La primera década del Tratado de Asunción se ha cumplido
en un mar de dificultades para el bloque regional del Mercosur. La situación es
propicia para volver a reflexionar sobre el significado del proyecto
--incluyendo su indiscutible perspectiva geopolítica-- los problemas que se han
venido acumulando hasta el presente, y las opciones alternativas que se abren
en relación a su futuro. Desde el punto de vista uruguayo, hay que comenzar por
destacar la importancia vital de esta auténtica cuestión de Estado.
Cuatro rasgos fundamentales de la
construcción del Mercosur fundamentan esta postura. El primero de ellos tiene
que ver con lo que --en realidad-- resulta un mandato histórico e ineludible
para nuestro país: su realización como tal a través de su apertura y su
proyección hacia el exterior, sabiendo que sólo por esta vía es posible
desarrollar completamente las condiciones potenciales que ofrece la dotación de
recursos que posee el Uruguay. No debe leerse en esta reflexión una apelación a
la ya hace tiempo superada teoría de las ventajas comparativas congénitas, sino
una ratificación de las aptitudes nacionales para crear ventajas competitivas
dinámicas en diversos ámbitos de la actividad productiva.
El segundo rasgo apunta al acierto
estratégico que entraña el haber elegido este camino para comenzar la
reinserción internacional del Uruguay en un mundo crecientemente
interconectado. En este sentido, quizá se trate de la decisión más importante
en la historia contemporánea del país. Así, por un lado, Uruguay no puede
intentar una articulación mundial exitosa en solitario. Si lo hiciera, la
opción más favorable de entre todas las posibles supondría una definición de su
estructura productiva interna a partir --exclusivamente-- de la influencia
externa y no de la potencialidad de sus recursos disponibles. Por eso es que la
integración a un bloque es indiscutiblemente la mejor estrategia, especialmente
en este contexto de globalización irreversible que exhibe la economía mundial.
Si se comparte esta afirmación,
Uruguay no tiene otra manera de iniciar este tránsito, que no sea el de la
integración con sus vecinos. Ese es el lugar que tenemos y no habrá de cambiar.
Contra esta realidad no se puede ir. Naturalmente, si otros participantes se
suman a la experiencia --como lo hizo Paraguay desde el principio-- o aspiran a
hacerlo ahora, como Chile y Bolivia, tanto mejor para los más pequeños, como
nosotros.
Si la vocación nacional es
proyectarse y realizarse hacia el exterior, y la estrategia elegida es la de
comenzar a perseguir ese objetivo a través de la integración a un bloque
regional, junto a nuestros vecinos y otros participantes afines, entonces el
tercer rasgo que fundamenta la importancia del Mercosur para el Uruguay, tiene
que descansar en el carácter abierto del bloque. En otras palabras, este último
no está siendo construido para sustituir los encierros nacionales del pasado
por otros de naturaleza colectiva y regional. Por el contrario, tiene que ser
concebido como una plataforma de lanzamiento que no se agota en sí misma y que
ofrece a sus protagonistas una herramienta de acumulación de fuerzas que les
permite articularse a otros bloques regionales con mayores posibilidades de
éxito.
Finalmente, si como fue dicho al
comentar el primero de estos cuatro rasgos, el Uruguay tiene aptitudes para
crear ventajas competitivas dinámicas en determinados recintos de su estructura
productiva, entonces un cuarto gran pilar de la estrategia de integración a
través del Mercosur se vincula a las posibilidades de especialización del país
a altos niveles de calidad, tanto en materia de bienes como de servicios.
Habida cuenta de estos puntos de
partida, la experiencia acumulada en los primeros diez años del Mercosur,
exhibe un gran resultado positivo: la fuerte expansión del comercio
intrarregional, que resultó significativamente más importante, como es lógico,
para las economías más pequeñas, como la uruguaya. Y esto no sólo no hay que
olvidarlo, sino que debe encabezar cada intento de evaluación que se realice al
respecto.
Sin embargo, junto a este logro
inocultable, se han venido acumulando dificultades también notorias que es
preciso analizar, sobretodo a los efectos del diseño de acciones futuras.
La primera de ellas tiene que ver
con la incapacidad para trascender la actividad comercial propiamente dicha.
Así, los acuerdos de complementación productiva, los convenios de cooperación
científica y tecnológica, y las acciones conjuntas en el campo financiero, han
brillado por su ausencia.
En segundo lugar, y en términos
de las etapas a las que ya aspiraba originalmente el Tratado de Asunción, no
sólo no nos hemos acercado a la fase superior del mercado común, sino que
todavía tropezamos con algunos obstáculos para considerar completa la zona de
libre comercio y --ni que hablar-- la unión aduanera muestra un elevado grado
de imperfección, debido a la persistencia de un alto número de excepciones y a
las continuas perforaciones gestadas por acciones unilaterales de los países
miembros.
Precisamente, estas conductas
unilaterales desnudan un choque entre visiones estratégicas diferentes --con
significados geopolíticos también distintos-- que asume una síntesis
fundamental en estos términos: por un lado, la aproximación individual de los
integrantes del Mercosur hacia otros espacios de integración internacional, y
por otro, la defensa de la acción colectiva en la materia, basada en una
negociación de bloque a bloque. Evidentemente, la futura Área de Libre Comercio
de las Américas y, en especial, las relaciones con los Estados Unidos, se
encuentran en el centro de esta controversia.
Finalmente, la lista de problemas
no puede ignorar tres carencias fundamentales: no hay expresión de
supranacionalidad en la estructura institucional del Mercosur, tampoco
mecanismos permanentes de solución de controversias, y no se han logrado más
que avances muy modestos y declarativos en el terreno de la coordinación de las
políticas económicas de los países miembros. Estos tres vacíos convergen hacia
una notable debilidad de la identidad del bloque y del espíritu de cuerpo que
debería caracterizar a un proceso maduro de esta naturaleza.
Las recientes decisiones del
ministro Cavallo en la Argentina --aún internalizadas orgánicamente en el
Mercosur a título excepcional por resolución del Consejo-- han exacerbado
varias de las dificultades reseñadas precedentemente, sobre todo la que refiere
al nivel de desarrollo de la unión aduanera.
No obstante, la construcción de
este bloque es --hoy más que nunca-- un proyecto estratégico a defender por el
Uruguay, cueste lo que cueste. Como fue dicho al iniciar este comentario, tiene
la dimensión de una cuestión de Estado de una relevancia vital, en atención a
las posibilidades de desarrollo del país en el futuro.
Para definir las acciones de una
política nacional que asuma esa defensa como un objetivo prioritario y
permanente, habrá que comenzar por tener en cuenta los cuatro grandes
fundamentos de este camino para el Uruguay, ya comentados antes. Y en función
de los mismos, tendremos que concluir claramente que no habrá un auténtico
bloque regional sin unión aduanera; que ese bloque debe ser construido como una
experiencia abierta; que para las economías pequeñas como la uruguaya la única
alternativa de mejoramiento de la correlación interna de fuerzas es el ingreso
de nuevos integrantes; que la supranacionalidad, los mecanismos permanentes de
solución de controversias y la coordinación de las políticas económicas
constituyen ingredientes esenciales para seguir progresando en esta
trayectoria, y que tanto desde una perspectiva económica como desde el punto de
vista geopolítico, la aproximación y la negociación colectiva respecto a otras
experiencias regionales de integración, resultan ampliamente superiores a la
conducta unilateral, sea en atención, no sólo al fortalecimiento del Mercosur
como tal, sino también a los beneficios que cada uno de sus miembros pueda
obtener de esas nuevas relaciones.
Estas son, precisamente, las orientaciones principales de la política nacional que, en esta materia, el Uruguay debe diseñar y practicar con mucha convicción.