Il moltiplicarsi degli scenari di crisi nei quali le organizzazioni del volontariato civile internazionale operano a fianco delle Forze Armate ha fatto emergere soltanto di recente la complessa gamma dei problemi relativi ai loro rapporti reciproci nello svolgimento delle rispettive missioni.

Questo fatto spiega perchè la bibliografia esistente sul punto sia ancora carente ed approssimativa.

Si possono facilmente raccogliere documenti di fonte governativa - editi, ad esempio, dal Ministero degli Affari Esteri, dal Ministero della Difesa o redatti in collaborazione con le autorità militari - che trattino dei problemi della Cooperazione allo Sviluppo e delle esperienze compiute dalle Forze Armate negli interventi all’estero.

Allo stesso modo, non è difficile reperire pubblicazioni curate dalle Organizzazioni Non Governative ( d’ora in poi, ONG ) che approfondiscano gli aspetti tecnici e politici dell’impegno del volontariato civile italiano ed internazionale nella fornitura degli aiuti umanitari nelle situazioni di emergenza.

Ciò che manca sono i contributi specifici relativi alla problematica dei rapporti tra ONG ed unità militari. E’ per questo motivo che, nello svolgimento della presente ricerca, ha assunto decisiva importanza l’acquisizione di informazioni per via diretta, con il ricorso allo strumento delle interviste ai principali operatori dei settori coinvolti.

I contatti sono stati sviluppati soprattutto in tre direzioni:

a) verso il Ministero italiano degli Affari Esteri ( d’ora in poi, MAE )

b) verso il Ministero italiano della Difesa ( d’ora in poi, MD )

c) verso le ONG italiane operanti nei paesi nei quali il Governo italiano ha inviato le sue Forze Armate.

Non si sono presi contatti, invece, nè con ONG estere nè con ufficiali o funzionari di Forze Armate diverse da quelle italiane. Si è, infatti, inteso circoscrivere l’analisi ai soli teatri in cui l’Italia è stata presente sia con proprie ONG che con le proprie Forze Armate.

Un’eccezione - peraltro parziale - è stata fatta a proposito dei due interventi militari disposti dal Governo italiano in Libano ( 1982-84 ) e Kurdistan ( 1991 ), in quanto si è inserito tra gli obiettivi della presente ricerca quello di valutare l’idoneità delle Forze Armate a svolgere funzioni di soccorso umanitario d’emergenza.

L’esperienza compiuta a Beirut dal contingente italiano, inoltre, è parsa non trascurabile anche per altra ragione. E’ in occasione di tale missione, infatti, che l’humanitarian relief è stato organicamente inserito nella dottrina e nella prassi italiana del peace-keeping.

Conseguentemente, i case-study presi in esame sono stati quelli del Libano ( 1982-84), del Kurdistan ( 1991 ), dell’Albania ( 1991-93 ), della Somalia ( 1992-94 ), del Mozambico (1993-94) e della Bosnia (1995-96).

Non si è ritenuto opportuno, invece, studiare altre situazioni che abbiano visto le ONG italiane presenti in teatri in cui operavano esclusivamente Forze Armate diverse da quelle italiane.

La selezione degli interlocutori è stata <<ragionata>>.

In ambito MAE, si sono contattati funzionari della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo ( d’ora in poi, DGCS ) nonchè personale diplomatico già impegnato a vario titolo <<sul campo>>.

Si ringraziano, pertanto, per la collaborazione fornita: il Ministro Augelli (già plenipotenziario del governo italiano a Mogadiscio, prematuramente scomparso prima che questo lavoro fosse terminato), il Cons. Benassi (MAE-DGCS-XV Ufficio), il dr. Cavalcaselle (MAE-DGCS-XI Ufficio), il dr. Corti (già membro dello staff di Akashi in Bosnia ed attualmente collaboratore della base DGCS di Spalato), il dr. Gentile ( MAE-DGCS-XV Ufficio), la d.ssa Martilotti (MAE-DGCS-XIV Ufficio), il dr. Miozzo (MAE-DGCS-XIV Ufficio) e la d.ssa Onofri (MAE-DGCS-XV Ufficio).

Rimane inteso, ovviamente, che la responsabilità per quanto viene affermato nel presente saggio impegna soltanto il suo autore.

In ambito MD, invece, sono stati contattati i Comandanti dei maggiori contingenti militari italiani impiegati all’estero, nonchè ufficiali degli Stati Maggiori che, per la posizione occupata a Roma o nel contesto dei già citati contingenti, abbiano avuto modo di confrontarsi con le esigenze espresse dalle ONG.

Si ringraziano, in particolare, i Generali Angioni (Segretario Generale della Difesa, già comandante del contingente italiano in Libano), Buscemi (Consigliere Militare del Presidente del Consiglio dei Ministri, già comandante del contingente italiano in Kurdistan), Ciacci e Quintana (già comandanti del contingente italiano in Albania), il Col. Cantone (già vicecomandante della brigata paracadutisti <<Folgore>> in Somalia), il T.C. Graziano (già comandante del Battaglione alpini <<Susa>> in Mozambico), nonchè i responsabili degli Uffici Piani ed Operazioni degli Stati Maggiori dell’Esercito e dell’Aeronautica Militare Italiana.

Una speciale menzione la meritano il Gen. Cucchi, Direttore del CeMiSS (Centro Militare Studi Strategici), ed Col. Ruggieri, responsabile dell’UDAP Esercito, per la collaborazione prestata nella preparazione delle interviste. Anche in questo caso, peraltro, la responsabilità delle affermazioni contenute nel presente da saggio è da intendersi esclusivamente imputabile al suo autore.

Vi è poi il variegato mondo delle ONG. Le ONG italiane sono raggruppate in federazioni e si dividono in ONG <<di emergenza>> ed ONG <<di sviluppo>>, in ragione del tipo di attività svolta.

Per tener conto di queste specificità, si è deciso di prendere contatti con ciascuna di queste realtà. Sono stati intervistati, pertanto, funzionari della Focsiv (Federazione Organismi Cristiani di Servizio Internazionale Volontario), che raggruppa 52 ONG d’ispirazione cattolica; del Cipsi, che federa altre 27 ONG cattoliche; del Cisp, del Vis (Volontario Internazionale per lo Sviluppo) e del Cis ( Consorzio Italiano di Solidarietà ). Si ringraziano, in particolare, la dt.ssa De Luca, responsabile dell’Ufficio Stampa della Focsiv; il dr. Dieci, del Cisp; il dr. Teo Donno, Responsabile per i Progetti del Cipsi; il dr. Raimondi, del Vis, nonchè Nadan Petrovic del Cis. Una speciale menzione per la documentazione fornita spetta anche all'Ufficio Stampa del Cocis, una federazione cui fanno riferimento 22 ONG di ispirazione laica.

Si è cercata, inoltre, anche la testimonianza del mondo dell’informazione e della ricerca. Sotto questo profilo, l’autore del presente lavoro è debitore verso il dr. Mencacci, già corrispondente dell’ANSA dalla Somalia, e verso la dt.ssa Vanna Ianni, autrice di diverse pubblicazioni sulla cooperazione italiana allo sviluppo.

Vale anche rispetto a costoro la specificazione precedentemente introdotta: la responsabilità per le affermazioni contenute nel presente saggio rimangono esclusivamente dell’autore, ferma restando la gratitudine per le informazioni ottenute e la collaborazione prestata.

Si deve, infine, alla d.ssa Laurence Stoll il fatto che la versione francese di questo scritto (disponibile sul sito ufficiale della Nato ……..) sia riuscita più scorrevole ed elegante di quella originaria.

2.1. Gli attori della politica di cooperazione: il MAE e le ONG italiane

2.2. Metodologia di finanziamento ed assetto legislativo delle erogazioni e dei controlli.

2.3. Fonti di finanziamento delle ONG

2.4. Entità e distribuzione temporale e geopolitica degli aiuti pubblici allo sviluppo

2.5. La distribuzione geopolitica dell’attività delle ONG italiane

2.6. La gestione degli aiuti d’emergenza

3. L’impiego in funzioni umanitarie delle Forze Armate italiane all’estero

3.1. Distribuzione temporale e geopolitica dei maggiori interventi umanitari compiuti dalle Forze Armate italiane all’estero. Tipologia degli interventi e dati quantititativi.

3.2. Costi delle missioni e modalità del loro finanziamento

3.3. L'humanitarian relief nella dottrina e nella pratica italiana del peace-keeping. Quando delegare mansioni ai militari e perché. Il punto di vista delle Forze Armate italiane

4. I rapporti tra ONG italiane e Forze Armate italiane nei teatri di crisi. I case-study

4.1. La posizione delle Federazioni sull’opportunità politica, la convenienza economica e l’efficacia tecnica degli interventi umanitari condotti dalle ONG e dalle Forze Armate.

4.2. I rapporti tra Forze Armate, agenzie umanitarie ed ONG nazionali sul campo: i case-study

4.2.1. Il Kurdistan

4.2.2. L'Albania

4.2.3. La Somalia

4.2.4. Il Mozambico

4.2.5. La Bosnia e la Ex-Jugoslavia

La politica di sicurezza nazionale, la politica estera, la politica di difesa e la politica di cooperazione allo sviluppo sono campi di attività tra loro strettamente connessi.

E’ nell’area della politica di sicurezza nazionale, infatti, che debbono essere identificati i fattori di rischio, le minacce e le opportunità strategiche rilevanti ai fini della sopravvivenza dello Stato e dello sviluppo del suo sistema economico.

Spetta poi alla diplomazia nazionale definire e concretizzare il disegno complessivo di politica estera entro il quale - attraverso la scelta delle alleanze bilaterali e multilaterali - affrontare quelle minacce, contenere quei rischi e sfruttare quelle opportunità.

In contesti estremi, quando non vi sia altro modo di perseguire e proteggere gli interessi nazionali, le esigenze della sicurezza possono imporre l’utilizzo effettivo o potenziale dello strumento militare.

La politica di difesa, conseguentemente, è uno strumento della politica di sicurezza nazionale complementare rispetto alla politica estera, e la sua importanza è proporzionale al grado di militarizzazione delle relazioni internazionali.

La politica di cooperazione allo sviluppo, infine, si può configurare come una parte essenziale della politica estera dello Stato: è, quindi, al pari di essa, uno strumento per la realizzazione degli interessi della politica di sicurezza nazionale.

Ma si tratta di uno strumento particolare. La cooperazione allo sviluppo, infatti, si esprime in iniziative ed attività di carattere umanitario che possono essere varate anche al di fuori di un’analisi obiettiva degli interessi nazionali, ad esempio in vista del soddisfacimento di istanze filantropiche avvertite dall’opinione pubblica.

La politica di cooperazione, inoltre, si avvale anche nella sua fase esecutiva di considerevoli apporti extrastatuali, come quello fornito dal volontariato civile internazionale delle ONG.

L’esposizione della politica di cooperazione al condizionamento di referenti estranei al contesto degli interessi della politica di sicurezza nazionale è sicuramente un fattore di democratizzazione della politica estera, ma ne complica sensibilmente la formulazione.

Per il tramite della cooperazione allo sviluppo, infatti, può accadere che valori diversi rispetto agli interessi di sicurezza nazionale determinino degli impegni di politica estera suscettibili di provocare successivi interventi militari, come ha sperimentato l’Italia in Mozambico.

Questo aiuta a meglio comprendere perchè - in Italia, ma non solo in Italia - si stia sempre più frequentemente pervenendo a decisioni di impiego della forza armata in aree di non prioritario interesse strategico.

Il problema del rapporto tra ONG e Forze Armate nei teatri di crisi, in effetti, non è che un aspetto del più complesso rapporto che esiste tra la politica di cooperazione e la politica di difesa nonchè tra le fonti statuali e quelle non statuali della politica estera .

Fatta questa premessa, e a prescindere da questo fattore di complicazione ora introdotto, si può affermare che la politica di cooperazione allo sviluppo è sicuramente destinata a rimanere un aspetto fondamentale della politica di sicurezza nazionale dell’Italia, anche se le esigenze di riequilibrio della finanza statale stanno attualmente riducendo gli stanziamenti per gli aiuti pubblici al Terzo Mondo.

La penisola italiana, in effetti, giace su una linea di discontinuità geopolitica e geoeconomica di cruciale importanza - quella che separa la prospera e stabile Europa Occidentale dall’inquieto mondo ortodosso ed islamico - e questa realtà dovrebbe imporre ai governi di Roma di perseguire attivamente la stabilizzazione politica e lo sviluppo economico di tutta la regione mediterranea, al fine di evitare tanto l’incubazione, lo scoppio e la successiva escalation di pericolosi conflitti quanto l’accrescersi dei differenziali di reddito.

La cooperazione allo sviluppo è un aspetto fondamentale di ogni politica regionale che miri a questi obiettivi.

Conflitti e forti dislivelli di reddito - oltrettutto - sono un incentivo all’emigrazione. E il contenimento della pressione migratoria sta diventando un’emergenza sempre più prioritaria nella percezione delle autorità e dell’opinione pubblica italiane - specialmente dopo gli "sbarchi" degli albanesi in Puglia e gli afflussi di profughi provocati dallo scoppio della guerra di secessione jugoslava.

Per frenare la migrazione di massa dall’Albania, il Governo italiano ha già dovuto notevolmente intensificare il suo supporto economico ed umanitario al governo di Tirana, giungendo, nella fase più acuta dell’emergenza, ad inviare oltreadriatico le sue Forze Armate.

Per l’Italia, quindi, l’impiego contestuale della cooperazione allo sviluppo e delle Forze Armate per fronteggiare la minaccia migratoria e realizzare un interesse fondamentale della politica di sicurezza nazionale è già una realtà.

La strategia che punta all’attivazione dei processi di sviluppo per contenere la crescita dei differenziali di reddito e diminuire in questo modo gli incentivi all’emigrazione verso i paesi più avanzati non è peraltro un’opzione esclusiva per l’Italia.

E’ stata fatta propria - seppur con modalità differenti - anche dall’Unione Europea nei confronti dei Paesi del vecchio blocco sovietico ed è destinata, in prospettiva, ad interessare l’intero insieme dei paesi industrializzati dell’emisfero nord nei confronti del Terzo Mondo.

La cooperazione allo sviluppo deve, pertanto, essere considerata ormai parte essenziale della strategia "occidentale" e "settentrionale" di gestione dei flussi migratori. In caso di emergenza, anche l’impiego della forza armata in funzioni di peace-keeping e supporto all’iniziativa umanitaria può esser parte di questo disegno strategico, in quanto condizione necessaria della distribuzione degli aiuti e, in un’ottica di più lungo periodo, presupposto e garanzia degli investimenti nel processo di sviluppo.

Lo studio delle modalità del migliore coordinamento tra strumenti di cooperazione e strumenti militari nel perseguimento della duplice finalità del mantenimento della sicurezza internazionale e della diffusione della crescita economica è, di conseguenza, di decisiva importanza.

2. La politica italiana di cooperazione allo sviluppo

2.1. Gli attori della politica italiana di cooperazione: il MAE e le ONG nazionali

Gli attori della politica della cooperazione allo sviluppo in Italia sono, essenzialmente, per parte pubblica, il MAE e, per parte privata, l’imprenditoria e le ONG.

L’impegno delle Forze Armate nello svolgimento di interventi di humanitarian relief all’estero e l’occasionale finanziamento delle missioni nell’out of area attraverso il fondo per la cooperazione non bastano a fare del MD un secondo maggiore soggetto statale della politica di cooperazione.

In Italia, la politica di cooperazione è considerata parte essenziale della politica estera, pur interessando anche la programmazione economica. Ed è la diplomazia nazionale - salvo casi eccezionali- a gestire le assegnazioni del Bilancio dello Stato destinate all’attività di cooperazione, nel quadro di un piano di priorità che fino al 1994 è stato stabilito periodicamente dal CICS ( Comitato Interministeriale per la Cooperazione allo Sviluppo ) e che ora viene formulato dal CIPE ( Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica).

Per far fronte agli oneri tecnici e politici dell’attività di cooperazione, dal 1987 il MAE è stato dotato di un’apposita Direzione Generale: la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS), articolata su 19 Uffici cui si aggiunge l’Unità Tecnica Centrale, a sua volta strutturata su 5 sezioni.

L’Ufficio I cura gli aspetti promozionali dell’attività di cooperazione; l’Ufficio II, l’organizzazione e le funzioni di segreteria; l’Ufficio III, le questioni giuridiche, comprese le procedure di aggiudicazione, i contratti, le convenzioni e i decreti per l’attuazione dei programmi di cooperazione;

- l’Ufficio IV si occupa della cooperazione in sede multilaterale;

- gli Uffici V, VI, VII, VIII, IX e X gestiscono l’attività di cooperazione per singole aree geografiche;

- l’Ufficio XI s’interessa delle iniziative <<promosse>> dalle ONG;

- l’Ufficio XII studia le modalità di promozione della condizione femminile nei paesi in via di sviluppo;

- l’Ufficio XIII programma gli interventi di formazione e collaborazione universitaria, inclusa la concessione di borse di studio "ad hoc" e lo sviluppo di progetti comuni di ricerca applicata;

- l’Ufficio XIV è competente in materia di emergenze ed interventi straordinari; è stato recentemente potenziato con la costituzione di un Nucleo Tecnico di Emergenza (Nte);

- l’Ufficio XV è incaricato dell’organizzazione e del coordinamento funzionale dell’attività dell’Unità Tecnica Centrale e delle Unità Tecniche all’estero; con oltre 200 funzionari, è l’Ufficio con il maggior numero di addetti del MAE;

- l’Ufficio XVI è incaricato della gestione della cooperazione finanziaria bilaterale e multilaterale, quindi della predisposizione dei crediti d’aiuto, dei finanziamenti alle imprese miste e degli interventi di alleggerimento del debito estero dei paesi in via di sviluppo;

- gli Uffici XVII, XVIII e XIX curano aspetti amministrativi essenziali alla vita della DGCS, come la gestione del personale, la contabilità e le spese di funzionamento, missioni all’estero incluse.

L’Unità Tecnica Centrale, infine, come si è anticipato, è divisa in 5 sezioni: alla prima, in particolare, sono affidate funzioni estremamente delicate, come la fase istruttoria, la valutazione, la gestione ed il controllo sui programmi, le iniziative ed i vari interventi di cooperazione; le sezioni II, III, IV e V, invece, svolgono le stesse mansioni relativamente alle proprie aree geografiche di competenza. Dal dicembre 1992, inoltre, l'Unità Tecnica Centrale è responsabile, insieme agli Uffici territoriali interessati, dei programmi <<affidati>> alle ONG, che ricadevano precedentemente nelle competenze dell'XI Ufficio.

La DGCS è, ovviamente, sottoposta alla responsabilità di un Direttore Generale, che è coadiuvato da un Vice-direttore, da alcuni funzionari con incarichi speciali e da una Segreteria.

Al di sopra della DGCS si colloca il Comitato Direzionale della Cooperazione allo Sviluppo, che è un organo deliberante presieduto dal Ministro degli Esteri, o da un Sottosegretario da questi designato, e che è composto dall'insieme dei Direttori Generali del MAE e da esponenti di altre amministrazioni. Il Comitato Direzionale svolge un ruolo importante nell'ambito della programmazione generale dell'attività di cooperazione e spetta a tale organo anche l'approvazione dei maggiori progetti presentati dalle ONG.

Prima del 1994, a complicare ulteriormente il quadro dei soggetti partecipi del processo decisionale in seno alla Cooperazione, esistevano altri due fori: il Comitato Consultivo e la Commissione per le ONG.

Al Comitato Consultivo spettava il compito di esprimere pareri sulla programmazione della Cooperazione e sulle direttive diramate dal Comitato Direzionale.

La Commissione per le ONG, invece, esercitava funzioni di consulenza più ristrette: in particolare, si pronunciava sulla concessione alle ONG della c.d. <<idoneità>> da parte del MAE; inoltre, la Commissione partecipava alla selezione dei programmi <<promossi>> dalle ONG ed esprimeva pareri in merito all'assegnazione dei programmi loro <<affidati>>.

Il MAE realizza la politica nazionale di cooperazione autonomamente o in regime di collaborazione con il mondo delle imprese e delle ONG.

Nel quadro degli interventi di cooperazione gestiti in proprio ci sono l’esecuzione di progetti e programmi propri ( ad es. implicanti trasferimento di know-how da parte di funzionari della DGCS ), la partecipazione al capitale di organismi, banche e fondi internazionali nonchè la partecipazione alla realizzazione di progetti e programmi definiti da altre entità. Gli interventi possono essere di tipo ordinario, straordinario o di emergenza.

Gli interventi ordinari mirano alla promozione dello sviluppo a lungo termine ed hanno carattere strutturale; gli interventi straordinari, invece, sono circoscritti ed hanno ambizioni ed orizzonti temporali più limitati; gli interventi di emergenza, infine, consistono nell’invio di aiuti e nella fornitura di servizi a popolazioni in situazioni in pericolo.

Da un punto di vista finanziario, il MAE concretizza la sua attività di cooperazione attraverso gli strumenti del <<dono>>, del <<credito d’aiuto>> e del <<credito misto>>.

Gli aiuti <<a dono>> consistono nell’invio di beni, nell’esecuzione di un programma o di un’opera senza contropartita da parte del paese beneficiario.

Il <<credito di aiuto>> è un prestito concesso ad un paese in vista della realizzazione di un determinato progetto predefinito.

Il <<credito misto>> è un finanziamento che consta, in parte, di un credito d’aiuto, ed, in altra parte, di un credito agevolato all’esportazione.

La collaborazione con le imprese si realizza sia nel concorso all’esecuzione di interventi a vario titolo programmati e finanziati dal MAE, sia attraverso la partecipazione della DGCS al capitale di rischio italiano nelle joint-venture costituite con imprese appartenenti a paesi in via di sviluppo.

Tramite questo meccanismo, la politica di cooperazione allo sviluppo può in teoria essere orientata a servire interessi strategici o economici nazionali, facilitando l’ingresso dei produttori italiani in nuovi mercati, la realizzazione di accorte delocalizzazioni produttive, nonchè l’attivazione di un endogeno processo di sviluppo capace di ridurre le spinte migratorie.

Non ricade entro i limiti di questa ricerca l’analisi delle problematiche connesse a questa metodologia di intervento. Sia per il momento sufficiente richiamare l’esistenza di questo canale degli aiuti pubblici allo sviluppo (APS) e ricordare come anch’esso concorra a determinare, con la sua oggettiva presenza, interessi suscettibili di essere protetti in caso di crisi con il rischieramento delle Forze Armate.

Vi è poi tutta l’area dei programmi gestiti attraverso le ONG, ad esse <<affidati>> o da esse <<promossi>>. Un programma si definisce <<affidato>> quando è pianificato nell’ambito della DGCS del MAE ma eseguito da una o più ONG su suo mandato. Un programma, al contrario, si dice <<promosso>> quando è la stessa ONG a definire il progetto e a proporlo al MAE per l’approvazione ed il suo finanziamento.

Nei programmi <<affidati>>, che possono essere finanziati dal MAE per importi significativi, dell’ordine anche di 8-12 miliardi di lire, le ONG svolgono "attività di governo" e si comportano alla stregua di società esecutrici.

Nel caso dei programmi <<promossi>>, invece, le ONG operano come agenti autonomi della cooperazione, seppur con il concorso finanziario del MAE ( che talvolta raggiunge il 70% dell’importo totale ) .

Attraverso i programmi <<promossi>> o <<affidati>>, le ONG hanno mediamente gestito fino al 1994 circa 150 miliardi l’anno, pari a circa il 3% dei fondi assegnati all’attività di cooperazione dalla Legge 49/1987 . In seguito al blocco delle erogazioni ed alla sensibile contrazione delle risorse attribuite alla Cooperazione ( scese nel Bilancio di Previsione per il 1996 a circa 800 miliardi ), però, questa cifra è stata recentemente ridimensionata e non supera, attualmente, i 40-60 miliardi annui.

Al contrario di quanto si verifica in alcuni paesi, alle ONG italiane non viene assicurato alcun finanziamento pubblico diverso dalla copertura dei programmi <<affidati>> e dai contributi per l'esecuzione dei programmi <<promossi>>. A titolo di paragone, in Germania, Belgio ed Olanda, invece, alle ONG viene garantito un flusso di finanziamenti che è indipendente dall'esecuzione di singoli progetti ed è diretto a coprirne le spese di funzionamento.

Questo assetto produce conseguenze importanti: le ONG tedesche, belghe ed olandesi, innanzitutto, possono dotarsi di folti staff e quindi crescere sensibilmente in dimensioni e capacità operative, mentre il mondo delle ONG italiane è, al contrario, caratterizzato dalla frammentazione e dalla presenza di una grande quantità di piccoli enti.

Ciò, di fatto, preclude alla maggior parte delle ONG italiane di operare da sole nel campo degli interventi di emergenza, che esigono grande profusione di risorse umane e materiali, e le costringe o a rinunciare a questo tipo di attività o ad appoggiarsi allo Stato.

In secondo luogo, il più forte contributo della mano pubblica alle ONG assicura ai governi di Bonn, Bruxelles e l’Aja un potere di condizionamento obiettivamente superiore sul volontariato privato, che può essere più facilmente inserito nel quadro di una strategia nazionale di ricostruzione e penetrazione in una determinata regione.

In Italia, invece, tende a verificarsi l'esatto contrario. Le ONG italiane, infatti, definiscono autonomamente i propri obiettivi e quindi attirano l'attenzione dei media, dell'opinione pubblica e del Governo sui paesi di loro interesse, trasformandoli con la loro azione più o meno diretta in altrettante priorità per la politica nazionale di cooperazione allo sviluppo.

Da un punto di vista organizzativo, la maggioranza delle ONG italiane è raggruppata in Federazioni il cui criterio di aggregazione è ideologico ( Focsiv cattolica, Cocis laica ) o dimensionale ( Cipsi ).

Le ONG federate nella Focsiv e nel Cocis inviano numerosi volontari nei paesi in via di sviluppo, mentre il Cipsi ha da tempo rinunciato a questa presenza, operando nel Terzo Mondo per il tramite di ONG locali o della rete delle missioni cattoliche.

Esistono, poi, ONG non federate, come il Cisp. Esse costituiscono una realtà che rappresenta il 30% circa delle ONG italiane.

Posseggono, inoltre, la c.d. <<idoneità MAE>> anche tre ONG "sindacali" - Iscos, Progetto Sviluppo e Progetto Sud, emanazione diretta delle maggiori confederazioni sindacali italiane - ed organizzazioni come Caritas ed Unicef, che hanno un’identità del tutto particolare.

Le tre federazioni e le ONG non affiliate dal 1988 si riuniscono in Assemblea Generale almeno una volta l’anno, per confrontare le proprie posizioni e definire una politica comune nei rapporti con le istituzioni.

Tornando alle maggiori federazioni, alla Focsiv appartengono ben 52 delle 119 ONG riconosciute dal MAE, presenti in una sessantina di paesi in via di sviluppo con 774 volontari "stabili" addetti all’esecuzione di circa 250 progetti.

Al Cocis, invece, fanno riferimento 22 ONG che operano in circa 65 Stati, con oltre 280 progetti in corso.

Nel Cipsi, infine, confluiscono altre 27 ONG, di cui 16 dotate dell’<<idoneità>> MAE, che stanno eseguendo circa 270 progetti nel Terzo Mondo.

Le ONG si distinguono anche in ragione del tipo di attività nel quale sono specializzate.

Vi sono, in particolare, ONG <<di emergenza>>, specializzate nella erogazione degli aiuti di emergenza, ed ONG <<di sviluppo>>, che concentrano invece i propri sforzi sulle attività propedeutiche allo sviluppo di medio e lungo termine, come l’istruzione professionale e la formazione di personale medico.

La causa di questa divisione funzionale sta nel fatto che, generalmente, le iniziative <<di emergenza>> e quelle <<di sviluppo>> sono ritenute dalle ONG fra loro incompatibili.

Le ONG <<di emergenza>>, in particolare, tenderebbero ad instaurare con i beneficiari delle loro erogazioni un tipo di rapporto assistenzialistico che non consentirebbe il successivo passaggio a discorsi più impegnativi: chi fornisce aiuti materiali immediati, infatti, crea verso di sè solo un’aspettativa passiva di beni e servizi che gli preclude la possibilità di avviare, superata la fase più acuta dell’emergenza, iniziative di formazione o di sviluppo a più lungo termine.

Normalmente, nei teatri di crisi sono sempre presenti delle ONG <<di emergenza>> ed anche se quelle italiane non sono numerose è soprattutto rispetto ad esse che si configura il problema della potenziale concorrenza e del bisogno di coordinamento con le unità militari incaricate di svolgere una missione di peace-keeping e soccorso umanitario.

L’eventuale presenza di ONG <<di sviluppo>> pone, invece, problemi di tipo diverso, non potendosi configurare in questo caso una vera e propria competizione tra militari e volontari della cooperazione .

Tali problemi s’identificano soprattutto con la garanzia della sicurezza del personale volontario impegnato. Per quanto, infatti, i volontari delle ONG <<di sviluppo>> tendano a rimanere lontani dai contingenti militari nazionali, rifiutandone la protezione, eventuali incidenti alla loro persona richiamano l’attenzione dell’opinione pubblica e provocano la successiva mobilitazione delle istituzioni - diplomatiche, in primo luogo - con possibili implicazioni anche d’ordine militare. La vicenda dei due cooperanti italiani rapiti e rilasciati in Somalia nel marzo 1995 è, sotto questo profilo, emblematica.

Lo svolgimento di attività di emergenza comporta sempre la disponibilità di notevoli risorse ed imponenti strutture operative, mentre i progetti <<di sviluppo>> possono essere portati avanti anche da unità relativamente ridotte. Come si è già notato, ciò spiega perchè il volontariato internazionale d’emergenza non veda le ONG italiane tra le sue maggiori protagoniste. Per via delle loro piccole dimensioni e della loro specifica vocazione, le ONG italiane preferiscono operare nel settore dello <<sviluppo>> e sono ben poche quelle che si dedicano alle emergenze, campo nel quale hanno bisogno del sostegno dello Stato.

Ne deriva un’importante conseguenza: nelle situazioni eccezionali d'interesse italiano, che richiedono rapidi tempi d'intervento e gran dispendio di uomini e mezzi, non si può contare sulla sola azione delle ONG nazionali - che possono far poco - e lo Stato deve assumersi la leadership delle iniziative di soccorso e di humanitarian relief.

Normalmente, è la DGCS del MAE, attraverso il suo XIV Ufficio, a provvedere alla raccolta dei materiali ed alla gestione degli aiuti di emergenza, sia a Roma che sul terreno. Quando, però, l'evento critico si produce in un contesto caratterizzato da un'elevata intensità di violenza, non è raro che il Governo italiano, di sua iniziativa o sotto la spinta dei media e dei gruppi di pressione, ricorra anche allo strumento militare.

Nei teatri di crisi, conseguentemente, si realizza in queste circostanze un tipico sistema triangolare, del quale sono partecipi, a diverso titolo e con funzioni diverse, la Cooperazione pubblica del MAE, le Forze Armate e le ONG. Frequentemente, a questa triplice presenza italiana si associa quella di attori esteri, che costituisce, di norma, un ulteriore fattore di complicazione, obbligando le singole componenti del triangolo nazionale ad interagire con unità militari di altri paesi, strutture politiche ed umanitarie straniere o sovranazionali.

2.2. Metodologia di finanziamento ed assetto legislativo delle erogazioni e dei controlli.

Il principale canale di rapporti tra la Cooperazione pubblica e le ONG è certamente rappresentato dai finanziamenti concessi dal MAE.

Le erogazioni della Cooperazione italiana allo Sviluppo alle ONG sono disciplinate dalla Legge 49/1987 e dal relativo regolamento di attuazione, che prevedono anche l'effettuazione di controlli.

Per l’attribuzione di fondi pubblici e le verifiche sull’operato del volontariato esistono regimi differenziati a seconda che i programmi siano <<promossi>> dalle ONG o che siano ad esse <<affidati>>.

In generale, i programmi pluriennali <<promossi>> dalle ONG sono finanziati in più tranche, una volta ottenuta la loro approvazione.

L'iter è complesso. Le ONG che vogliano accedere al cofinanziamento delle loro iniziative debbono, infatti, presentare dei <<profili>> di progetto all'XI Ufficio della DGCS, che effettua una prima scrematura delle proposte più valide. Le ONG che abbiano superato questo passaggio sono quindi invitate a presentare una <<proposta di progetto>> più dettagliata, che viene valutata questa volta congiuntamente dall'XI Ufficio e dall'Unità Tecnica Centrale. In questa fase, si provvede ad acquisire anche i pareri degli Uffici territorialmente competenti e delle Ambasciate eventualmente interessate.

A questo punto, se per il programma si prevede di erogare una cifra d'importo superiore ai 2 miliardi di lire, il progetto viene trasmesso al Comitato Direzionale; altrimenti viene presentato al Direttore Generale per la Cooperazione allo Sviluppo. L'approvazione da parte del Comitato Direzionale - o del Direttore Generale, per i progetti minori - da luogo al <<decreto d'impegno>> e sulla base di questo titolo la Ragioneria della Cooperazione procede al pagamento della prima tranche in favore della ONG.

Il versamento delle successive è subordinato, anno per anno, alla presentazione di un rendiconto ed alla sua approvazione da parte degli uffici competenti nella DGCS del MAE.

A questo livello, il controllo esercitato dal MAE è di carattere strettamente amministrativo-contabile; tuttavia, dei controlli vengono effettuati anche sul campo, attraverso l'invio di esperti nei paesi nei quali si svolgono gli interventi cofinanziati.

I criteri per il giudizio tecnico-contabile dei rendiconti presentati dalle ONG sono stati fissati una prima volta nel 1988 da una delibera del già richiamato Comitato Direzionale della Cooperazione allo Sviluppo.

L'assetto configurato da tale delibera realizzava un sistema flessibile che consentiva notevoli deroghe alla normativa prevista dalla Contabilità Generale dello Stato, che del resto era priva di una disciplina organica delle concessioni di contributi pubblici ad enti privatistici senza fini di lucro.

Per qualche tempo, il meccanismo ha funzionato correttamente. Successivamente, però, le maglie "larghe" dei controlli flessibili hanno favorito il verificarsi di abusi che hanno provocato l'intervento della magistratura ed imposto una revisione del sistema. Dopo lo scoppio dello scandalo che ha investito la gestione degli aiuti pubblici allo sviluppo, si è quindi deciso di far parzialmente marcia indietro e di tornare ad un regime più simile a quello rigoroso previsto dalle norme della contabilità ordinaria.

In questo processo, un ruolo importante è stato svolto dalla Ragioneria della Cooperazione che, attraverso interventi e rilievi sempre più puntuali, ha richiamato gli Uffici responsabili per le erogazioni e per i controlli al rispetto di procedure più rigide.

Dall'agosto del 1994, la DGCS ha iniziato a chiedere alle ONG che intraprendessero nuovi programmi <<promossi>> i <<giustificativi>> delle spese sostenute, che in precedenza non dovevano essere allegati ai rendiconti annuali.

Nel 1995, poi, la Ragioneria della Cooperazione ha preteso l'estensione retroattiva delle verifiche basate sui <<giustificativi>> ai programmi già in corso. Un decreto emanato dal Governo Dini all’inizio del marzo 1996 ha peraltro deliberato la sospensione dell’esame delle situazioni pregresse.

La riduzione dei margini di flessibilità implicita nel nuovo regime ha reso comunque più complessa e lenta tutta l'attività di controllo: i tempi per l'approvazione dei rendiconti dei progetti <<promossi>>, ad esempio, si sono allungati da una media di 10 a circa 60 giorni. Ciò, unitamente alla richiesta ed all’esame dei <<giustificativi>> arretrati, ha determinato la formazione di forti giacenze nelle pratiche da evadere ed il sostanziale blocco delle erogazioni.

A questo fenomeno si è inoltre associata la progressiva diminuzione dei fondi assegnati alla Cooperazione. Conseguentemente, dopo il 1994, il contributo pubblico all'attività delle ONG è sensibilmente calato.

Questi interventi non hanno riguardato i programmi <<affidati>>. I programmi <<affidati>>, infatti, sono stati sottoposti fin dalle origini (1987) a queste più rigide procedure di rendicontazione e controllo. Ciò non deve sorprendere, dal momento che i programmi <<affidati>>, a differenza di quelli <<promossi>>, sono concepiti dalla DGCS, riducono le ONG a meri enti esecutori di un'attività governativa, poggiano su convenzioni estremamente dettagliate e sono interamente finanziati dal MAE, nei tempi e secondo le modalità convenute tra le parti contraenti.

2.3. Fonti di finanziamento delle ONG italiane. La sfida dell’autofinanziamento.

La riduzione degli stanziamenti concessi dalla DGCS ed il rallentamento della loro liquidazione hanno avuto serie ripercussioni sulla salute delle ONG.

All'inizio degli anni '90, infatti, la dipendenza delle ONG italiane dalle fonti pubbliche di finanziamento ( DGCS ed Unione Europea ) era forte, soprattutto nelle Federazioni che operavano direttamente all’estero come Focsiv e Cocis. Questo spiega perchè il taglio dei fondi alla Cooperazione ed il rallentamento delle rendicontazioni abbiano determinato difficoltà così gravi alla prosecuzione della loro attività.

Per far fronte al diminuito apporto della mano pubblica, le ONG hanno quindi dovuto intensificare la ricerca di canali di finanziamento alternativi a quelli istituzionali. Su questo fronte sono stati riportati anche significativi successi.

Se il Cocis ha incontrato qualche difficoltà, infatti, almeno nella Focsiv sembra in atto una tendenza al riequilibrio, con una significativa crescita degli apporti finanziari provenienti dai contribuenti privati ( nel 1993 pressochè raddoppiati rispetto al periodo 1988-92 ).

La necessità di reperire fondi spinge le ONG a percorrere anche vie innovative. In questo quadro, spicca certamente per originalità l'iniziativa intrapresa dal Cipsi per coinvolgere più ingenti capitali privati nella sua azione di cooperazione: la cosiddetta operazione <<risparmio etico>>, che la federazione gestisce insieme a due Sim ( Società d'Intermediazione Mobiliare ) del Gruppo Ras. Il <<risparmio etico>> funziona come un fondo comune d'investimento, che assicura ai sottoscrittori la tutela dei propri risparmi prevedendo, però, la devoluzione di una parte degli interessi maturati dai depositi a sostegno dei progetti delle ONG Cipsi.

Bilancio consolidato 1993 delle 52 ONG della Focsiv al netto delle prestazioni gratuite

Meritano attenta considerazione in questa ricerca anche l’entità e la distribuzione temporale e geopolitica degli aiuti pubblici allo sviluppo erogati dal MAE, in quanto in una certa misura rivelatrice degli interessi espressi o creati dalla politica italiana di cooperazione.

Si sostiene in questo studio che tali interessi - espressi o creati dalla cooperazione - si sono aggiunti a quelli vitali della politica di sicurezza nazionale italiana, estendendo il raggio d’azione dei suoi impegni ben oltre la propria sfera geopolitica e geostrategica naturale.

Questo processo di allargamento non sembra essere stato sempre organico.

Le priorità regionali e locali della cooperazione italiana sono state fissate una prima volta alla fine degli anni ’80 dal CICS, con le delibere 17/1987 e 14/1988 che hanno individuato quattro aree geografiche d’intervento e, all’interno di ciascuna di esse, paesi di <<prima priorità>> e <<prioritari>>.

Questa prima lista di priorità geopolitiche della Cooperazione pubblica, riprodotta di seguito, suggerisce una serie di riflessioni.

Una prima considerazione riguarda le probabili cause che hanno spinto CICS e Comitato Direzionale a concentrare gli sforzi della cooperazione in alcune regioni e paesi in luogo di altri.

Delle quattro aree geografiche selezionate, una sola, il Mediterraneo-Vicino Oriente, era sede di vitali interessi nazionali, in quanto bacino energetico di estrema importanza, "deposito" di eccedenze demografiche suscettibili di riversarsi sul territorio italiano e, in prospettiva, fonte di possibili minacce militari.

L’inserimento dell’America Latina nella lista trovava, invece, una sua giustificazione plausibile - ma non del tutto esente da critiche - nei legami determinati dalla massiccia presenza dell’emigrazione italiana nel continente sudamericano .

Quanto all’Asia, il peso politico ed il potenziale di sviluppo a lungo termine delle maggiori potenze regionali dell’area potevano aver concorso a provocarne l’inclusione nelle aree d’interesse della politica italiana di cooperazione.

Nulla di tutto questo, però, poteva essere affermato a proposito dell’Africa Sub-sahariana, tanto più che al momento della selezione degli impegni la pressione migratoria di questa regione sulla penisola italiana era ancora trascurabile. Nè era particolarmente credibile il richiamo, presente nel testo della delibera 17/1978 del CICS, all'<<interesse dell'Italia a consolidare ed estendere i rapporti bilaterali con l'area>>.

Un movente così generico, infatti, seppure in grado di spiegare l’interessamento italiano per l’Africa Sub-sahariana, appariva insufficiente a motivare il primato accordatole nella scala delle priorità, così come non bastava a giustificare la sproporzionata incidenza percentuale (pari addirittura al 63,8% nel periodo 1981-85) e l'elevato valore assoluto (1333,5 miliardi di lire nel 1989) delle erogazioni disposte in favore dei paesi di questa regione.

Distribuzione temporale e geopolitica degli aiuti pubblici allo sviluppo italiani

Per comprendere le ragioni di questo inserimento e di questi sforzi, assolutamente inspiegabili sulla sola base di un'analisi obiettiva degli interessi nazionali italiani, bisogna quindi invocare il ruolo giocato da qualche altra variabile.

Senza chiamare in causa i pur importanti effetti distorsivi dispiegati sulla politica italiana di cooperazione dagli interessi dei partiti, che vi attingevano risorse in vario modo, sembra possibile vedere in questa scelta un risultato dell’azione svolta dalle c.d. fonti extrastatuali della politica estera: Chiesa cattolica ed associazionismo collaterale, in primo luogo, ma anche movimenti di opinione, media "orientati" e, in misura minore, ONG. Come si avrà modo di notare in seguito, infatti, l'Africa Sub-sahariana è sede d'importanti interessi della geopolitica vaticana e non casualmente è al centro delle iniziative umanitarie promosse dalle ONG d'ispirazione cattolica.

In altri casi, ad attirare le attenzioni della cooperazione pubblica italiana ha sicuramente concorso anche la pressione oggettiva dell'eredità storica - è questo il caso del Corno d'Africa - nonchè quella esercitata dall'influenza di altre correnti ideologiche, più sensibili agli esiti della lotta <<di liberazione>> in atto all'interno di alcuni paesi.

L’anomalia sub-sahariana è stata peraltro ridimensionata dopo il 1989. Sotto la spinta dei mutamenti di scenario provocati dalla fine della Guerra Fredda, della decomposizione del quadro politico nell’Europa Orientale e della contestuale crescita delle pressioni migratorie da Sud, si è infatti verificato un processo di redistribuzione dei finanziamenti della DGCS.

Questo processo è stato pilotato dal CICS che, prima del suo scioglimento, ha più volte modificato la scala delle priorità geografiche della politica italiana di cooperazione, tenendo maggiormente conto del vincolo rappresentato dagli interessi di sicurezza dell’Italia.

Tuttavia, pur essendo aumentato l’impegno della DGCS nell’Est Europeo, verso il Nord Africa ed il Medio Oriente, anche dopo queste revisioni il peso assoluto e relativo degli impegni nell’Africa Sub-sahariana è rimasto notevole.

Il quadro delle erogazioni, costretto a tener conto di un numero eccessivo di sollecitazioni proprio nel momento in cui calavano le risorse disponibili, si è quindi fatto complessivamente più dispersivo e meno incisivo, compromettendo ulteriormente la capacità della politica italiana di cooperazione allo sviluppo di perseguire efficacemente gli interessi di sicurezza della Repubblica.

Un’altra considerazione concerne gli effetti di questi impegni finanziari. Qualunque sia stata la ragione della sua inclusione fra le aree oggetto di primaria attenzione da parte della Cooperazione italiana, gli aiuti erogati e gli investimenti fatti nell’Africa Sub-sahariana soprattutto nel decennio scorso hanno in ogni caso certamente creato interessi economici e politici italiani nei paesi beneficiari degli interventi.

Tali interessi, in una certa misura, possono essere una chiave di lettura di alcune operazioni militari intraprese dalle Forze Armate italiane in Africa nella prima metà degli anni ’90.

Nel periodo 1990-93, infatti, la cooperazione italiana ha versato 389 miliardi per interventi in Mozambico (5° posto nella graduatoria dei paesi beneficiari) e 310 miliardi per interventi in Somalia (6° posto nella stessa graduatoria), per di più quasi esclusivamente <<a dono>>.

Questo sforzo dell’Italia può aver avuto varie motivazioni, attinenti ai propri equilibri politici interni ad esempio, ma ciò che conta è che ha creato una presenza, dei contatti e degli interessi da proteggere.

In questo senso, l’invio di contingenti militari nel Corno d’Africa e nell’Africa Australe da parte dell’Italia non è stato affatto irrazionale ma può essere considerato come un atto coerente in rapporto all’esistenza in Somalia e Mozambico di rilevanti interessi dello Stato o di settori della società civile italiana, indotti in gran parte dall’attività pubblica e privata di cooperazione.

Talvolta, specialmente in Italia, si ha la sensazione che il Governo italiano non riesca a tutelare organicamente i propri interessi nazionali. Questo non vuol dire, però, che il Governo italiano sia incapace tout court di esprimere e perseguire degli interessi.

Se esiste un problema, questo si colloca più a monte, nel processo che porta lo Stato italiano ad identificare come <<nazionali>> interessi che non lo sono e, conseguentemente, ad espandere in modo incoerente la propria azione e presenza internazionale.

Un secondo fattore critico, inoltre, risiede certamente nel difetto di coordinamento tra le iniziative intraprese dai diversi rami della Pubblica Amministrazione, che preclude all’Italia la massimizzazione dell’efficacia della sua attività internazionale. Nel caso del rapporto tra politica di sicurezza, politica estera e cooperazione allo sviluppo, il deficit di coordinamento è particolarmente dannoso, poichè espone lo strumento militare nazionale alla disordinata moltiplicazione dei suoi impegni e la stessa azione di cooperazione al rischio di vanificazione dei suoi investimenti.

A prescindere da quanto è accaduto nei vari teatri di crisi, comunque, la politica di cooperazione allo sviluppo è entrata, in Italia, in una fase di forte crisi, sia per la necessità di contenere il deficit del bilancio pubblico, sia per gli effetti delle inchieste condotte dalla magistratura in merito alla gestione delle sue attività.

L’entità dei finanziamenti è scesa dai 4.965 miliardi del 1990 ai 2.244 del 1994, pari a poco più dello 0,1% del Pil - contro lo 0,7% che lo Stato italiano si è internazionalmente impegnato ad erogare - ed ulteriori gravi riduzioni erano in vista: nel Bilancio di previsione per il 1996, infatti, si parlava di stanziamenti per la cooperazione non superiori agli 800 miliardi, di cui non meno di 320 destinati al personale della DGCS ed al finanziamento delle spese di contenzioso.

Non contribuiva certamente a migliorare la situazione la constatazione che le minori cifre disponibili non fossero più completamente nè tempestivamente impegnate.

Qualcosa dovrà evidentemente cambiare. L’assottigliarsi delle risorse disponibili, il rallentamento delle erogazioni ed il numero dei paesi beneficiari dell’attività italiana di cooperazione, rimasto troppo elevato, alla metà degli anni ’90 stavano infatti seriamente compromettendo la capacità italiana di assicurare un efficace follow-up agli investimenti già compiuti ed agli stessi successi localmente riportati - come in Albania e Mozambico - dai contingenti militari inviati all’estero dal Governo di Roma.

La presenza internazionale delle ONG italiane è un altro fattore che deve essere considerato nella descrizione dell’attività di cooperazione dell’Italia, se se ne vogliono individuare le principali direttrici e gli interessi cui da corpo.

In questo momento, operano all’estero, in paesi in via di sviluppo, le ONG appartenenti alla Focsiv ed al Cocis, nonchè alcune forti ONG "non federate" come il Cisp. E' presente anche il Cipsi, sia pure con un meccanismo indiretto che esclude l'insediamento di propri volontari nel Terzo Mondo.

La distribuzione geopolitica degli interventi della Focsiv è di particolare interesse e si presta a due considerazioni.

Innanzitutto, l’attività delle ONG della Focsiv - che è d’ispirazione cattolica - si concentra significativamente nell’Africa non musulmana ed in Sud America, continenti di particolare rilevanza per la Chiesa di Roma.

Dei 251 interventi in corso nel 1994, infatti, ben 226 si localizzavano in queste due aree continentali ( 144 in Africa ed 82 in Sud America, di cui 31 in Brasile, 13 in Kenya, 12 in Zaire, 10 in Tanzania, Uganda, Cameroun e Cile ). Non si riscontrava, invece, che una trascurabile presenza in Medio Oriente ( un intervento in Palestina ) ed Asia .

Pubblicazioni ufficiali della Focsiv confermano indirettamente il carattere "strategico" della scelta compiuta in favore dell’Africa Sub-sahariana, rilevando il forte impegno nei paesi della regione più colpiti da guerre civili ed esodi di massa .

In secondo luogo, la distribuzione dei progetti Focsiv e quella degli stanziamenti pubblici allo sviluppo si sovrappongono in più punti, mostrando delle differenze soltanto in relazione ad alcune aree che, mentre sono sede di evidenti interessi nazionali italiani, sono irrilevanti per la geopolitica "vaticana" e cattolica in senso lato.

Ciò induce a sospettare che alcuni impegni della cooperazione pubblica italiana abbiano avuto e posseggano tuttora una forte componente non governativa, almeno nella matrice ideologica, che potrebbe aver agito anche da canale di penetrazione di interessi extrastatuali nel processo di formulazione della politica estera italiana. Un caso evidente sembra essere rappresentato proprio dall'Africa sub-sahariana.

L’esame della distribuzione degli interventi del Cipsi, che mostra notevoli punti di contatto con quella degli interventi Focsiv, rafforza questa impressione.

Le ONG del Cipsi, che non inviano proprio personale stabilmente all’estero, ma creano delle joint-ventures con ONG locali e con le missioni cattoliche, concentrano infatti la propria presenza nell’Africa sub-sahariana, dove è in corso il 58% dei progetti sponsorizzati dalla federazione, e nell’America Latina, dove si situa un altro 22% dei suoi programmi.

Paesi nei quali si registra una presenza particolarmente incisiva del Cipsi sono, sul versante africano, il Mozambico ( 7 ONG ), il Camerun e il Kenya ( 6 ONG ciascuno), l'Eritrea, l'Etiopia, il Senegal e lo Zaire (con 4 ONG l'uno); in America Latina, il Brasile (7 ONG ) ed il Guatemala ( 5 ONG ).

Il Cipsi si distingue, però, dalla Focsiv per il suo maggior sforzo in Asia, che ospita il residuo 20% dei suoi interventi, interessando 11 paesi. Ben 4 ONG del Cipsi operano, infatti, nelle Filippine, anch’esse di grande rilevanza per la geopolitica vaticana. Ma anche Mongolia, Cina, Vietnam, Cambogia, Thailandia, Myanmar, Indonesia, Bangladesh, India e Sri Lanka sono destinatari di iniziative Cipsi.

In questo caso, quindi, la sintonia tra le percezioni del volontariato privato e della cooperazione pubblica è ancora più marcata.

Tramite l’area dei progetti <<promossi>>, quindi, e soprattutto tramite l’oggettiva presenza e l’attività di sensibilizzazione condotta dalle ONG "cattoliche" della Focsiv e del Cipsi e dalle associazioni ecclesiali loro contigue, non è quindi da escludere che la cooperazione pubblica allo sviluppo sia stata indotta a servire interessi settoriali e morali diversi da quelli propriamente "nazionali" e ad effettuare investimenti che sarebbero altrimenti orientati.

La distribuzione geografica dei progetti intrapresi dalle ONG che si riconoscono nel Cocis, una federazione d'ispirazione laica nella quale confluisce anche parte significativa del volontariato vicino alla sinistra politica italiana, non è stata meno influente, pur prestandosi a riflessioni in parte diverse.

L'azione delle ONG del Cocis, innanzitutto, ubbidisce ad una logica differente rispetto a quella propria delle ONG della Focsiv e del Cipsi, ponendosi come primo obiettivo "la costruzione e il sostegno della democrazia" in <<aree particolarmente conflittuali e quindi a maggior rischio democratico, come la Palestina, l'Africa Australe o la ex Jugoslavia>>.

Ciò fa sì che, nel panorama dei progetti portati avanti dalle ONG del Cocis, si riscontri una maggior incidenza proporzionale degli interventi nei paesi nei quali è in corso un processo di ricostruzione e riabilitazione democratica. Così, mentre nelle distribuzioni dei programmi Focsiv e Cipsi è il continente africano a dominare, è l'America Latina a polarizzare gli sforzi delle ONG del Cocis.

Nel biennio 1995-96, infatti, ben 131 dei 282 programmi avviati dal Cocis all'estero risultavano localizzati nell'America Centrale o Meridionale, con punte significative in alcuni Stati simbolo del riscatto democratico latino-americano, quali il Nicaragua ( sede di 25 progetti), il Brasile ( 20 progetti ) o il Cile ( 18 progetti ). Le ONG del Cocis, inoltre, operavano anche a Cuba.

La presenza del Cocis era, peraltro, significativa anche nell'Africa Sub-sahariana, che ospitava 77 progetti, ma complessivamente dispersiva, di più difficile lettura dal punto di vista geopolitico e comunque poco incline a concentrarsi nei paesi di maggior interesse della cooperazione volontaria cattolica.

Il Cocis, di contro, agiva in aree di relativamente scarso interesse per le ONG cattoliche, come il Maghreb (9 progetti) ed il Medio Oriente (17 progetti). Presente persino in Kurdistan (1 intervento) e Yemen (1 intervento), dove non si riscontravano ONG Focsiv o Cipsi, operava in modo particolarmente intenso in Palestina (15 progetti).

Per quanto riguarda l'Asia indiana e l'Estremo Oriente, invece, l'incidenza delle iniziative delle ONG del Cocis era maggiore rispetto a quella delle ONG della Focsiv, ma non si discostava notevolmente da quella delle ONG del Cipsi, pur facendo registrare la significativa differenza rappresentata dalla rilevante presenza Cocis nel Vietnam, che ospitava 10 programmi .

L'azione del Cocis era piuttosto contenuta, infine, nell’Europa Orientale, ed interessava, oltre ai paesi della ex Jugoslavia, l'Albania, la Russia e l'Ucraina.

Dell'attività delle ONG del Cocis un tratto che merita di essere sottolineato è l'impegno profuso da alcune fra esse negli interventi straordinari e di emergenza. In questo difficile campo, si sono in particolare distinti il Cric (in Albania, Croazia, Eritrea, Filippine, Macedonia ), il Gvc ( in Bolivia, Bosnia, Cuba, Kossovo, Guinea Bissau), l'Aps (in Cambogia, Kurdistan, Sudan, Ucraina ) e l'Arcs (in Bosnia, Croazia e Sudan).

L'approccio ideologico dato dal Cocis alla propria cooperazione volontaria si è probabilmente risolto in uno svantaggio dal punto di vista della capacità della federazione laica di condizionare significativamente le linee guida della politica della DGCS, soprattutto negli ultimi anni della Guerra Fredda.

La maggior dispersione delle iniziative e gli orientamenti politici prevalenti negli Stati prescelti come beneficiari, infatti, hanno probabilmente impedito il consolidarsi di interessi sufficienti ad orientare la politica estera e di sicurezza italiana nel senso voluto, a differenza di quanto è accaduto in seguito alla maggior concentrazione e meno controversa finalizzazione degli sforzi propagandistici di Focsiv e Cipsi.

Tuttavia, le ONG del Cocis hanno dato un contributo importante alla presenza italiana in alcuni paesi in crisi, consentendo all’Italia di mantenere dei canali aperti anche nei confronti di Stati con i quali ragioni politiche generali consigliavano di non instaurare rapporti d’alto profilo. In questo modo, il Cocis ha influito non poco nel processo di riorientamento delle priorità della cooperazione italiana dopo il 1989.

Delle ONG del Cocis, infine, non deve neppure essere sottovalutata la validità di alcune intuizioni, come quella che ha portato ad indirizzare gli aiuti nella direzione dei paesi fonte di flussi migratori verso l'Italia.

Un discorso a parte deve essere fatto, a conclusione di questa sezione della ricerca, a proposito degli aiuti d’emergenza. Erogazioni <<a dono>>, gli aiuti d’emergenza sono destinati a popolazioni in situazioni di pericolo e sono finanziati con gli stanziamenti provenienti dal Fondo di Cooperazione, del quale, nel 1992-93, hanno impegnato il 13% delle risorse .

Per la loro stessa natura, gli aiuti d’emergenza si prestano difficilmente ad un inserimento nel contesto di una strategia "mirata" di espansione geopolitica della presenza e degli interessi nazionali, ma sono rivelatori della diversa sensibilità italiana alle crisi regionali.

Un primo dato significativo è la prevalenza delle erogazioni disposte in favore di popolazioni colpite da calamità "politiche", che hanno raggiunto nel periodo dicembre 1992-novembre 1993 l’82% del totale contro il 18% andato a vantaggio dei paesi colpiti da catastrofi naturali.

Un secondo dato da segnalare riguarda la distribuzione geografica degli aiuti d’emergenza, che differisce sensibilmente da quella relativa al complesso degli APS ( aiuti pubblici allo sviluppo ) italiani.

In particolare, la distribuzione degli aiuti di emergenza si caratterizza per la forte incidenza percentuale degli aiuti destinati all’Europa Orientale e per la scarsa quota delle erogazioni destinate ai paesi sudamericani ed asiatici.

Questi due elementi di distinzione si possono spiegare sulla base di diversi motivi.

In primo luogo, hanno sicuramente pesato la vicinanza geografica delle emergenze verificatesi nell’Europa Orientale, e nei Balcani in particolare, nonchè i loro possibili riflessi sulla sicurezza nazionale dell’Italia, ad esempio sotto il profilo migratorio. La cooperazione italiana <<d’emergenza>> è infatti fortemente presente in Bosnia, Croazia ed Albania ( rispettivamente, secondo, quarto e sesto paese beneficiario di aiuti d’emergenza nel periodo dicembre 1992-novembre 1993).

La differenza di risorse proporzionalmente destinate ad Asia ed America Latina nelle due distribuzioni, potrebbe, invece, essere una riprova del carattere "non urgente" dei finanziamenti erogati dalla cooperazione italiana agli Stati Asiatici e Latino-Americani: una possibile implicita conferma dell’esistenza in queste regioni continentali di interessi nazionali non esclusivamente umanitari .

Di contro, nel 1992-93, l’incidenza dell’Africa era praticamente simile nelle due distribuzioni.

Ciò si spiega sicuramente in gran parte con le gravi catastrofi umanitarie che si stavano verificando nel continente nero. Tuttavia, in questa coincidenza si può anche vedere una riprova della continuità dell’impegno dell’Italia in alcuni paesi, determinata forse anche dal peso di pressioni politiche ed interessi economici consolidati. Significativamente, inoltre, tale sforzo si concentrava proprio nei paesi che sono poi stati sede di alcuni fra i maggiori interventi militari italiani all’estero (Somalia e Mozambico ).

Quanto è accaduto dopo il 1993, tuttavia, sembra aver provocato una svolta sotto questo profilo.

Nel 1994, dopo il fallimento di Unosom II, la Cooperazione pubblica d’emergenza ha di fatto abbandonato la Somalia, dove hanno continuato ad operare solo alcune ONG nazionali, pur continuando ad assicurare il proprio supporto al Mozambico ( 15,8 miliardi), ai rifugiati ruandesi (14,65 miliardi ) ed alla neonata Eritrea (5,4 miliardi).

Nel 1995, poi, gli impegni africani della Cooperazione d’emergenza italiana si sono ulteriormente ridotti, scendendo a 19,3 miliardi di lire complessivi contro i 51,669 attribuiti agli interventi nell’Est Europa (29,839 nella sola Bosnia).

Ripartizione degli aiuti di emergenza per aree geografiche e paesi nel 1995

Fonte: DGCS, MAE

Il calo delle risorse disponibili, che ha investito anche il settore emergenze della DGCS, i cui stanziamenti sono passati dai circa 200 miliardi del 1993 ai 110 del 1994 e del 1995, ha evidentemente imposto delle scelte e la necessità di selezionare gli impegni sta facendo emergere una maggiore consapevolezza degli effettivi interessi di sicurezza italiani.

L'evidente primato accordato dalla DGCS al vicino teatro balcanico - del resto attualmente al centro dell’attenzione di gran parte del volontariato privato - ne è una riprova.

Altre considerazioni ispira l’analisi della ripartizione degli aiuti d’emergenza per ente esecutore. Vi si riscontrano, nell’ordine, una forte frammentazione delle erogazioni, il sostanziale primato della DGCS del MAE, una significativa presenza delle ONG italiane nonché di agenzie internazionali più o meno collegate all’Onu.

Merita di essere sottolineata, infine, la presenza dell’Aeronautica Militare tra i percettori di queste erogazioni d’emergenza. Questa presenza prova che, in una certa misura, l’Aeronautica Militare è considerata dalla DGCS un partner importante per l’effettuazione dei propri interventi d’emergenza, anche se da qualche tempo è in aumento il numero dei voli umanitari richiesti al Dha.

Del resto, come si vedrà in seguito, l’Aeronautica Militare Italiana ha già dato vita a complessi interventi - come l’<<Operazione Etiopia>>, iniziata a fine 1984 - in esecuzione di specifici mandati del MAE.

Per altro verso, la presenza nella lista dell’Aeronautica - anzichè della Difesa - sembra essere un’ulteriore evidenza dell’esistenza di un grave deficit di coordinamento tra le istituzioni responsabili della gestione della politica di sicurezza, difesa e cooperazione allo sviluppo.

3. L’impiego in funzioni umanitarie delle Forze Armate italiane all’estero.

3.1. Distribuzione temporale e geopolitica dei maggiori interventi umanitari compiuti dalle Forze Armate italiane all’estero. Tipologia degli interventi e dati quantititativi.

L’azione umanitaria del Governo italiano sul piano internazionale - come si è già avuto modo di accennare - non si limita al contributo offerto attraverso gli strumenti della politica di cooperazione allo sviluppo.

Molto frequentemente, soprattutto in circostanze di emergenza, l’esecutivo italiano si è infatti servito del suo strumento militare per inviare e distribuire aiuti alimentari e sanitari in paesi colpiti da gravi calamità naturali ( terremoti, alluvioni, carestie, siccità ) o politico-economiche ( guerre civili, collasso di sistemi collettivistici ).

L’impiego delle Forze Armate in queste evenienze è stato storicamente determinato da una pluralità di motivi: la volontà di segnalare la solidarietà della nazione italiana, ad esempio, ma anche l’esigenza di frenare i movimenti migratori diretti verso l’Italia e, talvolta, la necessità di soddisfare il sentimento umanitario avvertito dall’opinione pubblica interna.

In una prima fase, complici i vincoli interni ed internazionali posti all’Italia dal contesto della Guerra Fredda, gli interventi di soccorso umanitario effettuati dalle Forze Armate sono stati prevalentemente condotti dall’Aeronautica e si sono tradotti nell’attivazione di ponti aerei.

Nel 1959, i C-119 della 46^ Aerobrigata partecipano ad operazioni di trasporto medicinali a Libreville, nell’allora Africa Equatoriale Francese. Nel 1960, in occasione del terremoto di Agadir in Marocco, la stessa unità viene impiegata nell’evacuazione dei feriti da Casablanca.

Dal luglio dello stesso anno - e fino al giugno del 1962 - la 46^ Aerobrigata è impegnata nelle azioni di supporto umanitario all’ex-Congo belga sotto le insegne dell’Onu. E’ nel quadro dell’<<Operazione Congo>> che le Forze Armate italiane subiscono per la prima volta dalla fine della Seconda Guerra Mondiale perdite all’estero, culminate nell’episodio noto come strage di Kindu. L’Aeronautica Militare Italiana lascia sul campo tre apparecchi e venti uomini.

L’attività di soccorso internazionale svolta dall’Aeronautica continua per tutti gli anni '60, '70 e '80 ben oltre la sfera di primario interesse geopolitico nazionale. La 46^ Aerobrigata è, infatti, a Teheran e Barcellona nel 1962; a Skopje nel 1963; in Turchia nel 1966 e nel 1970; in Nicaragua ed Alto Volta nel 1973; in Etiopia nel 1975; ancora in Turchia nel 1976; in Ungheria nel 1977; in Jugoslavia e a Santo Domingo nel 1979; in Algeria, Somalia e Thailandia nel 1980; in Ogaden, Grecia, Iran, Ciad e Sudan nel 1981; ancora in Somalia ed Angola nel 1982; in Colombia e Messico nel 1985; in Camerun nel 1986; in Armenia nel 1988.

Alcune missioni sono particolarmente interessanti per il quadro entro il quale esse sono state pianificate. L’<<Operazione Etiopia>> iniziata dalla 46^ Aerobrigata a fine 1984, ad esempio, è avvenuta in esecuzione di un mandato conferito all’Aeronautica dal MAE, nel contesto delle attività di soccorso e cooperazione allo sviluppo, per trasportare medicinali, derrate alimentari, altri materiali di vario genere nonchè personale medico, della CRI e della Cooperazione Italo-Etiope . Per la prima volta, la politica nazionale di cooperazione allo sviluppo dell’Italia aveva assunto dimensioni anche militari.

Gli interventi umanitari dell’Aeronautica sono virtualmente continui. Era sembrato per qualche tempo che le drammatiche vicende legate al ponte aereo su Sarajevo, interrotto dopo l’abbattimento di un G-222 e la perdita del suo equipaggio (due ufficiali e due sottufficiali), potessero comportare il drastico ridimensionamento di questo genere di missioni. Così però non é stato, e non appena si sono create le condizioni di sicurezza necessarie alla ripresa dei voli umanitari, l'impegno della 46^ Aerobrigata nei Balcani si è riproposto in tutta la sua intensità.

Anche la Marina Militare è stata impegnata fuori delle acque territoriali nazionali in funzione umanitaria. Ha partecipato, con il ct Indomito, all’azione di soccorso in favore dei terremotati di Agadir ( 1960 ); con una squadra composta dagli incrociatori Vittorio Veneto ed Andrea Doria e dai cctt Indomito ed Impetuoso, nonchè con il 3° Gruppo Elicotteri di Catania, alle attività di humanitarian relief per gli alluvionati di Tunisia (1973); con la nave logistica Caorle, al trasporto di generi di prima necessità verso il Montenegro colpito da terremoto ( 1979 ).

Del tutto particolare, la missione compiuta dall’VIII Gruppo Navale ( Vittorio Veneto, Andrea Doria, Stromboli ) nell’estate del 1979, in soccorso dei c.d. boat people vietnamiti alla deriva nel Mare Cinese Meridionale, culminata nel salvataggio di 902 naufraghi .

Il coinvolgimento dell’Esercito Italiano nello svolgimento di interventi umanitari all’estero è, invece, un fatto relativamente più recente, in larga misura legato agli sviluppi dell’attività internazionale di peace-keeping ed agli sconvolgimenti politico-economici determinati dal crollo del Muro di Berlino.

E' solo dai primi anni ’80, infatti, che unità dell’Esercito hanno potuto partecipare ad una serie particolarmente impegnativa di operazioni di peace-keeping o puramente umanitarie, autonomamente o nell’ambito di dispositivi multinazionali. Nessuna di queste missioni è stata priva di una dimensione umanitaria, a partire dall’attivazione dell’ospedale da campo di Italcon II a Beirut, poi donato alla popolazione della capitale libanese.

Operazioni dalla forte connotazione umanitaria sono state, soprattutto, quelle che hanno visto protagoniste i contingenti Airone in Kurdistan, Pellicano in Albania, Ibis in Somalia ed, in una certa misura, Albatros in Mozambico.

Airone è stata la componente italiana dell’operazione multinazionale <<Provide Comfort>> organizzata e guidata dagli Stati Uniti con il beneplacito dell’Onu, per proteggere il ritorno in Irak dei profughi curdi sconfinati in territorio turco per sfuggire alla repressione del regime di Saddam Hussein (circa mezzo milione di persone).

Da un punto vista politico, la partecipazione delle Forze Armate italiane a <<Provide Comfort>> si è configurata essenzialmente come un "atto di riparazione" compiuto dal Governo di Roma per compensare l’assenza di un suo contingente "terrestre" nel corso della Guerra del Golfo, ma ha mirato anche a soddisfare una certa pressione umanitaria dell’opinione pubblica interna. Non è stata, pertanto, decisa in base a stringenti considerazioni attinenti la sfera della politica di sicurezza nazionale, come avrebbe potuto essere ove la si fosse motivata con l’esigenza di stroncare sul nascere l’eventuale sviluppo un moto migratorio dei profughi curdi verso il territorio dell’Europa Comunitaria .

Il carattere di emergenza assunto dalla questione curda e le difficoltà logistiche e politico-militari insite nell’esecuzione di un complesso programma di humanitarian relief a favore di una popolazione tanto numerosa e dispersa in un’area geopolitica così turbolenta avrebbero in ogni caso reso necessario il ricorso allo strumento militare. Un impiego rapido ed efficiente degli strumenti della cooperazione allo sviluppo si sarebbe certamente rivelato intempestivo ed insufficiente.

L’attività umanitaria dei militari italiani in Kurdistan si è articolata essenzialmente in due fasi.

Nella prima, la componente aerea del contingente ha concorso all’effettuazione degli aviolanci in favore dei civili curdi riparati sulle montagne.

Nella seconda fase, il dispositivo terrestre italiano ha curato la creazione e la protezione di numerosi campi di raccolta in territorio irakeno, contestualmente attivando e mettendo a disposizione dei profughi i servizi sanitari del proprio ospedale da campo. Airone ha, inoltre, come si vedrà più approfonditamente oltre, concorso al trasporto degli aiuti destinati ai curdi ed ha fornito la propria collaborazione alle agenzie umanitarie dell’Onu ed alle ONG giunte in Kurdistan.

Ben diverse la genesi e la natura dell’operazione che ha portato il contingente Pellicano in Albania.

Il governo italiano, negoziato ed ottenuto il preventivo assenso di quello albanese con il Memorandum d’Intesa del 24 Agosto 1991, ha deciso di inviare un distaccamento disarmato del proprio Esercito in Albania nell’intento di frenare, con la distribuzione diretta di aiuti alla popolazione civile, l’esodo diretto verso le coste della Puglia, già culminato nello sbarco a Brindisi di circa ventimila profughi .

In questo caso, il ricorso allo strumento militare è stato deliberato sulla base di esigenze primarie della politica di sicurezza nazionale e motivato dal carattere di emergenza assunto dalla situazione.

La scarsa presenza di ONG italiane sul territorio albanese e l’impegno fino ad allora contenuto della politica governativa di cooperazione allo sviluppo - in parte riflesso della ermetica chiusura delle frontiere attuata dal regime socialista di Tirana lungo tutto l’arco della Guerra Fredda - non consentivano, del resto, di puntare su strumenti alternativi.

L’azione umanitaria di Pellicano si è concretizzata in una molteplicità di iniziative. Monitorato completamente il territorio albanese e creati di punti di raccolta degli aiuti provenienti dall’Italia e dalla Comunità Europea, i militari italiani ( disarmati, con l’eccezione di un ristretto nucleo di 18-30 carabinieri con funzione di sicurezza interna, ma protetti dalla Polizia di Stato dell’Albania ) hanno curato la distribuzione di generi di prima necessità organizzando convogli autocarrati che hanno attraversato tutto il paese. Per raggiungere le località più impervie e non collegate da strade, si sono impiegati talvolta anche elicotteri.

Pellicano, inoltre, ha attivato anche dei presidi sanitari, fornendo alla popolazione civile medicinali e servizi, quali visite, ricoveri e addirittura "sgomberi" d’urgenza sui più attrezzati ospedali pugliesi .

L’operazione Pellicano è stata certamente un successo operativo nonchè un’originale manifestazione della strategia nazionale di contenimento dei flussi migratori attraverso l’invio di aiuti in loco.

Questa politica avrebbe tuttavia dato probabilmente frutti più duraturi - anche sotto il profilo della prevenzione degli afflussi migratori - se alla temporanea presenza militare avesse fatto seguito un più razionale utilizzo degli strumenti governativi e non governativi della cooperazione allo sviluppo ed una tutela più attiva degli interessi italiani in Albania.

La successiva partecipazione italiana alle operazioni di pacificazione e soccorso umanitario alla Somalia è stata sotto ogni profilo la missione più complessa mai affrontata dalle Forze Armate italiane dalla fine della Seconda Guerra Mondiale, come provano l’elevato numero delle perdite umane sofferte ed i livelli quantitativi delle prestazioni offerte dal contingente Ibis.

Ibis ha avuto natura essenzialmente interforze, anche se vi è stata un’evidente dominanza delle unità dell’Esercito schierate sul terreno. L’Aeronautica, infatti, ha concorso in modo determinante al supporto logistico ed alla protezione aerea del dispositivo terrestre. La Marina ha svolto un ruolo non meno importante, sia con le proprie navi, che hanno assicurato l’arrivo ed il reimpatrio del contingente, che con la propria fanteria, il Battaglione San Marco .

L’impegno umanitario del contingente - imposto dal mandato Onu ma anche da considerazioni di opportunità - è stato sia diretto che indiretto ed ha dato vita ad una gamma di interventi straordinariamente estesa.

Attività umanitaria del contingente Ibis in Somalia

I militari italiani, infatti, non si sono limitati a distribuire aiuti alimentari e vestiario per conto del Governo di Roma, ma hanno erogato prestazioni sanitarie e veterinarie in misura massiccia ed hanno effettuato interventi sul tessuto sociale e produttivo somalo, riaprendo scuole, ristrutturando orfanotrofi e ripristinando pozzi d’acqua potabile, sia a Mogadiscio che nei villaggi dispersi della savana intorno alla Strada Imperiale.

Da un punto di vista <<indiretto>>, si segnala la protezione offerta ai convogli alimentati dalle agenzie Onu e l’attività svolta in collaborazione con le ONG italiane e straniere che costituirà oggetto di una sezione successiva della ricerca.

L’impegno umanitario del contingente Albatros inviato in Mozambico è stato, invece, più limitato e "convenzionale", essendosi configurato essenzialmente come un’attività complementare e tutto sommato secondaria rispetto al compito principale della missione, che consisteva nella protezione del corridoio di Beira.

Anche in questo caso, comunque, l’attività di humanitarian relief fornita dai militari italiani è stata tanto di tipo diretto quanto indiretto. Vi è stata, infatti, distribuzione "autonoma" di aiuti e si è messo a disposizione dei civili mozambicani un importante presidio sanitario, il Repasan di Chimoio.

Inoltre, nella zona di competenza italiana, i militari di Albatros hanno scortato convogli stradali e ferroviari carichi di aiuti umanitari di origine non nazionale.

Nello svolgimento di queste missioni aeree, navali, terrestri ed interforze, condotte dentro e fuori l’Europa, le Forze Armate italiane hanno conseguito importanti successi ed acquisito una significativa esperienza al punto che è ormai opinione diffusa che il loro impiego in situazioni di emergenza d’interesse nazionale ed in presenza di importanti problemi di sicurezza ed ostacoli logistici, sia insostituibile.

3.2. Costi delle missioni e modalità di finanziamento

A fronte delle prestazioni fornite, bisogna però considerare i costi che l'impiego delle Forze Armate in funzione umanitaria implica.

Il finanziamento delle missioni di peace-keeping ed humanitarian relief compiute dai militari italiani è in effetti fonte di una molteplicità di problemi sia sotto il profilo degli oneri da sostenere che sotto quello della loro ripartizione.

Occorre preliminarmente fare una distinzione tra le operazioni di concezione, pianificazione ed esecuzione prettamente nazionale e le missioni nelle quali, invece, l'azione umanitaria dei militari italiani s'inquadra nel più ampio contesto di missioni multinazionali sotto egida Onu.

Mentre, infatti, le prime, come Pellicano, debbono essere pagate attingendo esclusivamente alle finanze nazionali, per le seconde è previsto in teoria un contributo da parte delle Nazioni Unite. Peraltro, sotto questo punto di vista, le esperienze finora fatte non sono state particolarmente confortanti per l'Italia: in Somalia, ad esempio, il Governo di Roma ha dovuto coprire più del 95% dei costi legati alla presenza del proprio contingente in Restore Hope ed Unosom II. La differenza tra missioni nazionali e missioni multinazionali è quindi minima, almeno sotto il profilo finanziario.

Un secondo fattore che incide sugli oneri effettivi a carico dello Stato italiano è rappresentato dal grado di difficoltà oggettiva dell'operazione. In genere, i costi legati all'impiego delle Forze Armate in funzioni umanitarie crescono con la distanza del teatro operativo dal territorio metropolitano e con il grado di contrasto opposto dalle fazioni in lotta sul terreno. Anche nel migliore dei casi, però, quando cioè si può contare sulla prossimità geografica del teatro e su una relativa assenza di resistenza, gli interventi militari risultano più costosi di quelli attuabili attraverso gli strumenti civili della cooperazione pubblica e volontaria.

Nell'esperienza italiana, le spese sostenute per il sostentamento di contingenti inviati all'estero in missione umanitaria sono andate dai 10 miliardi mensili per Pellicano, il distaccamento disarmato inviato in Albania, ai circa 80 che si sono rivelati necessari per mantenere il più consistente Ibis in Somalia. Di contro, i più ambiziosi interventi d'emergenza della DGCS hanno raramente comportato impegni di spesa superiori ai 50 miliardi annui per singolo paese.

Le cause di questa sproporzione nei costi delle due tipologie d'intervento sono molteplici.

Innanzitutto, le operazioni umanitarie militari esigono una maggior quantità di uomini e mezzi di quelle condotte dalla cooperazione pubblica in prima persona o con il concorso delle ONG. Infatti, in luogo di piccoli ed agili team di specialisti (decentrati, sparsi sul territorio e solo debolmente coordinati), con le Forze Armate si inviano all’estero grandi unità organiche che sono soggette a controllo centralizzato, dotate di stati maggiori ed attrezzate per una vasta gamma di possibili evenienze che contempla anche il combattimento. E’ da queste caratteristiche che discende parte non indifferente dei maggiori oneri imposti dal ricorso allo strumento militare.

In secondo luogo, a spiegare questa differenza di spese concorre anche il fatto che le retribuzioni del personale militare italiano in missione all'estero siano decisamente superiori a quelle che vengono garantite dalla DGCS ai volontari cooperanti. Questa distorsione è in larga misura determinata dall'esteso ricorso che la Difesa italiana fa al c.d. <<volontariato di leva>>, un sistema che incentiva la partecipazione dei coscritti alle missioni di peace-keeping ed humanitarian relief all’estero con la concessione di remunerazioni eccezionali: un regime che non è prevedibilmente destinato ad essere superato nel breve periodo .

Le operazioni umanitarie delle Forze Armate hanno quindi un prezzo economico molto alto, al quale bisognerebbe peraltro aggiungere anche la considerazione dei loro possibili costi umani, che possono essere elevatissimi, come si è verificato in Somalia, dove l’Esercito Italiano ha perduto 10 uomini. Ciò dovrebbe consigliarne un utilizzo quanto mai prudente e parsimonioso.

Vi è un ulteriore aspetto problematico connesso al finanziamento delle missioni umanitarie militari. Dal momento che la partecipazione italiana a missioni umanitarie deliberate dall’Onu normalmente è finanziata solo in minima parte dal Palazzo di Vetro, gli oneri ad essa relativi ricadono quasi interamente sulle finanze nazionali e, dati il carattere straordinario di questi interventi e la continua erosione degli stanziamenti alla Difesa, debbono essere sostenuti con il concorso di altri Ministeri, con improvvise variazioni di bilancio che sottopongono ad ulteriori pressioni la già difficile gestione della contabilità pubblica italiana.

Si sono già verificate rilevanti anomalie. Alla copertura finanziaria dell’attività di Ibis, ad esempio, ha concorso in misura significativa lo stesso Ministero degli Esteri che, suo malgrado, ha dovuto rinunciare a parte delle risorse originariamente destinate al fondo per la cooperazione.

Peraltro, come si è già anticipato, l’occasionale finanziamento degli interventi militari italiani da parte del MAE - imposto da Governo e Parlamento - non autorizza a considerare le Forze Armate ed il Ministero della Difesa ( MD ) alla stregua di soggetti attivi della politica italiana di cooperazione, cosa che anzi la legge 49/1987 esclude esplicitamente.

3.3 L’humanitarian relief nella dottrina e nella pratica italiana del peace-keeping. Quando delegare mansioni umanitarie ai militari e perchè. Il punto di vista delle Forze Armate italiane.

La considerazione che gli aspetti umanitari godono all’interno della dottrina e della prassi italiana del peace-keeping è il risultato della riflessione sulle esperienze compiute all’estero a partire dall’inizio degli anni ’80.

Gli Stati Maggiori delle Forze Armate italiane sembrano attualmente consapevoli che nessuna strategia di contenimento delle tensioni internazionali può ormai fare a meno di una serie di azioni di supporto al processo di pace.

Questa serie di azioni prevede - in sequenza o con parziali sovrapposizioni - iniziative di diplomazia preventiva, attività di humanitarian relief, operazioni di peace-keeping e peace-building e, in circostanze estreme, il ricorso al peace-enforcement.

E’ opinione largamente condivisa all’interno del mondo militare italiano che le attività di soccorso umanitario vadano affidate in prima istanza - tanto in tempo di pace quanto in tempo di guerra - alle organizzazioni civili costituite allo scopo, dalla Croce Rossa Internazionale alle ONG nazionali. Questo sia per ragioni di opportunità politica che di efficienza economica e militare.

L’impiego delle Forze Armate all’estero in vista della fornitura di prestazioni umanitarie, infatti, implica sempre, in primo luogo, una forma di ingerenza nella sfera della sovranità dello Stato destinatario degli aiuti, aprendo delicati problemi d’ordine anche giuridico.

Gli interventi militari, inoltre, come si è anticipato, sono estremamente costosi.

Un fattore che, oltre a quelli già richiamati, contribuisce ad aggravarne l’onerosità è certamente il fatto che la logistica delle Forze Armate si fondi sul concetto di <<ridondanza>>.

Infatti, mentre le ONG possono variare il flusso delle risorse impegnate e delle prestazioni fornite in funzione dello sviluppo della situazione sul campo, e tenendo conto del rapporto costi-benefici, le unità militari sono strutturate ed equipaggiate in funzione della fornitura costante di un servizio standard stabilito ex ante. Nel calcolo della logistica militare dell’humanitarian relief, pertanto, entra in gioco la previsione dell’usura dei mezzi e dei cicli di manutenzione, cosa che porta le Forze Armate ad impegnare una maggior quantità di risorse e, spesso, ad impiegarle in modo economicamente non efficiente. Il loro obiettivo è un traguardo quantitativo, che può assumere la forma del numero di tonnellate di aiuti distribuiti o degli interventi sanitari effettuati al giorno o al mese. La <<ridondanza>>, quindi, rende la logistica militare meno flessibile e competitiva - da un punto di vista economico - rispetto a quella delle ONG.

Infine, l’utilizzo delle Forze Armate in chiave umanitaria costituisce certamente un impiego improprio, ancorchè possibile, dello strumento militare, che è equipaggiato ed addestrato principalmente in funzione del combattimento e della produzione di <<sicurezza>>.

Quando, però, l’effettuazione degli interventi umanitari da parte dei cooperanti governativi e delle ONG diventa troppo rischiosa, per l’esistenza di un’opposizione all’interno del paese beneficiario, o troppo difficoltosa, per l’esistenza di barriere logistiche o di una situazione di emergenza, si riconosce anche in ambito militare che l’attribuzione alle Forze Armate di compiti di humanitarian relief può rendersi necessaria.

L’utilizzo della Marina in Indocina - a favore dei boat-people vietnamiti - dell’Esercito in Albania e dell’Aeronautica nella ex-Jugoslavia (ponte aereo su Sarajevo), a prescindere dalle considerazioni politiche di merito che l’hanno dettato volta per volta, hanno una giustificazione operativa di questo genere.

Varcata questa soglia, con la decisione di impiegare le Forze Armate, i soccorsi, il trasporto e la distribuzione di aiuti assumono caratteristiche nuove, appunto <<militari>>. Le azioni di supporto umanitario entrano, quindi, in una fase <<straordinaria>>.

In questa fase <<straordinaria>>, l’humanitarian relief può essere affidato esclusivamente o prevalentemente ai militari, dando vita ad una complessa gamma di possibili situazioni, in dipendenza delle condizioni di base dell’intervento. Questo è quanto è accaduto, ad esempio, in occasione delle missioni dell’Esercito Italiano in Kurdistan, Albania e Somalia, nonchè dei diversi e numerosi interventi umanitari d’emergenza effettuati da Marina ed Aeronautica, esplicitamente pianificati per l’erogazione di aiuti umanitari in condizioni d’emergenza.

Altre volte, peraltro, i contingenti italiani impiegati all’estero in missioni di peace-keeping tradizionale - come a Beirut o in Mozambico - hanno inserito nella propria attività operativa l’humanitarian relief non tanto sulla base di un mandato deliberato da autorità politiche nazionali o multinazionali (tipo Onu), quanto in vista del conseguimento di un obiettivo pratico: la conquista del consenso delle popolazioni civili locali ed un più efficace inserimento delle unità militari nella realtà territoriale da controllare .

Probabilmente, è stato proprio il successo riportato in Libano con l’apertura ai civili palestinesi dell’ospedale militare da campo del contingente Italcon ad aver provocato l’inserimento delle azioni di soccorso umanitario tra gli strumenti essenziali alla riuscita delle operazioni italiane di peace-keeping. Dopo Beirut, infatti, la dottrina italiana del peace-keeping e le sue manifestazioni pratiche avranno costantemente una dimensione umanitaria. All’ospedale "libanese" di Italcon seguiranno il poliambulatorio di Mogadiscio, il Repasan di Chimoio ed, ancora, i Circuiti Operativi Umanitari ( COU ) attivati in Somalia.

Qualunque sia la via attraverso la quale i militari giungono a svolgere attività umanitaria, essi possono sostituirsi completamente o affiancarsi alle organizzazioni del volontariato civile. In quest’ultimo caso, peraltro, si pongono problemi particolarmente delicati, soprattutto sotto il profilo della sicurezza del personale civile.

Sul punto, peraltro, i militari italiani non intravedono soluzioni univoche adatte a tutte le circostanze. Molto dipende dal contesto entro il quale avviene il doppio intervento civile e militare.

A Beirut, il comando italiano ritenne "provocatoria" - e quindi controproducente - un’eccessiva visibilità delle scorte militari ai presidi delle agenzie umanitarie ( ad esempio, della Croce Rossa ). A Mogadiscio, invece, la protezione ravvicinata dei convogli e dei <<punti di distribuzione>> da parte dei caschi blu era ritenuta una precondizione essenziale dello svolgimento dell’azione umanitaria da parte delle ONG.

4. I rapporti tra ONG italiane e Forze Armate italiane nei teatri di crisi. I case-study.

4.1. La posizione delle Federazioni sull’opportunità politica, la convenienza economica e l’efficacia tecnica degli interventi umanitari condotti dalle ONG e dalle Forze Armate.

La posizione del mondo della cooperazione allo sviluppo, governativa e non, è, per certi versi, profondamente differente, anche se su alcune issues specifiche si registrano delle significative convergenze.

Ciò non deve meravigliare, dal momento che i punti di partenza ed, in molti casi, gli interessi ed i valori da proteggere sono diversi.

Le ONG, in effetti, "rimproverano" ai militari - e soprattutto al Governo che dispone del loro impiego - molte cose.

Innanzitutto, una peggiore conoscenza del terreno. Le ONG, infatti, solitamente arrivano nelle aree di crisi ben prima delle unità militari e con la prospettiva di rimanervi a medio-lungo termine, soprattutto quando debbono realizzarvi un progetto <<di sviluppo>>. In funzione di questo obiettivo, le ONG cercano immediatamente di stabilire forme organiche di contatto con la leadership politica locale e con la popolazione.

Questo, ad avviso della comunità del volontariato civile italiano, non è sempre altrettanto vero per i contingenti militari, anche per le condizioni stesse in cui matura la scelta di impiegare all’estero le Forze Armate italiane.

Mentre il volontario di una ONG Focsiv o Cocis conosce in anticipo il progetto che dovrà eseguire e sa di dover permanere almeno due anni nel paese in cui è inviato, infatti, il soldato italiano parte senza preavviso per destinazioni conosciute solo sommariamente e con la prospettiva di non dovervi restare che per brevi periodi: dai tre ai nove mesi, che poi l’evolversi imprevisto della situazione sul campo può sensibilmente accrescere.

I rapporti con i sistemi politici e sociali dei paesi ospiti, conseguentemente, sarebbero impostati più superficialmente, in vista del conseguimento della sicurezza militare nel breve periodo.

Secondo le ONG, inoltre, l’impiego delle Forze Armate in funzioni umanitarie dirette o <<di concorso>>, sarebbe controproducente anche sotto il profilo squisitamente politico. Realizzando con la loro stessa presenza una compressione della sovranità nazionale dello Stato ospite, i militari talora si attirerebbero l’ostilità dell’ambiente in cui sono chiamati ad operare, con significative ricadute negative anche sulle possibilità delle ONG, altrimenti più libere.

Di fatto, si sostiene, le ONG possono creare degli interfaccia con i governi locali che non sono sempre alla portata delle unità militari, anche per la diversa "rilevanza" politica dei loro interventi.

Le ONG, inoltre, temono i condizionamenti politici che possono derivare dalla presenza di un forte contingente militare alle loro spalle e desiderano evitare ogni forma d'identificazione della loro azione con quella dello Stato che le protegge.

Esistono, poi, altre obiezioni di carattere economico e tecnico.

Gli interventi militari "umanitari" sottraggono denaro alla cooperazione; sono, in media, sensibilmente più costosi di quelli affidati al volontariato civile - come del resto riconoscono anche gli Stati Maggiori - e sono spesso tecnicamente non corretti, privilegiando le dimensioni quantitative e non qualitative dell’azione di humanitarian relief.

Distribuendo grandi quantità di derrate, ripristinando e restaurando infrastrutture secondo standard "occidentali", ad esempio, le Forze Armate realizzano interventi di grande "visibilità" che accrescono il consenso dell’opinione pubblica interna sul loro operato, ma che non hanno alcuna prospettiva di resistere al loro ritiro.

Anche il mondo della cooperazione governativa e non governativa, peraltro, riconosce l’esistenza di alcuni elementi positivi nell’impiego dello strumento militare. Le Forze Armate, infatti, possono rivelarsi importanti in presenza di un grave problema di sicurezza e quando siano indispensabili le loro ingenti risorse logistiche.

Soprattutto nelle situazioni di emergenza, pertanto, appare opportuno anche alla comunità dei volontari cooperanti italiani che si ricerchino delle forme di collaborazione, sia a Roma che sui singoli teatri di crisi, con l’obiettivo di sfruttare al massimo le caratteristiche peculiari di ciascuno strumento.

All’obiettivo di una maggiore collaborazione tende, del resto, anche la proposta recentemente avanzata dal Cis, Consorzio Italiano di Solidarietà, per un rafforzamento della collaborazione con il Ministero della Difesa nell’ambito del Tavolo di Coordinamento per gli Aiuti alla ex Jugoslavia, che è stato istituito nel 1992 e del quale sono già partecipi tutti i principali soggetti pubblici e privati coinvolti nella cooperazione d’emergenza oltreadriatico: un segno emblematico della crescente importanza attibuita ai militari dall’Humanitarian Community nazionale.

Si va quindi diffondendo la consapevolezza che azioni concordate DGCS-ONG-Forze Armate potrebbero consentire di ottenere una maggiore incisività dai singoli interventi, sia in termini umanitari che politici in senso lato.

4.2. I rapporti tra Forze Armate, agenzie umanitarie, ONG nazionali e straniere sul campo: i case-study.

A questa crescita di consapevolezza non sono state estranee le esperienze compiute sul campo dai funzionari della DGCS, dai volontari delle ONG e dai soldati delle Forze Armate italiane. Il miglioramento dei rapporti fra questi tre soggetti è stato, in effetti, costante, a dispetto delle difficoltà e dei problemi che si sono occasionalmente registrati.

La collaborazione tra civili e militari nel campo dei soccorsi umanitari è iniziata negli anni ’80, con la missione dell’Esercito Italiano in Libano e con la già richiamata <<Operazione Etiopia>> che vide la 46^ Aerobrigata dell’Aeronautica agire per conto della Cooperazione Italo-Etiope.

In realtà, tuttavia, sono state soprattutto le missioni in Kurdistan, Albania, Somalia, Mozambico e Bosnia a modellare ed affinare progressivamente sia le tecniche d’intervento umanitario sia i rapporti tra Forze Armate ed ONG nello svolgimento delle attività di humanitarian relief. Ed è proprio per questa ragione che si è deciso di dedicare una sezione della presente ricerca all’approfondimento delle vicende legate a queste operazioni.

4.2.1. Il Kurdistan

L’invio del contingente Airone nel Kurdistan irakeno è stato, come si è visto in altra parte della ricerca, la prima importante missione militare umanitaria affrontata dall’Esercito Italiano nel dopoguerra.

Vi era stato, per la verità, l’intervento in Libano di Italcon nell’ambito delle Mnf 1 e 2, a cavallo tra il 1982 ed il 1984. Tuttavia, in quella occasione, la dimensione umanitaria non aveva caratterizzato decisivamente la natura della missione. Il contingente italiano, infatti, pur svolgendo dell’attività umanitaria, era stato inviato dal Governo di Roma in vista di un preciso scopo strettamente politico-militare: la protezione dello sgombero dell’Olp dalla capitale libanese e l’interposizione tra le fazioni in lotta a Beirut.

Italcon costruì, mise a disposizione ed infine cedette ai libanesi il proprio ospedale da campo, ma queste iniziative del contingente non vennero attuate in esecuzione di uno specifico mandato. Furono, piuttosto, imposte dagli eventi e si rivelarono estremamente utili per meglio inserire Italcon nel contesto di Beirut. Il contingente italiano, al di là di questa fornitura diretta di assistenza umanitaria, non si impegnò in altro modo. La copertura offerta, ad esempio, alla Croce Rossa Internazionale ed alla Caritas, fu di tipo del tutto indiretto e limitata ad una generica assicurazione di sicurezza sulla zona di competenza. Non vennero mai effettuate scorte ravvicinate, anche per non compromettere con la loro militarizzazione, l’assoluta imparzialità delle iniziative prese dalle maggiori agenzie umanitarie internazionali che erano accorse a Beirut.

Di contro, Italfor Airone ha rappresentato il contributo italiano all’operazione multinazionale Provide Comfort, varata da una coalizione costruita e guidata dagli Stati Uniti in esecuzione della Risoluzione 688 del Consiglio di Sicurezza dell’Onu, che aveva esplicitamente richiesto un intervento della comunità internazionale per soccorrere le popolazioni curde stanziate nell’Irak settentrionale, proteggerle dalle rappresaglie del regime di Saddam Hussein e permetterne il reinsediamento nelle proprie abitazioni.

Sempre la Risoluzione 688 invitava espressamente la coalizione a favorire anche l’attività di humanitarian relief svolta dalle agenzie internazionali e dalle ONG.

Operativamente, Provide Comfort è stata quindi eseguita da un pool multinazionale di unità emanazione diretta della Nato - come prova l’attribuzione della sua direzione al Generale americano Shalikashvili, all’epoca vice-Saceur - in vista di un obiettivo spiccatamente umanitario.

Esisteva, evidentemente, anche uno scopo politico per Provide Comfort, che s’identificava con la riaffermazione dei limiti imposti alla sovranità irakena e con l’alleggerimento della pressione curda sulla Turchia, ma nel complesso il movente umanitario era prevalente. Per quanto riguarda l'Italia, come si è già accennato, gli obiettivi politici dell'intervento erano, se possibile, ancora più circoscritti e coincidevano con la necessità di ribadire la solidarietà <<atlantica>> del Governo di Roma, in una certa misura appannata dal basso profilo della partecipazione italiana a Desert Storm.

Il mandato dell’Onu obbligava, dunque, le unità militari a porre in essere in Kurdistan delle iniziative umanitarie d’emergenza e a favorire quelle istituzionalmente poste in essere dalle varie agenzie civili - internazionali e non, pubbliche e private - specializzate nella fornitura di questo genere di servizi. Ne derivava, fin dalle origini, la previsione di un modello di specializzazione funzionale entro il quale alle Forze Armate sarebbe spettato il primo soccorso e lo stabilimento di adeguate condizioni di sicurezza ed alle organizzazioni umanitarie civili, invece, ogni successiva attività di assistenza e riabilitazione.

La coalizione multinazionale, conseguentemente, ha articolato la sua missione in due fasi che sono già state menzionate: la campagna degli aviolanci e la penetrazione nel Kurdistan irakeno allo scopo di permettere e proteggere il ritorno ed il reinsediamento delle masse curde che erano fuggite in Turchia.

In questo schema operativo, Italfor Airone si è perfettamente integrato. Preceduto da una serie di lanci di generi alimentari effettuati a partire del 21 aprile 1991 da velivoli della 46^ Aerobrigata, il contingente terrestre italiano si è installato in maggio nell’Irak Settentrionale, nel distretto di Zakho, dove ha costruito delle tendopoli, provvedendo contestualmente a difenderle, mentre si rifornivano i profughi di acqua e cibo e si effettuavano interventi di prima necessità sulle strutture adiacenti.

In questa fase, i militari italiani sono stati protagonisti in prima persona dell’humanitarian relief multinazionale, ottenendo risultati superiori a quelli medi riportati dalla coalizione: con il 5,6% del personale di Provide Comfort, infatti, Italfor Airone ha eretto il 18% delle tende, prestando il 30% dei servizi medici totali e presidiando una percentuale compresa tra il 16 ed il 25% del territorio complessivamente coperto dalle truppe alleate.

In esecuzione del mandato Onu, tuttavia, i militari italiani non si sono limitati all’assistenza diretta, ma hanno anche sostenuto le attività intraprese dalle agenzie umanitarie internazionali e dalle ONG <<d’emergenza>>. Italfor Airone ha, così, collaborato con l’Unhcr, favorendone gli sforzi iniziali d’inserimento sul territorio, con una dedizione che è stata oggetto del suo successivo apprezzamento.

Di questa collaborazione hanno beneficiato anche le ONG presenti in Kurdistan. Essendo assenti quelle italiane - già allora poco attrezzate per gestire degli impegnativi interventi d’emergenza a grande distanza dalla madrepatria - i principali interlocutori di Airone sono stati fatalmente dei soggetti stranieri.

Airone, così, ha operato a stretto contatto con Care - come capiterà più tardi ad Ibis in Somalia - sia garantendo la sicurezza dei suoi volontari cooperanti, sia supportandone in vario modo le iniziative, ad esempio fornendo generatori ed altri utensili. Proprio a Care, inoltre, Italfor Airone ha ceduto al termine della sua missione la responsabilità per la continuazione degli aiuti nella propria zona di competenza.

Anche in questo caso, la soddisfazione per la collaborazione raggiunta tra le due parti è stata motivo di compiacimento e riconoscenza da parte della ONG interessata.

In Kurdistan, quindi, i militari italiani hanno fatto una prima importante esperienza di humanitarian relief all'estero, entrando organicamente in contatto sia con l'Unhcr che con il mondo delle ONG vere e proprie.

Nel portare a termine con successo il loro compito e nel costruire un rapporto positivo con queste agenzie umanitarie, peraltro, i soldati di Italfor Airone si sono potuti giovare di una serie di circostanze favorevoli che non si sono sempre ripetute nelle successive missioni: la relativa tranquillità del teatro presidiato, ad esempio, dove non si è riscontrato alcun contrasto irakeno o locale di rilevante intensità, nonchè la sostanziale uniformità degli interessi delle altre nazioni presenti e dei soggetti extrastatuali coinvolti.

Fattori, questi, sui quali i militari italiani non hanno potuto contare nè in Somalia nè in Bosnia.

4.2.2. L’Albania

Come si è già avuto modo di sottolineare in altra parte della ricerca, l’intervento delle Forze Armate italiane in Albania non è avvenuto nel contesto di una spedizione multinazionale, ma è stato il riflesso di un atto della politica di sicurezza nazionale dell’Italia.

L’idea alla base della spedizione concordata dal Governo di Roma con quello di Tirana era quella di bloccare l’esodo degli albanesi verso le coste italiane con l’invio e la distribuzione <<in loco>> di aiuti di emergenza.

Il piano originario prevedeva - al costo di circa 90 miliardi di lire - l’erogazione in tre mesi di 90.000 tonnellate di derrate ed altri generi di prima necessità, da parte di un contingente militare italiano che sarebbe stato disarmato e protetto dalla polizia di Stato albanese .

In cambio di questo supporto - che sarebbe valso a puntellarne il potere - il governo socialista di Tirana s’impegnava a controllare e limitare l’emigrazione dei suoi cittadini verso l’Italia.

L’impiego dello strumento militare, almeno all’inizio, non godeva del consenso della comunità italiana delle ONG. Federazioni come la Focsiv cattolica, in particolare, contestavano l’operazione sia dal punto di vista dell’opportunità politica che sotto il punto di vista dell’efficienza economica. Non si comprendeva perchè il Governo italiano preferisse inviare in Albania - un paese già occupato dall’Italia alla vigilia della Seconda Guerra Mondiale - unità militari, anzichè servirsi delle ONG che sarebbero state meno "costose" ed avrebbero, probabilmente, garantito un superiore ritorno d’immagine.

In un secondo momento, tuttavia, parte di queste obiezioni sono tramontate - di fronte all’evidenza del ruolo svolto dalla logistica militare nell’assistenza agli albanesi - e si è generalmente riconosciuto il carattere essenziale svolto dall’Esercito Italiano nella fornitura degli aiuti di emergenza.

Durante il ciclo operativo del contingente Pellicano, in Albania sono state presenti quasi esclusivamente ONG <<di emergenza>> britanniche, svizzere e tedesche. C’era, inoltre, un forte presidio della Caritas.

La presenza italiana è rimasta limitata al Lvia di Cuneo ed al Ctm di Lecce, anch’esse ONG specializzate nelle emergenze, nonchè al Vis, ONG invece <<di sviluppo>>. Dopo il ritiro del contingente, è arrivato ( 1994 ) anche il Cefa di Bologna, che sta realizzando un progetto agricolo nel meridione albanese. Altre ONG sono poi sopraggiunte.

Tutte queste organizzazioni - salvo il Vis, che ha preferito aprire un centro di formazione professionale a Tirana - sono state attive nella distribuzione degli aiuti alimentari e sanitari.

Le poche ONG italiane operanti in Albania non risultano aver avuto contatti particolarmente intensi con il contingente Pellicano.

Occasionalmente, per via diretta o per il tramite dell’Ambasciata d’Italia a Tirana, ai soldati italiani è stata richiesta una collaborazione nel trasporto di alcuni carichi delle ONG (soprattutto dalla Caritas). Tale collaborazione, salvo rare eccezioni e compatibilmente con le possibilità delle unità impegnate, è stata offerta (anche il VIS risulta aver ricevuto dai militari italiani viveri e supporti di varia natura). Pellicano, infatti, doveva prioritariamente distribuire gli aiuti pubblici d’emergenza inviati dal Governo italiano e, successivamente, dalla Comunità Europea.

In seguito, le ONG hanno lamentato il carattere inorganico assunto dalla politica estera italiana verso l’Albania. In particolare, la cooperazione allo sviluppo non avrebbe affiancato la presenza militare in uno sforzo serio di penetrazione nel paese balcanico , con sostanziale pregiudizio non solo degli interessi italiani nella regione, ma della stessa efficacia dell’azione intrapresa. Svincolata da un’azione forte sul piano politico, sociale, economico e culturale, infatti, la presenza militare non è stata in grado di lasciare tracce durature.

Terminata l’emergenza, reimpatriato Pellicano, in Albania sono in effetti rimaste solo alcune ONG italiane <<di sviluppo>>, mentre il nuovo governo appaltava ad imprese tedesche la ricostruzione dell’aeroporto di Tirana, stipulava accordi politico-commerciali di cooperazione con gli Stati Uniti e l’Indonesia ( entrando in trattative anche con la Malaysia ) e preferiva affidare ad altri paesi diversi dall’Italia il compito di riequipaggiare ed addestrare le Forze Armate albanesi .

4.2.3. La Somalia

La partecipazione delle Forze Armate italiane all’operazione Restore Hope ed alla successiva Unosom II non è stata decisa tanto sulla base di pressanti esigenze della politica di sicurezza nazionale quanto per soddisfare un’istanza umanitaria profondamente avvertita dall’opinione pubblica interna.

Hanno certamente concorso a determinare un forte impegno italiano anche i trascorsi coloniali e post-coloniali dell’Italia in Somalia (la Somalia è rimasta sotto <<amministrazione fiduciaria>> fino al 1960) e la rilevante esposizione della politica italiana di cooperazione nello sviluppo somalo. L’invio del contingente militare è stato accompagnato da un significativo sforzo finanziario da parte del MAE, che ha lanciato un piano d’aiuti d’emergenza .

A differenza di quanto è accaduto in Kurdistan ed Albania, pertanto, in Somalia, i militari italiani hanno trovato sul campo una significativa presenza di ONG italiane. Operanti da lungo tempo sul suolo somalo, ma seriamente ostacolate dalla guerra civile e dalla criminalità somala, queste ONG potevano vantare, rispetto al contingente Ibis, una superiore conoscenza dell’ambiente fisico e politico in cui stava avendo luogo l’intervento.

Dato anche il mandato Onu, che prevedeva esplicitamente tra i compiti delle unità militari la protezione dell’attività di soccorso umanitario, è stato quindi necessario come già in Kurdistan far lavorare fianco a fianco Forze Armate ed ONG.

Data, però, la grande entità della presenza del volontariato in Somalia, e complici le gravi difficoltà ambientali, è lì che sono emersi per la prima volta tutti i problemi e gli aspetti del coordinamento tra militari ed ONG.

In questo campo, mentre cresceva nel corso della missione multinazionale l’esperienza dell’Onu in materia, gli italiani cercavano di dare una propria soluzione a tutte le questioni relative allo svolgimento delle iniziative di humanitarian relief ed al problema della cooperazione con le ONG.

A Mogadiscio operavano una molteplicità di enti governativi, agenzie Onu, ONG, organizzazioni "occidentali", africane, mediorientali e, da ultimo, persino somale. I problemi di coordinamento si sono posti sia all’interno di questo mondo così variegato che nei rapporti tra questo ed il braccio armato dell’intervento sponsorizzato dall’Onu.

Una prima forma di coordinamento sul campo - operante già sotto Unitaf - è stata rappresentata dal doppio incontro che ogni mattina aveva luogo a Mogadiscio Sud e Mogadiscio Nord. Vi partecipavano i rappresentanti dei contingenti e delle ONG presenti nella capitale somala nonchè funzionari dell’Onu. In quella sede si assumevano le decisioni relative all’organizzazione dell’attività umanitaria giornaliera.

Successivamente, il rapporto tra Onu, contingenti ed ONG si è fatto più organico e strutturato, con la creazione dei <<punti di distribuzione>>, sempre attivi nel periodo febbraio-ottobre 1993.

Le ONG, in effetti, avevano un problema fondamentale da risolvere. Disponevano di generi di prima necessità, ma non possedevano mezzi, locali di stoccaggio, manovalanza e scorte.

Per ovviarvi, prima dell’intervento dei militari, le ONG erano costrette ad operare reclutamenti sul campo (manodopera e sicurezza) e spesso a distribuire gli aiuti ricorrendo ad organizzazioni locali, non di rado contigue alle bande protagoniste della guerra civile. Ne conseguiva una sensibile riduzione del volume dei generi effettivamente messi a disposizione dei destinatari. Il sistema aveva, pertanto, costi economici, politici ed morali elevatissimi .

Con la creazione dei <<punti di distribuzione>>, questo problema è stato avviato a soluzione, introducendosi finalmente a Mogadiscio una forma di erogazione <<diretta>> degli aiuti e di collaborazione fra militari e volontari "cooperanti".

Nel periodo di massima attività, nella capitale somala hanno funzionato ogni mattina ben 32 <<punti di distribuzione>>. Ogni <<punto>> distribuiva circa 10 tonnellate di generi di prima necessità, pari a circa 5.000 razioni individuali da 2 kg al giorno. A Mogadiscio, quindi, venivano quotidianamente erogate 320 tonnellate di aiuti, pari a 16.000 razioni .

I <<punti>> venivano alimentati da camion scortati ed erano organizzati e protetti da squadre di militari, incaricati di controllare e canalizzare la folla.

Di questi 32 <<punti di distribuzione>>, 12/13 erano solitamente affidati agli italiani. E’ in quei <<punti>> che si è probabilmente raggiunto il massimo grado di coordinamento tra unità militari ed ONG. L’erogazione diretta degli aiuti era assicurata dal personale di ONG italiane - come il Cisp ed InterSOS di Roma - e talvolta straniere - come Care - mentre la sicurezza di ogni <<punto>> gestito dai militari italiani era assicurata, normalmente, da una squadra di 10/12 elementi. Squadre aggiuntive di "pronto intervento" in perlustrazione mobile tra i vari <<punti>> ed un reparto di elicotteri garantivano un ulteriore supporto in caso di emergenza. Concorrevano al mantenimento dell’ordine pubblico anche dei poliziotti somali - equipaggiati, inquadrati ed addestrati dal contingente italiano.

Il grado di sicurezza nel settore presidiato dagli italiani si è mantenuto elevato lungo tutto il corso di questa esperienza, al punto che la minacciata interruzione del servizio di distribuzione in caso di incidenti non ha mai avuto luogo. La stessa cosa, com'è noto, non può dirsi a proposito dei <<punti di distribuzione>> affidati ai pakistani in altra parte della capitale somala .

Fonte: SME

Dopo l’Ottobre 1993, nell’intento di passare dall’assistenza di emergenza allo sviluppo, Unosom II ha tentato con scarso successo di modificare la sua tecnica d’intervento umanitario. Si sono, conseguentemente, sciolti i vecchi <<punti di distribuzione>> per dar vita al programma Food for Work.

L’idea era quella di scambiare l’erogazione di aiuti con lavoro somalo. Ma si è fallito, come era già accaduto negli sporadici casi in cui anche prima dell’Ottobre 1993 si era tentato di percorrere questa strada, anche per l’oggettiva difficoltà di organizzare delle attività produttive con manodopera locale.

Peraltro, Food for Work ha segnato un altro momento importante di collaborazione tra il contingente italiano e le ONG italiane. Con il determinante concorso del Cefa di Bologna, ad esempio, si è aperto il poliambulatorio di fronte all’Ambasciata d’Italia a Mogadiscio. Il poliambulatorio - divenuto poi tristemente famoso per l’agguato del 9 Dicembre 1993 in cui ha perso la vita la crocerossina Maria Cristina Luinetti - impiegava personale somalo che veniva pagato con viveri forniti dal Cefa.

Il contingente italiano ha cooperato con le ONG italiane non soltanto nell’esecuzione di programmi di aiuto umanitario deliberati dal comando multinazionale Unitaf-Unosom II, ma anche nel quadro di un’autonoma strategia tesa a massimizzare il consenso intorno ad Ibis. Il mandato Onu, del resto, e le regole d’ingaggio conseguentemente adottate non escludevano la possibilità di dar vita ad interventi nazionali tesi allo svolgimento di attività umanitaria.

Fin dalla prima fase delle operazioni, pertanto, ad ogni livello di comando, il contingente italiano si è dotato di un ufficio <<affari civili>> per trattare con le ONG ed i funzionari Onu. Esisteva la consapevolezza, infatti, che le ONG italiane avessero accumulato un’esperienza delle cose somale tale da farne un punto di riferimento utile per l’impostazione delle iniziative del contingente. Si riconosceva, soprattutto, che le ONG italiane potessero "aiutare" i militari di Ibis a calarsi nella realtà della Somalia e meglio comprenderla.

Molte ONG italiane, oltrettutto, operavano proprio nella zona di competenza dei militari italiani.

Con il tempo, d’altra parte, anche nel personale delle ONG, per formazione culturale estremamente diffidente nei confronti delle Forze Armate, è cresciuta la fiducia verso il contingente.

Le ONG, ad esempio, seppur con qualche resistenza, hanno accettato di delegare ai militari la distribuzione dei propri generi di prima necessità nelle aree esterne al proprio raggio d’azione. Ed è con tali materiali che si sono frequentemente alimentati i c.d. <<circuiti operativi umanitari>> effettuati dal contingente italiano nell’entroterra somalo (COU).

In taluni casi, su richiesta, personale delle ONG ( ad esempio, del Cefa ) è stato aggregato ai <<pattuglioni>> dei COU . I COU interessavano le località interne non situate sul percorso della Strada Imperiale, in aperta savana, che le ONG non potevano raggiungere. Impegnavano nuclei di paracadutisti composti mediamente da 50 soldati dotati di componente operativa, sanitaria, specialistica ( meccanici e genieri ) ed umanitaria.

Un’altra area di collaborazione tra ONG e militari italiani si è realizzata in relazione al tentativo di riportare nelle campagne somale parte dei profughi affluiti a Mogadiscio nella fase più acuta della guerra civile e della carestia.

Questo progetto - ovviamente contestato dalle organizzazioni somale che avevano in gestione i campi di raccolta - è nato nell’ambito delle ONG, ma è stato richiesto al contingente Ibis di concorrervi.

Anche in questo caso, si è cercato di sfruttare le differenti potenzialità e vocazioni delle strutture militari e del volontariato civile. Valutata la possibilità di effettuare il reinsediamento, infatti, le ONG distribuivano agli interessati un kit per l’avvio di attività agricole e la sopravvivenza in campagna ( comprensivo dei viveri necessari per un mese ), mentre i soldati assicuravano materialmente il trasporto degli sfollati fuori Mogadiscio e provvedevano alla successiva chiusura e distruzione fisica del campo profughi sgomberato.

Nello svolgimento di queste operazioni, i rapporti con alcune delle ONG italiane - ancora una volta, Cefa, Cisp ed InterSOS - si sono progressivamente intensificati, fino a farsi talmente stretti da giungere alla parziale compenetrazione delle reti informative radio. I militari italiani avevano accesso alla rete ONG e viceversa.

Nel coordinamento dei rapporti tra militari e cooperanti italiani, un ruolo importante è stato certamente svolto anche dal plenipotenziario del MAE in Somalia ( il Ministro Augelli prima e Scialoia poi ).

Tra ONG e contingente italiano vi sono certamente stati anche dei problemi. In taluni casi, ad esempio, le ONG si sono piegate malvolentieri alla necessità di affidare ai militari la distribuzione di parte degli aiuti, argomentando la loro resistenza sulla base della loro miglior conoscenza degli interlocutori somali.

Altre volte, il problema è stato rappresentato dalla responsabilità operativa sulla gestione delle strutture "miste", animate cioè da militari e cooperanti civili, che il comando di Ibis ha sempre rivendicato. In questi casi, la mediazione del plenipotenziario del MAE si è rivelata di particolare importanza.

Un’obiezione rilevante ha riguardato la metodologia d’intervento umanitario dei militari, molto <<quantitativa>> e generalmente condizionata dall’avere un orizzonte temporale di riferimento circoscritto al breve periodo. Il contingente italiano - ad esempio, nel restauro, nella riapertura e gestione delle scuole somale - avrebbe abituato i beneficiari dei suoi interventi umanitari a standard non mantenibili dopo la cessazione della sua missione.

Dal canto loro, i militari hanno contestato alle ONG la tendenza a muoversi in modo spesso incompatibile con la necessità di assicurare ai cooperanti adeguate condizioni di sicurezza.

In qualche caso, poi, si è talvolta covato il sospetto che alcuni soggetti effettuassero attività inconciliabili non solo con il successo operativo della missione multinazionale, ma con la stessa ragion d’essere del volontariato di cooperazione, come il commercio d’armi a fini di autofinanziamento.

In generale, comunque, la cooperazione tra ONG ed unità militari italiane sul teatro somalo sembra aver dato il meglio di sè nelle situazioni di emergenza. Le Forze Armate assicuravano la logistica e la difesa dei convogli o dei <<punti di distribuzione>>, mentre le ONG distribuivano materialmente gli aiuti. Nelle operazioni a più lungo termine, invece, si è rivelato esistere un forte potenziale di conflitto, se non altro in prospettiva. Il supporto alla produzione e la rivitalizzazione economica e sociale di uno Stato sono attività nelle quali le ONG dispongono di una professionalità sicuramente affermata, al contrario dei militari per i quali esse costituiscono un terreno nuovo.

4.2.4. Il Mozambico

La decisione di inviare un contingente militare in Mozambico è stata dettata da considerazioni differenti e oggi può essere vista, sotto molti profili, come la logica conseguenza degli investimenti politici ed economici fatti in quel paese dalla cooperazione governativa e dal volontariato laico e religioso italiano.

L’Italia era stata, in effetti, per anni fra i primi paesi erogatori di aiuti al Mozambico, anche se non sempre, per ragioni politiche interne, aveva potuto mantenere gli impegni assunti, ed aveva avuto un ruolo di primo piano nel fornire supporti finanziari al processo di pace. Nel periodo 1990-93, il Mozambico era stato al quinto posto tra i paesi beneficiari della cooperazione italiana che vi aveva trasferito 389 miliardi di lire.

Inoltre, era stata una istituzione non governativa italiana - la Comunità di S. Egidio - ad aver materialmente organizzato e pilotato lo sviluppo del negoziato sfociato negli accordi di Roma tra Renamo e Frelimo.

Mentre si inviava Albatros in Mozambico a tutela dell’intesa raggiunta e del programma di aiuti varato d’intesa con l’Onu, la DGCS provvedeva ad attribuire all’Ambasciata d’Italia a Maputo il compito di selezionare i beneficiari degli stanziamenti decisi nel quadro del nuovo piano straordinario di ricostruzione, essenzialmente ONG italiane ed altri soggetti pubblici o privati operanti nel paese australe. Contestualmente, il MAE indicava quattro regioni come zone d’intervento prioritarie: l’area della capitale, Maputo; la Zambezia; Sofala e la Manica, queste ultime attraversate dal corridoio di Beira.

A dispetto di questo impegno multidimensionale - della DGCS e della Difesa italiana - l’azione dei funzionari del MAE, dei volontari cooperanti (delle ONG Focsiv, Cocis e sindacali) e dei soldati di Albatros è però rimasta priva di un coordinamento a livello nazionale. I vari elementi del sistema-paese Italia, infatti, hanno operato in Mozambico per proprio conto o quali ingranaggi della struttura di Unomoz, che disponeva, tra l'altro di un forte ufficio per il coordinamento delle iniziative civili e militari umanitarie.

Da un punto di vista strettamente militare, l’esperienza compiuta in Mozambico è stata profondamente differente da quelle fatte in Kurdistan, Albania e Somalia.

Due, in particolare, sono stati gli elementi distintivi della missione mozambicana:

a) innanzitutto, l’esistenza del consenso preventivo all’effettuazione dell’intervento di peace-keeping: l’arrivo dei "caschi blu" è stato, infatti, previsto nel corso degli stessi negoziati di pace e richiesto formalmente dal governo legittimo del Mozambico;

b) in secondo luogo, il carattere effettivamente multilaterale dell’operazione, che è stata efficacemente gestita dall’Onu attraverso la presenza un proprio solido dispositivo sul campo.

Sempre sul piano militare, questi due tratti fondamentali dello scenario mozambicano hanno avuto almeno due importanti conseguenze.

Il problema della creazione e del mantenimento della sicurezza, innanzitutto, non ha assunto le stesse drammatiche connotazioni registratesi in Somalia, consentendo al contingente italiano di ridurre drasticamente il novero delle potenziali minacce al successo della propria missione. Tali minacce, infatti, sono state ricondotte a tre soli gruppi di evenienze:

- le possibili iniziative di destabilizzazione dirette a rallentare o bloccare l’evoluzione del processo di pace in atto, con un probabile maggiore - ma sempre tenue - interesse della Frelimo "governativa" in tal senso;

- le eventuali attività irregolari di disturbo messe in essere dagli oppositori al regime dello Zimbabwe guidato da Mugabi, esuli in Mozambico;

- gli attacchi ai convogli umanitari da parte della criminalità locale. Questi ultimi sono stati identificati come il maggior fattore di rischio.

Nessuna minaccia potenziale, inoltre, si è mai tradotta in insidie effettive alla sicurezza di Albatros, come prova il fatto che le uniche perdite subite dal contingente si siano verificate in seguito ad un incidente di volo.

In secondo luogo, la gestione del supporto alle attività umanitarie delle ONG è stata sostanzialmente diretta dalle autorità dell’Onu, sia attraverso l’imposizione di regole d’ingaggio particolarmente severe che hanno ridotto l’autonomia dei singoli contingenti nazionali, sia attraverso l'attività del già citato ufficio costituitosi in Unomoz.

Anche Albatros, in una certa misura, ha risentito di questo fattore di condizionamento. Ad esso era affidato il compito di pattugliare il corridoio di Beira, in sostituzione dei militari dello Zimbabwe, ed in questo quadro il concorso all’humanitarian relief, pur previsto tra gli scopi della missione, era del tutto secondario e limitato alla protezione dei convogli in transito nel già citato corridoio.

A dispetto di queste premesse, l'esperienza in Unomoz sotto il profilo umanitario non è stata priva di insegnamenti e particolarmente rilevanti si sono rivelate soprattutto le conseguenze di una sua particolarità organizzativa. La presenza all’interno di Unomoz di un efficiente e potente <<Dipartimento Affari Umanitari>> alle dirette dipendenze del Delegato di Boutrous Ghali a Maputo - l’italiano Ajello - ha determinato, infatti, il verificarsi di una sostanziale discriminazione tra le organizzazioni umanitarie a vario titolo operanti in Mozambico, cosa che non era accaduta nè in Kurdistan nè in Somalia.

Per effetto di questa discriminazione, i soldati italiani hanno a loro volta dovuto fare delle distinzioni, classificando in quattro categorie le varie espressioni della cooperazione civile internazionale presenti in Mozambico:

a) le agenzie riconosciute dall’Onu o ad essa collaterali, come il World Food Program. Queste entità hanno avuto un’interfaccia nel comando Onu ( il già citato <<Dipartimento Affari Umanitari>> ) e si sono potute sempre giovare della scorta armata dei "caschi blu". Anche le unità italiane sono state tenute - nella loro area di competenza - a garantire la sicurezza di questo gruppo di organizzazioni;

b) le ONG operanti al di fuori della copertura Onu. Ve ne erano di italiane, oltrechè tedesche, svedesi e norvegesi. Tra esse, la Red Barna, affiliata all’anglosassone Save the Children Fund, attiva nella zona del corridoio di Beira, protagonista della campagna scandalistica scatenata contro il contingente italiano e pregiudizialmente ostile alla presenza in Mozambico dei "caschi blu" ;

c) le missioni e le organizzazioni religiose capillarmente diffuse su tutto il territorio mozambicano, prevalentemente animate da clero e personale religioso di origine europea o comunque "bianco";

d) entità anomale come il Beira Corridor Group ( BCG ), una sorta di agenzia di marketing e fornitura di servizi, finanziata dalle imprese dello Zimbabwe, composta in larga parte da personale ex-militare e fortemente favorevole alla presenza in Mozambico del contingente militare multinazionale.

In assenza di previsioni specifiche da parte dei vertici di Unomoz, i rapporti con le ONG, le missioni, le delegazioni religiose e le entità tipo BCG sono stati di fatto scoraggiati e rimessi all’esclusiva iniziativa dei singoli contingenti, con correlativa assunzione di responsabilità per le iniziative di sostegno e scorta alle loro rispettive attività umanitarie, non contemplate nelle <<regole d’ingaggio>>.

Ciò si è rivelato vero anche per Albatros, che, nella maggioranza dei casi, è stato quindi spinto dalle circostanze a sviluppare i propri contatti con le ONG italiane al di fuori di qualunque cornice formale.

Sulle scelte compiute dal contingente italiano in questa materia, non risultano aver in alcun modo pesato nè l’Ambasciata d’Italia nè i funzionari della DGCS operanti in Mozambico - confermando la mancanza di un indirizzo unitario per l’azione del <<sistema-Italia>> nel paese australe - e solo raramente si sono avuti contatti informativi con il Dipartimento Affari Umanitari di Unomoz.

4.2.5. La Bosnia e la ex-Jugoslavia

Rispetto agli altri case-study finora considerati, la Bosnia e la ex-Jugoslavia si distinguevano fino al dicembre del 1995 per il fatto di non essere teatro di un intervento militare umanitario italiano.

C’era la Cooperazione pubblica ed operavano anche delle ONG nazionali, con circa 5.000 volontari sul posto. Ma mancava una presenza significativa sul terreno delle Forze Armate italiane, anche se al peace-keeping ed all’humanitarian relief nelle tormentate repubbliche balcaniche si era pagato un prezzo non trascurabile.

Il 7 gennaio 1992, infatti, l’Esercito aveva perduto in Croazia un elicottero ed il suo equipaggio ( 2 ufficiali e 2 sottufficiali, caduti insieme ad un francese nel monitoraggio del cessate-il-fuoco tra croati e federali ); più tardi, il 3 settembre 1992, era stata la volta dell’Aeronautica Militare, che aveva subito l’abbattimento di un suo G-222 e dei suoi 4 uomini che stavano trasportando viveri e coperte verso Sarajevo.

E’ anche per questa ragione - per l’assenza cioè di un contingente terrestre italiano sul suolo croato e bosniaco - che si era deciso, in un primo momento, di escludere l’analisi del caso jugoslavo dal presente lavoro, che s’incentra prevalentemente sui rapporti tra le Forze Armate nazionali e le ONG nei teatri di crisi.

Tuttavia, alcune considerazioni hanno indotto ad un ripensamento.

Innanzitutto, l’impegno della cooperazione internazionale, soprattutto in Bosnia, ha raggiunto livelli tali da non poter più essere in alcun modo trascurato.

In secondo luogo, il peso della dimensione umanitaria nel mandato e nelle azioni dell’Unprofor II ha fatto sì che nel corso di oltre tre anni di operazioni complesse condotte in presenza di una guerra civile maturasse un patrimonio di esperienze nel coordinamento tra militari e cooperanti di estremo interesse.

Da ultimo, si è preso atto che, con la decisione del Governo di Roma di inviare un contingente armato in Bosnia nell’ambito dell’I-for costituita dalla Nato per garantire la realizzazione ed il rispetto degli accordi di Dayton, dalla fine del 1995 era venuta meno la principale anomalia del caso jugoslavo rispetto agli altri presi in esame.

Non è questa la sede per ripercorrere le vicende politiche, diplomatiche e militari che hanno segnato l’evolversi del conflitto che ha smembrato la vecchia Federazione Jugoslava. Ciò che ai fini del presente lavoro occorre invece precisare è che le maggiori operazioni umanitarie che si sono attuate nella ex-Jugoslavia hanno riguardato soprattutto la Bosnia.

E’, del resto, in Bosnia che i combattimenti si sono protratti più a lungo. Ed è sempre in Bosnia che, a causa degli effetti delle molteplici campagne di <<pulizia etnica>>, si sono verificate le più gravi emergenze umanitarie. La Croazia, invece, ha ricevuto rilevanti aiuti soltanto nel 1991, in coincidenza della fase più acuta della sua <<guerra d’indipendenza>>.

Le operazioni militari ed umanitarie che sono state intraprese dalla comunità internazionale per gestire il conflitto bosniaco e cercare di portarlo ad una conclusione soddisfacente, alleviando al contempo le sofferenze della popolazione civile, hanno dato vita ad una quantità di situazioni inedite.

I militari dell’Unprofor II, infatti, non si sono limitati a garantire la sicurezza dei convogli umanitari, ma sono stati chiamati in più zone a proteggere gli abitanti dei maggiori agglomerati urbani dalle iniziative dei belligeranti. Hanno negoziato il passaggio degli aiuti, aprendo e sorvegliando corridoi umanitari. Hanno svolto missioni di interposizione tra contendenti. Si sono dovuti adattare, infine, a scenari in continuo mutamento che modificavano i contenuti stessi della loro missione, costringendoli a passare dal monitoraggio delle tregue al concorso alle azioni di peace enforcement effettuate dalla Nato a partire dall’estate del 1995.

Con l’uscita di scena dell’Unprofor II e l’arrivo in Bosnia dell’I-for è, infine, iniziata una fase nuova dell’intervento internazionale nella ex-Jugoslavia. Una fase in cui è presumibile che gli aspetti umanitari siano destinati ad essere ridimensionati rispetto agli obiettivi politici generali dell’operazione e nella quale è probabile che i rapporti tra i cooperanti, il volontariato internazionale e le unità militari si modifichino.

In Bosnia, comunque, fino al 1995, l’azione umanitaria multinazionale è stata dominata essenzialmente dall’Unhcr, che, a differenza di quanto è accaduto ad Unomoz in Mozambico, ha di fatto prevalso anche sugli uffici dell’Unprofor II preposti al coordinamento ed alla protezione delle attività umanitarie.

L’Unhcr, facendo leva sui suoi rapporti con i singoli contingenti nazionali, ha infatti frequentemente scavalcato il quartier generale Unprofor di Zagabria, riuscendo quasi sempre ad ottenere le scorte che desiderava. L’Unhrc, peraltro, non ha mai attribuito alla forza militare un’importanza decisiva ai fini del successo delle sue missioni di approvvigionamento. Al contrario, ha spesso rinunciato a far proteggere i suoi carichi e si è sempre manifestato contrario ad imporre con la forza il passaggio dei rifornimenti attraverso i posti di blocco.

Questa scelta è stata dettata anche dalle caratteristiche del teatro delle operazioni che era, in Bosnia, sensibilmente diverso da quello somalo. Mentre, infatti, in Somalia l’esigenza di militarizzare l’humanitarian relief era stata imposta da uno scenario segnato dalla più completa disarticolazione dei poteri statuali e dalla presenza di bande irregolari al di fuori di qualunque controllo, in Bosnia si doveva fare i conti soprattutto con eserciti ed ordinamenti in guerra che erano tendenzialmente "nazionali" e presenti su tutto il territorio della repubblica, cosa che consigliava di evitare ogni genere di scontro locale.

Se in Somalia la protezione militare della distribuzione degli aiuti era necessaria per evitare la loro razzia da parte delle organizzazioni di quartiere o di clan e si configurava essenzialmente come un’operazione di polizia, seppure resa complessa dalla presenza di armi pesanti, in Bosnia il problema era un altro: riuscire ad alleviare le sofferenze delle popolazioni civili negoziando il diritto di passaggio per gli aiuti con le unità croate, serbe e musulmane che presidiavano i punti di transito, evitando una prova di forza che avrebbe potuto provocare, dato il carattere nazionale dei tre schieramenti in lotta, ritorsioni e rappresaglie contro il personale Unprofor II, Unhcr e del volontariato internazionale in qualunque punto del teatro d’operazioni.

Conseguentemente, non è mai accaduto in Bosnia che un convoglio umanitario venisse fatto passare a forza attraverso un check point. Le scorte, quando assegnate, sono state impiegate soltanto con limitate funzioni di protezione rispetto alla criminalità ordinaria locale e, soprattutto, in chiave di supporto anti-mine. Si è invece negoziato ogni giorno e molto spesso si è scambiato il permesso di portare aiuti ad una parte contro l’impegno a rifornire anche i suoi avversari. Per soccorrere gli assediati, quindi, in genere si sono dati aiuti anche agli assedianti.

Questo indirizzo, con varie sfumature, sembra essere stato fatto proprio da tutti i maggiori soggetti della cooperazione attivi in Bosnia, con l’eccezione della Croce Rossa Internazionale, che ha difeso ad oltranza la sua integrità, rifiutando ogni compromesso ed entrando in polemica con lo stesso Unhcr.

In questo scenario, le ONG hanno cercato nei limiti del possibile di conservare una certa autonomia, concentrandosi prevalentemente su progetti di riabilitazione e formazione a più lungo termine, come spesso accade nelle situazioni d’emergenza in cui per agire occorre disporre di mezzi imponenti.

Si sono, peraltro, verificate anche delle eccezioni, com’è stato per la ONG francese Equilibre, il cui contributo all’humanitarian relief in Bosnia è consistito nella fornitura di servizi di trasporto: Equilibre, però, grazie ai significativi contributi ricevuti dallo Stato francese, possedeva significative quantità di camion ed uomini da mettere a disposizione di altre ONG.

Nello svolgimento della loro attività di soccorso, anche le maggiori ONG, che hanno rappresentato per molti paesi l’aspetto più importante della propria politica di intervento umanitario nella ex-Jugoslavia, hanno talvolta chiesto il supporto dei militari sia all’Unprofor II che all’Unhcr ed ai comandanti dei singoli contingenti nazionali.

Siccome non esistevano direttive univoche dell’Unprofor II per la protezione delle ONG, in questi casi s’instaurava di fatto una contrattazione continua e l’Unhcr, che agiva da capofila nella distribuzione degli aiuti, era spesso in grado di esercitare un potere di veto sull’assegnazione di personale militare alle ONG.

A questo destino è in parte sfuggito il volontariato italiano, che ha avuto dalla primavera del 1993 a sua disposizione un altro importante punto di riferimento alternativo: la base stabilita dalla Direzione Generale della Cooperazione allo Sviluppo a Spalato, un ufficio dotato di una ventina di funzionari che inizialmente si limitava a mettere a disposizione di organismi locali o internazionali le proprie dotazioni di viveri, medicinali e generi di conforto e che poi, invece, ha esteso la sua attività fino all'organizzazione dei convogli umanitari.

Il ruolo giocato dalla cooperazione pubblica nell'ambito dell'azione umanitaria italiana è stato, in effetti, molto più importante di quello svolto dai corrispondenti dipartimenti degli altri Stati presenti in Bosnia.

Ciò é accaduto anche perchè, dopo l'uccisione di un gruppo di volontari bresciani avvenuta nel maggio del 1993 per mano di una banda mista di miliziani croati e musulmani, la base di Spalato è stata trasformata dal Ministro degli Esteri del tempo, Beniamino Andreatta, in un "ombrello logistico e di sicurezza" per le numerosissime iniziative dei cooperanti italiani sul suolo bosniaco.

Al successo delle iniziative sul campo ha contribuito anche a contemporanea riattivazione del Tavolo di Coordinamento per gli Aiuti alla ex-Jugoslavia, che era stato istituito nel 1992 a Roma presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il compito di impedire la dispersione delle iniziative italiane.

Dall'azione combinata del Tavolo di Roma e della base di Spalato é disceso un importante risultato: gli italiani sono riusciti ad affermare in un modo o nell'altro la propria presenza su tutto il territorio bosniaco, mentre altri paesi che pure avevano assunto pregevoli e vistose iniziative sono rimasti vincolati alla dislocazione dei propri caschi blu.

Ciò è accaduto per due ordini di motivi.

Da un lato, il Tavolo di Roma, coordinando per tutti gli enti e le organizzazioni operanti nella ex Jugoslavia la raccolta e la canalizzazione degli aiuti, ha creato solide retrovie logistiche che hanno permesso anche ad unità e team relativamente ridotti di essere presenti sul suolo bosniaco, amplificando notevolmente sia l’entità che il braccio d’azione delle iniziative della cooperazione pubblica e privata italiana sul campo.

Dall’altro, la base di Spalato ha curato la distribuzione dei soccorsi in modo tale da sottrarla alla logica della contrattazione caso per caso adottata dall’Unhcr. La DGCS, in particolare, non solo ha organizzato i convogli, ma ne ha pianificato le destinazioni nel quadro di un progetto teso a dimostrare l’assoluta imparzialità delle iniziative italiane. Così facendo, la cooperazione pubblica e privata italiana è riuscita a far pervenire i propri aiuti a tutte le parti in lotta, riducendo al minimo gli oneri di transito, accrescendo la sicurezza delle operazioni di humanitarian relief e rafforzando la credibilità dell’Italia presso tutti gli interlocutori locali.

Il rifornimento di una città musulmana assediata non è mai stato "pagato" attraverso la cessione di parte del carico agli assedianti appartenenti alle fazioni opposte ma è stato invece compensato dal contemporaneo sostegno, offerto altrove, a villaggi serbi o croati in difficoltà, moltiplicando il leverage umanitario della strategia ed evitando l’umiliazione di sostenere indirettamente gli sforzi bellici dei gruppi localmente più forti.

A questo impegno multidimensionale delle istituzioni italiane ha concorso anche la Difesa, ben prima che sul suolo bosniaco venisse schierato un contingente terrestre nazionale. Non a caso, il Ministero della Difesa è stato incluso fin dal 1992 fra i soggetti partecipanti al Tavolo di Coordinamento.

Le Forze Armate italiane hanno, innanzitutto, dato un contributo logistico essenziale sul territorio nazionale alla raccolta ed all’avviamento degli aiuti verso la ex Jugoslavia. Dal 1993, infatti, l’Esercito ha fornito il personale ed i camion che trasportano da ogni parte d’Italia i generi raccolti dalle ONG e dagli enti locali fino al centro logistico di Ancona.

In secondo luogo, la Difesa ha con una certa regolarità provveduto anche al parziale trasporto via mare degli aiuti da Ancona a Spalato. Allo scopo, si sono impiegate sia unità maggiori della Marina che naviglio minore, le prime per la verità con una certa parsimonia per via delle difficoltà talvolta sollevate dalle autorità militari croate. Due volte l’anno, navi da trasporto e sbarco della classe S. Giorgio hanno effettuato la traversata tra le due coste dell’Adriatico, imbarcando oltre 50 camion militari alla volta. Quasi ogni mese, inoltre, la Difesa ha messo a disposizione un mezzo navale meno visibile ed impegnativo.

Non va dimenticato, infine, come la base operativa di Spalato sia stata più volte rifornita di aiuti anche dalla 46^ Aerobrigata, soprattutto dopo la caduta di Srebrenica, verificatasi nell'estate del 1995.

Non sembra, invece, ancora significativa la collaborazione sul terreno tra la DGCS, le agenzie umanitarie internazionali e Ong nazionali, da un lato, ed il contingente italiano impegnato nella regione di Sarajevo, dall’altro.

Ciò si spiega alla luce di due ragioni precise. Gli uomini della brigata <<Garibaldi>>, innanzitutto, hanno ricevuto un mandato che, seppure preveda il concorso nelle azioni di humanitarian relief, è focalizzato su obiettivi prioritariamente politico-militari legati all’esecuzione degli accordi di Dayton. In questo senso, i compiti di Italfor somigliano notevolmente a quelli che furono di Italcon a Beirut e di Albatros in Mozambico.

In secondo luogo, l’area della capitale bosniaca, alla metà del 1996, non era ancora una priorità della cooperazione pubblica e privata italiana, pur essendo già arrivate a Sarajevo non poche ONG nazionali ( fra esse, il Cis ) e la stessa DGCS.

Italfor, comunque, all’occorrenza ha fatto la sua parte, scortando convogli umanitari e, talvolta, difendendoli dagli attacchi portati dalla criminalità locale. Occasionalmente, inoltre, i militari italiani hanno prestato soccorsi di prima necessità ai civili bosniaci. Infine, confermando l’interpretazione estensiva data dalle Forze Armate italiane al concetto di humanitarian relief, i soldati della <<Garibaldi>> si sono impegnati anche nella riabilitazione dei servizi pubblici essenziali, destinando, tra le altre cose, una unità del Genio al loro seguito al ripristino di importanti linee ferroviarie nei dintorni di Sarajevo.

5. Conclusioni e proposte per un miglior coordinamento tra Forze Armate ed ONG nei teatri di crisi

Le riflessioni sulla vicenda bosniaca introducono alle osservazioni conclusive di questa ricerca. L'attivazione del Tavolo di Coordinamento per gli Aiuti alla ex Jugoslavia e la collaborazione realizzatasi in questa occasione a tutti i livelli tra il MAE e la Difesa, sono, infatti, sotto molti profili, un ideale punto di arrivo dell'esperienza italiana in materia di humanitarian relief.

In Bosnia si è, in effetti, concretizzata per la prima volta una forma molto efficace di specializzazione funzionale entro la quale i poteri pubblici - Forze Armate e diplomazia - si sono assunti la responsabilità di assicurare la grande logistica e la sicurezza politica delle operazioni di soccorso umanitario intraprese dai volontari delle ONG.

Prima della Bosnia, il <<sistema-Italia>> aveva già dato prove episodiche di notevoli capacità autorganizzative sul campo, come in Somalia, ma soltanto in rapporto alla ex Jugoslavia si è realizzato quel modello di coordinamento ottimale top-down che dovrebbe sempre caratterizzare la gestione dei maggiori interventi umanitari.

Gli elementi essenziali e lo spirito di questo modello costruito specificamente per la Bosnia vanno quindi assolutamente mantenuti e, possibilimente, trasposti ad un più alto livello istituzionale.

Se si riuscisse, infatti, a trasmettere i tratti fondamentali dell’esperienza del Tavolo di Coordinamento a soggetti istituzionali meno precari e più autorevoli, in futuro potrebbe rivelarsi meno difficile impiegare le risorse umane e materiali della Cooperazione pubblica e della Difesa in modo più funzionale alla realizzazione degli interessi di sicurezza della Repubblica.

La Cooperazione italiana deve, in effetti, liberarsi di quelli che sono stati i suoi maggiori limiti storici: il carattere dispersivo dei suoi sforzi e l'eccessivo condizionamento che è stato esercitato su di essa, di volta in volta, da incoerenti impulsi idealistici e dalla disordinata ricerca di occasioni di profitto. Ed anche le Forze Armate italiane debbono uscire dalla logica che le ha portate ad operare in scacchieri di scarsa o nulla rilevanza per il paese.

Allo scopo, un primo intervento andrebbe fatto al vertice del sistema istituzionale italiano, per sottrarre la formulazione degli indirizzi e degli obiettivi della politica di cooperazione all'attuale duopolio MAE-CIPE ed affidarla ad un organismo nuovo capace di individuare, esprimere e realizzare una efficace politica di sicurezza nazionale.

Se la Repubblica Italiana possedesse un sistema presidenziale o semi-presidenziale, tale organismo potrebbe trovarsi alle dirette dipendenze del Capo dello Stato o del Presidente del Consiglio dei Ministri e raggruppare con funzioni di consulenza le migliori personalità competenti in materia di sicurezza nazionale, come accade nel National Security Council americano.

Nell'ambito del sistema parlamentare attualmente proprio dell'ordinamento italiano, che è caratterizzato dalla presenza di deboli governi espressi da larghe quanto fragili coalizioni di partiti, questa soluzione non sembra però percorribile.

Appare, invece, più concreta la possibilità di creare un Comitato Interministeriale "ad hoc" per trattare i problemi attinenti alla sicurezza nazionale. Di tale Comitato dovrebbero far parte, oltre al Presidente del Consiglio dei Ministri, i vertici del MAE, della Difesa, degli Interni e del Tesoro.

E' a questo eventuale Comitato Interministeriale per la Sicurezza Nazionale ( CISN ), e non al CIPE, che dovrebbe spettare il compito di formulare le linee guida della politica nazionale di Cooperazione allo Sviluppo così come quello di decidere dell'eventuale impiego delle Forze Armate all’estero in situazioni di emergenza umanitaria.

Questo accorgimento istituzionale, ove adottato, dovrebbe bastare a sottrarre l'attività pubblica di cooperazione al rischio di essere asservita al perseguimento di interessi extra-statuali o, peggio, extra-nazionali, e finalmente farne un efficace strumento della politica di sicurezza nazionale.

Non si tratta, evidentemente, di utilizzare la cooperazione per espandere la sfera d'influenza dell'Italia, quanto, piuttosto di impiegarla per tentare di attenuare le pressioni migratorie che gravano sulle sue frontiere, cercando di conciliare, al tempo stesso, esigenze morali profondamente avvertite dall'opinione pubblica e fondamentali interessi di sicurezza a medio e lungo termine della nazione.

In tempi di risorse calanti, in effetti, non sembra più esserci spazio per interventi umanitari "a pioggia" sui cinque continenti né, tanto meno, per costose e rischiose operazioni militari in paesi estranei alla sfera geopolitica di naturale interesse italiano.

Bisogna, quindi, selezionare gli impegni, come del resto si è già cominciato a fare, cercando contemporaneamente di stabilire una migliore collaborazione con il mondo del volontariato fin dal livello al quale maturano le decisioni politiche.

Determinate le priorità della politica di cooperazione allo sviluppo sulla base di una valutazione oggettiva degli interessi nazionali, si dovrà pertanto rendere le ONG partecipi della strategia prescelta, incoraggiandole ed aiutandole ad andare nei paesi individuati come prioritari.

Successivamente, in questi paesi riconosciuti sede di rilevanti interessi nazionali, si dovrà provvedere al coordinamento sul campo di tutti gli elementi del <<sistema-paese>> ivi presenti ed operanti.

Il buon senso consiglia di privilegiare, caso per caso, arrangiamenti "ad hoc", dal momento che soluzioni ottimali per una situazione possono rivelarsi del tutto inadeguate in altre.

In questo senso, la già richiamta esperienza combinata del Tavolo di Coordinamento di Roma e della base della DGCS a Spalato va effettivamente considerata come un importante precedente positivo ma non deve essere assolutizzata. Non sempre, infatti, si potrà contare sulla prossimità geografica del teatro d’operazioni, una condizione che ha notevolmente agevolato le iniziative della cooperazione pubblica e privata italiana nella ex Jugoslavia.

Si dovrà, quindi, pensare ad un più largo insieme di alternative valide per un vasto spettro di possibili evenienze.

In presenza di tollerabili livelli di violenza ed in prossimità dei confini nazionali, i team della DGCS potranno installare basi avanzate e fungere da punti di riferimento e di aggregazione anche per le ONG italiane, facilitandone così l’azione, altrimenti limitata nell’incisività e nell’estensione dalle loro ridotte dimensioni.

In situazioni di guerra civile, di totale anarchia o compromissione completa dell’ordine pubblico, segnate da elevate intensità di violenza e a grande distanza dal territorio nazionale, il ruolo giocato dal MAE dovrà però essere presumibilmente differente.

Ferma restando l’importanza dell’azione della DGCS e delle singole Ambasciate, infatti, in questi casi dovrà fatalmente crescere il ruolo dei militari italiani eventualmente presenti sullo stesso teatro.

In questo quadro, potrebbe non rivelarsi sbagliato, soprattutto in contesti estremi di tipo <<somalo>> o ruandese, attribuire ai comandanti di contingente anche poteri di polizia - essenzialmente di protezione e controllo - nei confronti di tutti i connazionali presenti nelle proprie zone di competenza.

Questa eventualità potrebbe essere contemplata all’atto stesso della stipula delle convenzioni attraverso le quali il MAE finanzia i progetti <<affidati>> alle ONG o da queste <<promossi>> in paesi colpiti da gravi emergenze politiche ed umanitarie. Andrebbe, tuttavia, prevista una clausola di salvaguardia a favore delle ONG, per evitare una indesiderata quanto improvvida militarizzazione unilaterale dei soccorsi umanitari: la dichiarazione della situazione di eccezionalità che provocherebbe il conferimento di funzioni di polizia al comandante del contingente dovrebbe essere fatta sul campo, alla presenza di un rappresentante dei volontari cooperanti, ed essere ratificata dal Plenipotenziario del MAE presente nel paese sede dell’intervento.

Quanto si è affermato finora, evidentemente, riguarda soprattutto gli aspetti nazionali delle operazioni di humanitarian relief all'estero condotte da civili e militari italiani.

La realtà, tuttavia, propone molto più frequentemente situazioni nelle quali gli elementi del già richiamato triangolo nazionale - DGCS, ONG e Forze Armate - sono chiamati ad operare a fianco di altri contingenti ed agenzie umanitarie internazionali, nell’ambito, ad esempio, di missioni multinazionali sotto l’egida dell’Onu.

In questi casi, per funzionare, il modello di coordinamento sul terreno pensato per i soldati ed i cooperanti italiani dovrebbe essere adattato alle circostanze e prevedere delle linee di comunicazione con il Comando Onu.

Si ritiene, comunque, che alcune caratteristiche del modello proposto per l’Italia potrebbero prestarsi ad interessanti applicazioni anche in questi più complessi interventi multinazionali sotto il controllo delle Nazioni Unite. Fra tali caratteristiche, vi sono sicuramente la centralizzazione della pianificazione dei soccorsi, da un lato, e, dall’altro, la più ampia delega ai comandi periferici per il sostegno alla loro effettuazione da parte di agenzie umanitarie ed ONG.

In queste missioni, infatti, potrebbe rivelarsi utile attribuire al Comando Onu - ed al suo eventuale Dipartimento Affari Umanitari - il compito di definire, eventualmente insieme agli esperti dell'Unhcr, la strategia complessiva dell'intervento umanitario da realizzare nel paese sede dell’emergenza. L'obiettivo dovrebbe essere la formulazione di un piano organico teso a distribuire imparzialmente gli aiuti umanitari alle popolazioni civili di tutte le parti in lotta.

La frammentazione delle azioni di humanitarian relief e la logica della trattativa decentrata seguita finora nei teatri più grandi e dispersivi di tipo bosniaco si sono, infatti, rivelate soluzioni inefficienti ed insoddisfacenti, sia sotto il profilo economico che sotto quello morale e politico, e vanno pertanto superate.

La realizzazione del piano definito dal Comando Onu dovrebbe essere a quel punto demandata alle unità militari ed alle varie organizzazioni umanitarie partecipi della missione. Ricadrebbe, peraltro, ancora nelle responsabilità del Comando Onu il compito di provvedere a disciplinare le modalità del coordinamento tra i "caschi blu", le agenzie umanitarie internazionali e le ONG: attraverso l'emanazione di opportune regole d'ingaggio, innanzitutto, ma anche conferendo ai comandanti dei singoli contingenti nazionali la responsabilità della gestione dei rapporti diretti con i cooperanti nelle rispettive zone di competenza.

Entro questo schema, i comandanti dei singoli contingenti diventerebbero sul terreno i referenti esclusivi delle agenzie umanitarie e delle ONG per ogni loro bisogno nella sfera del supporto logistico e della sicurezza, facendo finalmente venir meno la contrattazione continua dei sostegni logistici e delle scorte che frequentemente ha caratterizzato sul campo i rapporti tra il braccio armato e quello civile delle missioni umanitarie d'emergenza.

Anche in questo caso, peraltro, va evitato di cadere nel rischio di militarizzare senza ragione le iniziative di soccorso umanitario intraprese dal volontariato internazionale. Il contributo logistico e la protezione ravvicinata non potranno, quindi, essere forniti automaticamente ai cooperanti, ma andranno da questi apertamente richiesti.

L'interfaccia potrà essere rappresentato - a seconda dei casi e delle ambizioni delle singole operazioni - dal già citato Dipartimento Affari Umanitari all'interno del Comando Onu, da strutture più informali e flessibili, come le assemblee quotidiane che avevano luogo a Mogadiscio per iniziativa di Unitaf-Unosom II, e dagli stessi singoli comandi di contigente. Anche l'Unhcr potrebbe essere un punto di riferimento.

Questo assetto dovrebbe soddisfare le maggiori esigenze di tutti i soggetti presenti o coinvolti in queste complesse missioni umanitarie multinazionali.

L'Onu e l'Unhcr, innanzitutto, massimizzerebbero il leverage umanitario della loro azione, evitando il pagamento di odiosi "pedaggi" ai vari <<signori della guerra>> ed accrescendo la propria credibilità presso tutti gli interlocutori.

Le ONG, in secondo luogo, sarebbero aiutate a raggiungere tutte le destinazioni di loro interesse, vedrebbero ridursi i rischi a carico del proprio personale ed eviterebbero di subire senza ragione una eccessiva militarizzazione della propria attività.

I militari, inoltre, potrebbero contare su più chiare ed univoche direttive in merito all'atteggiamento da tenere verso i volontari cooperanti, sarebbero distolti da compiti impropri e si gioverebbero della valorizzazione delle loro capacità peculiari, che sono insostituibili nei campi della grande logistica, della lotta anti-mine e del presidio territoriale.

I beneficiari degli aiuti, infine, riceverebbero una maggior quantità di soccorsi e verrebbero rassicurati sull'imparzialità e sul carattere effettivamente umanitario dell'intervento multinazionale.

Concludendo, quanto è accaduto negli ultimi anni nei paesi che hanno sperimentato gravi emergenze umanitarie provocate dall’azione dell’uomo e che hanno ospitato massicci interventi civili-militari di soccorso prova che l’attuale dinamica delle operazioni Onu di humanitarian relief deve cambiare sotto più di un profilo. Il rapporto tra volontari cooperanti e militari è sicuramente uno degli aspetti sui quali è necessario incidere.

Il fallimento riportato ove si sono fortemente militarizzati i soccorsi ed i successi parziali ottenuti dove, invece, la forza è stata impiegata in modo più contenuto ed appropriato indicano la strada che deve essere percorsa.

Ciò che occorre, in particolare, è una maggiore specializzazione dei compiti tra militari e civili. Alle autorità politico-militari andranno lasciate le essenziali funzioni di direzione strategica delle operazioni e di impostazione delle linee guida della stessa campagna di distribuzione degli aiuti, inclusa la predisposizione di un’assicurazione politica sulla neutralità della missione umanitaria. Fatto questo, i "caschi blu" potranno fornire tutti i supporti logistici e di sicurezza necessari al volontariato per svolgere la propria azione, massimizzandone l’incisività e riducendone l’esposizione ai rischi rappresentati dalla criminalità locale e dai residuati bellici.

Se, di contro, si continuerà a percorrere la via della confusione di funzioni, dando ancora compiti impropri ai soldati in un contesto in cui continuerà a latitare la direzione politico-strategica delle missioni, tanto ai militari quanto agli uomini delle agenzie e delle ONG non resterà altro da fare che adattarsi alle pratiche degli ultimi anni: accettando rischi sempre più alti, negoziando con i <<signori della guerra>> e sacrificando alle necessità della lotta locale parte significativa del proprio prestigio e degli aiuti che essi dovrebbero portare alle vittime di queste catastrofi.

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