Del contrato social a los conttratos privados

De aquel que opina que el dinero puede hacerlo todo, cabe sospechar con fundamento,
que será capaz de hacer cualquier cosa por dinero
Benjamin Franklin

La privatización de los servicios públicos básicos se ha convertido en un tema dominante en el discurso político, tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo. En los últimos años, las políticas que conciernen al agua, la electricidad, la salud y la educación han generado tanta controversia política y movilización social en algunos países como los impuestos, la reforma agraria e incluso el comercio exterior.

Algunos servicios básicos también tienen una dimensión económica especial. En el caso del agua y la electricidad, la distribución tiende a ser un monopolio natural. La dependencia física de una única red de cañerías de agua (y a menudo una única fuente de agua) o de un sistema energético común, dejan poco espacio para la competencia. La dimensión monopolista de la infraestructura básica hace que un regulador del gobierno sumamente competente, bien financiado y políticamente autónomo sea esencial para la privatización. Pero en los países más pobres, donde se promete que la prestación privada habrá de brindar los mayores beneficios, estas precondiciones institucionales casi siempre son inexistentes. Ante la ausencia de una reglamentación efectiva, los monopolios privados pueden cobrar lo que deseen e ignorar en gran medida las preferencias de los consumidores, burlándose así de los presuntos beneficios de la competencia. Un análisis en elaboración del Informe de Desarrollo Mundial 2004 del Banco Mundial, cuyo tema son los servicios para los pobres, señala que ni el crecimiento ni el incremento del gasto público mejorarán suficientemente los servicios como para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Los grupos de ciudadanos han movilizado la resistencia a la privatización de los servicios esenciales no sólo porque son necesarios para la supervivencia y la realización humanas, sino también debido a la forma antidemocrática e indiscriminada en que se ha emprendido la privatización. Aunque los donantes y los acreedores reconocen la importancia de la transparencia y el buen gobierno, es habitual que estas poderosas instituciones exijan que los gobiernos se comprometan con la privatización mediante pactos secretos, ocultos a la vista pública. Los privatizadores tienen razón en destacar la importancia de la eficiencia, especialmente cuando se refiere a las empresas tradicionalmente en manos del Estado, como las aerolíneas, las telecomunicaciones o las fábricas. Sin embargo, la equidad y el acceso universal son más importantes que la eficiencia cuando se trata de los servicios esenciales. Las mejoras en la eficiencia mediante los aumentos de precios que terminan limitando el acceso quizá ayuden al estado contable, pero en el proceso perjudican a los pobres.

El contrato social se fundamenta en dos premisas relacionadas: primero, que los gobiernos deben ser responsables por la prestación de los servicios básicos; y segundo, que las personas o las comunidades pueden y deben ejercer sus derechos ciudadanos para asegurar esos servicios (al menos en las democracias). Los servicios que sostienen la vida, como el agua potable, son objeto, cada vez más, de campañas nacionales para garantizar los derechos humanos con leyes especiales o enmiendas constitucionales.

La perspectiva de derechos humanos dista mucho de ser abstracta o teórica. Se basa en experiencias del mundo real. El argumento a favor de equilibrar los valores de eficiencia económica y prudencia fiscal con un marco de derechos humanos está respaldado no sólo por el sentido común, sino también por la evidencia. Las políticas de privatización han causado mucha decepción y algún que otro desastre. Como la prestación privada de los servicios se aceleró en los últimos cinco a 10 años, más episodios de aumento de precios, mala calidad y corrupción se suman al registro público. Las repercusiones para el acceso y el costo colocan a la prestación privada en el centro del debate sobre los derechos humanos. Cuando los hogares pobres no pueden pagar el acceso al agua potable, la educación primaria o la atención médica básica, las políticas de privatización ponen en juego a la vida misma. Las consecuencias pueden resultar directamente en la muerte, la enfermedad, la miseria o una vida truncada, mientras las consecuencias de otras políticas clave, como la liberalización comercial o los incrementos impositivos, aunque son serias, son más indirectas.

El informe del Banco Mundial 2000 señala que en Chile, un país con instituciones sólidas y un gran crecimiento económico, la reforma educativa ayudó a canalizar los subsidios públicos a las escuelas privadas que tienen la libertad de elegir entre los estudiantes más preparados y pudientes. Como los municipios con menores recursos están obligados a tomar más estudiantes de menores ingresos, la calidad se vio resentida, llevando a más padres a rechazar la educación pública gratuita.

Los propulsores de la privatización suelen afirmar que las firmas privadas proporcionan servicios con mayor eficacia y calidad y que prestan más atención a las necesidades de los clientes. A veces sí y a veces no. Antes de ser vendida por segunda vez en 2002, la compañía privada del agua de Bulgaria solía cobrar de más a sus clientes, cortaba los servicios al azar y no respondía a las quejas. Entre 2000 y 2001, las empresas privatizadas de electricidad de El Salvador tuvieron 44.000 apagones y recibieron medio millón de quejas de sus clientes. Entre los clientes del principal distribuidor de electricidad del país, uno de cada tres había presentado una queja. Para los usuarios de electricidad de Malasia, los apagones son un problema habitual, años después de concretada la privatización. Luego de la privatización de los sistemas urbanos de agua de Rabat y Tetuán en Marruecos, los precios subieron, mientras el servicio se caracterizaba por una facturación confusa, irregular y con frecuencia sumamente inexacta. Afirmar que la participación del sector privado en los servicios siempre resulta en una mala gestión o en la exclusión social es, por cierto, una exageración. Pero no lo es el argumento de que este enfoque no suele cumplir con los beneficios prometidos y perjudica a los pobres. No obstante, a pesar de resultados inquietantes en los servicios que más importan en la vida de la gente, las políticas que fomentan la prestación privada están adquiriendo impulso, en lugar de generar circunspección.

¿De dónde surge este impulso? Primero, de las crisis presupuéstales. En demasiados casos, la privatización, sea a través del incremento de las tarifas de usuarios o de la venta de bienes, es principalmente una medida macroeconómica para recortar los déficits públicos o reducir los niveles de deuda. Como sostiene el informe de Líbano: “La razón principal para las privatizaciones en Líbano es fiscal. Con el 85 por ciento del gasto público destinado a gastos fijos (salarios y el servicio de la deuda) queda poco espacio para reforzar la austeridad. (...) el gobierno argumenta que lo recaudado con las privatizaciones es la única salida para la trampa de la deuda libanesa”.

Otra razón para la generalización de la privatización de los servicios es que, en muchos casos, los servicios públicos tienen pésimos resultados o excluyen a los pobres. Muchos informes identifican servicios estatales insuficientes y poco confiables que suelen excluir a los pobres. La necesidad de mejorar estos servicios es una opción más defendible que la de equilibrar los presupuestos. El argumento es poderoso: ¿Si los servicios ya son de mala calidad o muy poco accesibles, cómo podría una reforma agravar la situación?

Cabe dos respuestas al argumento moralista de los privatizadores. Primero, el problema del mal servicio sencillamente no puede aislarse de las limitaciones fiscales descritas anteriormente. En segundo lugar, como lo demuestran tantos informes del Banco Mundial la privatización de un servicio público malo no es ninguna garantía para los pobres. Una firma privada podrá incrementar la eficacia, pero quizá sólo lo haga subiendo los precios fuera del alcance de los pobres.

Una ingeniosa sugerencia para resolver el problema es ofrecer un subsidio a los consumidores pobres o directamente a una compañía que atienda a las personas de bajos ingresos que no pueden pagar los precios del mercado. Sin embargo, las dificultades arraigadas para focalizar los subsidios en determinado grupo hacen inviable este enfoque en países con instituciones débiles para identificar y registrar a los pobres. Más aun, plantea la interrogante: ¿por qué brindar recursos públicos escasos a una empresa que maximiza el lucro en lugar de, por lo menos, intentar la reforma del servicio público existente en primer lugar?

Finalmente, las instituciones internacionales, los gobiernos que las controlan y las corporaciones que presionan a ambos abogan por la privatización. Como lo ilustran ejemplos extraídos de los informes, el Banco Mundial ha utilizado las condiciones de sus préstamos para fomentar la privatización de los servicios, la comercialización de los precios y la liberalización de la inversión extranjera en los sectores de servicios básicos. En 2001, la Corporación Financiera Internacional, el brazo privado del Banco Mundial, apuntó a la infraestructura básica y los servicios sociales como “sectores de frontera” para la privatización.

La estrategia de Desarrollo del Sector Privado 2002 del Banco, muy promovida por el gobierno de Bush, prevé la segregación de los servicios lucrativos de aquellos deficitarios. La división de los consumidores de esta manera facilita la “recolección de cerezas” o “separación de la crema” por parte de las empresas que compran los servicios rentables (o sea, aquellos que atienden a quienes poseen suficientes ingresos, sobre todo los consumidores urbanos y de clase media) y dejan los servicios no rentables (o sea, los utilizados por los pobres) al gobierno o a las ONG. Esta situación podría excluir permanentemente la posibilidad de los subsidios cruzados públicos, por los cuales los consumidores más pudientes ayudan a cubrir los costos de los consumidores de bajos ingresos. Los antecedentes mixtos de la prestación privada de los servicios básicos no justifican el rechazo categórico de las políticas de privatización. En el mismo sentido, una mala gestión de algunos servicios estatales no justifica el reducción mundial del Estado emprendido por las principales instituciones de desarrollo. La decisión de si la reforma de los servicios debe emprenderse a través de la prestación privada o bajo el control del Estado debe tomarse mediante el análisis de las necesidades sociales y las condiciones institucionales de cada caso individual.

Sin embargo, como los peligros de la privatización pueden dañar seria y permanentemente los medios de vida de la población más pobre del mundo, es conveniente adoptar un enfoque más cauteloso hacia la reforma.
Hoy en día las instituciones internacionales de préstamo han tomado la postura de “privatizar primero y preguntar después”. En demasiados casos, esta confianza ingenua en los procesos y resultados de las reformas del mercado han causado sufrimientos precisamente a aquellos grupos que esas organizaciones tienen el cometido de proteger. Es hora de trasladar el peso de la prueba desde aquellos que cuestionan las soluciones arriesgadas hacia aquellos que las proponen.