Quando più di un secolo fa l’internazionalista e diplomatico argentino Carlos Calvo teorizzò il principio generale secondo il quale le controversie in tema di trattamento degli stranieri sarebbero state di esclusiva competenza dei tribunali locali, impedendo così di fatto la protezione diplomatica, certo non poteva prevedere la grandissima diffusione che avrebbe avuto questo concetto giuridico. Infatti, quella che venne poi definita come “dottrina Calvo”, ebbe una incommensurabile importanza per i Paesi latinoamericani, ed in generale per le nazioni in via di sviluppo, con implicazioni giuridiche, diplomatiche ed economiche che tutt’oggi continuano a sopravvivere negli ordinamenti di queste nazioni. Forse nessun’altra problematica relativa al diritto internazionale è stata oggetto di tanta corrispondenza diplomatica ed ha suscitato così tante discussioni e dispute in tribunali internazionali come la dottrina Calvo. Ciò è dovuto all’ampio spettro di considerazioni che vengono coinvolte dalla teoria di Carlos Calvo: protezione diplomatica del cittadino all’estero, diritto di intervento, recupero dei debiti contratti da uno Stato, tanto per citarne alcune. Tuttavia è necessario operare dei distinguo ed inquadrare precisamente i concetti sopra esposti, i quali aprono orizzonti sconfinati sia in termini interpretativi che pratico-applicativi. Sarà nostra intenzione, con questo lavoro, offrire uno sguardo di insieme alla teoria di Calvo cercando di metterne in evidenza le influenze di portata storica nelle relazioni internazionali, ma anche i suoi limiti a livello di diritto internazionale, i quali spesso sottaciuti, hanno portato alla creazione di un mito tendente quasi all’agiografia.

Carlos Calvo nato a Montevideo il 12 febbraio 1824, ben presto si trasferì a Buenos Aires intraprendendo successivamente studi giuridici. Calvo iniziò la sua attività come diplomatico prima  di dedicarsi al diritto, ricoprendo incarichi di rilievo per il governo argentino (vice-console a Montevideo dal 1853 al 1858) e per quello del Paraguay (incaricato d’affari a Londra e Parigi) fino a che dissidi con il dittatore paraguayano Carlos López lo costrinsero a svolgere di nuovo per l’Argentina funzioni di inviato straordinario a Berlino, presso la Santa Sede e Parigi[1]. Ma è come giurista che Calvo espresse al massimo le proprie qualità. Pur essendo numerose le sue pubblicazioni[2], l’opera con la quale otterrà maggiore fama sarà proprio quella dove egli esporrà i tratti essenziali di quella che sarà poi denominata dottrina Calvo, e cioè Derecho internacional teórico y práctico, pubblicata prima in spagnolo nel 1868, ed in seguito in francese nella sua versione definitiva di sei tomi. In questa pubblicazione, Calvo, prendendo a fondamento teorico la sovranità nazionale, l’eguaglianza tra Stati e la giurisdizione territoriale, espone i due principi cardine della sua dottrina: 1) Gli Stati sovrani, proprio perchè indipendenti, godono il diritto di essere liberi da interferenze di qualsiasi sorta (ingérence d’aucune sorte) da parte degli altri Stati sia di natura diplomatica che militare; 2) Gli stranieri usufruiscono degli stessi diritti che lo Stato che li ospita garantisce ai propri cittadini e che in caso di vertenze legali dovranno esaurire i giudizi di fronte alle locali autorità giudiziarie prima di invocare la protezione diplomatica del Paese di origine[3]. Questi due pilastri teorici portarono addirittura alcuni commentatori a negare addirittura la responsabilità diretta dello Stato nel quale lo straniero opera per danni a lui causati durante sconvolgimenti politici o, più semplicemente, dalla interpretazione od esecuzione o meno di un contratto. Tale interpretazione estensiva della dottrina Calvo deriva dal fatto che non esiste un passaggio specifico negli scritti di Calvo dal quale si desume chiaramente il suo pensiero, ma piuttosto questo va estratto attraverso una lettura generale e nell’insieme di affermazioni che vanno considerate nel loro complesso. Addirittura ci sono autori che credono che la vera essenza del pensiero di Calvo risieda nel carteggio con un altro giurista argentino, campione dell’anti-interventismo, Luis María Drago[4], del quale avremo modo di occuparci più avanti. Costituisce altresì frutto del lavoro interpretativo dei giuristi sulla dottrina Calvo, e quindi sua diretta emanazione,  la cosiddetta “clausola Calvo”. Questa, inserita nei contratti con cittadini stranieri, ha la funzione di obbligarli a ricorrere ai tribunali locali in caso di dispute o controversie rinunciando a chiedere l’intervento del proprio governo. Come ben mette in evidenza Donald Shea, la clausola Calvo differisce essenzialmente dalla dottrina Calvo per il fatto che non è come quest’ultima un atto unilaterale, bensì è una disposizione che il soggetto ha sottoscritto liberamente con la controparte[5]. Se non che, vi sono casi in cui l’investitore era, ed è tutt’oggi, obbligato a sottoscrivere questa clausola al fine di poter investire nel Paese.  Due concetti comunque ben distinti, che avranno una loro storia e quindi necessitano di essere trattati separatamente pur intersecandosi tra di loro. Non va dimenticato infatti che la clausola Calvo è pur sempre una “creatura” generata dalla stessa dottrina, sebbene rivestita di un diverso supporto giuridico-legale al fine di ottenere una maggiore credibilità ed accettazione.

Nel 1868, sebbene la maggior parte degli Stati latinoamericani avessero ottenuto l’indipendenza dalla dominazione coloniale già da diversi anni, certo non potevano definirsi nazioni dai governi stabili e duraturi, anzi, i fragili ed immaturi istituti di democrazia furono travolti da continue insurrezioni e guerre civili. La sovranità non poteva secondariamente esplicarsi a pieno dal momento che le ingerenze straniere, più o meno occulte, in fatto di sfruttamento delle risorse economiche ne minavano la reale ed effettiva indipendenza. Proprio le mutevoli condizioni politiche, come del resto la cattiva amministrazione della giustizia, rendevano assai frequenti i ricorsi diplomatici da parte degli investitori europei (e nordamericani in un secondo tempo) presso i loro Stati di appartenenza. Il diritto di intervento e la relativa protezione diplomatica accordata dalle Potenze europee in favore dei propri cittadini veniva giustificato e vidimato sin dai primi teorizzatori del diritto internazionale (Emmerich de Vattel) secondo i quali un’offesa ad un cittadino straniero era direttamente una offesa anche al suo Stato di appartenenza[6], il quale si riservava il diritto di ottenere giustizia secondo i modi che riteneva più opportuni, e cioè pressioni economico-politiche, arbitrati internazionali ed incluso l’uso della forza militare come extrema ratio. Un  principio che venne definitivamente consacrato come appartenente al diritto internazionale nel 1924 dalla Corte Permanente di Giustizia Internazionale nel caso Mavrommatis Palestine Concessions[7]. Certo è che da strumento “legalmente corretto” dal punto di vista del diritto internazionale, l’interposizione diplomatica o diritto di intervento che dir si voglia, servì assai di frequente per accampare pretese di indennizzo che travalicavano i danni reclamati, pretese che sfociavano poi in un intervento militare. In questo senso basta ricordare il caso eclatante del “reclamo Jecker” che contribuì all’intervento di Napoleone III in Messico e all’instaurazione dell’effimero impero di Massimiliano d’Asburgo[8]. In questo contesto si colloca il contenuto del pensiero di Calvo e da tutto ciò si evince l’importanza e l’influenza che esso ebbe sulla giurisprudenza latinoamericana che per la prima volta intravide la possibilità di restringere, se non addirittura eliminare, il diritto di intervento da parte delle Potenze europee che incombevano come una spada di Damocle sulla indipendenza recentemente acquisita.

Il primo caso storicamente documentato in cui venne invocata la dottrina Calvo si verificò proprio in Messico, uno Stato particolarmente toccato dai reclami diplomatici e che come vedremo la utilizzerà con frequenza nella difesa dei suoi interessi nazionali. Nel 1873 il ministro degli esteri messicano Lafragua diresse una nota all’ambasciatore statunitense Foster sostenendo che il Messico non era responsabile per i danni causati agli stranieri durante la guerra civile come sostenuto dall’autore argentino. Foster rispose che Calvo era un giurista di recente formazione e quindi non ancora accettato a livello internazionale[9]. Sarà la prima manifestazione di dissenso di fronte alla dottina Calvo da parte degli Stati Uniti, che si riveleranno in ogni sede i più accaniti avversari di questa teoria. Per contro, naturalmente, i giuristi latinoamericani si sforzarono di far accettare universalmente le idee di Calvo, facendole divenire norme di diritto internazionale o quanto meno di creare attraverso questo principio rivoluzionario nel suo genere un “diritto internazionale americano”, compito forse ancora più arduo. La prima occasione per poter raggiungere questo fine si verificò durante la prima Conferenza Internazionale degli Stati Americani o Conferenza Panamericana, tenutasi a Washington dal 2 ottobre 1889 al 19 aprile 1890, alla quale parteciparono tutti gli Stati latinoamericani con l’eccezione di Santo Domingo. La commissione ad hoc per il diritto internazionale, creata appositamente dagli Stati partecipanti, statuì l’assoluta eguaglianza di diritti e doveri tra cittadini nativi e stranieri, i quali quindi dovevano essere posti sullo stesso piano dei primi relativamente al godimento dei diritti civili ed all’accesso dei ricorsi legali verso le autorità[10]. Questa raccomandazione fu approvata da tutti gli Stati sudamericani, con l’eccezione di Haiti che si astenne poiché il proprio ordinamento non garantiva il diritto di proprietà agli stranieri. Superfluo aggiungere che la delegazione statunitense fu l’unica ad opporsi. Ma ormai il seme era stato gettato ed ad ogni incontro “Panamericano” la questione dei diritti dei cittadini stranieri e del diritto di intervento figurava in agenda, facendo si che la dottrina Calvo, mai nominata direttamente, vi presenziasse come un simbolico “convitato di pietra”. Nella seconda conferenza Panamericana di Città del Messico (22 ottobre 1901-31 gennaio 1902) fu firmata una convenzione relativa ai diritti degli stranieri che implementava la raccomandazione della prima conferenza. La convenzione sottoscritta da quindici Stati prevedeva che lo Stato non fosse responsabile per i danni causati a cittadini stranieri da atti di ribelli, individui od a causa di circostanze fortuite, eccetto nel caso in cui le autorità costituite non fossero state capaci di compiere i propri doveri. Secondariamente gli eventuali reclami dovevano essere proposti non tramite i canali diplomatici, ma davanti ai tribunali locali, salvo i casi di denegata giustizia[11]. Una interpretazione estensiva della dottrina Calvo che aveva già da tempo fatto la sua comparsa anche in trattati bilaterali stipulati tra  nazioni europee e latinoamericane. A questo proposito merita ricordare, cogliendo un esempio a noi vicino, il trattato di amicizia, commercio e navigazione tra l’Italia e la Colombia ratificato il 10 agosto 1894, il quale all’art.21 recitava: “Ambo le parti contraenti desiderose di evitare discussioni che potrebbero alterare i loro rapporti amichevoli convengono che in materia di reclami o querele di individui privati referentesi all’ordine penale, civile od amministrativo, i loro agenti diplomatici si asterranno dall’intervenire, salvochè nei casi in cui si tratti di denegata giustizia o di ritardo straordinario o illegale nel far giustizia o di mancata esecuzione di una sentenza definitiva (…) Resta parimenti stipulato fra le parti contraenti che il governo italiano non terrà responsabile il governo colombiano, salvo casi di constatata colpa o negligenza da parte delle autorità di Colombia o dei loro agenti, dei pregiudizi sofferti in tempo di rivoluzione o di guerra civile, dai cittadini italiani nel territorio colombiano  per parte degli insorti, od occasionati loro dalle tribù selvaggie dipendenti dal governo[12]”. Un trattato che soddisfaceva in pieno le richieste, anche più esigenti, della dottrina Calvo e che non rappresenta un unicum per la nostra diplomazia la quale concluse anche altre convenzioni similari con Paesi latinoamericani.

La lotta per la parificazione dei diritti tra stranieri e nativi come l’abolizione dell’istituto della protezione diplomatica prese ancor più nuovo vigore tra il 1902 ed il 1903 con il blocco dei porti venezuelani da parte di Germania, Italia ed Inghilterra accorse in aiuto delle loro imprese commerciali che avevano richiesto l’intervento diplomatico a causa dello stato di insolvenza del Venezuela. Il governo del dittatore venezuelano Cipriano Castro, oltre a bloccare i pagamenti, aveva emanato un decreto con il quale si consideravano tutti i reclami degli stranieri come un affare puramente interno di stretta competenza dei tribunali venezuelani[13]. In questa cornice si fece strada la ricordata “dottrina Drago”, del ministro degli esteri argentino Luis María Drago (1859-1921), il quale prendendo le mosse dalle basi gettate da Calvo sostenne, il 29 dicembre 1902 in una nota al suo ambasciatore a Washington, che un debito contratto da un Paese non poteva essere l’occasione per giusticare un intervento armato né l’occupazione da parte di un'altra potenza[14]. La dottrina Drago, che si basava paradossalmente sull’appoggio nordamericano e sulla dottrina Monroe ed era diretta principalmente contro le potenze europee, ebbe una larga diffusione e grande successo tra i giuristi latinoamericani generando una quantità impressionante di libri e saggi sull’argomento[15]. Luis María Drago, partecipando nel 1907 alla seconda Conferenza Internazionale della Pace dell’Aia riuscì in parte anche a far istituzionalizzare il suo pensiero nell’art.1 della Convenzione per la limitazione dell’impiego dell’uso della forza per il recupero dei debiti (firmata il 18 ottobre 1907). Solo in parte abbiamo detto, poiché in realtà passò l’emendamento proposto da Horace Porter (clausola Porter), delegato statunitense, che autorizzava l’uso della forza quando lo Stato debitore non si sottoponeva all’arbitrato o rifiutava di accettare il giudizio finale dell’arbitrato stesso[16]. Nella pratica quindi fu un insuccesso, tanto che tra i Paesi latinoamericani solo Panama, Haiti, Messico, El Salvador e Guatemala, ratificarono la suddetta convenzione. Ciò che nell’intenzione del suo autore doveva divenire un “corollario alla dottrina Monroe”, cedette il passo, nel giro di un paio di anni dalla sua enunciazione, ad un altro “corollario”, quello di Roosevelt (dicembre1904), attraverso il quale gli Stati Uniti si arrogavano il diritto di intervenire nell’emisfero occidentale per svolgere la funzione di polizia internazionale. Calvo, morto il 2 maggio del 1906, non assistette a questa sconfitta.

Merita sottolineare come la definitiva entrata in scena degli Stati Uniti come potenza imperialista, che soppiantava le potenze del vecchio continente, non bloccò affatto l’utilizzo della dottrina Calvo anche in Paesi che rientravano direttamente nella propria sfera di influenza. Un caso degno di nota è appunto Cuba che dopo aver acquistato l’indipendenza dalla Spagna nel 1898, si ritrovò ad essere un semi-protettorato degli Stati Uniti a causa dell’Emendamento Platt aggiunto alla costituzione cubana del 1901. Se da un lato, infatti, l’Emendamento Platt costituiva un vulnus all’indipendenza dell’isola, permettendovi un diritto di intervento da parte statunitense praticamente illimitato negli affari interni, sotto certi aspetti, è singolare come il governo cubano potesse stipulare trattati bilaterali di commercio che ricalcavano la dottrina Calvo. In questo senso esemplificativo è il trattato di amicizia, commercio e navigazione del 1903 stipulato con l’Italia, che copiava pedissequamente, all’art.XII, il già citato trattato italo-colombiano del 1894[17]. Ovviamente gli Stati Uniti gestivano i propri rapporti con la Repubblica di Cuba in ben altro modo, però è significativo l’uso dei concetti di Calvo a Cuba, in quanto rendono l’idea di quanto fossero radicati nei Paesi latinoamericani, anche in situazioni di “semi-indipendenza”.  

L’attitudine dell’America latina fu tuttavia anche di apertura ad eventuali compromessi e soluzioni intermediarie. La ricordata seconda Conferenza Internazionale della Pace del 1907 è importante ai nostri fini anche per la ratificazione della Convenzione per la soluzione pacifica delle dispute internazionali (18 ottobre 1907). Questa convenzione, alla quale aderirono tutti gli Stati latinoamericani, prevedeva il deferimento delle controversie alla Corte Permanente dell’Aia e l’istituzione di trattati d’arbitrato obbligatori bilateraliche avrebbero utilizzato arbitro neutrale. In questo modo si aggirava l’ostacolo dei tribunali locali, se non che spesso, nei trattati di arbitrato obbligatorio, che effettivamente vennero posti in essere, venivano aggiunti protocolli addizionali nei quali le corti di giustizia locali avevano sempre la precedenza sull’arbitrato, tanne nei casi di denegata giustizia[18].

   L’uguaglianza tra cittadini stranieri e nativi, uno di capisaldi della dottrina Calvo, iniziò timidamente ad essere accettata informalmente dagli Stati Uniti, ormai leaders indiscussi nell’emisfero occidentale, a partire dal 1928 quando nella sesta Conferenza Internazionale degli Stati Americani dell’Avana, si addivenne ad una vaga Convenzione sullo status degli stranieri sottoscritta dal governo di Washington[19]. Ma sarà solo con la Good Neighbor Policy (politica del buon vicino) varata nel 1933 da Franklin D. Roosevelt che gli Stati Uniti cercheranno, per motivi politici contingenti, di abbandonare l’ostilità verso la dottrina Calvo. Non a caso, alla settima Conferenza Internazionale degli Stati Americani di Montevideo nel 1933, gli Stati Uniti votarono la Risoluzione sulla Responsabilità Internazionale dello Stato (24 dicembre 1933) nella quale non solo venne sancita la regola dell’eguagliaza come principio di diritto internazionale, ma anche l’uso dell’intervento diplomatico solo nel caso di “manifest denial or unreasonable delay of justice[20]”. Una risoluzione importante, senza alcun dubbio, ma che proprio per essere una risoluzione non vincolava in nessun modo i sottoscrittori. La stessa logica deve essere applicata alla Convenzione sui Diritti e Doveri degli Stati’, del 26 dicembre 1933, anch’essa sottoscritta da Washington e dove si ribadiva il principio dell’eguaglianza. In realtà gli Stati Uniti sempre si riservarono espressamente di osservare ciò che stabiliva il diritto internazionale vigente (i così detti requisiti standard minimi), e, dal momento che il diritto internazionale non riconosceva il principio dell’eguaglianza, tutta la materia veniva lasciata nell’incertezza assoluta. Nonostante le buone intenzioni di facciata quindi gli Stati Uniti non cambiarono mai la propria profonda avversione nei confronti della dottrina Calvo, anzi nel breve volgere di pochi anni, sul finire degli anni trenta, il confronto si fece ancora più duro soprattutto a causa delle nazionalizzazioni effettuate dal governo messicano di Lázaro Cárdenas. Le relazioni tra Messico e Stati Uniti non erano mai state troppo tranquille dopo l’emanazione della Costituzione del 1917 che applicava la clausola Calvo, della quale ci occuperemo tra breve. Ma le nazionalizzazioni operate nel 1938 fecero scaturire la così detta “formula Hull” o “Hull rule” sul risarcimento dovuto ai cittadini stranieri oggetto di espropri, suggerita dal Segretario di Stato nordamericano Cordell Hull. Il risarcimento, secondo Hull, doveva essere pronto (senza ritardi ingiustificati), adeguato (proporzionale al bene espropriato), ed effettivo (in valuta convertibile, ossia dollari USA)[21]. Questa interpretazione ha continuato a dominare, nel bene o nel male, sino ai nostri giorni come vedremo più avanti, ed all’epoca fu un vero tema di scontro tra le due nazioni, poichè il Messico ritenne che il risarcimento dei cittadini statunitensi dovesse essere stabilito, nella quantità e nei modi, dai tribunali e dalle leggi messicane. Il confronto si riverberò anche nell’ottava Conferenza Internazionale degli Stati Americani di Lima nel 1938, nella quale si discusse di bandire l’uso della forza e l’interposizione diplomatica per risolvere i reclami pecuniari, il Messico propose una bozza di convenzione per l’abbandono della pratica della protezione diplomatica, bozza che rimase sempre tale non passando mai neanche alla discussione di quella che fu il più breve degli incontri panamericani[22]. Tuttavia, il dibattito su questo controverso argomento continuò anche durante gli anni della seconda guerra mondiale nelle sedi più disparate. Una di queste furono le conferenze della Federazione Interamericana degli Avvocati (Inter-American Bar Association), una associazione non ufficiale ma della quale facevano parte importanti personalità politiche e giuristi latinoamericani e nordamericani. Durante la sua terza conferenza del 1944 fu proposta una risoluzione nella quale si auspicava l’abolizione, tramite una convenzione continentale, della protezione diplomatica e della responsabilità degli Stati per danni arrecati agli stranieri durante guerre civili[23]. Questa bozza di risoluzione conosciuta, anche come la “risoluzione Riesco-Coudert-García Robles”, dal nome dei suoi ideatori, è di notevole interesse proprio per la presenza di Frederick Coudert, presidente della Federazione e titolare di uno degli studi legali statunitensi  più rinomati, specializzato in dispute internazionali (i Coudert Brothers appunto)[24]. Ma la bozza dei tre giuristi ebbe il destino di altre simili iniziative: nell’ottobre del 1945, al quarto incontro della Federazione, furono avanzati seri dubbi non solo da parte dei giuristi statunitensi, ma anche da quelli sudamericani, sulla effettiva utilità di una simile proposta, poiché fu messo realisticamente in evidenza che invalidando la protezione diplomatica non si offriva alcuna valida alternativa per rimpiazzarla.

Una vittoria per la dottrina Calvo è stata consacrata tuttavia con la nona Conferenza Internazionale degli Stati Americani svoltasi a Bogotá nel 1948 e dove venne stilata la carta dell’Organizzazione degli Stati Americani e sottoscritto un trattato sulla soluzione pacifica delle controversie (Patto di Bogotá)[25]. Sia la carta dell’OSA che il Patto di Bogotá contengono principi derivanti dalla dottrina Calvo, ossia rispettivamente l’art.15, cap.III, che sancisce il diritto di eguaglianza (“La jurisdicción de los Estados en los límites del territorio nacional se ejerce igualmente sobre todos los habitantes sean nacionales o extranjeros”) e l’art.7, che limita l’istituto della protezione diplomatica (“Las Partes se obligan a no intentar reclamación diplomática para proteger a sus nacionales ni a iniciar al efecto una controversia ante la jurisdicción internacional, cuando dichos nacionales hayan tenido expeditos los medios para acudir a los tribunales nacionales competentes del Estado respectivo”)[26]. Dichiarazioni formali di principio, che nella realtà degli anni a venire sono state disattese più di una volta dagli stessi Stati Uniti.

Da questo lungo, e volutamente incompleto, excursus storico risulterebbe  che la dottrina Calvo è ben lungi dall’essere divenuto un concetto consacrato dai canoni dalle norme di diritto internazionale, mancando, seconda la dottrina più affermata, dell’elemento della consuetudine, nelle sue forme della diuturnitas e dalla opinio juris ac necessitatis, cioè di quel comportamento costante ed omogeneo posto in essere dagli Stati, ripetuto con la convinzione dell’obbligatorietà del comportamento stesso[27]. E’ evidente infatti che, nonostante gli sforzi operati dagli Stati sudamericani, alla dottrina Calvo possano applicarsi i requisiti sopra esposti. Ciò non deve trarre in inganno però. Se da quanto affermato potrebbe sembrare che il pensiero di Calvo fosse scomparso assieme al suo autore, bisogna pur ammettere che, quasi come per un punto d’onore, la stragrande maggioranza delle Costituzioni latinoamericane odierne, contengono espressi ed inequivocabili riferimenti alla dottrina Calvo. Ogni Paese ha sottolineato l’esigenza di proteggere la propria indipendenza ed interessi da ingerenze esterne attraverso articolati costituzionali che adottano, in modo più o meno preciso, ciò che Calvo aveva espresso più di in secolo e mezzo fa[28]. La Costituzione boliviana del 1967 all’art.24 recita: “Las empresas y súbditos extranjeros están sometidos a las leyes bolivianas sin que en ningún caso puedan invocar situación excepcional ni apelar a reclamaciones diplomáticas”; quella guatemalteca (1985) all’art.29 “Los extranjeros únicamente podrán acudir a la vía diplomática en caso de denegación de justicia; particolarmente “severa” è la carta costituzionale de El Salvador (1982) all’art.98, “Ni los salvadoreños ni los extranjeros podrán reclamar al gobierno indemnización alguna por daños o perjuicios que a sus personas o a sus bienes causaron facciones. Sólo podrán hacerlo contra los funcionarios o particulares culpables”, ed all’art.99 “Los extranjeros no podrán ocurrir a la vía diplomática sino en los casos de la denegación de justicia y despues de agotados los recursos legales que tengan expedidos”. Addirittura vi sono dettati costituzionali che impongono la clausola Calvo nei contratti tra Stato e persone giuridiche o fisiche straniere. E’ il caso di quella dell’Ecuador (1998) all’art.14: “Los contratos celebrados por las instituciones del Estado con personas naturales o juridícas extranjeras llevarán implícita la renuncia a toda reclamación diplomática. Si tales contratos fueran celebrados en el territorio del Ecuador, no se podrá convenir la sujección a una jurisdicción extraña, salvo el caso de convenios internacionales”. Dello stesso tenore è la Costituzione peruviana (1993) all’art.63, 2° c., e quella venezuelana (1999) all’art.151.

La clausola Calvo, che si trova in queste ultime costituzioni, non è in realtà un elemento così recente ma è scaturito dalla stessa dottrina Calvo sin dal suo apparire, come si è già affermato. Fu un modo di riproporre sotto altra forma il principio dell’uguaglianza e del divieto di interposizione diplomatica, aggirando l’ostacolo del riconoscimento formale da parte del diritto internazionale attraverso una sorta di fictio juris posta all’interno di contratti commerciali con cittadini stranieri. La stipulazione di questo genere di contratti si diffuse sin dai primi anni della formulazione della dottrina Calvo e dettero origine a numerose controversie e contestazioni, risolte poi tramite arbitrato con alterne vicende. Interessante, per quanto riguarda l’Italia, è da prendere in considerazione la controversia che vide come convenuto il Venezuela ed attore la ditta Martini & C. Nel 1903 la ditta italiana aveva citato per danni causati dalla guerra civile (oltre 9 milioni di bolivares) il governo degli Stati Uniti del Venezuela innanzi ad una commissione mista creata appositamente e presieduta dallo statunitense Jackson Ralston. Il membro venezuelano della commissione obiettò la giurisdizione della commissione allegando a pretesto l’art.16 del contratto stipulato dalla Martini nel 1898 con il Venezuela, il quale prevedeva che i dubbi e le controversie che potevano nascere da tale contratto dovevano necessariamente essere risolti dai tribunali locali e non potevano essere causa di un reclamo internazionale[29]. Ralston giudicò che l’art.16 non pregiudicasse la giurisdizione della commissione, in quanto Italia e Venezuela avevano posto in essere una commissione ad hoc per risolvere il reclamo, ed in questo caso il diritto dello Stato era superiore a quello di un suo cittadino e di ciò che privatamente aveva stipulato. Il “caso Martini” fu considerato uno dei giudizi più chiari, dati dalla giurisprudenza dell’epoca, sull’inefficacia della clausola Calvo di fronte al diritto di intervento di uno Stato estero.

Il Messico fu una delle prime nazioni ad applicare a livello costituzionale la dottrina Calvo ed in particolare la clausola Calvo. La Costituzione degli Stati Uniti Messicani del 1917, approvata durante il governo di Venustiano Carranza, conteneva la clausola Calvo all’art.27, par.I, articolo che è sopravvissuto sino ad oggi, passando indenne a numerose revisioni costituzionali (l’ultima è del 21 settembre 2000)[30]. “Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o de aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, sempre que convengan ante la secretaría de relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no envocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación los bienes que hubieren adquirido en virtud de lo mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cinquenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas”. La mancata osservanza del “convenio”, ossia la clausola Calvo, stipulato con la Secretaría porta all’esproprio del bene acquisito. Un articolo, come tutta la Costituzione, veramente rivoluzionario per l’epoca che segna una linea di demarcazione per ciò che riguarda la storia e la legislazione messicana, e non solo. E’ d’obbligo ricordare che la presidenza di Carranza (1917-1920) dette luogo a quella che fu definita la “dottrina Carranza”, di cui l’art.27 è parte integrante. Essa era un insieme di concetti tratti dalla dottrina Calvo e della dottrina Drago uniti dal nazionalismo rivoluzionario messicano. Il programma politico di Carranza si basava infatti sull’uguaglianza dei diritti tra nazionali e stranieri con la conseguente scomparsa dei privilegi e monopoli di quest’ultimi sulle risorse economiche del Messico, sulla fine del diritto di intervento negli affari interni da parte di altre nazioni, ed infine sullo stabilimento di una solidarietà tra i Paesi latinoamericani[31]. La dottrina Carranza, e quindi di riverbero la dottrina Calvo, fu la causa di un peggioramento delle relazioni diplomatiche tra Stati Uniti e Messico. Infatti, se antecedentemente alla costituzione messicana del 1917 ed alla dottrina Carranza, i concetti di Carlos Calvo avevano interessato teorici del diritto seduti ad un tavolo di un congresso di diplomatici od accademici, ora per la prima volta la dottrina Calvo era messa in pratica attraverso la Costituzione messicana ed i grandi interessi economici statunitensi (ma non solo) venivano messi in pericolo. Sull’importanza dell’art.27, basta riflettere sul fatto che nel 1917 il 90% delle risorse petrolifere messicane appartenevano ad imprese straniere e che il Messico era il terzo produttore mondiale di petrolio dopo Stati Uniti e Russia[32]. La prematura scomparsa di Carranza, assassinato nel 1920, non fece venire meno i timori degli Stati Uniti rispetto alla minaccia apportata dalla legislazione “nazional-rivoluzionaria” della costituzione messicana, appoggiata naturalmente anche dal nuovo presidente Alvaro Obregón. I turbolenti avvenimenti avevano del resto danneggiato numerose proprietà statunitensi  e gli espropri che erano susseguiti avevano causato una valanga di reclami diplomatici contro il governo messicano. L’8 settembre del 1923 vennero conclusi i così detti “Bucareli agreements” con i quali, vincendo le resistenze del Messico, gli Stati Uniti riuscirono a formare una serie di commissioni miste che avrebbero vagliato i suddetti reclami. Convenzioni separate furono anche stipulate dal Messico con altre nazioni tra le quali Francia, Italia, Germania, Belgio ed Inghilterra. La disputa sull’art.27, venne risolta in parte dalla Corte Suprema messicana la quale sancì la non retroattività di questo articolo per i proprietari stranieri che avessero posto in essere prima del 1917 “actos positivos”, ossia avessero palesato l’intenzione di cercare od estrarre greggio dal sottosuolo[33]. Nonostante ciò l’attore principale dei reclami rimase sempre la clausola Calvo, presente in tutti quei contratti stipulati da cittadini stranieri con il Messico e che ora si trovavano ad essere oggetto di controversie nelle sopra citate commissioni. Sarà proprio uno di questi reclami a determinare la prima vittoria “ufficiale” della clausola Calvo ed a segnare una svolta nella giurisprudenza. Stiamo parlando del caso della North American Dredging Company of Texas vs. The United Mexican States, deciso nel 1926 dalla commissione mista composta dal giudice olandese Van Vollenhoven, dal membro statunitense Parker e da quello messicano Fernández MacGregor. La compagnia nordamericana aveva citato il governo federale messicano per 233,523.30$ di danni derivanti dalla rottura del contratto, stipulato nel 1912, per il drenaggio del porto di Salina Cruz. Fernández obbiettò subito che la commissione non era abilitata a discutere il caso in virtù dell’art.18 del contratto che privava i contraenti del loro status di cittadini stranieri, equiparandoli ai cittadini messicani e privandoli di conseguenza anche del diritto di poter usufruire dell’intervento del loro governo in caso di problematiche derivanti da tale contratto[34].  La commissione sostenne all’unanimità la mozione del rappresentante messicano con la motivazione che uno straniero potesse essere legalmente vincolato ad una clausola come quella dell’art.18, sebbene la consuetudine del diritto internazionale non vi si conformasse. Del pari, era valido anche il diritto dello Stato di poter intervenire a difesa di un suo cittadino, tuttavia in questo caso non si ravvisavano violazioni del diritto internazionale tali da consentire una interposizione diplomatica e la conseguente modificazione dei termini un contratto liberamente sottoscritto. In estrema sintesi, nell’opinione della commissione mista la clausola Calvo non poteva essere ridotta ad una visione manicheista, ma andava analizzata caso per caso, contratto per contratto, tenendo presente come assunto base la sua validità, sino a che non ci si fosse trovati in presenza di inosservanze del diritto internazionale o di diniego di giustizia, nell’eventualità delle quali lo Stato aveva pieno diritto di intervento[35]. Questa sentenza è la prima a livello internazionale che ammetta una validità, seppur entro certi limiti, della clausola Calvo. Un’autorevole presa di posizione che ebbe immediate ripercussioni anche in altre commissioni miste per reclami contro lo Stato messicano, le quali adottarono come parametro la sentenza sulla North American Dredging Company of Texas. Una di queste è la commissione italo-messicana creata nel gennaio del 1927 per vagliare il reclamo dell’italiano Ornato Pitol contro il Messico per danni subiti durante la guerra civile, e che dichiarò la propria incompetenza seguendo l’esempio del caso della North American Dredging Co., a motivo della clausola Calvo posta nel contratto tra il suddetto cittadino italiano ed il governo messicano[36]. La sentenza del 1926 ebbe inoltre un’influenza ad un  livello internazionalmente più ampio. La Società delle Nazioni, infatti, nel 1929 approntò una Conferenza per la Codificazione del diritto internazionale nella quale sottopose agli Stati un questionario preliminare. Tra le domande figurava anche una relativa alla responsabilità degli Stati per danni agli stranieri quando gli individui in questione avessero contratto di non fare ricorso all’intervento diplomatico. Ebbene, nel rispondere nel merito del quesito, tra gli Stati non americani, solo Sud Africa, Australia ed Austria si dichiarono nettamente sfavorevoli a quella che era  in definitiva la clausola Calvo, mentre, apertamente e senza alcuna riserva, furono favorevoli Finlandia e Norvegia. Tutti gli altri Stati interpellati offrirono, seppur con gradi diversi e varietà di giustificazioni, una limitata validità alla clausola Calvo. Limitata validità che può ritrovarsi nella sentenza della North American Dredging Co., anzi Gran Bretagna, India e Nuova Zelanda citarono nella propria motivazione questo caso[37]. Tutto ciò fa capire come l’opinione dei giuristi non latinoamericani sulla effettiva validità della clausola Calvo, e quindi di riverbero della dottrina Calvo, sia mutato dopo anni di ostracismo. E’ attraverso questa sentenza che deriva la consapevolezza di come seppur non avendo tutte le prerogative della consuetidine, la dottrina Calvo sia riuscita ad imporsi “entrando dalla porta di servizio” (cioè attraverso la clausola Calvo) nel diritto internazionale comunemente accettato, non mancando certamente ancora chi la osteggia con veemenza[38].

L’ingresso sulla scena politico-economica mondiale dei Paesi in via di sviluppo negli anni sessanta ha riproposto il tema delle nazionalizzazioni e dei reclami diplomatici. Nelle discussioni in seno all’Assemblea Generale dell’ONU, riguardanti lo sviluppo economico e l’autodeterminazione tali nazioni hanno sempre più fatto valere il loro peso, facendo proprie alcuni dei principi di Carlos Calvo. Ci riferiamo specificatamente alla risoluzione n.1803 (XVII) in merito alla Sovranità Permanente sulle Risorse Naturali del 1962, nella quale si stabiliva una “appropriate compensation” per le proprietà nazionalizzate. Mentre gli Stati Uniti interpretarono quell’”appropriate” come una conferma della “formula Hull”, l’Assemblea Generale nella risoluzione n.3171 (XXVIII) statuì che l’interpretazione adeguata fosse quella che i tribunali locali avrebbero dovuto quantificare l’ammontare dell’indennizzo come le modalità di pagamento, occupandosi anche di risolvere le eventuali controversie legate all’esproprio. Un indirizzo mantenuto anche nella Carta dei Diritti e Doveri Economici degli Stati che è stato visto da alcuni commentatori come un’adozione mascherata, ma neanche troppo, della dottrina Calvo[39].

Ma qual’è la reale e pratica situazione al momento della dottrina Calvo e della clausola, a parte le dichiarazioni costituzionali dei Paesi latinoamericani? Qual è, nell’epoca della globalizzazione il ruolo di un pensiero enunciato nel 1868? Senza alcun dubbio l’America del Sud, per non essere tagliata fuori dal flusso di capitali che l’economia mondiale gli presenta, ha dovuto abbandonare molte posizioni di principio, certamente non attraenti per gli investitori stranieri. Questo abbandono è avvenuto lentamente, ma in maniera graduale ed indolore. L’entrata in scena di convenzioni o di organismi per la soluzione delle controversie ha fatto venir meno in modo naturale quello “scontro titanico” tra sostenitori e detrattori della dottrina Calvo. L’ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes) creato nel 1965, è forse uno degli organismi internazionali che possono essere presi a modello per illustrare l’inversione di tendenza dei Paesi latinoamericani. L’art.27 della convenzione dell’ICSID contiene una sorta di clausola Calvo, prescrive cioè che gli Stati membri rinuncino a servirsi della protezione diplomatica per risolvere le dispute ed impieghino esclusivamente i meccanismi da essa proposti. Ebbene, questo articolo ha allontanato dall’adesione all’ICSID per moltissimi anni gli Stati sudamericani, poiché in contrasto con le vere clausole Calvo che restringevano la soluzione delle dispute contrattuali ai soli tribunali locali con l’esclusione di qualsiasi alternativa internazionale, tanto da far pensare ad un fallimento dell’ICSIC per ciò che riguarda l’America del Sud[40]. Nell’ultimo decennio però tutti gli Stati sudamericani, tranne il Messico, Brasile e Guatemala, hanno ratificato la convenzione ICSID aderendo ai suoi strumenti di risoluzione delle dispute[41]. Questi Stati hanno aderito contemporaneamente anche alla convenzione MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) del 1985, favorendo definitivamente il dialogo tra nazioni sviluppate e quelle in via di sviluppo limitando gli attriti in caso di controversie[42]. A questi esempi vanno aggiunti anche altri meccanismi per la soluzione delle controversie posti in essere da accordi regionali (Grupo de los tres, MERCOSUR, o NAFTA), da accordi bilaterali Stato-organizzazione (per es. Bolivia-MERCOSUR e Chile MERCOSUR), o da accordi bilaterali Stato-Stato.  Si è assistito cioè, in materia di controversie, ad uno spostamento delle competenze dal livello statale all’arbitrato internazionale, quindi sovranazionale. Uno complesso ed articolato scenario dove la dottrina Calvo appare senza dubbio anacronistica e dove gli attori hanno dovuto forzosamente fare i conti con un passato che rischiava di cristallizzare le proprie economie. Il Messico è uno di questi ed essendo altamente esemplificativo, merita di essere esaminato brevemente, se non altro perché la repubblica federale messicana è sempre stata la più fedele e severa esecutrice della dottrina Calvo. Dal 1985 il Messico ha portato avanti una serie di misure legislative per la liberalizzazione del commercio con l’estero ed in particolare con gli Stati Uniti, approntando meccanismi per la soluzione delle dispute a detrimento dei tribunali locali, misure che si sono poi concretizzate con la “Ley sobre la celebración de tratados” del 2 febbraio 1992 con la quale si autorizzava (art.8) la stipulazione di trattati od accordi internazionali volti specificatamente alla composizione amichevole delle vertenze legali con Stati terzi[43]. Ma la vera rivoluzione per il Messico è avvenuta con l’adesione al trattato NAFTA (North American Free Trade Agreement) il 1 gennaio 1994 assieme al Canada ed agli Stati Uniti. Il trattato in questione rappresenta un cambiamento radicale di mentalità per lo Stato messicano in quanto ad investimenti stranieri. In primo luogo il NAFTA accetta una formula che si avvicina moltissimo alla “Hull rule”, per stabilire il compenso per eventuali espropri, il quale dovrà essere equivalente al valore di mercato del bene espropriato, pagato senza ritardi e, se operato in una valuta G7, dovrà anche includere gli interessi della valuta dalla data dell’esproprio a quella dell’effettivo pagamento (art.1110)[44]. Un passo importante verso l’abbandono della dottrina Calvo è stato definitivamente consacrato sempre dal capitolo 11 del NAFTA alla sezione B (artt.1115-1139), dove si pone in essere un meccanismo per la soluzione di vertenze sorte tra investitori privati appartenenti a Stati NAFTA e governi membri del NAFTA. Tale meccanismo, che si fonda sui principi di reciprocità internazionale, mette a disposizione dell’investitore diverse possibilità di procedure di arbitrato internazionale: 1) quelle dell’ICSID, che non potranno realizzarsi dal momento che solo gli USA ne fanno parte; 2) quelle offerte dai regolamenti dei ricorsi addizionali dell’ICSID, che prevedono che almeno una parte abbia aderito all’ICSID; 3) quelle dell’UNCITRAL (Unites Nations Commission on Trade Law); 4) Il ricorso ai tribunali del paese dove è avvenuto l’investimento. Da sottolineare che, una volta attivate le procedure del capitolo 11, l’investitore non potrà più adire ai propri tribunali locali, come è altrettanto interessante notare che è il privato che attiva i meccanismi sopra esposti, senza affidarsi all’intervento del proprio governo.

Il NAFTA, facendo scomparire lo spettro della dottrina Calvo, ha permesso, almeno regionalmente e per alcune materie, la frammentazione delle sovranità nazionali, creando nuove sfere di autorità sovranazionali in un sistema che da essere impostato sullo Stato-nazione è progressivamente passato ad un “microcosmo” retto da più attori[45], i quali convivono impiegando addirittura sistemi legali completamente diversi (common law e civil law). E’ vero che l’art.27 della Costituzione messicana continua ad essere in vigore e può essere impiegato per i Paesi non aderenti al NAFTA, come è anche vero che la legge sugli investimenti esteri (Ley de inversión extranjera) del 1993, rivisitata nel 1998, prescrive l’applicazione della clausola Calvo per gli stranieri che intendano acquistare beni immobili o che vogliano costituire società in Messico[46]. Tuttavia va tenuto conto dei molteplici trattati simili al NAFTA che il Messico sta stipulando, per esempio quello con l’OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), che renderanno l’art.27 un semplice ricordo del passato. Inoltre, proprio la “Ley de inversión extranjera” del 1993 prevede la possibilità per gli investitori stranieri di acquisire proprietà per scopi commerciali nella così detta zona proibita (faja restringida), contrariamente a quanto originariamente stabilito proprio dall’art.27[47]. In definitiva tutta la materia è in completa evoluzione e certamente non in direzione della dottrina Calvo. Certo sarebbe corretto affermare che uno delle pietre d’angolo della dottrina Calvo, cioè la parità di diritti tra investitori stranieri e cittadini locali, è stata raggiunta con la istituzionalizzazione di arbitrati a carattere sopranazionale, ma ciò che la politica internazionale ci sta proponendo renderà sicuramente superfluo tutto l’apparato teorico-giuridico per il quale i sostenitori di Calvo avevano così duramente combattuto. Ne è prova il nuovo accordo per un’area di libero scambio “dall’Alaska a Capo Horn”, cioè il Free Trade Area of the Americas, che dovrebbe divenire effettivo nel 2005 ingigantendo in maniera esponenziale la compenetrazione dei mercati[48].

In conclusione possiamo affermare che la la dottrina Calvo ha raggiunto indiscutibilmente la dignità di norma di diritto internazionale ma, per ironia della sorte, una volta guadagnato tale status, non è riuscita a sopravvivere alle mutate condizioni politico-storiche, anche se ciò che ne rimane ha senza dubbio un valore legale per quelle zone d’ombra che non sono state ancora alluminate dagli accordi internazionali del tipo a cui abbiamo sopra accennato. Le supreme fonti del diritto, che ospitano al loro interno la dottrina Calvo, intendono con essa sottolineare fermamente un’indipendenza che spesso, anche in tempi recenti, è stata violata ed ignorata. Vi è da aggiungere, tuttavia, che le tecniche di ingerenza e di controllo sulla sovranità di una nazione si sono talmente raffinate che è difficile non considerare tali articoli costituzionali silenziosi monumenti ad una idea che raramente ha avuto occasione di concretizzarsi nella realtà.