1. Introduzione

La guerra nei Balcani, i massacri verificatisi in Ruanda e Burundi e la più recente crisi nella regione dei Grandi Laghi hanno riproposto con vigore all'attenzione del grande pubblico il problema degli interventi umanitari d'emergenza in contesti caratterizzati dalla presenza di violenze e dalla disarticolazione dei poteri statali.

Situazioni di questo genere non sono, purtroppo, un fatto episodico. Una complessa ristrutturazione geopolitica, che la fine della Guerra Fredda ha soltanto accelerato, sta infatti da tempo alimentando in più parti del mondo una diffusa ripresa della conflittualità, con gravi conseguenze sotto il profilo umanitario.

Ciò che fa di guerre e tragedie più o meno lontane un oggetto d'interesse della politica di sicurezza nazionale è l'impatto che esse dispiegano sull'opinione pubblica. Le società occidentali, infatti, sono particolarmente sensibili agli effetti della documentazione mediatica di questi disastri e, sotto la sollecitazione di immagini inevitabilmente traumatiche, vengono frequentemente indotte a chiedere ai rispettivi governi di assumere delle iniziative umanitarie anche di carattere militare.

Il conseguente impiego delle Forze Armate per portare aiuti o per consentire la loro distribuzione sui teatri di crisi da parte delle grandi agenzie internazionali e degli altri soggetti pubblici e privati che si occupano della cooperazione allo sviluppo è quindi divenuto un aspetto rilevante della problematica del soccorso umanitario e della stessa politica di sicurezza nazionale.

Questo è vero anche per l'Italia che - con le proprie unità militari, le strutture pubbliche della Cooperazione allo Sviluppo e le sue Organizzazioni non governative - ha partecipato alla maggior parte delle più significative missioni umanitarie internazionali degli ultimi anni.

2. Amministrazioni ed associazioni impegnate nella gestione delle emergenze umanitarie

Le istituzioni e le associazioni italiane che, a vario titolo, svolgono attività umanitarie d'emergenza al di fuori dei confini nazionali sono in effetti numerose.

Già all’interno della Pubblica Amministrazione, i soggetti rilevanti sono almeno due. Al Ministero degli Esteri ( Mae ), che dispone dal 1987 di una Direzione Generale "ad hoc", quella per la Cooperazione allo Sviluppo ( Dgcs ), si affianca infatti, con riferimento proprio alle circostanze straordinarie in cui viene richiesto un concorso delle Forze Armate alla distribuzione di aiuti nei teatri di crisi, il Ministero della Difesa. Ma contributi rilevanti possono talvolta venire anche da altri dicasteri, come quello del Tesoro o quello della Marina Mercantile .

All'altro estremo di questo spettro, che include anche le Regioni ed enti locali come il Comune di Bologna che si è gemellato con la Città bosniaca di Tuzla, vi è il settore privato, nel quale spicca il complesso arcipelago delle Organizzazioni non governative (Ong). Le Ong sono espressioni tipiche del volontariato civile italiano e fanno in maggioranza capo a tre Federazioni nazionali: la Focsiv, il Cocis ed il Cipsi. Queste Federazioni si distinguono tra di loro sia per la loro matrice ideologica che per il tipo prescelto di presenza all'estero. Infatti, mentre nella Focsiv e nel Cipsi confluiscono Ong d'ispirazione cattolica, nel Cocis si raggruppano le formazioni di carattere "laico". Inoltre, mentre le Ong appartenenti a Cocis e Focsiv inviano numerosi volontari nei paesi in via di sviluppo, il Cipsi non lo fa più da tempo, preferendo attualmente operare nel Terzo Mondo per il tramite di Ong locali o della rete delle missioni cattoliche.

Accanto a quelle delle tre Federazioni, operano anche Ong non federate ( che coprono circa il 30% della realtà del volontariato di cooperazione ) nonchè alcune altre associazioni - come le tre Ong "sindacali" e la Caritas - che hanno un’identità del tutto particolare (Ianni, 1992, p. 213).

Un ulteriore criterio di differenziazione tra le Ong è rappresentato dal tipo di attività che esse realizzano. A fianco di Ong che si definiscono <<di emergenza>>, in quanto specializzate nella erogazione degli aiuti di emergenza, vi sono infatti Ong <<di sviluppo>>, che concentrano invece i propri sforzi sulle attività propedeutiche allo sviluppo di medio e lungo termine, come l’istruzione professionale e la formazione di personale medico nel Terzo Mondo.

Nei teatri di crisi, si riscontra frequentemente la presenza delle Ong <<di emergenza>> ed anche se quelle italiane non sono numerose è soprattutto rispetto a questa categoria di Ong che si configura il problema del coordinamento con le unità militari incaricate di svolgere una missione di peace-keeping e soccorso umanitario.

L’eventuale presenza di Ong <<di sviluppo>> pone, infatti, difficoltà di tipo diverso, che s’identificano essenzialmente con la garanzia della sicurezza del personale cooperante. Per quanto, infatti, i volontari delle Ong <<di sviluppo>> tendano a rimanere lontani dai contingenti militari nazionali, rifiutandone la protezione, eventuali incidenti alla loro persona richiamano fatalmente l’attenzione dell’opinione pubblica e provocano la successiva mobilitazione delle istituzioni diplomatiche, con possibili implicazioni anche d’ordine militare.

Mentre i progetti <<di sviluppo>> possono essere portati avanti anche da unità relativamente ridotte, lo svolgimento di attività di emergenza comporta sempre la disponibilità di notevoli risorse ed imponenti strutture operative. Ciò concorre a spiegare perchè il volontariato internazionale d’emergenza non veda le Ong italiane tra le sue maggiori protagoniste. Le Ong italiane, infatti, non godendo di uno stabile contributo dello Stato al loro funzionamento, ma soltanto di occasionali finanziamenti per l'esecuzione di singoli progetti, non hanno mai potuto raggiungere le dimensioni delle loro "concorrenti" francesi, tedesche o britanniche, e sono rimaste sostanzialmente piccoli team di poche persone.

Non sono quindi numerose le Ong nazionali che possono dedicarsi alle emergenze senza un supporto almeno logistico fornito dallo Stato. Ne deriva un’importante conseguenza: nelle situazioni eccezionali d'interesse italiano, che richiedono rapidi tempi d'intervento e gran dispendio di uomini e mezzi, non si può contare sulla sola azione delle Ong nazionali - che possono far poco - e lo Stato deve assumersi la leadership delle iniziative di soccorso e di humanitarian relief.

Per far fronte a queste evenienze, il Governo dispone di strumenti sia civili che militari. Normalmente, è la Dgcs del Mae, attraverso il suo XIV Ufficio, a provvedere alla raccolta dei materiali ed alla gestione degli aiuti di emergenza, sia a Roma che sul terreno. Quando, però, l'evento critico si produce a grande distanza dal territorio nazionale o in un contesto caratterizzato da un'elevata intensità di violenza, il Governo italiano può ricorrere anche alle Forze Armate.

Quando ciò accade, nei teatri di crisi si realizza un tipico sistema triangolare, del quale sono partecipi, a diverso titolo e con funzioni diverse, la Cooperazione pubblica del Mae, le unità militari e le Ong. Frequentemente, a questa triplice presenza italiana si associa anche quella di attori esteri, che costituisce, di norma, un ulteriore fattore di complicazione, dal momento che obbliga le singole componenti del triangolo nazionale ad interagire con unità militari, strutture politiche ed agenzie umanitarie straniere o internazionali.

3. Quando è opportuno che scendano in campo i militari. Il punto di vista degli Stati Maggiori e delle Federazioni che raggruppano le Ong italiane

Il problema maggiore che si è posto finora in rapporto alle situazioni di emergenza è stato quello di stabilire in quali circostanze e sotto quali forme fosse opportuna una partecipazione dei militari alle operazioni di soccorso all'estero. Sul punto, in Italia, si sono a più ripresi espressi sia esponenti degli Stati Maggiori che le Federazioni delle Ong.

Contrariamente a quello che si potrebbe pensare, l’approccio prevalente all’interno del mondo militare italiano non è di tipo "interventista". Infatti, anche se è ormai generalmente riconosciuta l'esistenza di situazioni eccezionali che possono giustificare l’impiego in chiave umanitaria delle Forze Armate, in via di principio i militari italiani ritengono che le attività di soccorso debbano essere affidate in prima istanza - tanto in tempo di pace quanto in tempo di guerra - alle organizzazioni civili costituite allo scopo, come la Croce Rossa Internazionale e le Ong. E ciò per almeno tre ordini di ragioni.

In primo luogo, perchè l’invio delle Forze Armate all’estero per la fornitura di prestazioni umanitarie implica sempre un’ingerenza nella sfera della sovranità dello Stato destinatario degli aiuti ed è quindi fonte di delicati problemi politici e giuridici che la presenza delle Ong, invece, non solleva.

In secondo luogo, perchè gli interventi militari sono eccessivamente costosi. Al personale militare in missione all’estero deve essere infatti corrisposto un trattamento economico particolarmente favorevole. E poi vi sono gli oneri della logistica. La logistica militare delle missioni oltremare si fonda sulla creazione sistematica di ridondanze, il cui scopo è quello di permettere ai reparti di fornire un flusso regolare di servizi lungo tutto l’arco del loro intervento, superando anche gli eventuali inconvenienti determinati dall’usura dei mezzi o dai cicli di manutenzione. Esige, pertanto, al contrario di quella delle Ong, l’impegno di risorse superiori a quelle strettamente necessarie.

In terzo luogo, perchè l’utilizzo delle Forze Armate in chiave umanitaria sarebbe un impiego improprio, ancorché possibile, dello strumento militare, che è equipaggiato ed addestrato principalmente in funzione del combattimento e della produzione di <<sicurezza>>.

Considerazioni di opportunità politica, efficienza economica e razionalità militare consiglierebbero quindi di non utilizzare i soldati in compiti umanitari, salvo il caso in cui ciò non fosse imposto, nell’ambito di missioni esterne di carattere più spiccatamente politico-militare, dalle circostanze o dalla necessità di conquistare il favore delle popolazioni locali ed un migliore controllo del territorio.

Quando l’effettuazione degli interventi umanitari da parte dei cooperanti governativi e delle Ong diventa troppo rischiosa - per la presenza di un’opposizione all’interno del paese beneficiario - o troppo difficoltosa - per l’esistenza di barriere logistiche o di una situazione di emergenza - un impiego delle Forze Armate non viene però escluso neppure dai militari più "recalcitranti", soprattutto nelle aree ove sussistano particolari interessi nazionali. In questo caso, tuttavia, all’interno degli Stati Maggiori si ritiene che il ricorso allo strumento militare debba modificare profondamente le caratteristiche della missione umanitaria.

Una volta assunta la decisione di impiegare le Forze Armate, infatti, la stessa situazione eccezionale che ha motivato il ricorso ad una misura così estrema imporrebbe di militarizzare il trasporto e la distribuzione degli aiuti, affidandoli ai soldati o sottoponendoli alla loro protezione. Ciò pone evidentemente il problema del coordinamento con i volontari cooperanti eventualmente presenti, così come quello del mantenimento della sicurezza del personale delle Ong. Ma a tali esigenze non si è ancora data una risposta univoca e soddisfacente per tutte le circostanze, non potendosi ignorare i vincoli esistenti nei singoli contesti entro i quali avvengono i singoli interventi civili e militari.

A Beirut, ad esempio, il comando italiano ritenne "provocatoria" - e quindi controproducente - un’eccessiva visibilità delle scorte militari ai presidi delle agenzie umanitarie (come quelli della Croce Rossa). A Mogadiscio, invece, la protezione ravvicinata dei convogli e dei <<punti di distribuzione>> da parte dei caschi blu venne giudicata una precondizione essenziale dello svolgimento dell’azione umanitaria da parte delle Ong.

La posizione espressa dalla humanitarian community nazionale sul problema della militarizzazione degli aiuti non differisce di molto da quella degli Stati Maggiori e su alcune questioni specifiche si registrano significative convergenze. Anche le Ong, in effetti, sono critiche nei confronti della tendenza a ricorrere sempre più frequentemente alle Forze Armate in funzione di obiettivi umanitari e le loro perplessità poggiano su almeno cinque ordini di motivi.

In primo luogo, ad avviso della comunità del volontariato civile italiano, l’impiego delle Forze Armate in funzioni umanitarie dirette o <<di concorso>> sarebbe dannoso sotto il profilo politico. Realizzando con la loro stessa presenza una compressione della sovranità nazionale dello Stato ospite, infatti, i militari si attirerebbero facilmente l’ostilità dell’ambiente in cui sono chiamati ad operare, riducendo indirettamente anche la libertà d'azione normalmente riconosciuta alle Ong ( Nervo, 1994 ).

In secondo luogo, la presenza di un forte contingente militare alle spalle delle Ong implicherebbe il rischio di un possibile condizionamento politico della loro azione da parte del Governo.

In terzo luogo, gli interventi militari umanitari sottrarrebbero una gran quantità di denaro alla cooperazione senza garantire un ritorno adeguato in termini di risultati ed immagine.

In quarto luogo, nel decidere l’invio di contingenti militari, in molte circostanze l’esecutivo non terrebbe conto del fatto che i soldati hanno una conoscenza delle zone d’operazioni mediamente peggiore di quella dei volontari cooperanti, che arrivano nelle aree di crisi ben prima dei reparti dell'Esercito e con la prospettiva di restarci molto più a lungo. Inoltre, le Ong, proprio in funzione dei loro obiettivi a medio e lungo termine, cercherebbero sempre di dare un’impostazione organica ai propri rapporti con le autorità e le popolazioni locali, mentre i contingenti si preoccuperebbero soltanto della propria sicurezza immediata, stabilendo relazioni più superficiali con i leaders e gli abitanti dei paesi sede del loro intervento.

Infine, secondo le associazioni del volontariato di cooperazione, gli interventi militari umanitari non sarebbero soltanto sensibilmente più costosi di quelli affidati al volontariato civile - come del resto riconoscono anche gli Stati Maggiori - ma sarebbero spesso anche tecnicamente non corretti, privilegiando le dimensioni quantitative e non qualitative dell’azione di humanitarian relief. Distribuendo grandi quantità di derrate, ripristinando e restaurando infrastrutture secondo standard "occidentali", infatti, le Forze Armate realizzerebbero interventi di grande "visibilità" che accrescerebbero il consenso dell’opinione pubblica interna sul loro operato, ma che non avrebbero alcuna prospettiva di resistere al loro ritiro.

Non sempre, peraltro, si può fare a meno dello strumento militare ed anche il mondo della cooperazione governativa e non governativa lo riconosce sempre più apertamente, soprattutto quando è evidente la presenza di gravi problemi di sicurezza e serie barriere logistiche all'effettuazione dell'intervento umanitario.

L’idea che un concorso militare nelle situazioni più critiche fosse indispensabile è in effetti maturata progressivamente all'interno della comunità dei volontari cooperanti italiani, ed è ora una realtà, come provano le pressanti richieste di un intervento armato sollevate dalle Ong in occasione della più recente crisi albanese del marzo 1997. Ad essa si associa la convinzione che sia opportuno ricercare una migliore collaborazione con le Forze Armate, sia a Roma che sui singoli teatri di crisi, con l’obiettivo di sfruttare al massimo le caratteristiche peculiari di ciascuno strumento e quindi migliorare l'efficacia dell'azione di soccorso in condizioni di emergenza.

2. I rapporti tra Forze Armate, agenzie umanitarie, Ong nazionali e straniere sul campo: i case-study.

A questa crescita di consapevolezza non sono state estranee le esperienze compiute insieme sul campo dai funzionari della Dgcs, dai volontari delle Ong e dai soldati delle Forze Armate italiane. Il miglioramento dei rapporti fra questi tre soggetti è stato, in effetti, costante, a dispetto delle difficoltà e dei problemi che si sono occasionalmente registrati.

La collaborazione tra civili e militari nel campo dei soccorsi umanitari è iniziata negli anni ’80 - con la missione dell’Esercito Italiano in Libano e con l’<<Operazione Etiopia>> che vide la 46^ Aerobrigata dell’Aeronautica agire per conto della Cooperazione Italo-Etiope - ma sono state soprattutto le successive missioni dell'Esercito in Libano, Kurdistan, Albania, Somalia e Mozambico - manifestazioni delle molteplici forme che ha assunto il peace-keeping "di seconda generazione" ( Battistelli, 1996, pp. 83-85 ) - a modellare ed affinare progressivamente sia le tecniche d’intervento umanitario, sia i rapporti tra Forze Armate ed Ong nello svolgimento delle attività di humanitarian relief. In tutti questi casi, infatti, prescindendo dalla diversità di presupposti e di scenario degli interventi, componente umanitaria e militare sono state costrette a cooperare e coordinarsi. Ed è proprio per questa ragione che l’approfondimento delle vicende legate a queste operazioni riveste un'importanza fondamentale in questo studio.

La Bosnia, invece, è di cruciale rilevanza sotto un altro profilo, avendo, da un lato, proposto un modello esemplare di coordinamento "civile" dell'azione umanitaria e, dall’altro, dimostrato l’opportunità di non militarizzare eccessivamente, in talune circostanze, le iniziative volte ad alleviare le sofferenze delle popolazioni civili.

2.1. Il Libano ed il Kurdistan

L’invio del contingente Airone nel Kurdistan irakeno può essere considerato la prima importante missione militare umanitaria affrontata dall’Esercito Italiano nel dopoguerra.

Vi era stato, per la verità, l’intervento in Libano di Italcon nell’ambito delle Mnf 1 e 2, a cavallo tra il 1982 ed il 1984. Tuttavia, in quella occasione, la dimensione umanitaria non aveva caratterizzato decisivamente la natura della missione. Il contingente italiano, pur svolgendo dell’attività umanitaria, era stato infatti inviato dal Governo in vista di un scopo di natura strettamente politico-militare: la protezione dello sgombero dell’Olp dalla capitale libanese e l’interposizione di una linea di militari neutrali tra le fazioni in lotta a Beirut.

Italcon costruì, mise a disposizione ed infine cedette ai libanesi il proprio ospedale da campo, ma queste iniziative del contingente non vennero attuate in esecuzione di uno specifico mandato. Furono, piuttosto, imposte dagli eventi e si rivelarono estremamente utili per meglio inserire Italcon nel contesto di Beirut. Il contingente italiano, al di là di questa fornitura diretta di assistenza sanitaria, non si impegnò infatti in altro modo, almeno sul versante umanitario, pur perlustrando le strade di Beirut sud e presidiando i efficacemente campi di Sabra e Chatila. La copertura offerta, ad esempio, alla Croce Rossa Internazionale ed alla Caritas, fu di tipo del tutto indiretto e limitata ad una generica assicurazione di sicurezza sulla zona di competenza. Inoltre, non vennero mai effettuate scorte ravvicinate, anche per non compromettere con una militarizzazione inopportuna, l’assoluta imparzialità delle iniziative prese dalle maggiori agenzie umanitarie internazionali che erano accorse a Beirut.

L’esperienza fatta dai soldati italiani nella capitale libanese si rivelò positiva e s’impose rapidamente come un modello all’attenzione degli osservatori italiani e stranieri, alcuni fra i quali non mancarono di riconoscere nel contatto con gli abitanti di Beirut e nell’attività dell’ospedale da campo i segreti del successo di Italcon ( Segal e Segal, 1995, p. 70 ).

Sette anni più tardi, Italfor Airone s' inserì invece nel contesto di un’importante operazione multinazionale, Provide Comfort, diretta dagli Stati Uniti, esplicitamente finalizzata ad obiettivi umanitari e legittimata da una risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell’Onu, la 688, che aveva richiesto un intervento della comunità internazionale per soccorrere le popolazioni curde stanziate nell’Irak settentrionale, reinsediarle nelle rispettive abitazioni e proteggerle dalle rappresaglie del regime di Saddam Hussein.

Sempre la Risoluzione 688 invitava espressamente la coalizione a favorire anche l’attività di humanitarian relief svolta dalle agenzie internazionali e dalle Ong.

Il mandato dell’Onu attribuiva, dunque, alle unità militari il compito di porre in essere in Kurdistan delle iniziative umanitarie d’emergenza e di favorire quelle istituzionalmente poste in essere dalle varie agenzie civili - internazionali e non, pubbliche e private - specializzate nella fornitura di questo genere di servizi. Ne derivava, fin dalle origini, la previsione di un modello di specializzazione funzionale entro il quale alle Forze Armate sarebbe spettato il primo soccorso e lo stabilimento di adeguate condizioni di sicurezza ed alle organizzazioni umanitarie civili, invece, ogni successiva attività di assistenza e riabilitazione.

La coalizione multinazionale, conseguentemente, articolò la sua missione in due fasi: una iniziale campagna di aviolanci di viveri ed una successiva penetrazione nel Kurdistan irakeno allo scopo di permettere e proteggere il ritorno ed il reinsediamento delle masse curde che erano fuggite in Turchia. E' in questo schema operativo che Italfor Airone s'integrò.

Preceduto da una serie di lanci di generi alimentari effettuati a partire del 21 aprile 1991 da velivoli della 46^ Aerobrigata, attraversato longitudinalmente l’Altopiano Anatolico, il contingente terrestre italiano s'installò in maggio nell’Irak Settentrionale, nel distretto di Zakho, piantandovi delle tendopoli e provvedendo contestualmente a difenderle, mentre si rifornivano i profughi di acqua e cibo e si effettuavano interventi di prima necessità sulle strutture adiacenti.

In questa fase, i militari italiani si proposero come protagonisti di primo piano delle attività di humanitarian relief, ottenendo risultati superiori a quelli medi riportati dalla coalizione: con il 5,6% del personale di Provide Comfort, infatti, Italfor Airone eresse il 18% delle tende, prestando il 30% dei servizi medici totali e presidiando una percentuale compresa tra il 16 ed il 25% del territorio complessivamente coperto dalle truppe alleate (Stato Maggiore Esercito, 1992, pp. 21-22). In esecuzione del mandato Onu, tuttavia, i militari italiani non si limitarono all’assistenza diretta, ma sostennero anche le attività intraprese dalle agenzie umanitarie internazionali e dalle Ong <<d’emergenza>>.

Italfor Airone collaborò così con l’Unhcr, favorendone gli sforzi iniziali d’inserimento sul territorio, con una dedizione che fu oggetto del suo successivo apprezzamento. Di questa collaborazione beneficiarono anche le Ong presenti in Kurdistan. Essendo assenti quelle italiane - allora come adesso poco attrezzate per gestire degli impegnativi interventi d’emergenza a grande distanza dalla madrepatria - i principali interlocutori di Airone furono fatalmente dei soggetti stranieri.

Airone operò pertanto a stretto contatto con Care - come capiterà più tardi ad Ibis in Somalia - sia garantendo la sicurezza dei suoi volontari cooperanti, sia supportandone in vario modo le iniziative, ad esempio fornendo generatori ed altri utensili. Proprio a Care, inoltre, Italfor Airone cedette al termine della sua missione la responsabilità per la continuazione degli aiuti nella propria zona di competenza. Anche in questo caso, la soddisfazione per la collaborazione raggiunta tra le due parti fu motivo di compiacimento e riconoscenza da parte della Ong interessata.

In Kurdistan, quindi, i militari italiani realizzarono una prima importante esperienza di humanitarian relief all'estero, entrando organicamente in contatto sia con l'Unhcr che con il mondo delle Ong vere e proprie. Nel portare a termine con successo il loro compito e nel costruire un rapporto positivo con queste agenzie umanitarie, peraltro, i soldati di Italfor Airone poterono giovarsi di una serie di circostanze favorevoli che non sempre si sono ripetute nelle successive missioni: la relativa tranquillità del teatro presidiato, ad esempio, dove non si riscontrò alcun contrasto irakeno o locale di rilevante intensità, nonchè la sostanziale uniformità degli interessi di tutti i soggetti pubblici e privati coinvolti nelle operazioni.

2.2. L’Albania

L’intervento delle Forze Armate italiane in Albania venne deciso pochi mesi dopo il ritorno dei paracadutisti dal Kurdistan, il 26 Agosto 1991, per bloccare il massiccio esodo degli albanesi verso le coste pugliesi con l’invio e la distribuzione <<in loco>> di aiuti di emergenza. Fu preparato da un’intesa bilaterale tra i due governi di Roma e Tirana e si rivelò la prova più evidente del carattere nuovo e multidimensionale che la politica di sicurezza nazionale avrebbe assunto nel dopo-Guerra Fredda.

Il piano originario prevedeva - al costo di circa 90 miliardi di lire - l’erogazione in tre mesi di 90.000 tonnellate di derrate ed altri generi di prima necessità, da parte di un contingente militare italiano di circa mille uomini, disarmato e protetto dalla polizia di Stato albanese . In cambio di questo supporto - che sarebbe valso a puntellarne il potere - il governo di Tirana si sarebbe impegnato a controllare e limitare l’emigrazione dei suoi cittadini verso l’Italia.

L’impiego dello strumento militare, almeno all’inizio, non godette del consenso della comunità italiana delle Ong. La Focsiv, in particolare, contestò l’operazione sia dal punto di vista dell’opportunità politica che sotto il punto di vista dell’efficienza economica, non comprendendo perchè il Governo italiano preferisse inviare in Albania - un paese già occupato dall’Italia alla vigilia della Seconda Guerra Mondiale - delle unità militari, invece di servirsi di Ong che sarebbero state meno costose ed avrebbero, probabilmente, garantito un ritorno politico e d’immagine migliore.

In un secondo momento, tuttavia, parte di queste obiezioni tramontarono - di fronte all’evidenza del ruolo svolto dalla logistica militare nell’assistenza agli albanesi - e il carattere essenziale del lavoro svolto dall’Esercito Italiano nella fornitura degli aiuti di emergenza venne generalmente riconosciuto.

Durante il ciclo operativo del contingente Pellicano, le Ong attive in Albania furono peraltro quasi esclusivamente straniere. Caritas a parte, infatti, la presenza italiana rimase limitata al Lvia di Cuneo ed al Ctm di Lecce, Ong specializzate nelle emergenze, nonchè al Vis, Ong invece <<di sviluppo>>, nessuno dei quali risulta aver avuto contatti particolarmente intensi con il contingente Pellicano.

A missione conclusa, comunque, le Ong contestarono al Governo il carattere inorganico assunto dalla politica estera italiana verso l’Albania, che, a dispetto degli ingenti fondi profusi dalla Dgcs, avrebbe pregiudicato non solo gli interessi nazionali nella regione, ma la stessa efficacia dell’azione intrapresa.

Queste critiche sono in parte ingenerose. Se è vero, infatti, che per qualche tempo dopo il reimpatrio di Pellicano l'Italia rimase in Albania solo con poche Ong <<di sviluppo>>, consentendo al governo locale di snobbare le nostre imprese nei primi appalti per la ricostruzione - e loro anteporre la concorrenza tedesca, americana e perfino asiatica - è non meno vero che gli italiani sono più tardi potuti ritornare in forze a Tirana, sia con la cooperazione pubblica che con le proprie aziende, sempre alla ricerca di condizioni favorevoli alla delocalizzazione delle proprie produzioni labour-intensive. Questo spiega come mai l’Italia abbia potuto svolgere un ruolo di primo piano - insieme a Stati Uniti e Germania - nella gestione delle fasi più convulse della grave crisi scoppiata nel 1997.

2.3. La Somalia

La successiva partecipazione delle Forze Armate italiane all’operazione Restore Hope ed alla successiva Unosom II fu la prima decisione "interventiste" provocata in larga parte dal sentimento umanitario dell'opinione pubblica interna, anche se contribuirono certamente a determinarla i trascorsi coloniali e la rilevante esposizione nel Corno d'Africa della politica nazionale di cooperazione allo sviluppo.

La Somalia segnò anche un importante passo in avanti sulla via della collaborazione tra peace-keepers ed Ong italiane. Sbarcando a Mogadiscio, infatti, i paracadutisti della <<Folgore>> trovarono un significativo numero di Ong italiane che, operando da lungo tempo sul suolo somalo, potevano vantare una notevole conoscenza dell’ambiente fisico e politico in cui stava avendo luogo l’intervento. Dato che il mandato Onu prevedeva esplicitamente tra i compiti delle unità militari la protezione dell’attività di soccorso umanitario, parve quindi logico cercare di far lavorare fianco a fianco Forze Armate ed Ong.

Le dimensioni dei problemi di coordinamento da risolvere furono, però, inizialmente notevoli, non riguardando solo i rapporti tra la componente civile ed il braccio armato dell’intervento sponsorizzato dall’Onu, ma estendendosi anche all’interno della comunità dei cooperanti presenti a Mogadiscio.

Una prima risposta a questa esigenza di un raccordo operativo tra civili e militari si ebbe con il doppio incontro che ogni mattina aveva luogo a Mogadiscio Sud e Mogadiscio Nord, un vertice al quale partecipavano rappresentanti dei contingenti, esponenti delle Ong e funzionari dell’Onu presenti nella capitale somala, e che serviva a pianificare lo svolgimento delle attività umanitarie giornaliere.

A questo appuntamento quotidiano, tra il febbraio e l’ottobre del 1993 si aggiunsero i <<punti di distribuzione>>, che resero ancora più organico e strutturato il rapporto tra Onu, singoli contingenti ed Ong. Queste strutture flessibili presidiate dai militari introdussero per la prima volta a Mogadiscio una forma di distribuzione <<diretta>> degli aiuti sotto la protezione del contingente multinazionale e permisero alle Ong di rompere quel rapporto di sudditanza che le aveva rese dipendenti, per la propria sicurezza e logistica, dalle organizzazioni dei notabili somali, che erano non di rado contigue alle bande protagoniste della guerra civile e che esigevano sistematicamente una percentuale sugli aiuti erogati.

Nel periodo di massima attività, nella capitale somala funzionarono ogni mattina ben 32 <<punti di distribuzione>> ognuno dei quali distribuiva circa 10 tonnellate di generi di prima necessità, pari a circa 5.000 razioni individuali da 2 kg al giorno. A Mogadiscio, quindi, in quella fase vennero quotidianamente erogate 320 tonnellate di aiuti, pari a 16.000 razioni .

I <<punti>> venivano alimentati da camion scortati ed erano organizzati e difesi da squadre di militari, incaricati di controllare e canalizzare la folla. Di questi 32 <<punti di distribuzione>>, 12/13 erano solitamente affidati agli italiani. Ed è proprio in quei <<punti>> che fu probabilmente raggiunto il massimo grado di coordinamento tra unità militari ed Ong.

L’erogazione diretta degli aiuti era assicurata dal personale di Ong italiane - come il Cisp ed InterSOS di Roma - e talvolta straniere - come Care - mentre alla sicurezza di ogni <<punto>> gestito dai militari italiani provvedeva, normalmente, una pattuglia di 10/12 elementi. Squadre aggiuntive di "pronto intervento" in perlustrazione mobile tra i vari <<punti>> ed un reparto di elicotteri garantivano un ulteriore supporto in caso di emergenza. Concorrevano al mantenimento dell’ordine pubblico, infine, anche dei poliziotti somali - che erano equipaggiati, inquadrati ed addestrati dal contingente italiano.

Il grado di sicurezza nel settore presidiato dai paracadutisti della <<Folgore>> si mantenne elevato lungo tutto il corso di questa esperienza, tanto che non si concretizzò mai la minacciata interruzione del servizio di distribuzione in caso di incidenti, al contrario di quanto si verificò nei <<punti di distribuzione>> affidati ai pakistani, dove ebbero luogo gravissimi scontri .

Dopo l’ottobre 1993, nell’intento di passare dall’assistenza di emergenza allo sviluppo, Unosom II tentò di modificare la sua tecnica d’intervento umanitario, sciogliendo i <<punti di distribuzione>> per dar vita al programma Food for Work, con il quale si contava di passare dalla distribuzione gratuita degli aiuti alla loro erogazione in cambio di lavoro somalo. Il progetto, però, non ebbe successo, come era già accaduto negli sporadici casi in cui anche prima dell’ottobre 1993 si era cercato di organizzare delle attività produttive con manodopera locale.

Peraltro, Food for Work coincise con un altro momento importante di collaborazione tra il contingente Ibis e le Ong italiane. Con il determinante concorso del Cefa di Bologna, infatti, venne aperto il poliambulatorio di fronte all’Ambasciata d’Italia a Mogadiscio. Il poliambulatorio - divenuto poi tristemente famoso per l’agguato del 9 dicembre 1993 in cui perse la vita la crocerossina Maria Cristina Luinetti - impiegava personale somalo che veniva pagato con viveri forniti dalla Ong bolognese.

In Somalia, comunque, il contingente italiano cooperò con le Ong italiane non soltanto nell’esecuzione di programmi di aiuto umanitario deliberati dal comando multinazionale Unitaf-Unosom II, ma anche nel quadro di un’autonoma strategia tesa a massimizzare il consenso intorno ad Ibis. Il mandato Onu, del resto, e le regole d’ingaggio conseguentemente adottate non escludevano la possibilità di dar vita ad interventi nazionali tesi allo svolgimento di attività umanitaria.

Fin dalla prima fase delle operazioni, pertanto, ad ogni livello di comando, il contingente italiano si dotò di un ufficio <<affari civili>> per trattare con le Ong ed i funzionari Onu.

Con il tempo, d’altra parte, anche nel personale delle Ong, per formazione culturale diffidente nei confronti delle Forze Armate, aumentò la fiducia verso il contingente. Le Ong, ad esempio, seppur con qualche resistenza, accettarono spesso di delegare ai militari la distribuzione dei propri generi di prima necessità nelle aree esterne al proprio raggio d’azione. Ed è con tali materiali che vennero frequentemente alimentati i c.d. <<circuiti operativi umanitari>> (Cou) effettuati dal contingente italiano nell’entroterra somalo.

I Cou interessavano le località interne non situate sul percorso della Strada Imperiale, in aperta savana, che i volontari cooperanti non potevano raggiungere da soli. Impegnavano nuclei di paracadutisti, composti mediamente da 50 soldati e dotati di componente operativa, sanitaria, specialistica ( meccanici e genieri ) ed umanitaria, cui si aggregava talvolta, su richiesta, anche personale delle Ong.

Un’altra area di collaborazione tra volontari cooperanti e militari italiani si realizzò nell'ambito del tentativo di riportare nelle campagne somale parte dei profughi affluiti a Mogadiscio nella fase più acuta della guerra civile e della carestia. Questo progetto - ovviamente contestato dalle organizzazioni somale che avevano in gestione i campi di raccolta - nacque nell’ambito delle Ong, ma fu richiesto al contingente Ibis di concorrervi. Anche in questo caso, si cercò di sfruttare le differenti potenzialità e vocazioni delle strutture militari e del volontariato civile. Valutata la possibilità di effettuare il reinsediamento, infatti, le Ong distribuirono agli interessati un kit per l’avvio di attività agricole e la sopravvivenza in campagna ( comprensivo dei viveri necessari per un mese ), mentre i soldati assicurarono materialmente il trasporto degli sfollati fuori Mogadiscio e provvidero alla successiva chiusura e distruzione fisica dei campi profughi sgomberati.

Nello svolgimento di queste operazioni, i rapporti con alcune delle Ong italiane - soprattutto Cefa, Cisp ed InterSOS - si intensificarono progressivamente, fino a farsi talmente stretti da giungere alla parziale compenetrazione delle reti informative radio: i militari italiani ebbero accesso alla rete Ong e viceversa.

Non può essere nascosto che tra Ong e contingente italiano sorsero anche dei problemi. In taluni casi, ad esempio, le organizzazioni del volontariato si piegarono malvolentieri alla necessità di affidare ai militari la distribuzione di parte degli aiuti, argomentando la loro resistenza sulla base della loro miglior conoscenza degli interlocutori somali. Altre volte, il problema fu rappresentato dalla responsabilità operativa sulla gestione delle strutture "miste", animate cioè da militari e cooperanti civili, che il comando di Ibis richiese sistematicamente. Un’altra obiezione rilevante riguardò la metodologia d’intervento umanitario dei militari, molto <<quantitativa>> e generalmente condizionata dall’avere un orizzonte temporale di riferimento circoscritto al breve periodo. Il contingente italiano - ad esempio, restaurando, riaprendo e gestendo delle scuole somale - avrebbe erogato un servizio effimero destinato a venir meno con la cessazione della sua missione.

Dal canto loro, i militari contestarono alle Ong la tendenza a muoversi in modo spesso incompatibile con la necessità di assicurare ai cooperanti adeguate condizioni di sicurezza.

In generale, comunque, la cooperazione tra Ong ed unità militari italiane sul teatro somalo sembra aver dato il meglio di sè nelle situazioni di emergenza, quando i soldati del Generale Loi provvedevano alla logistica ed alla difesa dei convogli o dei <<punti di distribuzione>>, mentre le Ong distribuivano materialmente gli aiuti. Nelle operazioni a più lungo termine, invece, è emersa, soprattutto in rapporto alle ambizioni mostrate da Ibis nella ricostruzione della Somalia, l'esistenza di un significativo potenziale di conflitto. Le Ong, infatti, hanno costantemente rivendicato nei confronti dei militari la propria superiore professionalità nel campo delle iniziative di sostegno allo sviluppo e di rivitalizzazione sociale.

2.4. Il Mozambico

La decisione di inviare un contingente militare in Mozambico - pressochè contemporanea a quella d’intervento in Somalia - venne dettata da considerazioni diverse e oggi può essere vista, sotto molti profili, come la logica conseguenza degli investimenti politici ed economici fatti in quel paese dalla cooperazione governativa e dal volontariato laico e religioso italiano.

L’Italia era stata, in effetti, per anni fra i primi paesi erogatori di aiuti al Mozambico ed aveva avuto un ruolo di primo piano nel fornire supporti finanziari al processo di pace. Inoltre, era stata una istituzione non governativa italiana - la Comunità di S. Egidio - ad aver materialmente organizzato e pilotato lo sviluppo del negoziato sfociato negli accordi di Roma tra Renamo e Frelimo ( Morozzo Della Rocca, 1993 ). Sembrò quindi naturale che il Governo italiano si impegnasse a fondo nel paese australe, inviando il contingente Albatros in Mozambico a tutela dell’intesa raggiunta ( Cucchi e Gasperini, 1993) e contribuendo significativamente al programma di aiuti straordinari varato d’intesa con l’Onu.

Malgrado il carattere multidimensionale di questo impegno - che vedeva egualmente protagoniste la Dgcs e la Difesa italiana - l’azione dei funzionari del Mae, dei volontari cooperanti (delle Ong Focsiv, Cocis e sindacali) e dei soldati di Albatros mandati in Mozambico rimase però priva di un coordinamento a livello nazionale. Conseguentemente, i vari elementi del sistema-paese Italia furono costretti ad operare per proprio conto o quali meri ingranaggi della struttura di Unomoz.

Da un punto di vista strettamente militare, l’esperienza compiuta in Mozambico fu profondamente differente da quelle fatte in Kurdistan, Albania e Somalia, sia per l’esistenza del consenso preventivo delle parti interessate all’effettuazione dell’intervento di peace-keeping sia per il suo carattere effettivamente multilaterale.

Questi due tratti fondamentali della missione mozambicana ebbero almeno due importanti conseguenze. Il problema della creazione e del mantenimento della sicurezza, innanzitutto, non assunse mai le stesse drammatiche connotazioni registratesi in Somalia, come prova il fatto che le uniche perdite subite dal contingente italiano si fossero verificate in seguito ad un incidente di volo. In secondo luogo, la gestione del supporto alle attività umanitarie delle Ong venne effettivamente diretta dalle autorità dell’Onu, sia attraverso l’imposizione di regole d’ingaggio particolarmente severe che ridussero l’autonomia dei singoli contingenti nazionali, sia attraverso l'attività, particolarmente incisiva, del <<coordinatore umanitario>> posto dal neonato Dha ( Department of Humanitarian Affairs) all'interno di Unomoz ( Roberts, 1996, p. 75 ) .

Anche Albatros, in una certa misura, risentì di questo fattore di condizionamento. Gli alpini italiani, schierati lungo il corridoio di Beira, furono infatti tenuti a rispettare le indicazioni provenienti da questa autorità presente in Unomoz, ed operarono delle distinzioni sul terreno fra le varie espressioni della cooperazione civile internazionale presenti in Mozambico.

In particolare, mentre alle agenzie riconosciute dall’Onu o ad essa collaterali, come il World Food Program, in quanto dotate di un interfaccia diretta nel comando Onu, gli uomini di Albatros dovettero sempre garantire un’adeguata protezione, i rapporti con le Ong operanti al di fuori di questa copertura Onu vennero di fatto scoraggiati e rimessi all’esclusiva iniziativa dei singoli contingenti, con correlativa assunzione di responsabilità per le iniziative di sostegno e scorta alle loro attività umanitarie. Ciò indusse anche gli alpini a limitare i contatti con le Ong non coordinate da Unomoz e con i volontari cooperanti italiani non si instaurarono che occasionali rapporti di fatto.

Neppure i rapporti con le Ong straniere furono particolarmente intensi, ma in compenso diedero più di un problema al contingente, che venne colpito alle spalle da una campagna scandalistica scatenata sulla stampa internazionale dalla scandinava Red Barna, un'affiliata dell’anglosassone Save the Children Fund attiva proprio nella zona del corridoio di Beira. La Red Barna accusò gli alpini di incentivare la prostituzione minorile nella regione sottoposta al loro presidio e fu solo grazie al pronto intervento della gerarchia cattolica mozambicana in difesa del contingente che si riuscì a circoscrivere il danno d'immagine subito dagli uomini di Albatros, una riprova evidente dell’interesse della Chiesa alla presenza militare italiana nel paese australe.

L'incidente - rimasto poco chiaro - venne peraltro ricondotto all'esistenza di interessi esteri ostili alla permanenza dell'Italia in Mozambico e non comprimise le prospettive di una più stretta collaborazione futura tra Forze Armate ed Ong.

2.5. La Bosnia

Fortemente esposta in Africa, l’Italia preferì non impegnarsi a fondo sul teatro balcanico al momento dello scoppio del conflitto nella ex-Jugoslavia. Fino agli Accordi di Dayton di fine 1995, anzi, cercò di corcoscrivere il proprio impegno alla sola dimensione umanitaria civile, anche se al peace-keeping ed all’humanitarian relief nelle tormentate repubbliche balcaniche la Difesa aveva pagato un prezzo non trascurabile. In Bosnia, pertanto, c’erano la Cooperazione pubblica e numerose Ong nazionali, con circa 5.000 volontari sul posto, ma mancavano le Forze Armate italiane.

Il problema del coordinamento tra civili e militari nello svolgimento dell’azione umanitaria sui vari fronti bosniaci s’impose tuttavia all’attenzione della comunità dei cooperanti italiani per effetto dell’entrata in scena dell’Unprofor II.

L’importanza dell’esperienza bosniaca sta proprio nel modo in cui la cooperazione pubblica e privata italiana lo ha risolto, valorizzando la propria autonomia ed evitando di piegarsi alle logiche della strategia perseguita dall’Unprofor e dall’Unhcr, designata dal Segretario Generale dell'Onu agenzia leader per la ex Jugoslavia (Roberts, 1996, p. 72). Tale strategia poggiava, sin dal settembre del 1992, su due caposaldi: la rinuncia all'uso della forza per imporre il transito degli aiuti e l'esteso ricorso al negoziato su base decentrata con le parti in lotta, per ottenere pacificamente il diritto di attraversare i check point e soccorrere le popolazioni civili (Berdal, 1994, p.64; I.I.S.S., 1995 ).

Questo indirizzo strategico era suggerito ai vertici dell’Unprofor e dell’Unhcr dalle caratteristiche del teatro di operazioni bosniaco, che differiva profondamente da quello somalo. Mentre, infatti, in Somalia l’esigenza di militarizzare l’humanitarian relief era stata dettata da uno scenario segnato dalla più completa disarticolazione dei poteri statuali e dalla presenza di bande irregolari al di fuori di qualunque controllo, in Bosnia si doveva fare i conti con eserciti ed ordinamenti in guerra che erano tendenzialmente "nazionali" ed, in quanto tali, dotati della capacità di effettuare rappresaglie "a distanza".

Se a Mogadiscio la protezione militare della distribuzione degli aiuti si era resa necessaria per evitare la loro razzia da parte delle organizzazioni di quartiere o di clan e si era configurata essenzialmente come un’operazione di polizia, seppure complicata dalla presenza di armi pesanti, in Bosnia il problema da affrontare era quello di far giungere viveri e medicinali a popolazioni civili sotto assedio, trattando con i singoli presidi croati, serbi e musulmani l’autorizzazione a passare, anche al prezzo di cedere parte degli aiuti alle unità militari assedianti.

Il ricorso alla forza - date le divergenze d’opinione esistenti tra i singoli contingenti nazionali, la debolezza dei due comandi Unprofor di Zagabria e Kiseljak e l’assenza di previsioni specifiche nel mandato attribuito dall’Onu ai "caschi blu" - era giudicato invece inopportuno e controproducente, sia in quanto d’esito incerto, sia in quanto suscettibile di provocare ritorsioni contro il personale civile e militare internazionale in qualunque punto del territorio bosniaco.

Per evitare umiliazioni e perdite inutili, dal 1992 al 1995 si preferì quindi contrattare ovunque fosse possibile, utilizzando le scorte armate solo in funzione di difesa anti-mine e contro la criminalità ordinaria locale.

A tale metodo riuscirono a sottrarsi soltanto la Croce Rossa Internazionale, per rifiutare qualsiasi ipotesi di compromesso con le parti belligeranti, e, come si è anticipato, la Cooperazione pubblica e privata italiana, grazie al punto di riferimento alternativo di cui disponeva dalla primavera del 1993: la base stabilita dalla Dgcs a Spalato, un nucleo di una ventina di funzionari che inizialmente si limitava a mettere a disposizione di organismi locali o internazionali le proprie dotazioni di viveri, medicinali e generi di conforto e che poi estese la sua attività fino all'organizzazione dei convogli umanitari (Paolini, 1996 e 1997 ).

Se il ruolo giocato dalla cooperazione pubblica nell'ambito dell'azione umanitaria italiana è stato molto più importante di quello svolto dai corrispondenti dipartimenti degli altri Stati presenti in Bosnia ed ha dato vita ad una soluzione originale, ciò è dipeso dalla decisione del Mae - maturata dopo l'uccisione di un gruppo di volontari bresciani nel maggio del 1993 da parte di una banda mista di miliziani croati e musulmani - di fare della base di Spalato un "ombrello logistico e di sicurezza" per le numerosissime iniziative dei cooperanti italiani sul suolo bosniaco, fino ad allora disperse e non coordinate.

Al successo delle iniziative sul campo contribuì anche la contemporanea attivazione del Tavolo di Coordinamento per gli Aiuti alla ex-Jugoslavia, che era stato istituito nel 1992 a Roma presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il compito di impedire la dispersione delle iniziative italiane (Bolini, 1994).

Dall'azione combinata del Tavolo di Roma e della base di Spalato discese un importante risultato: a dispetto dell’assenza del loro Esercito sul terreno, gli italiani riuscirono ad affermare in un modo o nell'altro la propria presenza su tutto il territorio bosniaco, mentre altri paesi, che pure avevano assunto pregevoli e vistose iniziative, rimasero vincolati alla dislocazione dei propri caschi blu.

Ciò è accaduto per due ordini di motivi. Innanzitutto, il Tavolo di Roma, coordinando per tutti gli enti e le organizzazioni operanti nella ex Jugoslavia la raccolta e la canalizzazione degli aiuti, creò solide retrovie logistiche che permisero anche ad unità e team relativamente ridotti di essere presenti sul suolo bosniaco, accrescendo notevolmente sia l’entità che il braccio d’azione delle iniziative della cooperazione pubblica e privata italiana sul campo. In secondo luogo, la base di Spalato fu messa in grado di curare la distribuzione dei soccorsi in modo tale da sottrarla alla logica della contrattazione caso per caso adottata dall’Unhcr. La Dgcs, in particolare, non solo organizzò i convogli, ma ne pianificò le destinazioni nel quadro di un progetto teso a dimostrare l’assoluta imparzialità delle iniziative italiane.

Così facendo, la cooperazione pubblica e privata italiana riuscì a far pervenire i propri aiuti a tutte le parti in lotta, riducendo al minimo gli oneri di transito, accrescendo la sicurezza delle operazioni di humanitarian relief e rafforzando la credibilità dell’Italia presso tutti gli interlocutori locali.

Il rifornimento da parte italiana di una città musulmana assediata non fu mai "pagato" attraverso la cessione di parte del carico agli assedianti appartenenti alle fazioni opposte, ma venne invece compensato dal contemporaneo sostegno, offerto altrove, a villaggi serbi o croati in difficoltà, moltiplicando il leverage umanitario della strategia ed evitando l’umiliazione di sostenere indirettamente gli sforzi bellici dei gruppi localmente più forti.

Nel contesto di questa strategia, la partecipazione diretta sul territorio bosniaco delle unità dell’Esercito alle missioni di soccorso sarebbe stata verosimilmente inutile, se non addirittura dannosa, e ciò spiega come mai il Governo sia riuscito così a lungo a resistere alle pressioni interventiste della "piazza".

All’impegno multidimensionale delle istituzioni e della società civile italiana, peraltro, anche la Difesa diede il suo contributo, ben prima che un contingente terrestre nazionale venisse inviato in Bosnia, e non a caso il dicastero figurava tra i soggetti partecipi del Tavolo di Coordinamento fin dal 1992.

Le Forze Armate italiane hanno, innanzitutto, offerto un apporto logistico essenziale sul territorio nazionale alla raccolta ed all’avviamento degli aiuti verso la ex Jugoslavia, trasportando con il proprio personale ed i camion in dotazione i generi raccolti dalle Ong e dagli enti locali in tutto il paese fino al centro logistico di Anconae di lì, con unità della Marina, a Spalato. Nei momenti più critici del conflitto bosniaco, come all’indomani della caduta di Srebrenica, nell'estate del 1995, per alimentare la base di Spalato si è ricorsi anche alla 46^ Aerobrigata.

L'invio di un contingente italiano nella regione di Sarajevo poteva ulteriormente potenziare il sistema; tuttavia, almeno nella prima metà del 1996, non sembra che la collaborazione sul terreno tra la Dgcs, le agenzie umanitarie internazionali e Ong nazionali, da un lato, e, dall'altro, i soldati della brigata <<Garibaldi>> abbia assunto dimensioni spettacolari.

Ciò si spiega alla luce di tre ragioni precise. Gli uomini del contingente italiano, innanzitutto, hanno ricevuto un mandato che era focalizzato su obiettivi prioritariamente politico-militari e non sul concorso alle azioni di humanitarian relief. In secondo luogo, l’area della capitale bosniaca, all'inizio della missione, non era ancora una priorità della cooperazione pubblica e privata italiana, pur essendo già arrivate a Sarajevo non poche Ong nazionali e la stessa Dgcs. Infine, il carattere dell’emergenza bosniaca si è progressivamente modificato, parallelamente al consolidamento del processo di pace, attenuando l’esigenza di uno stretto coordinamento tra civili e militari nell’area di operazioni.

Italfor, comunque, all’occorrenza ha fatto la sua parte, scortando convogli umanitari e, talvolta, difendendoli dagli attacchi portati dalla criminalità locale. Occasionalmente, poi, i militari italiani hanno prestato soccorsi di prima necessità ai civili bosniaci. Infine, confermando l’interpretazione estensiva data dalle Forze Armate italiane al concetto di humanitarian relief, i soldati della <<Garibaldi>> si sono impegnati anche nella riabilitazione dei servizi pubblici essenziali, destinando, tra le altre cose, un'unità del Genio al loro seguito al ripristino di importanti linee ferroviarie nei dintorni di Sarajevo.

3. Conclusioni

Sotto molti profili, la vicenda bosniaca rappresenta un ideale punto di arrivo dell'esperienza italiana in materia di humanitarian relief .

In Bosnia si è, in effetti, concretizzata per la prima volta una forma molto efficace di specializzazione funzionale entro la quale i poteri pubblici - Forze Armate e tecnostrutture del Mae - si sono assunti la responsabilità di assicurare la grande logistica e la sicurezza politica delle operazioni di soccorso umanitario intraprese dai volontari delle Ong.

Prima della Bosnia, il <<sistema-Italia>> aveva già dato prove episodiche di notevoli capacità autorganizzative sul campo, come in Somalia, ma soltanto in rapporto alla ex Jugoslavia si è realizzato quel modello di coordinamento ottimale top-down che dovrebbe sempre caratterizzare la gestione dei maggiori interventi umanitari.

Gli elementi essenziali e lo spirito di questo modello costruito specificamente per la Bosnia meriterebbero di essere valorizzati e, possibilmente, trasposti ad un più alto livello istituzionale. Se si riuscisse, infatti, a trasmettere i tratti fondamentali dell’esperienza del Tavolo di Coordinamento a soggetti istituzionali meno precari e più autorevoli, in futuro potrebbe rivelarsi meno difficile impiegare le risorse umane e materiali della Cooperazione pubblica e della Difesa in modo più funzionale alla realizzazione degli interessi di sicurezza della Repubblica.

Le capacità della Cooperazione pubblica e privata italiana, in effetti, non possono più essere disperse inseguendo incoerenti impulsi idealistici ed anche le Forze Armate italiane debbono essere sottratte alla logica che le ha portate ad operare in scacchieri di scarsa o nulla rilevanza per il paese.

Un primo intervento potrebbe essere fatto al vertice del sistema istituzionale italiano, per affidare anche la formulazione degli indirizzi e degli obiettivi della politica di cooperazione ad un organismo nuovo capace di individuare, esprimere e realizzare una efficace politica di sicurezza nazionale.

Ciò di cui l'Italia avrebbe probabilmente bisogno - anche per accelerare i suoi tempi di reazione alle crisi - è una sorta di National Security Council all'americana, vale a dire un organo alle dirette dipendenze dei vertici dell'esecutivo, composto dalle più autorevoli personalità tecniche e politiche competenti in materia di sicurezza nazionale. Ma tale organo non potrebbe efficacemente operare che all'interno di un sistema a premiership forte. Soltanto in tal caso, infatti, acquisirebbe la forza politica necessaria a far prevalere il proprio punto di vista su quello dei rami della Pubblica Amministrazione interessati dalle sue decisioni. Ma di un'evoluzione in questa direzione non si intravedono, almeno per il momento, i presupposti.

In presenza di una premiership debole, invece, importare questo istituto dall'esperienza statunitense si rivelerebbe quasi certamente deludente. Si finirebbe forse con l'introdurre a Palazzo Chigi un costoso duplicato del Centro Decisionale Nazionale di Forte Braschi - creato negli anni '80 e rimasto sostanzialmentre inutilizzato - e si accrescerebbe sicuramente il già alto numero dei consulenti che popolano la Presidenza del Consiglio, senza alcun impatto effettivo sul decision making da cui dipende la politica di sicurezza nazionale.

Appare quindi più utile prospettare la creazione di un Comitato Interministeriale per la Sicurezza Nazionale (Cisn), anche perchè meglio rispondente alla filosofia di un ordinamento che tende a parcellizzare e dividere il potere esecutivo tra i vari partiti che compongono le maggioranze di governo, piuttosto che a concentrarlo. Di tale Comitato - cui spetterebbe il compito di formulare le linee guida della politica nazionale di Cooperazione allo Sviluppo così come quello di individuare le ipotesi suscettibili di provocare l'eventuale impiego delle Forze Armate all’estero - dovrebbero far parte, oltre al Presidente del Consiglio dei Ministri, i vertici del Mae, quelli della Difesa, degli Interni e del Tesoro ( Dottori e Laporta, 1995 ) .

In tempi di risorse calanti, in effetti, non sembra più esserci spazio per interventi umanitari "a pioggia" sui cinque continenti né, tanto meno, per costose e rischiose operazioni militari in paesi estranei alla sfera geopolitica di naturale interesse italiano.

Bisogna, quindi, selezionare gli impegni, come del resto sembra che si stia cominciando a fare ( Bandini, 1997 ), cercando contemporaneamente di stabilire una migliore collaborazione con il mondo del volontariato fin dal livello al quale maturano le decisioni politiche.

Determinate le priorità della politica di cooperazione allo sviluppo sulla base di una valutazione oggettiva degli interessi nazionali, fatta al più alto livello possibile, sarà pertanto opportuno tentare di coinvolgere le Ong nella sua realizzazione, incoraggiandole ed aiutandole ad andare nei paesi individuati come prioritari. Tanto più che, con la contrazione delle risorse assegnate alla Cooperazione pubblica, il peso dei volontari e dei privati nell’economia generale degli aiuti italiani allo sviluppo crescerà sensibilmente.

Successivamente, nei paesi riconosciuti sede di rilevanti interessi nazionali, si dovrà provvedere al coordinamento sul campo di tutti gli elementi del <<sistema-paese>> ivi presenti ed operanti.

Il buon senso consiglia di privilegiare, caso per caso, arrangiamenti "ad hoc", dal momento che soluzioni ottimali per una situazione possono rivelarsi del tutto inadeguate in altre. In questo senso, la già richiamata esperienza combinata del Tavolo di Coordinamento di Roma e della base della Dgcs a Spalato va effettivamente considerata come un importante precedente positivo, ma non deve essere assolutizzata. Non sempre, infatti, si potrà contare sulla prossimità geografica del teatro d’operazioni, una condizione che ha notevolmente agevolato le iniziative della cooperazione pubblica e privata italiana nella ex Jugoslavia.

Si dovrà, quindi, pensare ad un più largo insieme di alternative valide per un vasto spettro di possibili evenienze. In presenza di tollerabili livelli di violenza ed in prossimità dei confini nazionali, i team della Dgcs potranno installare basi avanzate e fungere da punti di riferimento e di aggregazione anche per le Ong italiane, facilitandone così l’azione, altrimenti limitata nell’incisività e nell’estensione dalle loro ridotte dimensioni.

In situazioni di guerra civile, di totale anarchia o compromissione completa dell’ordine pubblico, segnate da elevate intensità di violenza e a grande distanza dal territorio nazionale, il ruolo giocato dal Mae dovrà però essere presumibilmente differente. Ferma restando l’importanza dell’azione della Dgcs e delle singole Ambasciate, infatti, in questi casi, ove riconosciuti d'interesse nazionale, dovrà fatalmente crescere il ruolo dei militari italiani eventualmente presenti sullo stesso teatro.

In questo quadro, potrebbe non rivelarsi sbagliato, soprattutto in contesti estremi di tipo somalo o ruandese, attribuire ai comandanti di contingente anche poteri di polizia - essenzialmente di protezione e controllo - nei confronti di tutti i connazionali presenti nelle proprie zone di competenza.

Quanto si è affermato finora, evidentemente, riguarda soprattutto gli aspetti nazionali delle operazioni di humanitarian relief all'estero condotte da civili e militari italiani. La realtà, tuttavia, propone molto più frequentemente situazioni nelle quali gli elementi del già richiamato triangolo nazionale - Dgcs, Ong e Forze Armate - sono chiamati ad operare a fianco di altri contingenti ed agenzie umanitarie internazionali, nell’ambito, ad esempio, di missioni multinazionali sotto l’egida dell’Onu.

In questi casi, per funzionare, il modello di coordinamento sul terreno pensato per i soldati ed i cooperanti italiani dovrebbe essere adattato alle circostanze e prevedere delle adeguate linee di comunicazione con il Comando Onu.

Si ritiene, comunque, che alcune caratteristiche del modello proposto per l’Italia potrebbero prestarsi ad interessanti applicazioni anche in questi più complessi interventi multinazionali sotto il controllo delle Nazioni Unite. Fra tali caratteristiche, vi sono sicuramente la centralizzazione della pianificazione dei soccorsi, da un lato, e, dall’altro, la più ampia delega ai comandi periferici per il sostegno alla loro effettuazione da parte di agenzie umanitarie ed Ong.

In queste missioni, infatti, potrebbe rivelarsi utile attribuire al Comando Onu - ed al rappresentante del Dha inserito al suo interno - il compito di definire, eventualmente insieme agli esperti dell'Unhcr, la strategia complessiva dell'intervento da realizzare nel paese sede dell’emergenza. L'obiettivo dovrebbe essere la formulazione di un piano organico teso a distribuire imparzialmente gli aiuti umanitari alle popolazioni civili di tutte le parti in lotta. La frammentazione delle azioni di humanitarian relief e la logica della trattativa decentrata seguita finora nei teatri più grandi e dispersivi di tipo bosniaco si sono, infatti, rivelate soluzioni inefficienti ed insoddisfacenti, sia sotto il profilo economico che sotto quello morale e politico, e vanno pertanto superate.

La realizzazione del piano definito dal Comando Onu dovrebbe poi essere demandata alle unità militari ed alle varie organizzazioni umanitarie partecipi della missione. Ricadrebbe, peraltro, ancora nelle responsabilità del Comando Onu il compito di provvedere a disciplinare le modalità del coordinamento tra i "caschi blu", le agenzie umanitarie internazionali e le Ong: attraverso l'emanazione di opportune regole d'ingaggio, innanzitutto, ma anche conferendo ai comandanti dei singoli contingenti nazionali la responsabilità della gestione dei rapporti diretti con i cooperanti nelle rispettive zone di competenza.

Entro questo schema, i comandanti dei singoli contingenti diventerebbero sul terreno i referenti esclusivi delle agenzie umanitarie e delle Ong per ogni loro bisogno nella sfera del supporto logistico e della sicurezza, facendo finalmente venir meno la contrattazione continua dei sostegni logistici e delle scorte che frequentemente ha caratterizzato sul campo i rapporti tra il braccio armato e quello civile delle missioni umanitarie d'emergenza.

Anche in questo caso, peraltro, si dovrebbe evitare la militarizzazione ingiustificata delle iniziative di soccorso umanitario intraprese dal volontariato internazionale. Il contributo logistico e la protezione ravvicinata non andranno, quindi, imposti ai cooperanti, ma dovranno essere loro graditi, se non da essi apertamente richiesti.

L'interfaccia potrà essere rappresentato - a seconda dei casi e delle ambizioni delle singole operazioni - dal già citato Coordinatore Umanitario posto dal Dha all'interno del Comando Onu, da strutture più informali e flessibili, come le assemblee quotidiane che avevano luogo a Mogadiscio per iniziativa di Unitaf-Unosom II, e dagli stessi singoli comandi di contigente. Anche l'Unhcr potrebbe essere un punto di riferimento, soprattutto in scenari caratterizzati dalla presenza di folte masse di sfollati.

Questo assetto dovrebbe soddisfare le maggiori esigenze di tutti i soggetti presenti o coinvolti in queste complesse missioni umanitarie multinazionali.

L'Onu, il Dha e l'Unhcr, innanzitutto, massimizzerebbero il leverage umanitario della loro azione, evitando il pagamento di odiosi pedaggi ai vari signori della guerra ed accrescendo la propria credibilità presso tutti gli interlocutori.

Le Ong, in secondo luogo, sarebbero aiutate a raggiungere tutte le destinazioni di loro interesse, vedrebbero ridursi i rischi a carico del proprio personale ed eviterebbero di subire senza ragione una eccessiva militarizzazione della propria attività.

I militari, inoltre, potrebbero contare su più chiare ed univoche direttive in merito all'atteggiamento da tenere verso i volontari cooperanti, sarebbero distolti da compiti impropri e si gioverebbero della valorizzazione delle loro capacità peculiari, che sono insostituibili nei campi della grande logistica, della lotta anti-mine e del presidio territoriale.

I beneficiari degli aiuti, infine, riceverebbero una maggior quantità di soccorsi e verrebbero rassicurati sull'imparzialità e sul carattere effettivamente umanitario dell'intervento multinazionale.

Concludendo, quanto è accaduto negli ultimi anni nei paesi che hanno sperimentato gravi emergenze umanitarie ed ospitato massicci interventi civili-militari di soccorso prova che l’attuale dinamica delle operazioni Onu di humanitarian relief deve cambiare sotto più di un profilo. Il rapporto tra volontari cooperanti e militari è sicuramente uno degli aspetti sui quali è necessario incidere. Il fallimento riportato ove si sono fortemente militarizzati i soccorsi ed i successi parziali ottenuti dove, invece, la forza è stata impiegata in modo più contenuto ed appropriato indicano la strada che deve essere percorsa.

Ciò che occorre, in particolare, è una maggiore specializzazione dei compiti tra militari e civili. Alle autorità politico-militari andranno lasciate le essenziali funzioni di direzione strategica delle operazioni e di impostazione delle linee guida della stessa campagna di distribuzione degli aiuti, inclusa la predisposizione di un’assicurazione politica sulla neutralità della missione umanitaria. Ai "caschi blu" spetterà, invece, il compito di fornire tutti i supporti logistici e di sicurezza necessari al volontariato per svolgere la propria azione, massimizzandone l’incisività e riducendone l’esposizione ai rischi rappresentati dalle fazioni più irriducibili, dalla criminalità locale e dai residuati bellici.

Se, di contro, si continuerà a percorrere la via della confusione di funzioni, dando ancora compiti impropri ai soldati in un contesto in cui continuerà a latitare la direzione politico-strategica delle missioni, tanto ai militari quanto agli uomini delle agenzie e delle Ong non resterà altro da fare che adattarsi alle pratiche degli ultimi anni: accettando rischi sempre più alti, negoziando con i <<signori della guerra>> e sacrificando alle necessità della lotta locale parte significativa del proprio prestigio e degli aiuti che essi dovrebbero portare alle vittime di queste catastrofi.

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