A continuación se desarrollará el tema “Teoría del Equilibrio de Poderes y Estado de Derecho”, denominada también separación de poderes, que viene a ser una interdependencia coordinada de funciones, una garantía para evitar el abuso del poder y una especialización técnica.

Se debe señalar que el propio Montesquieu no habló de separación como sinónimo de división absoluta de tres poderes distintos, desde que admitía que deberían marchar concertadamente. En realidad, al señalar la existencia de tres clases de poderes en el sentido de funciones planteaba simplemente el debilitamiento del poder mediante la distribución de estas funciones entre diversos órganos detentadores, porque una concentración de estas funciones derivaría en una tiranía. Asimismo, se debe señalar que el poder del Estado es único por lo que no puede hablarse de pluralidad de poderes sino de un solo poder, el Poder del Estado, con funciones diferentes atribuidas a órganos detentadores. Por otro lado, se debe observar que la doctrina clásica de los tres poderes ha sido superada por la historia hacia una multiplicación de órganos de poder, a partir de la asignación de nuevos órganos constitucionales autónomos de parte de las funciones que, en forma primigenia o derivada, eran ejercidas antes por uno de los tres órganos clásicos del poder.

Para Luis Alberto Peláez Arriola “La separación de poderes constituye una manera de establecer garantía contra las arbitrariedades del poder; se trata de un sistema que permite cumplir las funciones jurídicas del Estado sin interferencia. Esta división está instituida desde la antigüedad fundado en el principio ‘delagata potestas non postet delegari’ (los poderes recibidos por delegación no pueden ser nuevamente delegados); esto quiere decir, que a cada órgano le corresponde una parte intransferible del poder”[1].

Una de las características básicas de cualquier Estado de Derecho es el equilibrio de poderes o división de poderes o funciones de los óranos del Estado. Ella es una lección esencial para determinar como el Poder Constituyente ha determinado como se organicen los Poderes Constituidos (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial).

La separación de poderes responde también a la conveniencia de la división del trabajo y la especialización a través de una distribución de funciones que permite la eficiencia y el perfeccionamiento.

Pero hablar de separación de poderes no quiere decir divorcio de funciones. Por el contrario, consiste en establecer un sistema en el cual, ejerciéndose independiente y especializadamente cada una de las funciones jurídicas, se cumpla en la unidad del Estado el poder soberano con mayor eficiencia y capacidad. La separación resulta así la colaboración de órganos.

De otro lado, conviene señalar que la separación de funciones no puede ser absoluta. Por ejemplo, el Poder ejecutivo no puede dejar de cumplir al mismo tiempo funciones administrativas, legislativas y judiciales, cuando dirige los servicios dicta reglamentos y resuelve conflictos contencioso administrativo, respectivamente. Lo propio sucede con el Poder Legislativo, que dicta leyes, nombra o promueve funcionarios y realiza acusación constitucional en las causas políticas contra Ministros de Estado, inclusive el mismo Presidente de la República. Idénticas atribuciones se encuentran en el poder Judicial.

Caracteriza al Estado la capacidad de organizarse por sí mismo, de modo autónomo y según su propio derecho. Tal poder de dominación no es divisible porque de serlo ello llevaría a su fragmentación en una variedad de formaciones políticas. Así lo calificó Jellinek, al igual que la noción de soberanía, la cual no puede ser limitada ni disminuida. Para fundamentar el Estado constitucional, así como fundamentar el Estado federal, se ideó la tesis de la división de poderes y de la soberanía de cada órgano estatal. Pero han transcurrido más de dos siglos durante los cuales los hechos y la doctrina han demostrado que ensayar tales divisiones equivale a disolver el Estado. Por ello, a todo lo ancho del mundo, se acrecientan las funciones del Gobierno y aumenta la esfera de competencia de la autoridad federal.

La doctrina de los tres poderes, precisada por Montesquieu, inspiró a Kant la división teórica del Estado en tres personas morales que deben completarse mutuamente y subordinarse unas a otras. Trasladada a la realidad, tal doctrina resultó inaplicable. Así, la propia constituyente francesa, que al iniciar la revolución proclamo la división esencial de los tres poderes, muy pronto instauró la despótica dictadura de la Asamblea. En Inglaterra se concibió el Parlamento como integrado por ambas Cámaras y por el Rey, dictándose las leyes con la ficción de que provienen del “Rey en parlamento”. Una vez acentuado el imperio de los partidos, el líder del partido mayoritario quedó señalado como jefe del gobierno, no influyó sobre el Parlamento por el hecho de contar con autoridad máxima dentro del partido.

Desde la antigüedad se había intuido que la separación de poderes era una garantía contra la arbitrariedad. Aristóteles sostuvo que en todo Gobierno debía existir una asamblea deliberante para los asuntos de interés público, un cuerpo de funcionarios y un cuerpo de jueces. En la Edad Moderna, los sostenedores del Derecho Natural, especialmente Grocio, enunciaron indirectamente la teoría de la separación de poderes, pero es con Locke que se percibe la utilidad de esta doctrina y se la enuncia claramente. En la obra Ensayo sobre el gobierno Civil, demuestra la utilidad de la separación de poderes como garantía de libertad. Distingue sólo dos órganos del Estado: legislativo y Ejecutivo. El Legislativo es el poder supremo, delegado por la comunidad ad política; el gobierno debe realizarse por medio de leyes fijas y con jueces conocidos. Para hacer viable a ejecución de las leyes menester el Poder Ejecutivo, que se caracteriza por ser ininterrumpido y contar con fuerza permanente. Locke trata también de un tercer poder, el Federativo, al que atribuye las relaciones internacionales y la seguridad extrema, pero advierte que dicho poder ha de ser ejercido por las mismas personas que el Ejecutivo, por lo que en realidad viene a ser una función de éste.

En síntesis, Locke ciñe su concepción solamente a dos poderes, Legislativo y Ejecutivo, atribuyendo a este último tres funciones que denomina ejecutiva, federativa y de prerrogativa. Esta facultad de prerrogativa consiste en la potestad del Poder Ejecutivo de obrar a su amplia discreción cuando lo exige el bien público, aun sin prescripción de la ley o en contra de ella, pues las leyes no pueden prever todas las situaciones especiales o de emergencia.

La concepción del equilibrio de los poderes es mérito de Bolingbrocke, que había sido Ministro de la Reina Ana y expuso la necesidad de un gobierno mixto, con control recíproco de los poderes del Estado. No era Bolingbrocke un doctrinario, pero sí un político de experiencia que deseaba contrarrestar el poder instaurado por Walpole, el cual perfiló el cargo de Primer Ministro por su ascendiente personal. Los escritos polémicos de Bolingbrocke sirvieron para mejorar la doctrina de la separación de poderes de Locke con el concepto definido del equilibrio de poderes.

Agrega Víctor García Toma “Bolingbrocke consideró que para contar con una Constitución deseable y duradera era dable confiar conjuntamente el Poder Legislativo al Rey, a los nobles y al pueblo. Así, refirió: En una Constitución como la nuestra, la seguridad del conjunto depende del equilibrio de las partes y este de su mutua independencia”[2].

Es Montesquieu quien resume y completa la teoría de sus predecesores, dándole el carácter sistemado que iba a permitir su aplicación como fórmula correcta. En verdad, el sistema de Montesquieu supera en precisión y eficacia a las instituciones británica establecidas como fruto de una experiencia de siglos. En su inmortal obra El Espíritu de las Leyes distingue los tres poderes que se han hecho clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Es de advertir que enuncia este último como una de las dos funciones ejecutivas, pues enumera una potencia legislativa, que dicta las normas, y dos potencias ejecutivas: una que atiende a las relaciones internacionales y a la seguridad pública, y otra encargada de castigar los delitos o juzgar las diferencias entre particulares.

Montesquieu afirma que la libertad sólo es posible en un Estado cuya Constitución establezca medios para impedir los excesos del poder, pues todo hombre investido de autoridad abusa de ella. Para que no se abuse del poder, es necesario que, por la disposición de las cosas, “El poder detenga al poder”. Es en esta idea de contrapesar el poder mediante el equilibrio de sus ramas en donde reside el aporte de Montesquieu.

Fue al constituirse independientes las colonias de Norte América cuando quedaron diferenciados de modo visible los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Dicha situación fue reconocida por las constituciones de Massachussets, Maryland y New Hampshire, de donde fue recogida por la Constitución Federal de 1878. En Francia, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano elevó a dogma la idea del poder tripartido al declarar en su articulo 16º. “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de los poderes bien determinada, no tiene Constitución.

La división de poderes se funda en una doble necesidad: de un lado, garantizar la libertad mediante el equilibrio de los órganos del Estado, y del otro, dividir el trabajo y perfeccionar la función mediante la práctica especializada. Con mucha razón, afirmaba Montesquieu que la división es necesaria para que “el poder tenga al poder”.

Con la división de los órganos estatales se persigue, ante todo garantizar la liberta. “La libertad política”, escribe Montesquieu, “sólo se encuentra en los gobiernos moderados. Pero no siempre está en los gobiernos moderados; existe en ellos sólo cuando no se abusa del Poder.

Por tanto, la razón aconseja no confiar a los encargados del poder la totalidad de las facultades, sino distribuirlas entre los diversos órganos, de modo que impida toda extralimitación de los otros.

La separación de poderes se entiende como coordinación de órganos de representación y como una distribución de funciones. Desde luego, por existir colaboración, la separación de los poderes no es absoluta en ningún país. Como advierte Hauriou, cada Poder tiene funciones principales y funciones subsidiarias. Una independencia absoluta crearía Poderes antagónicos, contrarios al principio de armonía que exige el bien público y haría desparecer la posibilidad de controlar al Poder, lo que es indispensable para evitar la dictadura.

Todas las Constituciones establecen el principio de la coordinación de poderes. No obstante, son frecuentes los conflictos entre las ramas del Poder sin que se haya llegado a establecer en la mayor parte de los países una norma que fije la solución de tales conflictos.

El principio de separación de poderes tiene numerosas excepciones, justificadas en cada caso por la naturaleza especial del acto. Así sucede con el poder reglamentario del órgano gubernativo, el cual no podría cumplir sus funciones de administración sin la facultad de dictar normas secundarias que regulen la aplicación de la ley, que es la norma primaria. Ello constituye una verdadera función legislativa, si bien sólo puede ser ejercida dentro del marco de la ley, sin transgredir ni desnaturalizar ésta.

Ninguna rama del Poder se contrae exclusivamente a una función, ni la realiza plenamente.

Examinando los diversos actos que el Estado realiza a diario, se advierte que numerosos son realizados por un poder distinto de aquél al que aparentemente corresponde la función. Así, el Poder Legislativo realiza actos de las tres funciones jurídicas del Estado, pues ejerce actos legislativos cuando dicta leyes; actos administrativos, cuando confiere ascensos o nombramientos; y actos jurisdiccionales, cuando confiere ascensos o nombramientos; y actos jurisdiccionales, cuando se constituye en acusador para determinados casos políticos. El Poder ejecutivo realiza actos legislativos cuando expide reglamentos; actos administrativos, cuando atiende los servicios públicos, y actos jurisdiccionales, cuando resuelve reclamaciones. A su vez el Poder Judicial realiza actos jurisdiccionales cuando atiende a su función específica; actos administrativos, cuando nombra a sus empleados o interviene en procedimientos no judiciales, y actos legislativos, cuando interpreta las leyes y establecen normas supletorias.

Solamente son poderes políticos el Legislativo y el Ejecutivo necesariamente contrapesados y coordinados, pues el gobierno corresponde a los dos. El Legislativo tiene como recurso para frenar al Ejecutivo la interpelación, el voto de censura y el juicio de responsabilidad. Por su parte, como contrapeso de la potestad parlamentaria, el ejecutivo tiene la facultad de observar las leyes y, en algunos países, la de disolver el Parlamento, convocando a elecciones para que el pueblo soberano decida la orientación política a seguirse. El veto suspensivo, que permitía al Ejecutivo paralizar indefinidamente la promulgación de una ley, se ha convertido en la facultad de observar las leyes. El Ejecutivo disuelve el texto aprobado por las Cámaras, con las observaciones que considera necesario, lo que determina un nuevo debate. Según los países, para la segunda aprobación se requiere mayoría ordinaria o bien de dos tercios.

La Constitución de 1993 no resuelve el problema del equilibrio de poderes en el Perú. No solo existe el mismo peligro que dejaba traslucir los textos constitucionales anteriores, sino que este se ha agravado. “De este modo, la posibilidad de que el régimen oscile entre una dictadura constitucional y el asambleísmo es una amenaza posible en alto grado; incluye, sin considerar que, en el Perú, se tiende a resolver esta crisis política mediante una salida autoritaria: el golpe de Estado civil, militar o cívico-militar”[3].

El sistema peruano, que es de tipo mixto y que, desde siempre, mezcla instituciones de otros sistemas, recoge dentro de sí graves incongruencias. Esta característica es sumamente peligrosa no solo respecto a los órganos de gobierno sino también respecto a los gobernados. Y es que, si no existe un adecuado régimen de control Inter.-órganos, no se asegura de ninguna manera el respeto a los derechos fundamentales de las personas y se tiende al autoritarismo y el despotismo.

Frente a este problema, dos han sido tradicionalmente las posibles soluciones. Ambas buscan corregir el modelo existente de tal manera que pueda encontrarse aquel sistema político que pueda considerarse adecuado. La primera implica “parlamentarizar” el sistema a través de la creación de condiciones necesarias para que la responsabilidad política recaiga sobre el que es verdaderamente responsable del Gobierno, así como de condiciones para que pueda ampliarse el control de los poderes del Estado entre sí. La segunda implica “presidencializar” el régimen a través de la distribución de las diferentes funciones del Estado entre sus diversos órganos y la eliminación del régimen de colaboración imperante para obligar a los poderes del Estado a utilizar mecanismos informales o indirectos para superar los conflictos y limitar adecuadamente el poder el ejecutivo y el legislativo.

Un régimen de gabinete como el inglés no funcionaría en nuestro país, dado que el Perú se caracteriza no solo por un may acentuado multipartidismo sino, también, por la existencia de muchos independientes que parecieron no estar vinculados directamente con las agrupaciones ya existentes. Si a eso se le suma la actual crisis de los partidos políticos, se puede considerar que un régimen de ese tipo generaría más inestabilidad que cualquier otro. Por otro lado, la tradición latinoamericana no es muy favorable a la instauración de sistemas parlamentarios.

La solución más apropiada en esta dirección sería la “dualización” del ejecutivo. En otras palabras, el traslado de ciertas atribuciones del presidente de la república y jefe de Estado a favor del gabinete en general y del primer ministro en particular. De este modo, este último asumiría las atribuciones propias de un jefe de Gobierno. En síntesis, lo que se busca es darle la responsabilidad del manejo político nacional a quien debe dar cuenta de sus actos al congreso bajo sanción de censura.

Según Duverger “se postula reformular el régimen para evitar las deformaciones propias de los regímenes presidenciales latinoamericanos”[4]. En este sentido, sería conveniente acercarse más a los textos constitucionales de 1979 y 1993, elementos del sistema parlamentario por partes y en modo sesgado para utilizar las instituciones con fines distintos de aquellos para las que fueron creadas.

Sin embargo, tampoco puede realizarse una copia exacta de lo modelos extranjeros, puesto que la realidad política peruana obliga a la creación de instituciones propias.

En el Perú existe una tendencia iniciada en 1828, que han estado vinculados a una suerte de tendencia nacional al caudillismo, a la dictadura y a que una sola persona siempre acapare todos los poderes públicos.

Sin embargo, mucho se ha pensado también en función a la tradición presidencialista del sistema peruano y, posiblemente, esa sea la motivación de aquellos que proponen más bien demostrar todo el constructo “parlamentarista” que acompaña al régimen y acercarse cada vez más hacia el régimen presidencial clásico o puro, es decir, el reducir al mínimo los puntos de contacto Inter.-órganos y confiar en que los “poderes del Estado” puedan crear mecanismos informales de control o utilizar creativamente los existentes en el sistema presidencial puro.

Quienes postulan la idea que se viene describiendo utilizan como modelo el sistema norteamericano. Su relativo éxito se debe más a la peculiaridad e idiosincrasia norteamericana que al sistema mismo. Las singulares características de sus sistema incluyen elementos como el carácter difuso y dual de su partidos políticos, la adecuada institucionalización del congreso como organismo fiscalizador y legislador, la eficiente labor de la judicatura norteamericana –que combina el control difuso de la constitucionalidad de las leyes con la obligatoriedad del precedente jurisprudencial- y la existencia de mecanismos alterna de control que funcionan. Frente a este tipo de elementos, que no encontramos en nuestro país, podemos concluir que un sistema presidencial puro difícilmente funcionaría en el Perú.

Asimismo, en los Estados Unidos, existe un adecuado sistema de frenos y contrapesos que no funcionan en la mayor parte de Latinoamérica. Una razón de ello es la vocación autoritaria de los presidentes latinoamericanos, que buscan acrecentar atribuciones al consagrar, en las normas constitucionales que promueven, una suerte de dictadura constitucional. Los casos argentino, peruano y venezolano resultan importantes para observar este fenómeno. Otro factor importante a tomar en cuenta es el del clientelismo, compadrazgo y falta de independencia de los miembros de un partido, que votan más en término de consigna que de verdadera necesidad pública, ante la presión, perfectamente comprensible, de conservar sus curules tras las elecciones. Finalmente, debemos considerar la inadecuada institucionalización de los parlamentos latinoamericanos, cuyos miembros en gran medida carecen de una formación técnica seria.

Además y aun cuando las deficiencias de los sistemas latinoamericanos antes precisadas no existiesen, la rigidez del sistema presidencial en naciones inestables y polarizadas políticamente como las latinoamericanas dificulta la resolución de crisis políticas derivadas de enfrentamientos entre poderes. La solución de esta crisis se encuentra normalmente en el desafortunado recurso del golpe de Estado, civil o militar. Las razones que justifican lo señalado se encuentran en las siguientes consideraciones.

a. La legitimidad dual ejecutivo-congreso. Al no existir una salida democrática a la crisis de representatividad siempre está abierto el riesgo de que el sistema la busque en el autoritarismo. En este sentido, puede suceder que el presidente de la república aproveche su obvia ventaja comparativa, en términos de representatividad, sobre el congreso y asuma plenos poderes con el apoyo de los sectores militares o empresariales más poderosos; o que el gobierno sea derrocado y reemplazado por una dictadura militar.

b. La crisis de representatividad que sufren ambos poderes, dado su período prácticamente fijo de vigencia. La experiencia demuestra que, transcurrido cierto tiempo, se da un serio desfase entre quienes gobiernan y aquellos con quienes el electorado en esa coyuntura específica se siente mejor representado. Y es que, conforme transcurre el período de gobierno, los poderes del Estado reducen paulatinamente su legitimidad, sin que esta reducción encuentre un correlato en la composición del congreso ni en la representatividad del ejecutivo.

CONCLUSIONES

1. Locke basa su concepción solamente a dos poderes, Legislativo y Ejecutivo, atribuyendo a este último tres funciones que denomina ejecutiva, federativa y de prerrogativa.

2. La concepción del equilibrio de poderes es mérito de Bolingbrocke, que expuso la necesidad de un gobierno mixto, con control recíproco de los poderes del Estado.

3. Montesquieu es quien resume y completa la teoría del equilibrio de poderes y distingue los tres poderes clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Afirma que la libertad sólo es posible en un Estado cuya Constitución establezca medios para impedir los excesos del poder. Establece la idea de contrapesar el poder mediante el equilibrio de sus ramas.

4. La división de poderes se funda en una doble necesidad: de un lado garantizar la libertad mediante el equilibrio de los órganos del Estado, y del otro, dividir el trabajo y perfeccionar la función mediante la práctica especializada.

5. La separación de poderes o equilibrio de poderes se entiende como coordinación de órganos de representación y como una distribución de funciones. Por existir colaboración, la separación de poderes no es absoluta en ningún país.

6. Examinando los diversos actos que el Estado realiza a diario, se advierte que ninguna rama del Poder se contrae exclusivamente a una función, ni la realiza plenamente y que numerosos acto son realizados por un poder distinto de aquél al que aparentemente corresponde la función.

7. La Constitución de 1993 no resuelve el problema del equilibrio de poderes en el Perú. Una solución adecuada sería, el traslado de ciertas atribuciones del Presidente de la República y Jefe de Estado a favor del gabinete en general y del Primer Ministro en particular.

BIBLIOGRAFÍA

1. BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la Constitución Peruana de 1993. En: División de Poderes. CIEDLA. Buenos Aires, 1993.

2. DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ariel. Barcelona, 1962.

3. GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis Sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Tomo II. Primera edición. Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima. Lima, 1998.

4. GUZMÁN NAPURI, Christian. Las Relaciones de Gobierno entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento. Primera edición. Fondo Editorial de la P.U.C.P. Lima, 2003.

5. PELÁEZ ARRIOLA, Luis Alberto. Derecho Constitucional. Imprenta Gráfica Vivanco. Lima, 2003.

[1] PELÁEZ ARRIOLA, Luis Alberto. Derecho Constitucional. Imprenta Gráfica Vivanco. Lima, 2003, pág. 50.

[2] GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis Sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Tomo II. Primera edición. Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima. Lima, 1998. pag. 201.

[3] BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la Constitución Peruana de 1993. En: División de Poderes. CIEDLA. Buenos Aires, 1993, pág. 169 y ss

[4] DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ariel. Barcelona, 1962, pág. 213.

INTRODUCCIÓN

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA