Von Doha lernen

Von Walden Bello

(zusammengesetzter Artikel, der auf zwei Vorträgen des Autors beim Treffen "Our world is not for sale coalition" (Koalition Unsere Welt ist nicht zu verkaufen) vom 7. - 9. Dezember 2001 in Brüssel, Belgien, basiert)

Wie sollen wir das Ergebnis der Ministerkonferenz der WTO in Doha charakterisieren? Ich bin mir nicht sicher, ob eine Debatte, ob nun eine neue Runde von Verhandlungen zum Thema Handel in Doha gestartet wurde oder nicht, uns sehr weit bringt. Aber etwas sehr Bedrohliches hat sich in Doha ereignet, und das ist es, was wir der Welt ganz dringend übermitteln müssen, denn diese ist im Moment sehr im unklaren darüber, welche Ergebnisse wirklich herausgekommen sind.

3 Ergebnisse von Doha müssen hervorgehoben werden:

Doha hat die WTO nach ihrem Desaster in Seattle wieder zurück auf ihre Füße gestellt. C. Fred Bergsten, ein prominenter Parteigänger der WTO, sagte einst, daß die WTO wie ein Fahrrad ist: sie fällt um, wenn sie sich nicht vorwärts bewegt. Durch die Zustimmung zu einer Deklaration, die Antrieb für neue Verhandlungen zur Liberalisierung gibt, hat das Treffen von Doha das Fahrrad wieder aufgestellt und in Bewegung gesetzt. Mike Moore, der Generaldirektor, hat nicht übertrieben, als er der Ministerkonferenz dafür dankte, die "WTO gerettet zu haben".

Was aus Doha resultierte, mag nicht eine neue Runde im Sinne unmittelbarer Verhandlungen betreffend ein weites Feld von Themen sein, aber es war ein großer Schritt in Richtung weiterer Liberalisierungen. So hat erstens die Doha-Deklaration die laufenden Verhandlungen zu verschiedenen existierenden Abkommen bestätigt, so zur Landwirtschaft und dem GATT (General Agreement on Trade and Services) und Verhandlungen zur Revision anderer bestehender Abkommen, wie dem Anti-Dumpingabkommen eröffnet. Zweitens hat es Verhandlungen zu neuen Abkommen, zum Beispiel über Industriezölle, eröffnet. Drittens, und wahrscheinlich am unheilvollsten, gab Doha der Eröffnung möglicher Verhandlungen zur Einbindung von Nichthandelsbereichen in die WTO-Gesetzgebung Auftrieb, denn es hat dies zum Mittelpunkt der Deklaration gemacht. Dies sind die sog. "neuen" oder "Singapur-Themen" betreffend Investitionen, Wettbewerbspolitik, Öffentliches Beschaffungswesen und Handelserleichterungen.

Doha war ein klarer Rückschlag für die Entwicklungsländer; die meisten von ihnen wollten, daß sich die Ministerkonferenz und ihre Folgeprozesse auf die Lösung ausstehender Bereiche bei der Einsetzung der Uruguay-Runde konzentrieren sollten. Nach Angaben der Gruppe der 77 waren es zuletzt 104 Punkte. Die Deklaration hat diese Bedenken lediglich zur Kenntnis genommen und einen vagen Prozeß für ihre Lösung skizziert. Tatsächlich, sogar in den Schlüsselbereichen der Umsetzung, wie Landwirtschaft und Textilien und Bekleidung stehen die Entwicklungsländer als Verlierer da. Der EU gelang es, die Bedürfnisse der CAIRNS- Gruppe, wonach es ein schnelles Auslaufen der Subventionen auf Agrarexporte geben sollte, zu verwässern und die USA und andere entwickelte Länder stimmten nicht einen frühzeitigen Abbau der Quoten auf Textil- und Bekleidungsimporte, die von entscheidender Bedeutung für Entwicklungsländer sind, zu.

Es ist wichtig, herauszustreichen, daß der Süden in Doha verloren hat, weil große Teile der einflußreichen nördlichen Presse gesagt haben, daß Doha zeige, daß die Entwicklungsländer in WTO- Verhandlungen gewinnen können. Die Resolution von Doha zu TRIPS (handelsbezogene Eigentumsrechte) und Öffentlicher Gesundheit wird oft als Beweis dafür zitiert. Nun ist es sicher wahr, daß diese für die Entwicklungsländer ein Schritt vorwärts ist. Trotzdem ist es wichtig, ihre Bedeutung nicht zu überschätzen. Das Statement "Nichts im TRIPS-Abkommen soll die Mitglieder davon abhalten, Maßnahmen zum Schutze der öffentlichen Gesundheit zu treffen" ist ein politisches Statement. Im Doha-Kompromiss gibt es nichts, das es den Mitgliedern erlaubt, den Text des TRIPS zu ändern - und dies ist letztlich ein Sieg der US-Position. Sogar der Economist, ein unermüdlicher Förderer der Idee, daß die WTO gut für die Entwicklung der Entwicklungsländer sei, hatte zugeben müssen, daß " die Deklaration politisch und nicht gesetzlich bindend ist". Dies ist wichtig, denn langfristig ist es der Gesetzestext, der zählt, und dieser wird die Basis sein, auf welcher die pharmazeutische Industrie die Entwicklungsländer klagen wird, wenn sie das politische Klima als günstiger einschätzen.

Doha stellt für die sich entwickelnde Welt eine Niederlage dar. Trotzdem ist es wichtig, zur Kenntnis zu nehmen, daß die Entwicklungsländer nach Doha viel besser vorbereitet gingen als zu jeder vorhergehenden Ministerkonferenz , was zum Teil auf die capacity-building-Arbeit von in Genf niedergelassenen Gruppen der Zivilgesellschaft zurückzuführen ist. Die vereinigte Front eines großen Blocks von Entwicklungsländern gegen die neuen Themenfelder hielt aber nicht bis zum Schluß stand. Sie brach unter dem gewaltigen Druck der großen Vier und anderer entwickelter Länder zusammen. Es ist wahr, zum Schluß stand Indien allein da mit seiner aktiven Gegnerschaft, wobei festgehalten werden muß, daß eine Reihe von anderen Ländern, wie Kuba, Jamaika und die Dominikanische Republik es unterstützten. Nichtsdestotrotz ist das Bewußtsein der gemeinsamen Interessen und das Bedürfnis einer gemeinsamen Strategie gegenüber den dominierenden Handelsmächten nunmehr größer und es stellt eine gute Ausgangslage für gemeinsame Aktionen in den kommenden harten Monaten dar.

Doha fand statt unter Bedingungen, die aus der Sicht der Interessen der Entwicklungsländer ungünstig waren. Die Ereignisse des 11. Septembers stellten für den US-Handelsbeauftragten Robert Zoellick und den EU-Handelskommisar Pascal Lamy eine vom Himmel gesandte Gelegenheit dar, den Druck auf die Entwicklungsländer, dem Start einer neuen Verhandlungsrunde zuzustimmen, zu erhöhen. Dies beinhaltete die Begründung, wonach es notwendig wäre, einem globalen Abschwung zu begegnen, der durch die Aktion der Terroristen noch verschlimmert worden sei. Auch der Ort war ungünstig, Quatar ist eine Monarchie, wo Widerstand leicht kontrolliert werden kann. Der Einfluß des WTO-Sekretariats darüber, wer Visas für die Einreise nach Quatar zur Ministerkonferenz bekommt, erlaubte es, die Anzahl der rechtmäßig anwesenden NGOs grundlegend zu begrenzen. Dies verhinderte das explosive Zusammenspiel des Ärgers der Entwicklungsländer und den massiven Straßenprotesten, die in Seattle stattgefunden hatten. Trotzdem, diese Faktoren hätten nicht genügt, um das ungünstige Ergebnis durchzubringen. Taktik spielte eine Rolle, und hier wurden die Entwicklungsländer in Doha klar ausmanövriert. Die von der EU und den USA angewandten Methoden zur Aufsplitterung des Südens müssen aufgezeigt und, wie viele TeilnehmerInnen bei dem Treffen in Brüssel massiv gefordert haben, sorgfältig dokumentiert werden. Was noch wichtiger ist, sie müssen sorgfältig studiert werden, um die Entwicklungsländer das nächste Mal besser vorzubereiten. Unter diesen Taktiken hat der Rückblick von Brüssel folgende herausgestrichen:

das Druckmachen für einen hochgradig unausgeglichenen Deklarationsentwurf und die Präsentation desselben in der Ministerkonferenz als einen "sauberen Text", über den angeblich Konsens bestünde. Dies beschränkte das Feld der substanziellen Diskussionen und machte es für die Entwicklungsländer schwierig, grundlegende Einwände einzubringen, ohne als Verhinderer dazustehen.

das Vorziehen von Beamten aus den Hauptstädten gegenüber den in Genf stationierten Verhandlern - die letzteren wurden charakterisiert als "befangen".

das Aussprechen von direkten Drohungen; so warnten die Vereinigten Staaten Haiti und die Dominikanische Republik entweder von der Gegnerschaft gegenüber der US-Position in Bezug auf das Öffentliche Beschaffungswesen abzulassen oder die Aufhebung ihrer bevorzugten Handelsabkommen zu riskieren.

das Einkaufen von Ländern mit Bonbons: so machte es die EU als sie, im Gegenzug zur Zustimmung zur Schlußdeklaration den Ländern der ACP (Afrika, Karibik, Pazifik)-Gruppe zusagte, daß die WTO den sogenannten ACP-Verzicht respektieren würde. Dieser würde ihnen den Export ihrer Agrarprodukte nach Europa zu bevorzugten Bedingungen im Vergleich zu anderen Entwicklungsländern erlauben. Pakistan, in Genf immer ein strammes Land unter den Entwicklungsländern, war in Doha bemerkenswert still. Anscheinend hat dies etwas damit zu tun, daß die USA Pakistan wegen dessen speziellen Status um US-Krieg gegen den Terrorismus ein massives Hilfspaket aus Geschenken, Krediten und Schuldenreduktionen gegeben hatte. Nigeria hatte vor Doha den Schritt gesetzt, in einem offiziellen Kommunique den Deklarationsentwurf zu brandmarken, aber am 14. November unterstützte es diese lauthals. Dies ist ein Hin und Her, das nur schwer vom Angebot der USA auf ein großes wirtschaftliches und militärisches Hilfspaket zu trennen ist.

die Wiedereinführung der unrühmlichen "Grünen Räume" am 13. und 14. November, als etwa 20 handverlesene Länder vom Rest isoliert wurden und vom WTO-Sekretariat und den großen Mächten zur Erstellung der Schlußdeklaration "delegiert" wurden. Diese Länder wurden nicht über einen demokratischen Prozess ausgewählt. Die Versuche einiger Vertreter von Entwicklungsländern, sich selbst in diese ausgewählte Gruppe einzubringen, wurden zurückgewiesen, einige sanft, andere ganz ausdrücklich - so wie es der Fall war beim Delegierten aus Uganda.

letztlich wurden die Entwicklungsländer unter Druck gesetzt, indem man ihnen sagte, daß sie die Verantwortung für den Zusammenbruch einer weiteren Ministerkonferenz, den Zusammenbruch der WTO und schließlich die Vertiefung der weltweiten Rezession als Konsequenz dieser zwei Ereignisse zu tragen hätten.

Doha war ein Tiefpunkt in der GATT-WTO-Geschichte der Hinterzimmereinschüchterungen, Bedrohungen, Bestechungen und Intransparenz. Aber lassen wir die Beteiligten selbst zu Wort kommen:

Niemand geringerer als der EU-Handelskommisar Pascal Lamy beschrieb den Doha-Prozess als "mittelalterlich". Es gibt keine Berichte von den aktuellen Entscheidungsfindungsprozessen in Doha, weil die formellen Sitzungen der Ministerkonferenz - dies ist der Raum, wo Entscheidungen in demokratischen Systemen getroffen werden - den Ansprachen vorbehalten waren. Die wirklichen Entscheidungen wurden in informellen Gruppen, deren Treffpunkte verlagert wurden und nicht allen bekannt waren, getroffen. Es gibt keine Berichte, es gibt wenig Rechenschaftspflicht und die Hauptbeteiligten in jedem Deal können leugnen, daß sie mit fragwürdigen Vorgangsweisen engagiert waren.

Das Fahrrad ist wieder oben auf, aber es wackelt noch immer. Einer der Gründe ist, daß sich unter den Entwicklungsländern große Vorbehalte durchziehen gegenüber dem gesamten intransparenten Prozess, in dem sie beschwindelt wurden und eine Deklaration akzeptiert hatten, die ihren Interessen zuwiderläuft. Die Legitimationskrise der WTO ist nicht vorbei, und der in Doha so offensichtliche und Mangel an Demokratie und die Intransparenz könnten die Krise noch vertiefen.

Zu den Vorbehalten kommt noch die Erklärung des EU-Agrarkommisars nach Doha, wonach die Verwässerung des Statements über das Auslaufen der Agrarexportunterstützungen ein Sieg für die EU wäre. Für viele ist damit klar, daß die EU in den kommenden Agrarverhandlungen die Subventionen mit Zähnen und Klauen verteidigen wird.

Dann war da auch noch die letzte Entscheidung Washingtons, bis zu 40 % Zölle auf Stahlimporte aufzuschlagen, angeblich um Dumping-Aktivitäten zu begegnen, in Wirklichkeit aber die bereits hoch geschützte Stahlindustrie zu retten. So knapp nach Doha wird dies nun von anderen Ländern als Indikator gesehen, daß Washington nicht ernsthaft in die Neuverhandlung des Antidumping- Abkommens, dem es ja in Doha zugestimmt hatte, gehen wolle und daß es beabsichtige, die Antidumping-Mechanismen weiterhin zu gebrauchen, um den Marktzugang nicht nur bei Stahl, sondern auch bei Textilien, Bekleidung und Agrargütern zu verhindern.

Dann gibt es noch die sich vertiefende weltweite Rezession, die zu einem großen Ausmaß aus der unterschiedslosen Integration und Umschlingung der Ökonomien durch die Handelsliberalisierung herstammt. In Nord wie in Süd gibt es einen zunehmend starken heimischen Druck, die Industrien zu schützen und zu bewahren. Dies schafft ein weltweites Klima, das zunehmend feindlich gegenüber Handelsliberalisierungen ist.

Diese Faktoren machen das Ergebnis von Doha zu einem zerbrechlichen, und ein Schlüsselelement unserer Arbeit ist es, einen Weg zu finden, diese in den kommenden Monaten in einer effektiven Weise zusammen zu bringen, um die Dynamik von Doha umzudrehen.

Das Statement des Vorsitzenden: Ein Knackpunkt in der Auseinandersetzung

Wir haben zwar auf diese mildernden Faktoren hingewiesen, aber wir müssen zugeben, dass diese lediglich unsere Position eines strategischen Nachteils abmildern. Aber wie Martin Khor feststellte, kämpfen NGO's am besten, wenn sie mit dem Rücken zur Wand stehen. In dieser Hinsicht ist eine der vielversprechendsten Waffen die Erklärung des Vorsitzenden hinsichtlich der Verhandlungen über die neuen Themenbereiche, welche das zentrale Feld der Auseinandersetzungen sein wird. Die Erklärung des Vorsitzenden, die an die Schlussdeklaration angefügt ist und die auf die bis zum Schluss aufrecht erhaltene Ablehnung Indiens gegenüber diesem Dokument zurückzuführen ist, lautet:

"Lassen sie mich in Bezug auf den für eine bei der 5. Ministerkonferenz zu treffende Entscheidung benötigten ‚ausdrücklichen Konsens' in diesen Paragraphen erklären, dass mein Verständnis ist, dass bei dieser Sitzung eine Entscheidung tatsächlich eines ausdrücklichen Konsenses bedarf, bevor Verhandlungen über Handel und Investitionen und Handel und Wettbewerbspolitik, Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen und Handelserleichterungen stattfinden können.

Aus meiner Sicht gibt dies auch jedem Mitglied das Recht, eine Position hinsichtlich der Modalitäten einzunehmen, die eine Verhandlungsfortführung nach der 5. Session der Ministerkonferenz verhindern würde, bis dieses Mitglied bereit ist, dem ausdrücklichen Konsens zuzustimmen."

Ich stimme jenen zu, die meinen, dass die Zukunft der neuen Themenbereiche davon abhängt, welches Gewicht der Erklärung des Vorsitzenden zugemessen wird und welche Interpretation die Oberhand behält. Bei einem Treffen mit Beamten der Europäischen Kommission gleich nach unserem Rückblick auf Brüssel am 10. Dezember 2001 stellte Phillipe Meyer, Vorsitzender der Abteilung für Investitionen der Generaldirektion für Handel der Kommission fest, dass er froh sei, dass die WTO- Mitglieder "einem Beginn von Verhandlungen über Investitionen zugestimmt haben." Dies war aus meiner Sicht Absicht und Teil einer Strategie, die Tatsache zu verschleiern, dass beide, die Erklärung des Vorsitzenden und die Deklaration von Doha selbst feststellen, dass es keine Verhandlungen vor der 5. Ministerkonferenz 2003 und erst nach einem ausdrücklichen Konsens über die Aufnahme von Verhandlungen gäbe.

Angesichts dieser ganz und gar nicht unterschwelligen Offensive zur Definition des Prozesses ist es für unsere Seite wichtig, in jedem möglichen Forum lauthals darauf zu bestehen, dass 1) Verhandlungen nicht vor der 5. Ministerkonferenz beginnen können; 2) dass Verhandlungen erst stattfinden können, wenn aus allen und jedem Land der ausdrückliche Konsens zu solchen Verhandlungen herausgelockt worden ist; 3) dass, wie es die Erklärung des Vorsitzenden ausdrücklich feststellt, das Nichtzustandekommen eines solchen Konsenses zum Verhandlungsbeginn auch nur eines Mitgliedslandes genügt, um die Verhandlungen vom Fortschreiten abzuhalten; 4) dass die Erklärung des Vorsitzenden das selbe Gewicht wie die Deklaration von Doha hat.

Lasst mich nun zu einigen Kommentaren zur Zivilgesellschaft und Doha kommen. Die Zivilgesellschaft im eigentlichen Sinn war in Doha mit etwa 60 VertreterInnen vertreten - im Gegensatz zu den von der Wirtschaft und den Regierungen kontrollierten NGO's. Ihre Bedeutung indes ging weit über ihre Zahl hinaus mit ihren Demonstrationen und den unmittelbaren Aktionen am Verhandlungsort, wobei sie die Autorität von Quatar wie auch der WTO direkt herausforderten.

Im Vergleich zu Seattle waren diesmal die Proteste wirklich global, indem sie in etwa 40 Ländern stattfanden und hunderttausende von Menschen mobilisierten. Diese Demonstration von Solidarität gegen eine konzerngesteuerte Globalisierung war eindrucksvoll, aber unglückseligerweise beeinflussten sie - wie die Proteste im Sheraton - kaum den Prozess von Doha.

Maude Barlow meint, dass Massenaktionen in den Straßen eines Ortes nicht länger funktionieren würde, denn die Multis hätten ihre Lektion aus Seattle gelernt und bevorzugen nun Zusammenkünfte auf isloierten, entfernten Orten. Doha hat sicher den Erfolg dieser Strategie aufgezeigt. Nichtsdestotrotz, und da würde Maude sicher zustimmen, dürfen wir die Straße nicht aufgeben. Tatsächlich müssen wir in der kommenden Periode, in der Regierungen und die Polizei versuchen, die Rechte der Antiglobalisierungsbewegung unter dem Vorwand des Kampfes gegen die Terroristen einzuschränken, größere Anstrengungen machen, um das Recht auf die Straße zu behaupten.

Trotz des Ergebnisses von Doha kann man nicht ausdrücklich genug die Auswirkungen der geduldigen Bemühungen vieler Gruppen unserer Koalition hervorstreichen, die Delegationen der Entwicklungsländer in Genf zu unterstützen, damit diese ein besseres technisches und politisches Verständnis des WTO-Inhaltes und -prozesses bekommen. Zu diesen Früchten der Kooperation gehört der Vorschlag, dem Agrarabkommen (AoA) ein "Entwicklungspaket" beizugeben, welches Länder aus den von der WTO verordneten Liberalisierungsmaßnahmen ausnehmen würde, damit sie Nahrungssicherheit und den Entwicklungszielen nachkommen könnten.

Aber der durch den intensiven Druck von Quad und anderen entwickelten Ländern verursachte Zusammenbruch der meisten Entwicklungsländer in Doha zeigt die Grenzen eines Zuganges, der Straßenproteste und Lobbying in Genf kombiniert, auf. Wie Fernando Alegria, Mariama Williams und andere TeilnehmerInnen des Treffens in Brüssel richtigerweise herausstrichen, gibt es ein fehlendes Bindeglied: Dies ist der beständige Druck der Sozialen Bewegungen auf ihre Regierungen. Es gibt einfache keine Alternative zu den Basisbewegungen, die Land für Land ihren Regierungen Feuer unter dem Hintern machen. Bis dieses Vakuum ausgefüllt ist, wird die nächste Ministerkonferenz eine Wiederholung von Doha sein.

Die Arbeit für uns steht fest, und wir haben nur 15 bis 18 Monate bis zur 5. Ministerkonferenz, um das Kunststück zusammen zu bringen: Eine Strategie zu formulieren und auf den Weg zu bringen, die auf innovative Weise die Proteste auf den Straßen, das intensive Lobbying bei den Delegationen in Genf und den massiven Druck von Basisbewegungen auf die Regierungen zu Hause zusammenbringt.

Zusammengefasst sind aus meiner Sicht die Hauptlehren für das Debakel in Doha:

Doha hat das Fahrrad einer WTO-geleiteten weltweiten Handelsliberalisierung wieder aufgestellt und in Bewegung gebracht.

Doha war für die Entwicklungsländer eine Niederlage, obwohl sie in die Ministerkonferenz mit einem größeren Bewußtsein ihrer gemeinsamen Interessen und einem größeren Ausmaß an Einigkeit als in der Vergangenheit gingen.

Trotzdem ist der Sieg der Entwickelten Länder in Doha ein zerbrechlicher, der durch die Kombination eines kontinuierlichen Grolls der Entwicklungsländer über die intransparenten Prozesse, die Weigerung von EU und USA auf Einlösung ihrer Verpflichtungen aus der Deklaration und den - durch die fortschreitende und sich vertiefende weltweite Rezession wachsenden - Widerstand gegen weitere Liberalisierungen in Nord und Süd sich auflösen könnte.

Die Hauptfront in der Schlacht der kommenden Monate werden die neuen Themenfelder sein. Die Bedeutung, die der Erklärung des Vorsitzenden im Anhang an die Deklaration beigemessen wird und deren Interpretation werden Schlüsselfaktoren, die den Ausgang dieser Auseinandersetzung bestimmen, sein.

Weiterhin ein extrem kritischer Faktor wird die Einmischung der Zivilgesellschaft sein. Das Ergebnis der nächsten Ministerkonferenz und der gesamte Kampf gegen die diskriminierende Liberalisierung werden vom Auftauchen dessen, was jetzt das fehlende Bindeglied ist, abhängen: Soziale Bewegungen, die mobil machen, um ihre nationalen Regierungen davon abhalten, zerstörerische Zugeständnisse zu machen. Das Neuartige daran ist eine innovative Strategie, die Straßenproteste, Lobbyismus in Genf und den Druck von Basisbewegungen auf ihre Regierungen zu Hause in einer koordinierten Art und Weise zusammenbringt.

Der Autor Dr. Walden Bello ist geschäftsführender Direktor von "Focus on the Global South" in Bangkok, Thailand und Professor für Soziology an der Universität der Philippinen. Übersetzung: Walther Schütz

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