano participen más hombres y que las mujeres tengan mayor presencia en las experiencias de vigilancia a programas o servicios sociales. En esto tiene que ver mucho el estatus político y jurídico de uno y otro proceso y las formas diferenciadas en que hombres y mujeres se articulan en el espacio público y el tipo de organización.

Vigilancia y participación

La participación es un concepto bastante difundido y su práctica ampliamente aceptada y valorizada positivamente. La vigilancia, como forma de participación ciudadana, a diferencia de la participación social, ubica a los ciudadanos, en cuanto portadores de intereses colectivos, en el espacio público. La participación ciudadana no implica integrase a la burocracia estatal, aunque es un concepto bastante amplio que supone formas de participación de distinto origen, empleando diversos medios, por diferentes órganos, cumpliendo distintas funciones, en numerosos niveles y otras características.

Los mecanismos de participación ciudadana han logrado alcanzar un grado de reconocimiento en el Estado y en la sociedad civil, así se constituyen como mecanismos considerados validos por el Estado, sin embargo, hay una gran tarea que realizar para dar el paso hacia la generalización de esta práctica. Incluso en algunos países se han desarrollado, más que en otros, mecanismos de vigilancia promovidas desde el Estado.

A diferencia de otras formas de participación en la que hay una corresponsabilidad en la gestión (Comités de Vaso de Leche, gestión de servicios sociales), o un apoyo a las funciones estatales (los URO Comunales de hace algunos años, las vigías de salud), o un encuentro de deliberación (Mesas de Concertación, Mesas de Lucha contra la Pobreza), la función reguladora propia de la vigilancia ciudadana exige una clara distinción entre vigilante y vigilado. Esto no significa que una organización que cogestiona renuncia a su derecho y deber de vigilar, pero deben contemplarse garantías de autonomía para los grupos vigilantes y mecanismos de autocontrol dentro de las mismas organizaciones.