A paz como base do desenvolvimento

Boutros Boutros-Ghali

As concepções tradicionais de desenvolvimento pressupõem que este se verifique em condições de paz. Todavia, raramente isso acontece. A ausência de paz é a realidade mais constante, em muitas partes do mundo. A maioria dos povos luta por se desenvolver num contexto profundamente conflitivo. Muitos são vítimas de devastações constantes e de confrontos étnicos permanentes. Nenhum pode evitar a realidade de um mundo onde persiste a proliferação dos armamentos, onde os conflitos regionais se exacerbam e onde não se pode excluir a possibilidade do regresso de esferas de influência potencialmente antagônicas. À classificação dos países segundo o grau de desenvolvimento deveria acrescentar-se a categoria dos países em conflito. Devido a seu papel ativo no âmbito da ajuda humanitária, do auxílio aos refugiados e das diversas operações de paz, a Organização das Nações Unidas (ONU) considera, há muito, a paz como uma base essencial do desenvolvimento.
O desenvolvimento não pode prosseguir facilmente numa sociedade onde as preocupações militares são o centro ou quase o centro da vida. As sociedades cujos esforços econômicos são orientados, em grande parte, para a produção militar, reduzem inevitavelmente as possibilidades de desenvolvimento dos seus membros. A ausência de paz leva, com freqüência, as sociedades a canalizar uma percentagem mais elevada do seu orçamento para as necessidades em termos militares, em detrimento das necessidades em matéria de saúde, educação e habitação. A preparação para a guerra absorve recursos desmedidos e afeta o desenvolvimento das instituições sociais.
A ausência de desenvolvimento contribui para aumentar as tensões internacionais e para que se sinta uma necessidade de poder militar. Por sua vez, este último agrava as tensões. Às sociedades que são apanhadas neste círculo é difícil evitar o envolvimento em confrontos, em conflitos ou na guerra.
É verdade que, em alguns países, o serviço militar é a via mais segura para adquirir a formação e a competência necessárias para o exercício de uma profissão na vida civil. Há também casos em que a produção militar pode promover a difusão de tecnologias de ponta susceptíveis de ser utilizadas para fins civis. Mas o que é certo é que os estados que concentram diretamente seus orçamentos nos imperativos do desenvolvimento servem, melhor do que outros, à causa da paz e da segurança.
As situações de conflito requerem uma estratégia de desenvolvimento diferente da que é aplicável em condições de paz. As características do desenvolvimento variam conforme a natureza da situação. O desenvolvimento no contexto de uma guerra internacional não pressupõe os mesmos problemas que o desenvolvimento numa situação de guerrilha ou que o desenvolvimento nos casos em que as instituições governamentais se encontram sob controle militar.
Embora as atividades em prol do desenvolvimento produzam melhores resultados em condições de paz, deveriam ser iniciadas antes do fim das hostilidades. O socorro de emergência e o desenvolvimento não deveriam ser considerados objetivos antagônicos; ambos se apóiam e reforçam mutuamente. As necessidades de socorro devem ser satisfeitas, desde o início, de forma a proporcionarem uma base de desenvolvimento duradouro. Os campos para refugiados e pessoas deslocadas devem ser algo mais do que centros de reagrupamento de vítimas. As campanhas de vacinação, os programas de alfabetização e uma atenção especial às condições das mulheres são importantes, a essa altura. Podem fornecer as bases para o desenvolvimento da comunidade, ainda durante o período em que é prestado o socorro de emergência. Tais medidas não deveriam esperar pelo fim formal das hostilidades, devendo antes ser iniciadas paralelamente aos serviços de emergência dispensados durante a guerra. Por mais terrível que seja, um conflito pode proporcionar uma oportunidade de introduzir reformas importantes e de as consolidar. Os ideais de democracia, o respeito pelos direitos humanos e as medidas de justiça social podem começar a ganhar forma nessa fase.
A consolidação da paz requer a determinação e a criação de estruturas que permitam evitar o ressurgimento do conflito. Enquanto a diplomacia preventiva tem como objetivo impedir a eclosão do conflito, a consolidação da paz pretende evitar a sua repetição. Só uma ação permanente e coordenada no campo econômico, social, cultural e humanitário pode dar uma base duradoura à paz conseguida. Se não houver reconstrução e desenvolvimento, no período que se segue ao conflito, poucas esperanças há de que a paz dure.
A consolidação da paz é um assunto que diz respeito a todos os países, independentemente de seu nível de desenvolvimento. Aos países que acabam de sair de um conflito, a consolidação da paz proporciona uma oportunidade de criar novas instituições, sociais, políticas e judiciais, capazes de promover o desenvolvimento. É, então, possível levar a cabo, por exemplo, uma reforma agrária e outras medidas de justiça social. Os países em transição podem utilizar as medidas de consolidação da paz como uma oportunidade para orientar suas estruturas nacionais para o caminho que conduz ao desenvolvimento sustentável. Os países mais ricos e poderosos devem acelerar o processo de desmobilização parcial e de reconversão das indústrias de defesa. As decisões tomadas nesta fase podem ter um impacto enorme sobre a evolução da sociedade e da comunidade internacional nas gerações vindouras.
A tarefa mais urgente de consolidação da paz consiste em atenuar os efeitos da guerra sobre a população. O auxílio alimentar, o apoio aos sistemas de saúde e de higiene, a retirada das minas e o apoio logístico a organizações essenciais que operem no campo constituem as primeiras pedras do edifício a reconstruir.
Também nesta fase, é indispensável que os esforços para satisfazer as necessidades imediatas sejam levados a cabo de modo a promover, e não a comprometer, os objetivos de desenvolvimento a longo prazo. Ao mesmo tempo que se fornecem alimentos deve haver a preocupação de restabelecer a capacidade de produção dos mesmos. Paralelamente à prestação de serviços de auxílio, deveria ser atribuída especial importância à construção de estradas, à reparação e melhoramento das instalações portuárias e à criação de centros regionais de abastecimento e de distribuição.
A retirada das minas terrestres é o exemplo mais ilustrativo de operação a efetuar depois de um conflito. O mundo está tomando consciência de que a proliferação de minas terrestres constitui um obstáculo decisivo ao desenvolvimento e que é preciso acabar com elas. Como permanecem enterradas no solo até muito depois de as hostilidades terem cessado, matando e mutilando indiscriminadamente, as minas impedem a utilização de vastas superfícies, ao mesmo tempo que impõem um pesado fardo sobre as famílias e as infra-estruturas de saúde dos países, após o conflito. Em muitos casos, a operação de retirar as minas terrestres e as peças de artilharia que não explodiram é um requisito prévio de todas as outras atividades de consolidação da paz, no período que se segue ao conflito. As técnicas utilizadas hoje em dia na maior parte dos países continuam a ser lentas e trabalhosas. A operação de retirar as minas tem de ser efetuada ao longo de muitos anos e, por conseguinte, deve ser dirigida e executada por cidadãos nacionais. É preciso, portanto, assegurar novos meios para empreender, controlar e avaliar a operação. É, ainda, necessário que sejam aplicadas normas nacionais conformes com as diretivas internacionais.
Por outro lado, a reintegração dos combatentes à sociedade é difícil, mas de uma importância decisiva para a estabilidade depois do conflito. Em muitos casos, os soldados foram recrutados quando eram ainda muito jovens. Em conseqüência disso, sua capacidade de reencontrar um lugar na vida civil está seriamente comprometida, o que reduz as perspectivas gerais de desenvolvimento da sociedade.
A reintegração dos combatentes é também essencial para assegurar uma paz duradoura. As políticas de crédito e os programas de ajuda à criação de pequenas empresas são indispensáveis, se se pretender que os antigos combatentes consigam empregos produtivos. A educação de base, tendo em vista a reinserção na sociedade civil, os programas de orientação profissional, a formação no local de trabalho, o ensino de técnicas agrícolas e de técnicas de gestão são os elementos-chave da consolidação da paz. Numa certa medida, algumas competências técnicas adquiridas pelos militares podem ser importantes para a reconstrução nacional.
Como um conflito sempre perturba seriamente os mecanismos de funcionamento do estado, uma das tarefas prioritárias, quando o conflito termina, é repará-los. Pode ser necessário reforçar ou até criar de novo as instituições fundamentais da sociedade civil, tal como, por exemplo, o sistema judicial. Isso significa que, por vezes, é necessário intervir num vasto setor de atividades dos poderes públicos, instituindo um sistema eqüitativo de produção de receitas públicas ou apoiando a proteção dos direitos humanos em base legislativa, ou ainda estipulando regras relativas ao funcionamento das empresas privadas.
Extirpar as raízes de um conflito obriga a ir mais além das necessidades imediatas ou da reconstrução das sociedades dilaceradas pela guerra. É preciso debruçar-se sobre as causas profundas dos conflitos. Como essas causas, também os meios de as combater são variados. Consolidar a paz é incentivar uma verdadeira cultura da paz. Reforma agrária, partilha de águas, zonas de empreendimentos econômicos comuns, projetos de turismo comuns e trocas culturais são outras tantas medidas que atuam nesse sentido. O restabelecimento do crescimento do emprego ajudará muitos jovens a abandonar a vocação das armas.
A redução das despesas militares constitui um elo essencial da cadeia entre a paz e o desenvolvimento. Embora as despesas militares mundiais continuem a absorver uma parte demasiado importante dos recursos e da capacidade de produção, fizeram-se alguns progressos nos últimos anos. Em escala mundial, entre 1987 e 1992, os dividendos da paz alcançaram, no total, quinhentos bilhões de dólares – 425 bilhões nos países industriais e em transição e 75 bilhões nos países em desenvolvimento. Tais dividendos não parecem ter sido canalizados para o desenvolvimento.
Embora o montante da exportação de armas reflita uma queda substancial, em valor real, nos primeiros anos da década de 1990, subsistem graves motivos de preocupação. Estoques de armas clássicas importadas, provenientes de países que reduzem o seu aparelho militar, são encaminhados para outros países. Nas mãos de pessoas com uma formação militar rudimentar, armas pouco sofisticadas, como morteiros, metralhadoras e lança-foguetes, podem provocar muitas mortes e destruição. Paradoxalmente, são os que se declaram mais preocupados com o aumento dos estoques militares no mundo que estão na origem desse fenômeno. São os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU que fornecem 86% das armas aos outros países do mundo.
As importações de armas fazem-se, com freqüência, em detrimento da compra de bens de capital e de consumo. É reduzindo as despesas militares que se poderá dispor de fundos suplementares para financiar o desenvolvimento, satisfazer os desejos dos consumidores e fazer face às necessidades sociais essenciais. Uma diminuição das despesas militares pode incentivar uma reforma orçamentária e promover a estabilidade macroeconômica. Os países que renunciam às prioridades militares podem empenhar-se na consecução de objetivos pacíficos mais produtivos. As tensões e as rivalidades mundiais poderão, assim, ser reduzidas. Daí que o impacto global sobre o desenvolvimento possa ser muito significativo.
As forças armadas absorvem alguns dos elementos mais dotados da sociedade, cuja formação teve um custo consideravelmente superior ao da média e cujas energias são canalizadas para a utilização de um material cada vez mais aperfeiçoado. A indústria do armamento utiliza, portanto, competências e capacidades industriais que poderiam ser empregadas para outros fins.
Muitos países em transição tiveram de renunciar à aquisição de novos armamentos e a maior parte do orçamento militar destina-se agora às despesas com o pessoal, incluindo as pensões de reforma. Coletividades inteiras, que dependiam das indústrias de defesa nacional, estão agora ameaçadas, a não ser que sejam capazes de se adaptar à evolução das necessidades. O medo do agravamento do desemprego está diminuindo o ritmo da redução dos efetivos militares. E as indústrias militares mantêm a sua solvência graças a subvenções maciças que vão em prejuízo dos objetivos macroeconômicos globais.
Nos países industrializados de economia de mercado, a desmilitarização provocou fortes tensões, que são, no entanto, menos graves do que nos países em transição. Certas cidades e empresas foram seriamente afetadas, mas os mecanismos do mercado permitiram que os recursos fossem mais facilmente absorvidos por outros setores da economia. Contudo, numerosos trabalhadores tiveram dificuldade em arranjar um novo emprego e a reciclagem continua a ser problemática.
No entanto, estes graves problemas não deveriam impedir os países de reduzirem seu aparelho militar. A diminuição das despesas militares permite não só favorecer as despesas sociais, mas também orientar os créditos para investimentos econômicos necessários. A longo prazo, estas mudanças revelar-se-ão positivas, ainda que hoje sejam dolorosas.
Quando se esperava que o fim da guerra fria trouxesse uma redução substancial das despesas militares, a multiplicação dos conflitos étnicos e o agravamento da insegurança econômica entravaram esse progresso. O alívio sentido pelo fim da corrida aos armamentos entre o leste europeu e o Ocidente cedeu lugar ao medo de assistir à constituição, em várias regiões do mundo, de arsenais de armas clássicas e de destruição em massa. Num certo número de países, principalmente do Oriente Médio e da Ásia, as despesas militares continuam a aumentar. As razões são múltiplas: receio de um confronto, devido a recursos partilhados, instabilidade interna, medo de vizinhos fortemente armados. Em certos casos, como a intervenção das superpotências se tornou menos provável, os antagonismos regionais se exacerbaram. Há que ter também em conta o aspecto lucrativo do comércio de armas. Neste contexto, apóio os apelos para que sejam proibidas, em escala mundial, a produção e transferência de minas terrestres e dos seus elementos.
O controle dos armamentos e o desarmamento reduzem a ameaça de destruição, o declínio econômico e as tensões que conduzem à guerra. É, pois, necessário apelar para a redução dos orçamentos e dos efetivos militares, dos estoques de armas, bem como da destruição ecológica causada pelas atividades militares. Essa situação não só é desejável por si mesma como favorável ao desenvolvimento.
Atualmente, mesmo os conflitos distantes podem suscitar preocupações, no campo da segurança e do desenvolvimento, que ultrapassam as fronteiras de um estado. Aceitar este fato é dar à paz e à segurança internacionais um significado mais amplo, é reconhecer a necessidade de introduzir medidas em prol do desenvolvimento, ainda durante o conflito, é tomar consciência de que o desenvolvimento, quando bem dirigido, é mais um meio de definir a paz.

Agenda para o desenvolvimento. Lisboa, Centro de Informação das Nações Unidas, 1994, pp. 11-18.
Boutros Boutros-Ghali é diplomata egípcio e foi secretário-geral da ONU de janeiro de 1992 a dezembro de 1996.

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