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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
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Reformas estructurales, pactos y cambios políticos: el caso de Venezuela
Freddy Mariñez Navarro
El gobierno venezolano, presidido por segunda vez por Carlos Andrés Pérez, pone en
marcha a partir de 1989 un programa de ajuste estructural bajo el esquema del “Consenso
de Washington” y que podemos ubicarlo en la primera generación de reformas económicas
que tuvo como norte hacerle frente a un estado paternalista, a una dosis masivas de
reglamentaciones, a controles y proteccionismos, así como a un sector industrial público
abultado. Fue justo a partir de este año cuando se produjo un cambio de orientación en las
políticas estructurales del país plasmado en el Plan de la Nación “El gran Viraje”. En este
sentido, el modelo de desarrollo basado en la protección de los mercados nacionales y la
intervención estatal fue reemplazado por un conjunto de políticas orientadas en forma
dominantes hacia el propósito de mejorar la eficiencia, facilitando el funcionamiento de los
mercados y reduciendo los efectos distributivos de la intervención estatal en las actividades
económicas. En este marco se lograron algunos cambios institucionales y legales
significativos.
Este trabajo tiene como objetivo analizar la relación entre las reformas estructurales de la
década de los 90 y los cambios políticos suscitados al final de esta misma. Para el logro de
este objetivo, se estudiará el proceso de puesta en marcha de las reformas para luego
responder a las siguientes preguntas:
1.- ¿la crisis política y el cambio de gobierno en 1998 fue producto de la aplicación de las
reformas o de las ambigüedades de los gobiernos en la aplicación de ellas? Aquí
sostenemos como premisa que no fue sólo la puesta en marcha de las reformas
estructurales a los inicios de la década de los 90 lo que generó el clima de efervescencia
política en el país que aceleró el cambio político, sino el deterioro de los elementos vitales del
sistema político del país, expresado en los siguientes elementos:
a.- Un Estado ineficaz y excluyente desde el punto de vista social y político dirigido por los
partidos políticos tradicionales (Acción Democrática y COPEI);
b.- La falta de decisión y de creencia, dado al deterioro moral de los actores
gubernamentales.
c.- La ausencia de actores sociales. Una de las cuestiones fundamentales de la crítica a la
democracia es justamente la ausencia o fragilidad de actores sociales, constituidos
autónomamente del Estado.
d.- La fractura de la relación entre el poder militar y el poder político.
2.- El cambio político en Venezuela, ¿ha tocado el punto de qué hacer con la renta petrolera?
I.-
VENEZUELA Y LA DEMOCRACIA DE PARTIDOS
El primer gobierno democrático instalado en Venezuela a partir de 1958, elaboró una política
económica basada en la industrialización sustitutiva de importaciones, orientada hacia el
mercado interno, la industrialización de los recursos estratégicos y la Reforma Agraria. Para
reforzar esta política, consolidar la nueva democracia y formar un gobierno de unidad
nacional, la administración gubernamental de la época institucionalizó:
a.- la Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN), creada el 30 de
diciembre de 1958, por Decreto - ley No. 492 de la Presidencia de la República, entidad que
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permitió poner en marcha el principio de racionalidad en la gestión del sector público;
b.- una alianza con la Iglesia Católica, los empresarios, el Ejercito, los sindicatos formados y
los partidos políticos democráticos a fin de asegurar la unidad nacional y;
c.- en este marco, a nivel político, un acuerdo habría sido gestado el 31 de octubre de 1958
entre el partido Acción Democrática (AD), de tendencia socialdemócrata, el partido Social
Cristiano COPEI y la Unión Republicana Democrática (URD), también socialdemócrata, que
apuntaba a formar un gobierno de coalición tripartita donde el Partido Comunista había sido
excluido
1
. Llamado Pacto de Punto Fijo, este acuerdo fue una tentativa por construir las
reglas del juego de un nuevo sistema político, así como una nueva manera de regulación
estatal tutelar donde las organizaciones partidistas fueron definidas como los canales
principales de agregación, de articulación y de interés socio-cultural, así como agentes
privilegiados e intermediarios entre el Estado y la sociedad. Este acuerdo institucional
funcionó como un mecanismo que permitió la estabilización del sistema político venezolano
por espacio de cuarenta años. Es importante destacar que dicho acuerdo obedeció a
circunstancias históricas muy específicas. Luego del derrocamiento del régimen de Marcos
Pérez Jiménez, el 23 de enero de 1958, el peligro de una nueva dictadura militar se convirtió
en una amenaza permanente para el establecimiento de la democracia. En tal sentido, la
Junta de Gobierno presidida por Wolfang Larrazábal, tuvo que enfrentar dos intentos fallidos
de Golpe de Estado. El primero llevado a cabo por Jesús María Castro León (Ministro de
Defensa de la Junta de Gobierno), el 23 de julio de 1958. El segundo, liderados por los
oficiales José Ely Mendoza y Juan de Dios Moncada Vidal, el 7 de septiembre de 1958; el
cual buscaba impedir la realización de las elecciones a fines de ese año.
Dado a estas amenazas, los signatarios del Pacto de Punto Fijo se comprometían a actuar
conjunta y solidariamente en torno a tres aspectos: uno, en la defensa de la
constitucionalidad y del derecho a gobernar conforme al resultado electoral: esto
implicaba en que cualquiera que fuese el partido que ganase las elecciones, los otros dos se
opondrían al uso de la fuerza para cambiar el resultado; dos, en la formación de un gobierno
de unidad nacional: caracterizado por un gobierno de coalición donde ninguno de los tres
partidos tendría la hegemonía en el gabinete ejecutivo; y tres, en la representación ante el
electorado de un programa mínimo común bajo la plataforma de los tres partidos.
Se puede dejar claro que el resultado de este compromiso permitió, por una parte, que se
realizaran las elecciones del 7 de diciembre de 1958, resultando electo Presidente de la
República, Rómulo Betancourt; y por la otra, la configuración de un sistema político de
partidos como principal instrumento concebido para implantar mejor y mantener el nuevo
régimen. Es así como la idea de la representatividad expuesta en la Constitución de 1961 es
la político-partidista, tanto en el establecimiento del sistema electoral como en la participación
política misma
*
. Es esta la causa por la cual numerosos autores han reconocido el monopolio
de la participación política de los partidos en la sociedad venezolana, reconociendo que
estos han precedido la democracia y, en consecuencia, han obtenido la primacía sobre otras
1 En el primer periodo del gobierno de Rómulo Betancourt (febrero-1959 a noviembre-1960) se logra la coalición entre los
tres partidos firmantes del Pacto de Punto Fijo (Acción Democrática –AD-, COPEI y Unión Republicana Democrática –
URD-). En el segundo periodo (marzo-1960 a marzo 1964), URD sale de la coalición, quedando en el Gabinete Ejecutivo
solamente COPEI y AD. ( Helena Olmos -sin fecha-).
*
Desde su origen, la democracia venezolana recurrió a un sistema electoral clásico: el voto por planchas cerradas de
partidos, con asignación proporcional de los puestos parlamentarios. Y en la Constitución Nacional de 1961 (art. 114), se
establece que “Todos los venezolanos aptos para el voto tienen el derecho de asociarse en partidos políticos para participar,
por métodos democráticos, en la orientación política nacional”.
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organizaciones intermediarias (sindicatos, organizaciones profesionales, organizaciones
campesinas, etc.), las cuales se han desarrollado bajo la dominación de las propias
instancias partidistas.
Así, para mantener el reciente sistema democrático, se estableció un Estado de partidos y
una forma de organización estatal centralizada. Es decir, un Estado en el cual se da una
completa interacción y articulación entre el sistema jurídico-político estatal y el sistema socio-
político (de partidos) (Allan Brewer Carías, 1989). Es la razón por la cual la función de
legitimación, como proceso integrador del Estado venezolano, es imposible sin la
participación y la intromisión decisiva de estas organizaciones para con los intereses
nacionales, cuestión que condujo a diseñar un sistema de “representación democrática”
donde aquellas se convirtieron en conductoras reales, no solo en términos políticos, sino
también económicos, sociales y militares.
Cabe señalar que al hablar de un sistema partidista en Venezuela, nos referimos a un
sistema dominado por dos organizaciones, constituido éste desde la década de los 60, bajo
un eje de alternancia “democrática”, manteniendo un sistema y una estructura de tolerancia
de pequeños partidos de oposición, pero donde los partidos predominantes dominaban de
hecho y controlaban toda la administración pública. Esta especificidad de sistema político es
lo que se ha denominado como Bipartidismo, cuyo protagonismo lo ejercía Acción
Democrática (AD) y el partido Social Cristiano (Copei)
2
.
Los rasgos particulares del bipartidismo venezolano
Con la característica presentada, podemos estimar que el sistema político de este país
presentó hasta no hace mucho tres rasgos importantes. Primero, se puede considerar que el
sistema político basó su estructuración sobre la Coalición política de partidos. Así lo dejó ver
el llamado “padre” de la democracia venezolana, Rómulo Betancourt, cuando en sus
primeros discursos como Presidente de la incipiente sociedad democrática, decía que “los
partidos políticos venezolanos, obligados por el despotismo a laborar en la clandestinidad
convinieron en la acción concertada y unida para abrirle a Venezuela caminos hacia el orden
democrático” (Rómulo Betancourt; 1962). Pero el paso de las organizaciones políticas
combativas en la lucha contra la dictadura de Marcos Pérez Jiménez, a las organizaciones
burocráticas y pragmáticas, no se hizo esperar. Éstas se fortalecieron hasta lograr el
monopolio de la gestión pública, subordinando a la sociedad civil y modelando un ciudadano
cuya cultura política se sustentaba en la corporación y en la obediencia como consecuencia
de la implantación de lazos y mecanismo de mediación entre la alianza de los actores
sociales corporativos (la Iglesia, los empresarios, el ejercito) y la estructura populista. Así se
expresaba la acción de la arena política del país: era costumbre ver cotejado cualquier
reivindicación de una organización profesional específica con los intereses del partido
gobernante de turno (Gómez; 1988).
El segundo rasgo del sistema democrático de Venezuela se centró en la alianza de las
2
Viendo la dinámica política del sistema de partidos en Venezuela entre 1968 y 1988, se podría explicar bajo los
argumentos de Leslie Lipson quien ha señalado que un sistema bipartidista se basa en los siguientes criterios: “1) En cada
elección de partidos –y no más de dos- comparten la posibilidad de llegar al poder; 2) uno de los dos partidos es capaz de
constituir el gobierno solo, sin el apoyo de un tercer partido; 3) existe la posibilidad real de que el partido en el gobierno sea
relevado por el partido de la oposición” (Dieter Nohlen; 1995:41).
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élites
3
. Este sistema permitió garantizar, a todo lo largo de su estructuración, a los sectores
minoritarios pero poderosos, para que sus intereses no fueran amenazados por la aplicación
de la regla de la mayoría. Por consecuencia, la toma de decisión se basó sobre la creación
de un sistema de participación y representación semi-corporativo, que facilitó a estos grupos
establecer controles democráticos regulares. Del otro lado, el sistema aseguró la confianza
de la población a través de los mecanismos de representatividad reguladora, garantizando
así la regularidad y el respeto fuera de la elección, instituyéndose de esta manera, una
motivación muy particular a la hora de ejercer la legitimidad del voto (el utilitarismo),
favorecido éste por la ayuda de los partidos políticos gubernamentales. Terry Lynn Karl
(1987), en su trabajo “Petroleum and Political Pacts: The transition to Democracy in
Venzuela” afirma que en Venezuela el desarrollo basado en el petróleo minimizó las
tensiones entre la oligarquía, los campesinos y la clase trabajadora a la vez que se limitaba
la influencia de los tres. El tercero y último rasgo del sistema político de Venezuela es el
relacionado con el clientelismo político. Ya, después de 1958, se había obtenido un consenso
sobre el rol central del Estado y sobre el proceso de desarrollo concerniente al crecimiento y
la distribución de la renta petrolera. En cuanto al crecimiento, la
«siembra del petróleo» se había convertido en una tarea del Estado
4
. Eso significa que la
organización estatal tenía que promover, financiar y guiar las actividades económicas,
descuidando la actividad privada productiva. Esta visión ha sido expuesta por Rómulo
Betancourt durante los años 50 en su obra Venezuela, Política y Petróleo. Sobre la base de
esta política, el Estado venezolano adquirió un carácter muy particular puesto que éste se
fundó sobre la noción del Estado distribuidor con una vocación intervencionista donde el
empleo público constituyó el elemento principal. En otras palabras, el proceso histórico a
través del cual se va conformar la base económica del país, tendrá en el empleo público uno
de sus más importantes pivotes. Baste decir, según estudios de Asdrubal Baptista (1995),
que entre 1936 y 1983, por ejemplo, la ocupación de trabajadores por el Estado creció en
algo más de la mitad del crecimiento de la población económicamente activa, y en algo más
de un cuarto respecto del crecimiento del empleo en las actividades manufactureras. Desde
luego, tras ese factor dinámico, en lo fundamental, habrá de hallarse la inmensa capacidad
de gasto del Estado provista por la renta del petróleo.
En lo que concierne la actividad distributiva, se puede estimar que en el Estado venezolano
la participación política estuvo ligada a la distribución populista de la renta estatal a través de
la alianza de las élites que dirigían la toma de decisión, así como la regulación de la
organización del Estado con el objeto de mantener el equilibrio socio-político, utilizando el
mecanismo del clientelismo. De esta manera, podemos ver que el rol jugado por el Estado en
3
Según Juan Carlos Rey (1988), los actores claves varían en función de su práctica. Sin embargo, el esquema característico
incluye, además del gobierno, los principales partidos políticos (representados por sus direcciones nacionales); el sector de
los empresarios privados capitalistas (FEDECAMARAS), el sector de los trabajadores (CTV), el Ejercito y la Iglesia
(representados por la jerarquía).
4
La «siembra del petróleo», según Asdrubal Baptista y Bernard Momme(1987), presenta dos visiones perfectamente
delimitadas. La primera perspectiva, expuesta por Arturo Uslar Pietri en 1936, estima que el destino deseado de la renta es
el de la inversión productiva. Esta visión es expresada por la élite venezolana partiendo de la tesis del desarrollo capitalista
de la producción y de la productividad. La otra visión, salida de los movimientos populares democráticos en Venezuela a
partir también de 1936, expresa que es necesario que la renta petrolera se concretice en una política de distribución popular
así como en una industrialización dirigida por el Estado, la cual cumpliría entonces la función de disolver el sector
tradicional de la economía y de crear un mercado nacional con una alta capacidad de compra. Esta perspectiva populista es
la que ha reinado durante la historia contemporánea del país.
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el proceso de desarrollo, así como en la cantidad y naturaleza de los recursos del cual éste
dispone en el marco de un régimen democrático, hace de la organización estatal un
amortiguador y atenuante de conflictos sociales frente a las luchas redistributivas o
demandas frente al sistema político.
¿Sobre que ejes funcionó la democracia bipartidista?
Estos tres rasgos presentados, indudablemente se sustentó en un eje de base que ha puesto
en función los diversos componentes del sistema, se trata de la renta petrolera. Es necesario
recordar que la economía venezolana presentó en la décadas de los 60 y 70 la singularidad
de un proceso de modernización muy rápida, que se apoyó no sobre la ganancia productiva
de los recursos excedentarios engendrados al interior de su propia actividad productiva, sino
sobre el uso de una renta internacional. Por consecuencia, es solamente por el carácter
estatal de la renta en su origen que se realiza su distribución en el seno del país con el objeto
del crecimiento nacional. Dicho de otra manera, la distribución del producto no es más que el
proceso de transferencia en manos privadas de la renta petrolera del Estado. Se constató
entonces que la decisión sobre la distribución de la renta pública petrolera es, por
consiguiente, un asunto de participación política. Desde entonces, quien obtiene el poder
sobre el Estado venezolano, obtiene la capacidad de decidir sobre la distribución del ingreso
más importante de la economía. Por eso, en la historia contemporánea de Venezuela,
política y petróleo (recepción y distribución de la renta), fueron y siguen yendo de la mano
(Arturo Sosa, 1991).
De esta manera, tres mecanismos podemos precisar a través de los cuales pasó el proceso
de transferencia de la distribución de la renta al conjunto de la sociedad, con el objeto de
mantener el equilibrio socio-político (Baptista, Asdrubal, 1989). Este proceso, demás está
decirlo, significó la creación de un conflicto que movió las bases morales del mundo político,
social, económico y militar venezolano: la relación ética – política. En primer lugar, se puede
mencionar el Gasto Público. Durante toda la historia petrolera del país, el Estado se valió del
negocio petrolero para llevar a cabo la modernización. Este proceso permitió establecer una
infraestructura administrativa que engendró un gasto corriente muy fuerte, una infraestructura
física e inversiones productivas (inversiones públicas), así como la transferencia de recursos
fiscales a diversos sectores, fundamentalmente al empresariado privado nacional, a través
de los préstamos, subsidios y exoneraciones. No es casual, por consiguiente, el que el sector
privado se haya convertido en uno de los obstáculos más visibles en el proceso de apertura
económica que de una u otra manera, con avances y retrocesos, inició el país en la mitad de
la década de los 80.
El segundo mecanismo fue el de la sobrevaluación de la moneda (bolivar) y de la libertad de
cambio. Este mecanismo permitió subsidiar la compra de moneda extranjera,
fundamentalmente la divisa americana ($ US), así como la adquisición de bienes y servicios
del extranjero para reforzar la industrialización del país. También sirvió de base este
mecanismo para que un grueso de la población cayera en las redes del consumismo “ta
barato, dame dos” del estado de Florida, Miami, en USA.
El último eje de funcionamiento lo representa la baja contribución de los impuestos exigidos
por el Estado a las personas físicas y morales. Es decir, el Estado se encargó de recoger
impuestos cuyo componente fundamental fue la renta petrolera, renta por supuesto,
engendrada fuera del proceso productivo. Así, cuando el Estado realiza sus gastos, de los
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cuales los particulares derivan naturales provechos, hay una transferencia neta de recursos
en favor de estos últimos, toda vez que de su parte no hay contraprestación hacia el Estado.
II.- EL CONSENSO DE WASHINGTON Y EL FIN DE UNA ERA DE POPULISMO Y
COMIENZO DE OTRA
Desde el final de los años 70, el modelo económico construido a partir de la asignación de
recursos de la renta petrolera viene estando en crisis. El reconocimiento explícito de ésta se
manifiesta en lo que Juan Pablo Pérez Alfonzo, fundador de la OPEP, alertó como
destrucción nacional por estarnos “hundiendo en el excremento del diablo”: la deuda externa
en plena bonanza petrolera y, en consecuencia, la devaluación de la moneda nacional de los
años 80. Sin embargo, durante estos años los gobiernos de turno controlaron la inflación y
mantuvieron un clima de “estabilidad social y política” relativa, aunque los niveles de
corrupción fueron los más escandalosos del periodo democrático.
Carlos Andrés Pérez y las Reformas Estructurales
Ante el deterioro progresivo de la economía, en 1989 el gobierno venezolano, presidido por
segunda vez por Carlos Andrés Pérez, pone en marcha un programa de ajuste estructural
bajo el esquema del “Consenso de Washington”
5
y que podemos ubicarlo en la primera
generación de reformas económicas que tuvo como norte hacerle frente a un estado
paternalista, a una dosis masivas de reglamentaciones, a controles y proteccionismos, así
como a un sector industrial público abultado. Fue justo a partir de este año cuando se
produjo un cambio de orientación en las políticas estructurales del país. En este sentido, el
modelo de desarrollo basado en la protección de los mercados nacionales y la intervención
estatal fue reemplazado por un conjunto de políticas orientadas en forma dominantes hacia el
propósito de mejorar la eficiencia, facilitando el funcionamiento de los mercados y reduciendo
los efectos distributivos de la intervención estatal en las actividades económicas. Para ello se
lograron algunos cambios institucionales y legales significativos como la reforma fiscal, la
reforma financiera, la reforma tributaria, los ajustes macroeconómicos, y la privatización y
reformas de empresas públicas. Con estos componentes, se trató de conseguir, a la luz de
un nuevo modelo de distribución de la renta, un mecanismo distinto de apertura y
funcionamiento del Estado, aunado a reformas políticas como la del sistema electoral y la de
los partidos políticos
6
.
Por primera vez, el gobierno anunciaba no una situación temporal, sino un cambio en la
5
En la conferencia patrocinada por el Institute for Internacional Economics en Washington, un grupo de policy-makers,
representantes de los organismos multinacionales y miembros de la academia latinoamericnos llegaron a la conclusión de
que la región debía: 1) privilegiar las políticas que permitieran lograr la disciplina fiscal; 2) priorizar el gasto público en
educación y salud; 3) llevar a cabo la reforma tributaria; 4) dejar que el mercado determinara las tasas de interés positivas;
5) mantener un tipo de cambio competitivo; 6) realizar una política comercial liberal; 7) permitir la inversión directa
extranjera; 8) privatizar las empresas del estado; 9) desregular los distintos sectores de la economía; 10) comprometerse a
proteger los derechos de propiedad de la piratería (Willianson; 1990, citado por Enzo Del Búfalo; 2002)
6
La agenda de los reformadores económicos y políticos coincidió con el renovado interés en la descentralización de los
gobiernos. En el país a partir del año 1985 se gestó un movimiento de profundización de la democracia liderado por el
Grupo Roraima, el movimiento vecinal y algunos dirigentes de partidos políticos importantes. El 1989 por primera vez en la
historia democrática se eligen gobernadores y Alcaldes en Venezuela gracias a la reforma electoral.
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estrategia y en la filosofía económica del gobierno. Se abandonaba de súbito el Estado
rentista de bienestar, y se ingresaba por la vía de propuestas programáticas impuestas a la
economía de mercado. Esta estrategia llega en un contexto de transición de la actividad
económica, engendrando así fuertes tensiones sociales y políticas. Éstas permitieron poner
en crisis las instituciones democráticas y la capacidad de los partidos políticos en la gestión
de la renta pública. Es importante destacar que a un mes de iniciado el segundo gobierno de
Carlos Andrés Pérez (febrero-1989), así como de haber puesto en marcha el Programa
Shock de Ajuste Estructural, se produjo una reacción violenta en la sociedad, con un estallido
anárquico, “el caracazo”
7
, que según las cifras dejaron un saldo de 277 civiles fallecidos y
que manifestó el grado de incorformidad de los sectores pobres de la población. Por otro
lado, las tentativas de golpe de Estado, una en febrero y otra en noviembre de 1992, la
primera liderizada por el Teniente-Coronel Hugo Chávez Frías, hacen constancia del
agotamiento de la elite política del país, expresada por la falta de legitimidad tanto a nivel de
las instituciones como de los dirigentes políticos. Fue el comienzo, por una parte, de la
pérdida de esperanza de la gente y, por la otra, de la crisis institucional y del bipartidismo en
el país. Se diría entonces que estas tres rebeliones, la civil y las dos militares, fueron la
respuesta de la sociedad y de las Fuerzas Armadas Nacionales a los cambios principalmente
económicos ocurridos y al deterioro político y moral de la elite del país.
En su afán por constituirse líder en la implantación de las reformas estructurales, Carlos
Andrés Pérez siguió adelante con su programa, en el que se establecían medidas para
compensar el efecto del proceso de estabilización, compuestas por un conjunto de acciones
como las transferencias directas de efectivo hacia familias con hijos en el sistema escolar, la
atención médica y la entrega de alimentos a mujeres embarazadas y lactantes, y un nuevo
sistema de seguro contra el desempleo. Dentro de las reformas estructurales llevadas a cabo
por el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez se cuentan (Joseph Ramos; 1997):
1.- La reforma comercial (1989-1990) que comprende un conjunto de políticas tales como la
reducción gradual de aranceles, eliminación de las exoneraciones arancelarias, adopción de
impuestos compensatorios y de protección a la industria nacional, flexibilización de
procedimientos administrativos para las exportaciones, eliminación de aranceles sobre
materias primas, partes, componentes, semimanufacturas e insumos de exportación y la
instauración de la devolución de impuestos.
2.- La reforma financiera y del mercado de capitales (1989-1990). En ésta se planteó la
disminución sobre la tasa de interés.
3.- Las Políticas macroeconómicas (1989-1990) que comprendió el programa de
Estabilización, el ajuste fiscal y el tipo de cambio libre único y flexible.
4.- La privatización y reforma de las empresas públicas (1989), que implicó la
reestructuración de empresas vía la reconversión industrial, la racionalización de la gestión,
7
El “Caracazo” remeció la conciencia de la clase política al obligarla a interrogarse sobre las causas de tan perturbadora
explosión social, inédita en los seis lustros de estabilidad democrática ininterrumpida. La interrogación no se circunscribió
al fenómeno, pues abarcó un descarnado debate en torno al agotamiento del sistema político y su creciente incapacidad de
dar respuestas satisfactorias a las expectativas y demandas de la sociedad…….Entre los factores más discutidos aparecían la
corrupción, la incapacidad de erigir un Poder Judicial autónomo e independiente que garantizara la efectividad del Estado de
Derecho y el agrandamiento de la brecha entre ricos y pobres” (Ricardo Combellas; 2003: 184)
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la modernización del marco regulador y la privatización de pequeñas empresas.
Estas reformas, accidentada y no consensuada con los actores políticos y sociales del país,
expresaron los principios emanados del Consenso de Washington que presumía justamente
en este momento de auge del optimismo neoliberal latinoamericano, que su
instrumentalización traería estabilidad macroeconómica en la región. Pero la muestra de la
carencia de consenso en la implementación de las reformas tuvo dos manifestaciones: la
primera se dio en 1992 cuando la oposición del gobierno, representada por los partidos
políticos Movimiento al Socialismo y la Causa Radical, así como sectores intelectuales
críticos, obligaron a renunciar al Presidente de la República a seis meses de culminar su
mandato, acusándolo de responsabilidad moral y política de hechos bochornosos en la
administración pública. Decisión que marcó un precedente político, puesto que dejó en la
sociedad venezolana una carencia de gobernabilidad y una pérdida de legitimidad sustantiva
del gobierno. Y la segunda manifestación fue el resultado de las elecciones presidenciales
del año 1993, cuando uno de los constructores del bipartidismo venezolano y fundador del
partido social cristiano Copei, Rafael Caldera, es electo Presidente de la República por
segunda vez, sin su partido ahora, y apoyado por un conjunto de fuerzas de centro izquierda.
En esta oportunidad, el líder socialcristiano se presentó con un discurso antipartido y de
rescate de los derechos sociales y políticos constitucionales, que a su manera de ver fueron
violados en el periodo de Carlos Andrés Pérez. En esta contienda electoral, Rafael Caldera
tuvo como contrincante a los representantes del bipartidismo (AD y Copei) y a una fuerza
sindical no oficial bastante representativa para la época (Causa Radical), originaria del
movimiento obrero siderúrgico en el sur del país. Al resultar electo presidente, Rafael Caldera
se constituye por paradoja, en el primer mandatario no-bipartidista del sistema democrático
que él mismo ayudó a construir. En consecuencia, este gobierno se caracterizó por dos
decisiones interesantes: una, por su doble discurso ante la sociedad de critica y a su vez de
aceptación de las reformas estructurales pendientes del Consenso de Washington iniciada
en 1989 por Carlos Andrés Pérez, y dos, por la liberación mediante el indulto del grupo de
militares, coroneles sobre todo, golpistas del año 1992.
Caldera llega al gobierno, tras el colapso político de Acción Democrática, con la propuesta de
una alternativa económica al ajuste a las reformas que había tratado de introducir Carlos
Andrés Pérez, en una sociedad que esperaba de él una política muy distinta y no tenía
conciencia de estar en medio de una grave crisis económica. Pero tras una etapa inicial de
heterodoxia, también Caldera se ve obligado a adoptar políticas de ajuste y reforma
estructural, provocando la frustración que conduce al ascenso electoral de Chávez. En este
sentido, no es la frustración ante los resultados de las reformas, sino ante la recurrencia de
las políticas de ajuste por parte de gobernantes de los que se espera otra cosa, lo que
desencadena la agresividad contra la clase política” (Ludolfo Paramio; 2002: 9).
Las reformas estructurales instrumentadas por Rafael Caldera
Las reformas estructurales instrumentadas en Venezuela en este periodo (1994-1998)
fueron, por una parte la simplificación de la estructura tributaria y la instauración del Impuesto
al Valor Agregado (IVA), y la continuación de las políticas de ajuste estructural.
En el transcurso de la primera mitad de la década de los noventa, Venezuela pasó por un
periodo de gran inestabilidad macroeconómica. El Producto Bruto Interno, que estaba
creciendo a tasas relativamente elevadas en los tres primeros años de la década, inicia un
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periodo de estancamiento a partir de 1993, como resultado del débil desempeño del sector
no productor de petróleo, que presenta caídas significativas desde este año. Al mismo
tiempo, las tasas de inflación se mostraron crecientes. El cuadro 1 muestra la evolución de
estas dos variables entre 1990 y 1996. De acuerdo con la tabla, podemos observar que se
produce una caída acentuada de la producción del sector no petrolero de la economía
venezolana a partir de 1993, a la vez que la tasa de inflación casi se duplicó en el mismo
periodo.
Este cuadro macroeconómico vino acompañado de déficits fiscales elevados y un rápido
aumento de la deuda pública interna. El mismo cuadro muestra estas dos variables entre
1990 y 1996. Tal como puede observarse, el déficit fiscal tiende a aumentar
sistemáticamente a partir de 1993 y lo mismo ocurre con la deuda pública interna. En el
transcurso de este periodo, la relación entre la deuda pública interna y el PBI aumenta de
30% al 167%.
Frente a una aceleración de la inflación a partir de 1994, el Gobierno adoptó medidas
intervencionistas, fijando las tasas de interés, el tipo de cambio y controlando los precios. Los
resultados fueron insatisfactorios de modo que el desbalance en las cuentas del sector
público se acentuó y como consecuencia el sector externo siguió deteriorándose. Para aliviar
las presiones, el Gobierno devaluó el tipo de cambio en diciembre de 1995 de Bs. 170/US$ a
Bs. 290/US$. Pero en ausencia de un ajuste fiscal, esa medida no logró contener la inflación
ni la apreciación del tipo de cambio real. Esos desequilibrios se reflejaron en un deterioro del
saldo en cuenta corriente y una caída en reservas internacionales.
Cuadro 1
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Producto Interno Bruto (MM Bs. 84)
478320
524860
556669
558202
542794
560583
551593
Petrolero
106564
117503
116103
124393
130203
139489
146256
No petrolero
371756
407357
440566
433809
412591
410462
395778
Tasa de variación del PBI (%)
6.5
9.7
6.1
0.3
-2.8
3,4
-1,6
Petrolero
13.9
10.3
-1.2
7.1
4.7
7,1
4,9
No petrolero
4.5
9.6
8.2
-1.5
-4.9
1,7
-3,6
Producto Interno Bruto nominal (Millardos Bs.)
2279
3037
4131
5454
8632
13504
28091
Tasa de inflación IPC-promedio-(%)
40.8
34.1
31.4
38.1
60.8
59.9
99.9
Tasa de inflación IPC -Dic. 96/Dic. 95- (%)
36.5
31.0
31.9
45.9
70.8
56.6
103.2
Tipo de cambio nominal promedio
(Bs./US$)
47.2
56.9
68.4
91.2
160.0
179.8
414.4
Tipo de cambio real (Bs. 84/US$)
13.2
12.5
11.9
11.9
12.3
9.6
12.0
Precio barril de petróleo en dólares (US$/b.)
20.3
15.9
14.9
13.3
13.2
13.5
17.0
Ingreso del Gobierno Central (% PBI)
22.7
26.9
17.8
16.6
17.3
15.6
20.1
Petroleros(% PBI)
18.7
18.5
11.7
9.3
8.5
7.5
11.9
No petroleros
(% PBI)
4.0
8.4
6.1
7.2
8.7
8.1
8.2
Gasto del Gobierno Central (% PBI)
24.8
24.2
21.5
19.0
24.1
20.4
19.5
Déficit/superávit
(% PBI)
-2.1%
2.7
-3.6
-2.4
-6.8
-4.8
0.7
Deuda Pública al 31/12 (Millardos Bs.)
--
305.4
344.50
531.9
1,175.4
1,958.4
2,224.8
Cuenta corriente
(MM US$)
8279
1736
-3365
-2223
2450
1950
7355
Cuenta capital
(MM US$)
-3294
2962
2822
1159
-3074
-2850
-478
Reservas internacionales netas (MM US$)
8537
11053
9909
9205
8246
7100
13416
Fuente: Banco Central de Venezuela.
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10
Es en esta situación de inestabilidad que se implementó el programa económico de
estabilización (Agenda Venezuela) en el mes de abril de 1996. En ese mes el gobierno
venezolano decretó la libre convertibilidad de la moneda local frente al Dólar y una total
libertad de movimiento de capitales. Estas medidas generaron una devaluación del tipo de
cambio nominal en el orden del 60% entre marzo y abril de 1996. A partir de esta fecha, el
tipo de cambio nominal permaneció prácticamente constante en el nivel de B$470,00 por
Dólar hasta el fin de año. También se eliminaron los controles de precios de los bienes y se
introdujeron medidas para mejorar la posición fiscal (aumento del precio de los combustibles,
de impuestos y de tarifas públicas y reducciones en el gasto fiscal).
Desde el punto de vista macroeconómico, dos fueron los efectos más importantes de este
programa. El primero fue una profundización de la caída del Producto Bruto Interno del sector
productor de bienes no relacionados con el petróleo; el PBI venezolano disminuyó 1,6% en
1996, caída que se concentró en los sectores no productores de petróleo. Mientras que el
sector petrolero aumentó en 4,9%, el sector no petrolero experimentó una reducción del
producto en 3,6%. En forma específica, el PBI del sector manufacturero se redujo en 5,8%, el
sector de la construcción en 3.9% y el sector Comercio, Restaurantes y Hoteles experimentó
una caída de 11,2% en 1996. La inversión bruta fija privada disminuyó 32.8% en 1996 (y ya
registró una caída de 21,8% en 1995) mientras que la inversión pública creció 3.1% (9.8% en
1995).
El segundo efecto importante fue el aumento del índice inflacionario. El índice de precios por
mayor (productos importados), que había aumentado 44,6% a lo largo de 1995 aumentó en
107,4% en 1996. Gran parte de este aumento se concentró en el trimestre inmediato
siguiente de la devaluación cambiaria ocurrida en el mes de abril de 1996. En mayo de 1996
el índice de inflación mensual alcanzó el 18,03%. Sin embargo, con la estabilidad del tipo de
cambio nominal, el índice de precios al por mayor presentó una tendencia a la disminución,
alcanzando 1,14% en diciembre de dicho año. El índice de crecimiento anualizado de los
precios al por mayor, en el último trimestre de 1996 ya se había reducido a 18%.
En la misma forma que el índice de precios al por mayor, el índice de precios al consumidor
aumentó en forma acentuada con la devaluación cambiaria y tendió a reducirse
paulatinamente a lo largo del año, aunque a un ritmo más lento que el índice de precios al
por mayor. El índice de crecimiento anualizado de los precios al consumidor del último
trimestre de 1996 alcanzó 52%.
Esta discrepancia entre la evolución de los índices de precios al por mayor y los índices de
precios al consumidor es común en programas de estabilización basados en un ancla
nominal o protección cambiaria y ello se deriva de que difícilmente los gobiernos son
capaces de generar una restricción de demanda necesaria para evitar el aumento de precios
de los bienes no transables. Dado que los precios de los bienes no transables dependen
fundamentalmente de la oferta y demanda internas, mientras que los precios de los bienes
transables dependen del tipo de cambio, este tipo de modelo de estabilización reduce el
índice de crecimiento de los precios de los bienes transables incorporados en el índice de
precios al por mayor. El exceso de demanda interna, por otro lado, hace que los precios de
los bienes no transables, que forman parte significativa del índice de precios al consumidor,
demoren más tiempo para alcanzar la estabilidad.
Este efecto repercute directamente sobre la competitividad de los sectores transables de la
economía debido a que los costos de producción de estos bienes, por lo menos en parte, se
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11
determinan por los precios de los bienes no transables. De esta forma, los costos de
producción tienden a crecer más que el tipo de cambio, reduciendo su competitividad y los
márgenes de utilidad en estos sectores. El resultado tiende a ser la reducción de las
exportaciones y el aumento de las importaciones de estos bienes, generando un déficit en la
balanza comercial.
En el caso de Venezuela, estos efectos están amortiguados por el aumento del precio del
petróleo en el mercado internacional y por la disminución del PBI de productos no vinculados
al petróleo. Estos dos desarrollos llevaron a un aumento en los ingresos por exportaciones y
a una reducción de la demanda por importaciones, produciendo un superávit en la cuenta
comercial de la balanza de pagos. Como resultado, la balanza comercial de Venezuela
presentó un superávit de US$12 204 mil millones en 1996, con un aumento de 22% en las
exportaciones y una disminución de las importaciones del 7,4%. Mientras tanto, el valor de
las exportaciones de productos no relacionados con el petróleo disminuyó de US$4 487 mil
millones a US$4 170 mil millones (-7,1%). Este desempeño, después de descontar el déficit
en la cuenta de servicios generó un superávit en cuenta corriente ascendente a US$7 122 mil
millones.
Este superávit en la cuenta corriente hizo que el volumen de reservas internacionales netas
del país aumentase de US$7 100 a US$13 416 mil millones entre 1995 y 1996. Desde este
punto de vista, la situación externa de la economía venezolana es mucho más confortable
que la de otros países que adoptaron programas similares en América Latina como
Argentina, Brasil y México que en esta etapa de implementación del programa tuvieron
déficits sustanciales en sus balanzas comerciales. Mientras tanto, la disminución del PBI
manufacturero y la reducción de las exportaciones no vinculadas al petróleo sugieren que el
problema de competitividad del sector manufacturero podrá agravarse en el futuro, en caso
de que los precios de los bienes no transables continúen aumentando por encima de los
precios de los bienes transables y el tipo de cambio nominal permanezca constante.
III.- LA REFORMA PETROLERA DE PDVSA Y LA EMERGENCIA DE CHÁVEZ
Como contraparte a los conflictos sociales emergentes y a su vez como complemento de las
nuevas políticas de reformas estructurales, el gobierno de Rafael Caldera también inició una
Política de Apertura Petrolera, reabriendo el sector a la inversión privada, a través de un
limitado programa relacionado con campos petroleros marginales e inactivos. Cabe destacar
que el marco legal e institucional hasta este momento lo guió la Ley Orgánica que Reserva al
Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos del año 1975 (marco legal de
nacionalización petrolera)
8
, ley que puso fin al sistema de concesiones establecida en la Ley
de Hidrocarburos del año 1943. No obstante haber significado un proceso histórico ya que se
nacionalizaron todas las actividades en este sector, la ley de 1975 deja ambigüedades y
vacíos de interpretación en cuanto a la participación mediante contratos del sector privado en
tecnología y comercialización. Esto provocó un conflicto de competencias entre la empresa
petrolera nacional, Petróleos de Venezuela (PDVSA) y el Poder Público Nacional expresado
en el Ministerio de Energía y Minas, cuyas funciones establecidas fueron operar y producir
8
Esta ley, derogada a raíz de la nueva legislación del 2000 y 2001, reservaba al Estado las actividades de exploración y
producción en el territorio venezolano, refinación y manufactura de hidrocarburos, transporte por tuberías, almacenamiento
y mercadeo en Venezuela, y exportación de hidrocarburos producidos en el país
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
12
eficientemente, y administrar el recurso natural y elaborar las políticas y los planes,
respectivamente. Por no haber quedado claro el rol del Ministerio de Energía y Minas en la
administración de los contratos de tecnología y comercialización, PDVSA logra interpretar el
marco legal de 1975, aprovechando las ambigüedades y vacíos, desde una perspectiva
comercial y de negocio, logrando debilitar al sector público petrolero. “……Pdvsa era lo
suficientemente fuerte como para usurpar esa política, echando a un lado al ministerio y,
conjuntamente con las compañías petroleras, consultores y abogados internacionales, inician
una agresiva y muy exitosa campaña pública para, por un lado, bajar los niveles impositivos
y, por el otro, reprivatizar la industria, aunque fuese poco a poco” (B. Mommer; 2002a: 202).
Petróleos de Venezuela (PDVSA) logra tres grandes esquemas que se pueden considerar
como una reforma de hecho ya que no hubo modificaciones al marco normativo del año
1975. Estos grandes esquemas fueron el otorgamiento, primero, de más de 30 convenios
operativos y, segundo, de ocho convenios de ganancias compartidas, además de cuatro
asociaciones estratégicas. La política petrolera entonces tomó un rumbo que favorecería a la
privatización y a la apertura a la inversión externa incluso con el diseño de un nuevo régimen
fiscal que tendía abolir la regalía
9
,
decisión que fracturaría la tradicional política que este país
había tenido a lo largo de varias décadas, sujeto a las decisiones de la Organización de
Países Exportadores de Petróleo (OPEP), como es la consideración de las cuotas de
producción para el mantenimiento de un precio justo del recurso natural en el marcado de los
hidrocarburos. Se puede notar claramente que existió un conflicto en cuanto a la puesta en
marcha de una política pública muy concreta, tal es la petrolera. Ésta, primero no fue
discutida por lo tanto legitimada en la arena política por los actores políticos ni por la opinión
pública, y segundo, fue diseñada y puesta en marcha a la luz de las interpretaciones legales
de la dirigencia empresarial de PDVSA, sin tomar en cuenta al sector público gubernamental.
Este conflicto a nuestra manera de ver tiene dos causas que la explican: una, la crisis de
legitimidad de los gobiernos de Carlos Andrés Pérez (1989-1992), Velásquez (1992-1993) y
Rafael Caldera (1994-1998), que impactó en la crisis institucional del país, y dos, lo difuso de
las decisiones de las políticas públicas de estos gobiernos en un marco en que el país se
estaba insertando en el nuevo contexto internacional.
Nosotros afirmamos que históricamente la política petrolera venezolana ha tenido sus bases
en la reivindicación del petróleo como un patrimonio del Estado que debe ser administrado
por éste. Esta política con visión nacionalista tuvo presente a partir de la fundación de la
OPEP donde Venezuela jugó un importante papel. Se puede destacar entonces que los
gobiernos del Pacto de Punto Fijo asumieron esta política como parte de su proyecto político.
Los años 1992-1998, se pudieran considerar como el espacio crucial que marca una nueva
era en la sociedad venezolana. Cuando decimos una nueva era, nos referimos a que en este
momento fue cuando se marcó la crisis más profunda del régimen democrático. Podemos
decir, que todos los sectores de la sociedad fueron impactados por ella. Sus rasgos
apuntaron a estremecer y ¿por qué no? a podar las bases de consenso y de conciliación del
llamado Pacto de Punto Fijo de 1958. En el marco de ingobernabilidad, de debilidad
institucional, de crecimiento terrible de la pobreza y la corrupción, así como de la falta de un
liderazgo tanto en los partidos AD y Copei como en otras fuerzas representativas emergentes
9
En los países de la OPEP no puede producirse ningún barril sin pagar la regalía. Es decir, no existe barril gratis.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
13
(el Polo Democrático), surge la figura de Hugo Chávez Frías con la propuesta de una
democracia participativa, la promesa de terminar con el sistema bipartidista corrupto, el
deseo el ponerle fin a la pobreza y el objetivo de poner orden, por lo que para ello
incorporaría al sector militar en un nuevo gobierno bajo nuevas relaciones cívico-militares.
El Teniente-Coronel Hugo Chávez se presenta a competir en las elecciones de
diciembre1998, representado por una coalición de movimientos y partidos que expresan el
descontento. El gran “Polo Patriótico”, que abarca sectores de la izquierda, centro izquierda y
de derecha, y que van desde el Movimiento V República hasta el Movimiento al Socialismo,
pasando por el partido Patria Para Todos y movimientos de sectores conservadores, se
constituyó en porta voz de una propuesta “bolivariana y nacionalista” que tuvo como objetivo
a través de una Constituyente cambiar el sistema político venezolano
10
.
De esta manera, es el gobierno de Hugo Chávez quien logra el freno a la apertura petrolera
que venía haciendo PDVSA y el gobierno de Rafael Caldera, quien haciendo uso de sus
atribuciones presidenciales logra por la vía de la Ley Habilitante poner en marcha la Ley
Orgánica de Hidrocarburos gaseosos (2000) y la Ley Orgánica de Hidrocarburos (2001). Este
nuevo marco legal se inscribe en el proyecto político que este gobierno presenta a través de
la Constitución bolivariana. En los artículos 5, 11, 113, 150, 151, 156, 209, 301, 302, 303 la
constitución venezolana le da relevancia a la soberanía sobre los recursos de hidrocarburos,
la declaración de interés público, la solución de dudas y controversias, la competencia del
Poder Público Nacional, particularmente en lo que se refiere al régimen y administración de
las minas e hidrocarburos. Alí Rodríguez Araque, ex ministro de Energía y Minas del actual
gobierno, sintetiza la reforma petrolera de Hugo Chávez en los siguientes diez puntos:
• La necesidad inaplazable de restablecer el control del Poder Público Nacional sobre
los recursos de hidrocarburos.
• Restablecer el derecho del Estado a definir y garantizar una contribución patrimonial
por el acceso al recurso natural.
• Restablecer el rol de PDVSA y de las distintas operadoras ya existentes o futuras
como instrumentos dedicados exclusivamente a las actividades de exploración,
extracción, transporte, refinación y distribución de los hidrocarburos y sus productos
elaborados.
• Garantizar el mayor beneficio para la nación en las actividades de mayor rentabilidad.
• Dar un nuevo impulso a los procesos de industrialización de los hidrocarburos para
mejorar la composición de la cesta de exportación venezolana.
• La separación contable de las actividades extractivas de las actividades de
transformación y comercio.
• El desarrollo de nuevos factores productivos nacionales.
• La armonización de las leyes y la reforma institucional.
10
Si partimos del análisis de esta nueva Carta Magna, podemos decir que el Estado protagónico-intervencionista-regulador
venezolano seguirá existiendo tanto en el orden social como en el económico. Esto se expresa cuando se plantea el
equilibrio entre el Estado y el mercado, entre lo público y lo privado, y entre lo nacional y lo internacional, como forma de
organización de la sociedad. Por otro lado, se propone, siguiendo la tradición organicista, la idea del ciudadano orgánico, o
sea, la ciudadanía vista como una práctica de compromiso orientada en la participación en el ámbito público, la formación
de virtudes públicas y la articulación moral del bien público. Si bien estas definiciones dan sentido “neo-populista” al
proyecto de Chávez, por otro lado, lo podríamos entender como una perspectiva diferente desde el punto de vista de la
relación del Estado con algunos sectores fundamentales, tales como los sectores pobres, los indígenas y las Fuerzas
Armadas.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
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• El mercado interno de productos.
• Fortalecer la participación de Venezuela en el mercado energético mundial. (Alí
Rodríguez Araque, 2002).
Con la nueva reforma institucional y legal petrolera del Estado venezolano el Poder Público
Nacional logra rescatar de PDVSA la administración del recurso natural, recuperando aquel
su función como diseñador de políticas públicas en este sector. Con esto, el gobierno
“bolivariano” reasume la política de hidrocarburos defendida por muchos años por los
partidos Acción Democrática y COPEI, hoy enemigos claros del gobierno. Esta política se
sustenta en tres elementos claves:
1.- El reposicionamiento de la OPEP en el mercado petrolero mundial, ello a través de la
defensa de los precios mediante la fijación de las cuotas de producción. Esta línea de la
política sugiere una visión “tercermundista” de la actual política exterior de Venezuela,
expresada en los siguientes puntos:
“a) Impulsar la democratización de la sociedad internacional, con el fin de estimular la
acción concertada de los países en desarrollo, al igual que la solidaridad y la cooperación
entre los distintos actores del sistema internacional.
b) Promover la integración latinoamericana y caribeña, para abordar con mayor eficacia
las desigualdades sociales y los altos niveles de pobreza que afectan a los países de la
región.
c) Consolidar y diversificar las relaciones internacionales, robusteciendo la cooperación
sur-sur y ampliando las relaciones con otras regiones y países.
d) Fortalecer el posicionamiento de Venezuela en la economía internacional,
contribuyendo así a la ampliación de nuestras exportaciones no tradicionales y añadiendo
así a la ampliación de nuestras exportaciones no tradicionales y añadiendo valor a las
tradicionales” (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2007).
2.- El reclamo del Estado como accionista mayoritario en las actividades petroleras donde
hubiere participación del capital privado.
3.- La redistribución popular de la renta petrolera.
Bernard Mommer en su libro Global Oil and the Nation state (2002b), plantea que en la
industria petrolera internacional han surgido nuevas reglas, en particular para las actividades
de exploración y producción (E&P), y nuevos hechos generados por el progreso técnico. Se
producen también nuevas interacciones que sólo consideran un camino único: Acceso libre a
los recursos e instauración de un mercado libre, apertura a los capitales privados,
desmonopolización y privatización de las empresas públicas. Tales son los lineamientos de
una “New liberal governance of global oil”. Dado a este planteamiento podemos preguntarnos
lo siguiente: ¿Qué oportunidades se ofrecen con esta nueva política petrolera a los diferentes
actores que intervienen en el juego petrolero venezolano (al propietario del recurso natural, a
la empresa petrolera nacional, a los inversionistas privados nacionales y extranjeros)?
Para que su nueva política se pusiera a la orden del día, el gobierno de Hugo Chávez Fría
logra cambios organizativos importantes en la industria petrolera, decidiendo el despido de la
Junta Directiva de PDVSA. Optando por violar abiertamente las normas de la “meritocracia”
(Filosofía de selección del más apto para la posición disponible) que caracterizó a esta
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
15
empresa sobretodo en el periodo de la apertura
119
, el gobierno inició la politización de la
industria petrolera nacional, nombrando una junta directiva emanada del partido político
gubernamental. Esto dio pie a lo que más tarde pudo haber radicalizado a la oposición del
gobierno expresados en los paros cívicos contínuos, sobre todo de los de 2001 y 2002, así
como el movimiento orientado al referéndum de revocatorio del mandato del Presidente del
15 de agosto.
A MANERA DE REFLEXIÓN
Podemos afirmar entonces que la contradicción de intereses entre PDVSA y el sector
gubernamental se agudiza con la llegada de Hugo Chávez Frías al poder, dilucidándose dos
proyectos petroleros diferentes ante un mundo cada vez más globalizado. Mientras que el
primero apuntaba a la internacionalización con atracción de la inversión privada y la
modernización tecnológica; el segundo tiende a utilizar el oro negro como arma redistributiva.
No sólo por ser un recurso estratégico para el desarrollo nacional, sino un recurso
indispensable de la elite política para el control político de la sociedad, el petróleo como
siempre, está en el centro de debate en la crisis política venezolana. Esto nos indica que las
dos vertientes delimitadas en todo el siglo XX sobre qué hacer con el petróleo en Venezuela,
siguen en pugna: una es, la renta petrolera como inversión productiva y la otra, la renta como
política de distribución popular. A nuestra manera de ver, esta última vertiente ha estado
presente tanto en los gobiernos del Pacto de Punto Fijo como en lo que va del gobierno de
Chávez. Resta preguntarnos, ¿cuál es el cambio de fondo en el sistema político venezolano
si por una parte, no se han logrado pactos institucionales que establezcan las instituciones
democráticas, y por la otra, si continúa la transferencia de recursos fiscales a diversos
sectores por la vía de subsidios, exoneraciones y relaciones clientelares?
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17
RESEÑA BIOGRÁFICA
Dr. Freddy Mariñez Navarro
Doctor en Sociología por la Université Laval, Québec, Canadá. Profesor-Investigador en la
Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública (EGAP), del Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM)-Campus Monterrey. Director de
la Maestría en Estudios Internacionales de la EGAP. Ha publicado los siguientes libros
Estado, Bienestar y Sociedad. Lo social y la globalización; Ciencia Política: Nuevos contextos
y nuevos desafíos; y Análisis Político y Juego de Actores. Una visión prospectiva. Así como
también artículos científicos en revistas internacionales y nacionales. El interés académico
del Dr. Mariñez Navarro es el Análisis Político, la Teoría Política y Social, los Estudios
Latinoamericanos y la Sociología Política.
Actualmente es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel I) del CONACYT,
México.
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