Instituciones y relaciones laborales del Mercosur

Especialista Principal en Normas internacionales y Relaciones Laborales

ETM/OIT Santiago

El Mercosur tiene origen en el Tratado de Asunci�n, celebrado el 26 de marzo de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que regul� un per�odo de transici�n o de construcci�n de una zona de libre comercio entre los cuatro pa�ses y de un arancel externo com�n en las relaciones del bloque con el resto del mundo. A su vez, el 17 de diciembre de 1994, el Protocolo de Ouro Preto estableci� la estructura institucional definitiva del Mercosur, que actualmente constituye una zona de libre comercio en su interior (con un arancel intrarregional del 0 por ciento con excepciones) y una uni�n aduanera hacia terceros pa�ses (con un arancel externo com�n diferencial que oscila entre el 0 y el 20 por ciento con excepciones).

El primer bloque comercial del subdesarrollo

Actualmente el Mercosur constituye, junto con la Uni�n Europea, una de las dos �nicas uniones aduaneras regionales vigentes en el mundo. Esta circunstancia, que podr�a calificarse como formal, se llena de contenido cuando se observa que, entre 1990 y 1995, el comercio intraMercosur aument� en un 200 por cien, mientras que el comercio exterior del bloque lo hizo en un 80 por ciento. Sin duda, por el momento el Mercosur es el primer bloque comercial exitoso del subdesarrollo que comienza a su vez a celebrar o negociar acuerdos de preferencias arancelarias o de libre comercio con otros pa�ses o grupos de pa�ses (Uni�n Europea, Chile, Bolivia).

Sin embargo, el desarrollo comercial alcanzado por el Mercosur en tan corto lapso no se ve acompa�ado de un desarrollo social proporcional. En efecto. Los derechos sociales y de ciudadan�a no aparecen en los tratados constitutivos del Mercosur salvo, muy escasamente, en el plano laboral, a pesar de que se reconoce la existencia de una importante dimensi�n social de la integraci�n.

Influencias rec�procas y efectos laborales

En efecto, toda experiencia de integraci�n econ�mica regional, m�s o menos desarrollada, acarrea m�ltiples efectos sociales, y dentro de �stos, los espec�ficamente laborales. As�, mientras se esperan efectos laborales positivos a largo plazo, por reflejo del crecimiento econ�mico y pol�tico del bloque, a corto plazo es casi inevitable sufrir algunos efectos sociales negativos, como la desocupaci�n sectorial y el riesgo de "dumping social", entre los propios pa�ses del grupo en su competencia por el mercado interior o ante terceros pa�ses. Paralelamente, a medio plazo, pueden verificarse influencias rec�procas entre los sistemas de relaciones laborales de los pa�ses que se integran, amen del obvio surgimiento de un nuevo nivel - internacional / regional - de relaciones de trabajo.

En ese marco, las �reas tem�ticas en las cuales el advenimiento de efectos laborales de la integraci�n es m�s evidente o previsible son, entre otras, las relacionadas con la desocupaci�n sectorial, la reconversi�n industrial, la recapacitaci�n profesional, la recolocaci�n, la seguridad e higiene en el trabajo, la seguridad social, y la estructura y acci�n sindicales, la negociaci�n y los conflictos colectivos internacionales, as� como la participaci�n del trabajador en la empresa y en el proceso mismo de integraci�n.

Pues bien, es precisamente en la consideraci�n de esta dimensi�n social de la integraci�n que el Mercosur no ha alcanzado - al menos por ahora - los logros que s� ostenta en el terreno comercial. El presente trabajo estudia sucesivamente el dif�cil y a�n inconcluso proceso de reconocimiento de la existencia de una dimensi�n social de la integraci�n, cu�les son los �rganos laborales del Mercosur, las propuestas de adopci�n de normas internacionales laborales del Mercosur y la estructura y acci�n sindicales en el marco de la integraci�n.

Finalmente, intentaremos esbozar algunas conclusiones. En todo caso, no nos referiremos a las instituciones laborales ni a las relaciones de trabajo en los pa�ses del Mercosur (instituciones y relaciones nacionales), sino a las instituciones laborales y a las nacientes relaciones de trabajo en el Mercosur: instituciones de nivel internacional o supranacional e instituciones regionales, generadas por y para la din�mica del Mercosur como bloque econ�mico social que engloba a cuatro pa�ses y que va generando sus propias instituciones y v�nculos que se agregan a los nacionales preexistentes.

El reconocimiento de la dimensi�n social del Mercosur

El Tratado de Asunci�n del 26 de marzo de 1991 - instrumento fundador del proceso de creaci�n del Mercosur - ignoraba casi totalmente la faceta laboral y social que inevitablemente tiene toda experiencia de integraci�n regional. Redactado por diplom�ticos y economistas (seg�n expresi�n de Am�rico Pl� Rodr�guez, Decano de la Facultad de Derecho, Universidad de la Rep�blica, Uruguay), el Tratado de Asunci�n s�lo previ� normas comerciales y org�nicas, sin incluir en los �rganos por �stas dise�ados m�s que representantes de los poderes ejecutivos de los Estados Partes, y m�s espec�ficamente, s�lo de los ministerios de econom�a y de relaciones exteriores. Lo social no aparece - al menos a simple vista - en el Tratado de Asunci�n. Tampoco aparecen los ciudadanos y sus organizaciones (partidos, sindicatos, asociaciones). Sin embargo, casi inmediatamente comenz� a gestarse el reconocimiento de la existencia de una dimensi�n social del Mercosur y, consecuentemente, la construcci�n de su espacio social.

Organos de competencia laboral

Junto con la reivindicaci�n sindical, el impulso inicial fue dado por la doctrina del Derecho laboral que r�pidamente puso de manifiesto la existencia, en el propio texto del Tratado de Asunci�n, del germen jur�dicamente leg�timamente de la construcci�n del espacio social del Mercosur. Esa simiente se encontraba en el Prefacio del Tratado, que inclu�a entre sus objetivos el "desarrollo econ�mico con justicia social" y la mejora "de las condiciones de vida" de la poblaci�n Estas referencias dieron pie a la difusi�n de diversas opiniones que fundamentaban jur�dicamente la necesidad de que el Mercosur dispusiera de �rganos con competencia laboral, adoptara normas laborales y diera lugar a la participaci�n de trabajadores y empleadores.

Esta iniciativa acad�mica se acompa�� de un acto pol�tico. El 9 de mayo de 1991 - es decir, apenas mes y medio despu�s de la firma del tratado de Asunci�n - los ministros de trabajo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, emitieron la Declaraci�n de Montevideo, en la cual se�alaban: 1�) la necesidad de atender los aspectos laborales del Mercosur, para que �ste se acompa�ara efectivamente del mejoramiento de las condiciones de trabajo: 2�) la propuesta de creaci�n de un subgrupo de trabajo sobre asuntos laborales, dentro de la estructura org�nica del Mercosur; y 3�) la iniciativa de estudiar la posibilidad de adoptar una Carta Social del Mercosur. Sin decirlo, la declaraci�n dejaba en evidencia que el Tratado de Asunci�n no s�lo hab�a desplazado a la ciudadan�a y a las organizaciones sindicales, sino que incluso hab�a desplazado a los mismos �rganos gubernamentales espec�ficamente competentes en materia laboral.

La "ofensiva" sociolaboral obtuvo su primer fruto en ese mismo a�o, cuando el Grupo Mercado Com�n cre�, por Resoluci�n n�m. 11/91, el Subgrupo de Trabajo n�m. 11 sobre Asuntos Laborales, que m�s tarde se denominar�a de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. Dicho subgrupo de trabajo fue la primera instituci�n laboral del Mercosur, aunque, por cierto, contingente y subordinada al Grupo Mercado Com�n, �rgano integrado por los ministerios de relaciones exteriores y de econom�a. A�n as�, durante un par de a�os a partir de su primera sesi�n, que tuvo lugar el 27 de mayo de 1992, este subgrupo tuvo una acci�n pujante y un funcionamiento tripartito destacado.

Asegurar la representaci�n ciudadana

El 17 de diciembre de 1994 se suscribe el Protocolo de Ouro Preto, que establece la estructura org�nica definitiva del Mercosur. Dicha estructura privilegia - nuevamente y ahora definitivamente - lo diplom�tico y lo econ�mico, de conformidad con el diagrama 1: los �rganos decisorios se integran con los poderes ejecutivos, y dentro de �stos con los ministros de econom�a y de relaciones exteriores, o sus representantes. Pero la novedad verdaderamente trascendente que introduce el Protocolo es que prev� en la estructura org�nica definitiva del Mercosur, dos �rganos que podr�an ser considerados de representaci�n ciudadana: la Comisi�n parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Econ�mico-Social. Este �ltimo es el �nico �rgano laboral permanente de la estructura definitiva del Mercosur. Su constituci�n y puesta en funcionamiento supusieron la consagraci�n formal de la participaci�n de los sectores sociales en la integraci�n regional.

El reconocimiento de la dimensi�n social del Mercosur y de la consecuente necesidad de construir su espacio social qued� plasmado en el "Programa de Acci�n del Mercosur hasta el a�o 2000", aprobado por Decisi�n n�m. 9/95 del Consejo Mercado Com�n, el que por una parte reconoce que "la profundizaci�n del proceso de integraci�n requiere una participaci�n creciente del conjunto de la sociedad", atribuyendo a la Comisi�n Parlamentaria Conjunta y al Foro Consultivo Econ�mico-Social la funci�n de garantizar "la adecuada participaci�n de los sectores involucrados". Por otra parte, el referido programa se�ala la necesidad de elaborar propuestas de desarrollo de la dimensi�n social del Mercosur (p�rrafos 3.2 de los cap�tulos I y II).

Diagrama 1. Estructura org�nica del Mercosur

Es necesario agregar que en este proceso - inconcluso e insuficiente - de definici�n y construcci�n del espacio social del Mercosur, las organizaciones sindicales desempe�aron un papel muy importante, especialmente a trav�s de la Comisi�n Sindical del Mercosur de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur.

Los �rganos laborales del Mercosur

El Protocolo de Ouro Preto establece la estructura org�nica definitiva del Mercosur manteniendo los dos �rganos principales que ya hab�an sido constituidos por el Tratado de Asunci�n y que hab�an funcionado durante el per�odo de transici�n, previ�ndose la constituci�n de otros nuevos. Estos �rganos originales y provisionales, que devinieron definitivos o permanentes, son el Consejo Mercado Com�n y el Grupo Mercado Com�n. El Consejo Mercado Com�n es el �rgano superior del Mercosur al que corresponde la conducci�n pol�tica y que est� integrado por los ministros de relaciones exteriores y de econom�a de los Estados parte, sin perjuicio de que, por lo menos cada seis meses, sesione con la participaci�n de los presidentes. El Consejo Mercado Com�n adopta, por unanimidad, decisiones obligatorias para los Estados Parte. El Grupo Mercado Com�n es el �rgano ejecutivo del Mercosur, integrado por representantes de los gobiernos nacionales y coordinado por los ministerios de relaciones exteriores. Sus resoluciones, adoptadas por unanimidad, son obligatorias para los Estados parte. Adem�s, el Protocolo de Ouro Preto prev� la creaci�n de otros �rganos tales como la Comisi�n de Comercio, la Comisi�n Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Econ�mico-Social y la Secretar�a Administrativa (v�ase el diagrama 1).

A su vez, durante el per�odo de transici�n se hab�an ido constituyendo, en el marco del Grupo Mercado Com�n comisiones ad hoc y subgrupos de trabajo especializados en diversos temas, entre los cuales se destac� la gesti�n del Subgrupo de Trabajo n�m. 11 sobre relaciones laborales, empleo y seguridad social, que tuvo una valiosa actuaci�n hasta 1994 y que fue recientemente reconstituido, por la Resoluci�n n�m. 20/95 del Grupo Mercado Com�n, como Subgrupo de Trabajo n�m. 10 sobre asuntos laborales, empleo y seguridad social.

El Grupo Mercado Com�n tambi�n previ� el funcionamiento de reuniones de ministros, entre las cuales figura la de ministros de trabajo. En consecuencia, los �rganos laborales del Mercosur por el momento son dos, o a lo sumo tres: el ex Subgrupo de Trabajo n�m. 11 (actualmente n�m. 10) que act�a dentro de la estructura del Grupo Mercado Com�n, y el Foro Consultivo Econ�mico-Social, �rgano permanente, de representaci�n de los sectores econ�micos y sociales, previsto en el propio Protocolo de Ouro Preto. A ellos se suman - si es que se les puede calificar de �rganos - las reuniones de ministros de trabajo.

El Subgrupo n�m. 10 sobre asuntos laborales, empleo y seguridad social

El Subgrupo de Trabajo n�m. 10 sobre asuntos laborales, empleo y seguridad social, no es m�s que la reconstituci�n, por Resoluci�n n�m. 20/95 del Grupo Mercado Com�n, de lo que fue el Subgrupo n�m. 11 de relaciones laborales, empleo y seguridad social, de muy importante actuaci�n hasta 1994. En efecto, el funcionamiento de este Subgrupo n�m. 11, mientras actu�, fue fundamental. En su seno se constituyeron ocho comisiones que trataron los siguientes asuntos: 1) relaciones individuales de trabajo; 2) relaciones colectivas de trabajo; 3) empleo; 4) formaci�n profesional; 5) salud y seguridad en el trabajo; 6) seguridad social; 7) sectores espec�ficos; y 8) principios.

Uno de los aspectos m�s destacados del Subgrupo de Trabajo n�m. 11 fue su funcionamiento tripartito. Tanto el Subgrupo como cada una de sus comisiones sesionaban no s�lo con delegados gubernamentales - provenientes de los ministerios de trabajo - sino tambi�n con nutridas representaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, llegando, generalmente, a adoptar sus recomendaciones por consenso. La representaci�n sectorial era asumida por las principales centrales sindicales y empresariales de cada pa�s.

La �nica instancia de participaci�n tripartita y un observatorio laboral

Los avances y logros de las diversas comisiones del Subgrupo de Trabajo n�m. 11 fueron desparejos, aunque en promedio, en nuestra opini�n, fueron importantes y alentadores. Destacan la recomendaci�n de ratificaci�n de un elenco m�nimo com�n de convenios internacionales del trabajo por parte de los cuatro pa�ses, y los debates sobre la adopci�n de una Carta Social del Mercosur, aspectos a los que se har� alusi�n m�s adelante. Sin perjuicio de ello, parece claro que el Subgrupo y sus comisiones fueron durante varios a�os la �nica instancia de participaci�n tripartita en la consideraci�n de los aspectos laborales del Mercosur; esa circunstancia, por s� sola, lo hac�a muy valioso, tal como se pudo percibir cuando dej� de sesionar en el �ltimo trimestre de 1994.

Como va dicho, la resoluci�n n�m. 20/95 del Grupo Mercado Com�n ha reconstituido el Subgrupo n�m. 11, con leves (�e innecesarios?) cambios de n�mero y nombre. El nuevo Subgrupo tuvo su primera sesi�n en octubre de 1995 y experiment� dificultades para reeditar la din�mica anterior, aunque s� ha mantenido el funcionamiento tripartito. El Subgrupo ha aprobado una nueva agenda en la cual destacan la propuesta de creaci�n de un observatorio laboral y de un sistema de certificaci�n ocupacional, adem�s de la realizaci�n de estudios comparados de legislaci�n laboral y de relaciones industriales y un an�lisis de la creaci�n de normas laborales regionales y de su eficacia.

En todo caso, la concreci�n m�s importante del Subgrupo n�m. 10 hasta el momento fue la aprobaci�n de un anteproyecto de Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur (Recomendaci�n n�m. 3/95). Es claro que la vigencia efectiva de este Convenio depender� de un largo "v�a crucis", ya aprobado por el Grupo Mercado Com�n, y requiere todav�a la aprobaci�n del Consejo - que se aguarda para fines de 1997 - y su posterior ratificaci�n por los parlamentos de los Estados.

El Foro Consultivo Econ�mico-Social

El Foro Consultivo Econ�mico-Social (FCES), previsto en los art�culos 28 a 30 del Protocolo de Ouro Preto, es el �nico �rgano de competencia laboral entre los previstos como permanentes en los tratados constitutivos del Mercosur, ya que, como surge de lo antes expuesto, el actual Subgrupo de Trabajo n�m. 10 ha sido creado por resoluci�n del Grupo Mercado Com�n ("Derecho derivado" en la terminolog�a europea) y forma parte de la estructura interna de �ste. Lo mismo sucede con las reuniones de ministros de trabajo.

De conformidad con lo dispuesto en el art�culo 28 del Protocolo, el FCES es un "�rgano de representaci�n de los sectores econ�micos y sociales". La misma disposici�n establece que el FCES "estar� integrado por igual n�mero de integrantes de cada Estado parte", con lo cual se aparta del modelo del Comit� de la Uni�n Europea.

El art�culo 29 aclara que tendr� funci�n consultiva, lo cual viene dado por su propio nombre: si bien lo normal en Derecho comparado es que los comit�s o consejos econ�micos y sociales sean consultivos y no ejecutivos o decisorios, no es normal que este car�cter se incluya en la denominaci�n del �rgano. En esa misma disposici�n se establece que el FCES "se manifestar� mediante recomendaciones al Grupo Mercado Com�n", �rgano ejecutivo del Mercosur. Es decir, que lo que en otros consejos econ�micos y sociales son dict�menes, en este caso se denominar�n recomendaciones, de conformidad con el car�cter consultivo de las funciones del �rgano emisor.

Finalmente, el art�culo 30 dispone que "el Foro Consultivo Econ�mico-Social someter� su Reglamento Interno al Grupo Mercado Com�n para su homologaci�n". De tal forma, el FCES redactar�a su propio reglamento interno, el que no requerir�a ni la aprobaci�n ni la autorizaci�n de otra instancia, salvo la mera homologaci�n por el Grupo Mercado Com�n.

Secciones nacionales

A partir de esta disposici�n y en ejercicio de su autonom�a colectiva, las organizaciones sindicales y c�maras de empleadores de los cuatro pa�ses del Mercosur negociaron un Reglamento interno y constituyeron el Foro Consultivo Econ�mico-Social. As�, comenzaron por formar "Secciones nacionales del FCES", cada una con su propia conformaci�n, no necesariamente igual a las otras. Definieron que cada Secci�n nacional designar�a nueve representantes al FCES del Mercosur, el que, de tal forma, suma un total de 36 miembros. En cada representaci�n nacional se observa el principio de paridad num�rica entre representantes de empleadores y trabajadores. Observado este principio, cada Secci�n nacional determina si incluye a otros sectores (consumidores, defensores del medio ambiente, estudiantes, etc.), as� como - en caso afirmativo - el peso de �stos en la respectiva delegaci�n.

En su segunda reuni�n plenaria, celebrada en R�o de Janeiro los d�as 30 de octubre y 1 de noviembre de 1996, el Foro fij� una extensa n�mina de temas a abordar y sobre los cuales eventualmente emitir dict�menes de oficio. En esa larga lista, en la que predominan los temas econ�mico-sociales en el sentido amplio de la expresi�n sobre los asuntos espec�ficamente laborales, se comenzaron a discutir los relacionados con la pol�tica de empleo, la pol�tica industrial, las relaciones con la Asociaci�n Latinoamericana de Integraci�n (ALADI) y con el Area de Libre Comercio de las Am�ricas (ALCA) y la protecci�n del consumidor.

En su tercera reuni�n, celebrada en Asunci�n los d�as 21 y 22 de abril de 1997, emiti� sus dos primeras recomendaciones, sobre el ALCA (n�m. 1) y sobre barreras no tarifarias y trabas burocr�ticas en el Mercosur. A su vez, en la cuarta reuni�n plenaria, llevada a cabo en Montevideo los d�as 4 y 5 de septiembre de 1997, el FCES aprob� las recomendaciones n�m. 3, 4 y 5, sobre "Negociaciones del Mercosur con los dem�s pa�ses de ALADI", "Medidas unilaterales de los gobiernos que puedan afectar el comercio intrazona" y sobre "Pol�ticas de promoci�n del empleo", respectivamente.

Insuficiente por su car�cter meramente consultivo

Como surge de lo expuesto, el FCES reci�n comienza a funcionar, sin perjuicio de lo cual su car�cter meramente consultivo y los antecedentes pr�cticos europeos hacen temer que, por s� solo, este �rgano resulte insuficiente para garantizar la construcci�n de un s�lido espacio social del Mercosur, y para asegurar una efectiva participaci�n social en la integraci�n. En otras palabras, el reconocimiento de la ciudadan�a laboral en el Mercosur no estar� asegurada con la sola existencia del FCES.

Fuentes de poder monopolizadas

El d�ficit democr�tico no se presenta s�lo en relaci�n con el FCES, que emite recomendaciones al Grupo Mercado Com�n, �rgano de composici�n no social. M�s grave a�n es la circunstancia de que, seg�n el art�culo 26 del Protocolo de Ouro Preto, "la Comisi�n Parlamentaria Conjunta remitir� recomendaciones al Consejo Mercado Com�n, por intermedio del Grupo Mercado Com�n"; esta cuasi dependencia del �rgano parlamentario del Mercosur respecto de �rganos de composici�n ministerial no s�lo es de muy dudosa constitucionalidad en todos y cada uno de los Estados parte, sino que adem�s pone de relieve la subordinaci�n de la participaci�n ciudadana a las fuentes de poder decisorio, monopolizadas por las �reas econ�mica y diplom�tica de los poderes ejecutivos nacionales.

Las reuniones de Ministros de Trabajo

Las decisiones n�m. 5/91 y 1/95 del Grupo Mercado Com�n previeron la celebraci�n de reuniones de los ministerios de econom�a (y presidentes de los bancos centrales), educaci�n, justicia, agricultura y trabajo, "para el tratamiento de los asuntos vinculados al Tratado de Asunci�n, en las respectivas �reas de competencia".

En ese marco se han celebrado diversas reuniones de ministros de trabajo del Mercosur, cuya utilidad se comprob� en el lapso que medi� entre el cese del Subgrupo n�m. 11 y la puesta en funcionamiento de su sucesor, el Subgrupo n�m. 10.

Su car�cter flexible - si no inorg�nico - su aperiodicidad, y la existencia de contactos frecuentes y fluidos entre los ministerios de trabajo de los Estados parte del Mercosur, confluyen para que la importancia de estas reuniones de ministros dependa, fundamentalmente, de factores coyunturales.

La creaci�n de normas laborales internacionales del Mercosur

El Mercosur no ha generado por el momento un Derecho laboral supranacional o internacional propio, aunque el ya citado "Programa de Acci�n del Mercosur hasta el a�o 2000" establece que "la evoluci�n del proceso de integraci�n demanda el examen de acuerdos sobre derechos laborales y sociales". El tema ha estado presente en los trabajos de la Comisi�n n�m. 8 (Principios) del ex Subgrupo de Trabajo n�m. 11. La Comisi�n de Principios del ex Subgrupo n�m. 11 lleg� a recomendar la ratificaci�n en com�n, por los cuatro pa�ses del Mercosur, de un elenco de convenios de la OIT que constituir�an as� una normativa laboral internacional m�nima com�n, y a debatir la probabilidad de adopci�n de una Carta Social del Mercosur. Ambas iniciativas hab�an sido propuestas por el profesor H�ctor-Hugo Barbagelata en un informe que le encarg� la OIT.

Por otro lado, el Convenio Multilateral de la Seguridad Social podr�a convertirse en la primera norma internacional sustantiva de Derecho del Trabajo y Seguridad Social aprobada directamente por el Mercosur.

La ratificaci�n de un elenco m�nimo com�n de convenios de la OIT

La ya mencionada Comisi�n n�m. 8 (Principios) del ex Subgrupo de Trabajo n�m. 11 del Mercosur recomend� la ratificaci�n, por los cuatro Estados miembros, de un mismo elenco m�nimo de convenios internacionales del trabajo. Esta n�mina, negociada tripartitamente, incluye 34 convenios de la OIT y se incluye como anexo al final de este trabajo, indic�ndose los convenios ya ratificados por cada uno de los pa�ses � y los a�n no ratificados por algunos de ellos (S). (Cons�ltese el cuadro 1.)

Se trata de una n�mina no cerrada, que se puede ampliar con nuevas recomendaciones, y que incluye muchos convenios verdaderamente relevantes, como los n�ms. 11, 98, 135, 151, y 154 sobre libertad sindical y negociaci�n colectiva; el n�m. 144 sobre consulta tripartita en asuntos relacionados con la OIT; los n�ms. 100, 105 y 111 sobre igualdad, trabajo forzoso y no discriminaci�n; los n�ms. 1 y 30 sobre limitaci�n de la jornada de trabajo; el n�m. 14 sobre descanso semanal; los n�ms. 26 y 95 sobre salarios, y otros sobre seguridad e higiene, inspecci�n del trabajo y readaptaci�n profesional.

La finalidad es la de crear un nivel m�nimo de protecci�n de los derechos de los trabajadores de la regi�n v�lido en toda la dimensi�n geogr�fica de �sta. Es obvio que no se apunta a crear un Derecho supranacional, sino a establecer, a trav�s de la coincidencia de los convenios internacionales ratificados por cada pa�s, un Derecho internacional del trabajo com�n o uniforme por coincidencia.

Tal como se adelant� y se puede constatar en el cuadro 1, de la lista consensuada de 34 convenios a ratificar en com�n, hay doce que ya estaban ratificados por los cuatro pa�ses del Mercosur al 10 de junio de 1995. Son los siguientes:

N�m. 11, sobre sindicalizaci�n en la agricultura;

N�m. 14, sobre descanso semanal;

N�m. 26, sobre salario m�nimo;

N�m. 29, sobre trabajo forzoso;

N�m. 81, sobre inspecci�n del trabajo;

N�m. 95, sobre protecci�n del salario;

N�m. 98, sobre libertad sindical y negociaci�n colectiva;

N�m. 100, sobre igualdad de remuneraci�n;

N�m. 105, sobre abolici�n del trabajo forzoso;

N�m. 111, sobre igualdad y no discriminaci�n;

N�m. 115, sobre protecci�n contra radiaciones; y

N�m. 159, sobre readaptaci�n profesional.

Su importancia radica en que por el momento constituyen todo el Derecho internacional del trabajo sustancial del Mercosur.

Cuadro 1.- Recomendaciones del ex Grupo de Trabajo n�m. 11 del Mercosur. Lista

consensuada de convenios de la OIT a ratificar por los pa�ses del Mercosur

�Una Carta Social del Mercosur?

Ya la Declaraci�n de los Ministros de Trabajo de los pa�ses miembros del Mercosur hecha en Montevideo el 9 de mayo de 1991 - que subray� en aquel momento la necesidad de "atender los aspectos laborales del Mercosur" y constituy� el antecedente inmediato de la creaci�n del ex Subgrupo de Trabajo n�m. 11 - alud�a a la conveniencia de estudiar la viabilidad de adoptar una Carta Social del Mercosur. De conformidad con las ya referidas recomendaciones del profesor Barbagelata, sumadas a la ratificaci�n en com�n de ciertos convenios de la OIT, la Carta Social vendr�a a complementar la red de protecci�n internacional de los derechos de los trabajadores del Mercosur.

La Comisi�n n�m. 8 (Principios) del ex Subgrupo de Trabajo n�m. 11 acord� estudiar la viabilidad de proyectar una Carta Social o Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral del Mercosur, la que en principio podr�a constar en un Protocolo adicional al Tratado de Asunci�n, que deber�a ser ratificado por cada Estado parte, y constituy� una subcomisi�n tripartita con ese cometido. Tanto �sta como la doctrina iniciaron y elaboraron estudios sobre el eventual car�cter, contenido y eficacia de tal Carta Social. Existe un detallado anteproyecto elaborado por la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur denominado "Carta de los Derechos Fundamentales del Mercosur. Propuesta de los trabajadores". Los debates y estudios han considerado los derechos a incluir en la Carta, la eficacia de la misma y los mecanismos de control, incluida la posibilidad de aplicaci�n de sanciones por incumplimiento y/o de creaci�n de alg�n tipo de tribunal internacional, lo que podr�a llegar a introducir cierto grado de supranacionalidad.

P�rdida del impulso inicial

Sin embargo, todo esto no ha superado la etapa de las negociaciones, las cuales, adem�s, quedaron suspendidas cuando dej� de actuar el ex Subgrupo n�m. 11 del Mercosur. Desde ese momento, la iniciativa de la Carta Social perdi� parte del impulso pol�tico de que hab�a gozado unos a�os atr�s, aunque creemos que tarde o temprano el Mercosur terminar� dot�ndose de una Carta o Declaraci�n del tipo de las europeas.

As�, luego de muchas hesitaciones, en su reuni�n de los d�as 19 a 22 de agosto de 1997, llevada a cabo en Montevideo, el Subgrupo n�m. 10 reincorpor� el tema en su agenda, constituyendo un grupo ad hoc de integraci�n tripartita a raz�n de un representante por cada sector y pa�s, el que deber�a "analizar las diversas propuestas tendientes a la aprobaci�n de un instrumento que contenga un n�cleo duro de derechos fundamentales, y un mecanismo de supervisi�n con participaci�n de los sectores sociales" (acta n�m. 2/97, de la 5�. Reuni�n del Subgrupo n�m. 10. Por lo dem�s, la Comisi�n Parlamentaria Conjunta del Mercosur se expres� en varias oportunidades, recomendando la aprobaci�n de una Carta Social del Mercosur, tema que tambi�n figura en la agenda del Foro Consultivo Econ�mico-Social.

Una alternativa a la Carta Social, que se ha venido discutiendo en alguno de los pa�ses miembros del Mercosur, ser�a la de adoptar una t�cnica an�loga a la del Acuerdo Laboral Complementario del Tratado de Libre Comercio (TLC): un mecanismo de control de la aplicaci�n efectiva de las normas laborales nacionales, sin creaci�n de un cuerpo de normas o principios supra o internacionales. De todos modos, una alternativa de este tipo requerir�a que una fuente internacional estableciera ese compromiso de cumplimiento, as� como alguna forma supra o internacional de control. Y en todo caso, el "Programa de Acci�n del Mercosur hasta el a�o 2000" establece ambas posibilidades, no como alternativa sino como acciones acumulativas, se�alando por una parte, como ya se dijo, que "la evoluci�n del proceso de integraci�n demanda el examen de acuerdos sobre derechos laborales y sociales", para luego agregar que "asimismo se estimular� una mayor cooperaci�n en lo referente al cumplimiento y control de las normas laborales" (p�rrafo 3.2 del cap�tulo II).

El proyecto de convenio multilateral de seguridad social del Mercosur

El Subgrupo de Trabajo n�m. 10 y el Grupo Mercado Com�n han aprobado un proyecto de convenio multilateral de seguridad social del Mercosur y un proyecto de acuerdo administrativo para su aplicaci�n.

El proyecto de convenio dispone que los derechos de seguridad social previstos en este documento "se reconocer�n a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados contratantes reconoci�ndoles, as� como a sus familiares y asimilados, los mismos derechos estando sujetos a la mismas obligaciones que los nacionales de dichos Estados".

En general, este documento recoge los principios materiales b�sicos del Derecho internacional de la seguridad social, a saber: aplicaci�n de la ley del lugar de ejecuci�n, igualdad, conservaci�n de derechos adquiridos, totalizaci�n y prorrata. En efecto, los art�culos 4 y 5 del proyecto de convenio disponen que la legislaci�n aplicable ser�, de conformidad con los referidos principios, la del lugar donde el trabajador realice su actividad, con las excepciones habituales del profesional, t�cnico, directivo o similar trasladado por lapsos limitados, los trabajadores de determinadas empresas de transporte y los miembros de las representaciones diplom�ticas y consulares.

El principio de igualdad o no discriminaci�n entre nacionales y extranjeros est� plasmado en el ya citado art�culo del proyecto de convenio, que reconoce a trabajadores, , familiares y asimilados que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados contratantes, los mismos derechos y obligaciones que a los nacionales.

El principio de conservaci�n de los derechos adquiridos no est� consagrado a texto expreso, pero su recepci�n dimana de la proclamaci�n, �sta s� expresa, de los principios de aplicaci�n de aqu�l, cuales son el de totalizaci�n y el de prorrata.

La totalizaci�n de per�odos de seguro o cotizaci�n supone que "los per�odos de seguro o cotizaci�n cumplidos en los territorios de (cualquiera de) los Estados contratantes ser�n considerados para la concesi�n de las prestaciones", a cuyos efectos tambi�n se prev� el criterio de la distribuci�n "a prorrata" de los costos de las prestaciones (art. 7), que consiste en dividir el costo total del beneficio entre los pa�ses en los cuales fue generado en proporci�n al tiempo trabajado (y cotizado) por el beneficiario o causante en cada uno de ellos.

El proyecto de convenio tambi�n contiene, entre otros aspectos, normas especiales sobre las prestaciones de salud para los trabajadores trasladados temporalmente y sobre los reg�menes de pensiones de capitalizaci�n individual.

Corresponde destacar la previsi�n de que los documentos a utilizarse para la aplicaci�n del convenio no requerir�n traducci�n oficial, visado o legalizaci�n consular, siempre que se hayan tramitado con la intervenci�n de una entidad gestora u organismo de enlace nacional (art. 13), as� como la norma que prev� la constituci�n de una Comisi�n Multilateral permanente de aplicaci�n e interpretaci�n del convenio (art. 16).

Como adelant�ramos con anterioridad, este proyecto de convenio, que ya ha sido aprobado por el Subgrupo n�m. 10 y por el Grupo Mercado Com�n, requiere a�n, para entrar en vigencia, la aprobaci�n del Consejo Mercado Com�n y la posterior ratificaci�n parlamentaria de los cuatro Estados del Mercosur.

Estructura y acci�n sindical en el Mercosur

Ya se dijo en p�rrafos anteriores que la acci�n sindical ha sido uno de los incentivos fundamentales al incipiente desarrollo de la dimensi�n social del Mercosur. Asimismo, aqu�lla ser� indispensable para una eventual maduraci�n del reconocimiento pleno de esta dimensi�n. Pero la eficacia de una acci�n sindical encaminada a la construcci�n del espacio social del Mercosur requiere de un redimensionamiento del sindicato y de su actividad. En efecto, la puesta en marcha del Mercosur como zona de libre comercio y uni�n aduanera, as� como su tendencia a constituirse en una nueva entidad pol�tica m�s o menos unitaria, provocan la internacionalizaci�n del contexto geogr�fico, pol�tico y econ�mico de las relaciones laborales. En otras palabras, se internacionaliza el escenario de las relaciones laborales, y ese nuevo escenario internacionalizado requiere de actores sociales tambi�n internacionalizados.

Revitalizaci�n de la coordinadora

El contexto internacional (la regi�n integrada) requiere de una acci�n sindical internacional (regional), y �sta no es posible sin actores internacionalizados (regionales). Los sindicatos de los pa�ses del Mercosur lo comprendieron r�pidamente y recurrieron a un instrumento preexistente al Tratado de Asunci�n: la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, que cubr�a no s�lo a los pa�ses del Mercosur sino tambi�n a Bolivia y Chile. Dentro de esa instancia de coordinaci�n ya existente, se conform� la Comisi�n Sindical del Mercosur, lo que coadyuv� al relanzamiento y revitalizaci�n de la Coordinadora, que centr� eficazmente su acci�n en el Mercosur.

Una presencia permanente

La Coordinadora tuvo una muy intensa y eficaz acci�n en el ex Subgrupo de Trabajo n�m. 11 del Mercosur, as� como en la autoconstituci�n del Foro Consultivo Econ�mico-Social. Hoy mantiene una presencia permanente tanto en el Foro como en el Subgrupo n�m. 10. La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur y su Comisi�n Sindical del Mercosur siguen siendo todav�a instancias de coordinaci�n, sin llegar a constituir una verdadera organizaci�n internacional con estructura y autoridades propias. Este es un paso pendiente y necesario.

El Consejo Industrial

Las organizaciones de empleadores por su parte reaccionaron m�s tard�amente al redimensionamiento del escenario. En 1994 se cre� el Consejo Industrial del Mercosur, y en 1995 el Consejo de C�maras de Comercio del Mercosur, �rganos coordinadores no s�lo de creaci�n m�s reciente sino tambi�n de presencia menos activa que la sindical.

Creaci�n de otros �rganos de participaci�n laboral

Parece muy claro que el fortalecimiento de estas estructuras es una conditio sine qua non para la participaci�n efectiva de los trabajadores y empleadores en la integraci�n regional. El reconocimiento de la ciudadan�a laboral en el Mercosur depende en buena medida de que existan estructuras y acciones sindicales apropiadas. Ello por dos razones: en primer t�rmino, porque la acci�n sindical eficaz y del nivel adecuado es uno de los factores indispensables para que la dimensi�n social de la integraci�n no sea definitivamente desplazada por la faceta puramente comercial; en segundo t�rmino, porque una estructura sindical regionalizada y con objetivos regionales es fundamental para generar otros institutos de participaci�n laboral, en especial, la negociaci�n colectiva regional.

Conflicto o negociaci�n a nivel regional

En efecto, la regionalizaci�n de la econom�a y de la pol�tica, por un lado, y la de las estructuras y la acci�n sindical, por el otro, llevar�n, tarde o temprano, a que se verifiquen casos de negociaci�n colectiva regional y de conflictos colectivos del mismo nivel. Hay quienes dicen que ser� un conflicto colectivo que afecte a varios o a todos los pa�ses del Mercosur, el que, para solucionarlo, provocar� el surgimiento de la negociaci�n colectiva de ese �mbito. Pero, sea cual sea el orden gen�tico conflicto-negociaci�n (que en �ltima instancia puede ser visto como el problema del huevo o la gallina), lo cierto es que el horizonte de las relaciones laborales del Mercosur muestra, necesariamente, una negociaci�n colectiva "mercosure�a". Podr�a tratarse de una negociaci�n colectiva de empresa (empresa o conjunto econ�mico instalado en m�s de uno de los pa�ses del Mercosur), de una negociaci�n colectiva de actividad, o incluso de un acuerdo marco o pacto social de c�pula, como los "dict�menes comunes" que en la Uni�n Europea acuerdan la Confederaci�n Europea de Sindicatos (CES) y la Uni�n Industrial de la Comunidad Europea (UNICE).

De hecho, la din�mica de negociaci�n cupular entre centrales sindicales y c�maras empresariales en el Foro Consultivo Econ�mico-Social puede facilitar los contactos y las relaciones personales e institucionales indispensables para abrir alguna de las puertas de acceso a futuros convenios colectivos o acuerdos sociales del Mercosur. En todo caso, una cosa es cierta: junto a los sistemas nacionales de relaciones laborales de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, ya se est� desarrollando un sistema de relaciones laborales del Mercosur. Se trata de un escenario superpuesto a aquellos cuatro que funciona simult�neamente y que interact�a con ellos, pero que tiene sus propios actores y su propia din�mica.

El Mercosur ha tenido un r�pido desarrollo en tanto zona de libre comercio y uni�n aduanera. En cuanto bloque comercial internacional no puede ser calificado, hasta el momento, sino como muy exitoso. En efecto, lanzado en 1991, ya constituye una de las dos �nicas uniones aduaneras regionales existentes en el mundo. En pocos a�os el comercio intrarregional creci� espectacularmente, y el conjunto comienza a cobrar prestancia en el exterior como entidad unitaria: la negociaci�n - actualmente en curso - de un acuerdo de libre comercio con la Uni�n Europea es un ejemplo de ello.

Sin embargo, el Mercosur no ha desarrollado su dimensi�n social de manera an�loga.

En efecto, el Tratado de Asunci�n de 1991 ignor� por completo el aspecto sociolaboral, no obstante lo cual, casi de inmediato comenz� a construirse un espacio social del Mercosur. Fueron hitos fundamentales en ese proceso: la acci�n sindical, a trav�s de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur; la acci�n de los ministerios de trabajo y la de la doctrina laboral, y la creaci�n del Subgrupo de Trabajo n�m. 11 del Mercosur (hoy Subgrupo n�m. 10) y del Foro Consultivo Econ�mico-Social. Hoy por hoy, estos son los �nicos �rganos propiamente especializados en materia laboral del Mercosur y, por consiguiente, el �nico espacio institucional abierto a la participaci�n de trabajadores y empleadores en la integraci�n regional.

Paralelamente, las propuestas y debates sobre la adopci�n de normas internacionales laborales sustanciales del Mercosur no han superado la etapa propositiva, a tal punto que todo el Derecho laboral internacional sustancial del Mercosur se circunscribe a los doce convenios de la OIT ratificados por los cuatro pa�ses partes.

Por lo dem�s, y tal como se subray� oportunamente, el d�ficit participativo del Mercosur no se limita a los actores del sistema de relaciones laborales, sino que se extiende a la ciudadan�a en su conjunto. La posici�n relativamente subordinada en que el Protocolo de Ouro Preto coloca a la Comisi�n Parlamentaria Conjunta y al Foro Consultivo Econ�mico-Social es una clara demostraci�n al respecto. Los �nicos �rganos de participaci�n ciudadana del Mercosur no tienen ninguna primac�a - m�s bien todo lo contrario - sobre los �rganos t�cnicos - econ�micos y diplom�ticos - de ejecuci�n.

El subdesarrollo del espacio social del Mercosur no lo es s�lo en comparaci�n con la Uni�n Europea, sino incluso en relaci�n con el TLC (Tratado de Libre Comercio entre Canad�, M�xico y los Estados Unidos), lo que no deja de ser llamativamente contradictorio. En efecto, el Mercosur, que, como hemos dicho y reiterado, constituye ya una uni�n aduanera y aspira a ser en poco tiempo un mercado com�n, a�n no ha logrado dar a luz a una normativa laboral propia. Mientras tanto, el TLC, que no es sino un acuerdo de libre comercio que no aspira a pasar a un estadio superior de integraci�n, dispone, sin embargo, de un acuerdo laboral complementario y de mecanismos de control en funcionamiento.

Llegados a ese punto, se percibe una interesante aunque relativa coincidencia con la Uni�n Europea. En efecto, luego de un largo proceso de construcci�n del mercado �nico y de su dimensi�n pol�tica y social, Europa se enfrenta hoy a la preocupaci�n de constatar que esa construcci�n no tiene un funcionamiento suficientemente democr�tico. Se cree percibir una cierta contradicci�n entre el objetivo (una uni�n cada vez m�s estrecha entre los pueblos europeos) y los medios utilizados: diplomacia y comercio; y se reflexiona sobre la necesidad de que los ciudadanos participen m�s de la Europa institucional, la que as� recuperar�a su plena legitimidad democr�tica. Se sostiene que para ello ser�a necesario implicar a los parlamentos de los Estados Miembros en todos los mecanismos de elaboraci�n y control de decisiones y profundizar la presencia de los partidos, sindicatos y asociaciones en pos de una "refundaci�n" democr�tica de la Uni�n.

La acci�n sindical en primera l�nea

Pues bien, habr�a que preguntarse si el Mercosur, que reci�n comienza a organizarse, se est� constituyendo con ese mismo d�ficit democr�tico ab initio: dif�cil reconocimiento de su dimensi�n social; escasos espacios institucionales para la participaci�n ciudadana y sindical; y relegamiento de �stos a un nivel secundario. Pero, como siempre, es m�s f�cil hacer el diagn�stico que promover una acci�n correctiva. De constatarse la existencia de tal d�ficit, la rectificaci�n democr�tica y participativa del Mercosur dif�cilmente provendr�a de sus actuales centros de decisi�n t�cnico-comerciales. No quedar�a sino apostar, en primera l�nea, por la acci�n sindical, eventualmente acompa�ada o secundada por la actuaci�n de los ministerios de trabajo, de los parlamentos y de los partidos pol�ticos.

Se est� desarrollando - y tarde o temprano madurar� - un sistema de relaciones laborales del Mercosur, de dimensi�n o de nivel regional-internacional. La constituci�n de entidades sindicales internacionales o de instancias de coordinaci�n entre las organizaciones nacionales son el primer paso - insuficiente pero indispensable - hacia la creaci�n de actores internacionales, esto es, sujetos sindicales de estructura y dimensi�n adecuada al nuevo escenario regional. Los pasos posteriores ser�n, tarde o temprano, la consolidaci�n de esas estructuras sindicales "mercosure�as", y la aparici�n - en orden cronol�gico no previsible - de convenios colectivos plurinacionales y de conflictos colectivos del mismo nivel.

De conformidad con las particularidades latinoamericanas, y a diferencia de lo acontecido en la Uni�n Europea, es probable que la participaci�n de los trabajadores en las empresas tarde mucho m�s en aparecer en el escenario del Mercosur. Pero en cambio, la "macroparticipaci�n" est� ya institucionalizada en el Foro Consultivo, que a pesar de sus debilidades genera efectos "de demostraci�n" y "de entrenamiento" no despreciables.