Meio ambiente: democracia e participação popular 

A o longo da década de 80, no processo de redemocratização, a participação popular
na gestão da coisa pública foi uma das principais bandeiras reivindicadas por importantes setores da sociedade civil organizada. Esta reivindicação ligava-se e complementava uma maior, que era a luta pela reinstauração do sistema democrático no Brasil, para acabar com a ingerência do poder militar nos negócios públicos.
A criação de novos mecanismos de participação popular era apontado como um corretivo da democracia representativa, visando corrigir as imperfeições de um sistema político marcado por um forte espírito patrimonialista e pela privatização da política.
As principais críticas à democracia representativa eram e ainda são as seguintes: o relacionamento com a população sustenta-se numa cultura tutelar e em práticas paternalistas, cliente, listas e eleitoreiras; inexistem mecanismos que obriguem os representantes a prestar contas das suas ações; inexistem mecanismos que permitam o controle democrático das ações governamentais e, a participação da população restringe-se ao sufrágio universal e à sua atuação nos partidos políticos.
As forças políticas e sociais envolvidas na forte onda participacionista contribuíram para que, nos anos 80, surgissem importantes experiências que estabeleciam pequenas rupturas na relação poder público-sociedade civil, seja no âmbito estadual ou municipal. Isto foi possível a partir de dois fatos concretos: a eleição de partidos políticos e lideranças que também levantavam a bandeira da participação popular, fato que favoreceu o estabelecimento de novas formas de interlocução com a sociedade civil, e a forte organização da sociedade civil, através da atuação dos movimentos sociais.
A luta pela abertura de novos mecanismos de participação foi amadurecendo a tal ponto que, até o final da década de 80, surgiram importantes propostas que, se institucionalizadas no âmbito da cultura política, alterariam significativamente a engenharia institucional e a dinâmica do sistema. Assim, a participação da sociedade 
civil foi pensada, principalmente em dois níveis: em relação à atuação do Poder Legislativo, enfatizava-se a articulação da democracia representativa com mecanismos de participação direta, tais como referendo, plebiscito e iniciativa popular legislativa, os quais objetivam maior participação da sociedade civil no processo de produção legislativa; em relação à atuação do Poder Executivo, enfatizava-se principalmente a criação de “Conselhos”, os quais seriam compostos por representantes da sociedade civil e do poder público, com o objetivo de garantir a participação da população nas decisões governamentais e na fiscalização dos negócios públicos. Os Conselhos, seja no âmbito municipal, estadual ou federal, teriam as mais diversas funções: alguns assessorariam o governo, enquanto outros definiriam prioridades governamentais e/ou fiscalizariam o cumprimento das ações do Executivo municipal e/ou, ainda, administrariam equipamentos sociais públicos.

A participação popular na legislação brasileira

A Constituição Brasileira de 1988 caracteriza-se por estar imbuída de uma ideologia participacionista, reflexo de um amplo movimento democrático-popular que se articulou nas principais capitais brasileiras na época da Assembleia Nacional Constituinte. A existência desta ideologia fica evidente não só pela inclusão de mecanismos de participação direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular) e a substituição da fórmula “todo o poder emana do povo e em seu nome será exercido”, pela frase “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição”, mas, também, porque ao longo do texto constitucional foram incorporados princípios gerais que estabelecem as bases legais para a participação da população na gestão da coisa pública. Como exemplo, pode-se mencionar que a Constituição determina que o planejamento nos municípios seja realizado com a cooperação das associações representativas da sociedade civil; que na área da assistência social, a participação da população deve se dar por meio das organizações representativas na formulação das políticas e no controle das ações, que o Sistema Único de Saúde seja organizado tendo como diretriz a participação da comunidade etc.
No tocante à questão ambiental, a Constituição não é tão explícita quanto na área da assistência social ou na área da saúde sobre a questão da participação popular, entretanto, abre uma brecha que sustentaria legalmente a participação da sociedade civil ao reconhecer o direito que tem os cidadãos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Através deste reconhecimento, a Constituição determina que é dever do poder público e da coletividade defender e preservar o meio ambiente para as presentes e as futuras gerações. Disto, se depreende o dever que tem a sociedade de participar não somente através da pressão e interlocução com o poder público, mas também com ações cotidianas individuais para garantir esse direito emergente. Este princípio também é reproduzido pela Constituição do Estado de São Paulo, que reconhece que a defesa e a preservação do meio ambiente é uma competência tanto do poder público como da coletividade. Nesta mesma linha, a Lei Orgânica do Município de São Paulo determina que o sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente deverá ser realizado com a participação da sociedade.
Embora a Constituição de 1988 não institucionalize nenhum tipo de Conselho, Leis Federais específicas na área da saúde, educação, meio ambiente, assistência social e na área da criança e do adolescente, várias Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais determinaram a criação de conselhos em diversos âmbitos da estrutura do governo (federal, estadual e/ou municipal). Em alguns casos, são Conselhos de caráter consultivo, em outros casos, têm o caráter deliberativo, definindo prioridades governamentais, fiscalizando e avaliando as ações do Executivo.
Na área ambiental, existe uma série de novas instâncias institucionais de participação, entre elas pode-se mencionar alguns mecanismos criados na década de 80, tais como o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente) em nível federal e o Consema (Conselho Estadual do Meio Ambiente) em nível Estadual. Já na década de 90, foi criado no município de São Paulo o Cades (Conselho Municipal do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável). Cada um destes mecanismos possuem trajetórias e dinâmicas específicas e, obviamente, seus problemas, os quais não pretendemos aprofundar neste artigo. Entretanto, convém mencionar que a existência destes novos mecanismos, bem como de todo um arcabouço jurídico que sustenta a participação popular na gestão pública,
além de refletir a ideologia participacionista que se espalha pela sociedade brasileira, apresenta as condições propícias para o fortalecimento de novas formas de interlocução entre poder público-sociedade civil. e como decorrência as condições para a formação de uma cultura política democrática.

Um novo paradigma na gestão pública

Como vimos anteriormente, a forte presença do movimento democrático popular pleiteando a participação como um corretivo às imperfeições da democracia participativa, possibilitou a institucionalização de novos instrumentos e mecanismos de participação popular. Por institucionalização estamos entendendo, neste caso, o estabelecimento de bases legais que possibilitariam a interferência da sociedade civil nos negócios públicos. Se, antes, a participação ocorria através de mecanismos informais, dependentes da vontade dos governantes de turno, e o apelo à participação era identificado como um estilo de governar de determinado membro da classe política, com a institucionalização a participação assume um novo status, tornando-se um novo componente, com sustentação jurídica, na gestão pública,
Assim, com a institucionalização estabelece-se um novo paradigma na gestão da coisa pública, no qual a democracia passa a ser concebida enquanto um espaço de debate público (Dahl, 1974:14). Nesse espaço, as decisões importantes da sociedade seriam tomadas nos três âmbitos do governo (federal, estadual e municipal), num processo de debate e discussão junto às diversas forças que interagem na sociedade civil. A concretização desse novo paradigma no cotidiano da administração pública mostra-se um importante caminho rumo ao redimensionamento da esfera pública, principalmente na tentativa de reduzir o suposto abismo existente entre o público e o privado. No entanto, vários fatos concretos e reais dificultam a implementação deste novo paradigma. Entre eles pode-se mencionar o fato de que ainda está fortemente arraigada na classe política brasileira, e na maioria dos eleitores, a concepção liberal que entende que a tomada de decisões é uma função que está nas mãos e sob a responsabilidade exclusiva dos governantes democraticamente eleitos. Dessa forma, driblar as determinações legais no que diz respeito à participação popular será a marca registrada dos governantes que não concordam com a interferência da sociedade civil nas funções do poder público.
A forte presença de atitudes conservadoras, que rejeitam a participação popular como um novo componente da gestão pública, constitui um grave obstáculo no processo de democratização. Superá-lo implicaria a existência de uma sociedade civil fortemente organizada e atuante, que pressionasse e fiscalizasse as ações do poder público. Nesse processo, adquirem importância os instrumentos e instâncias que possibilitem a participação, o controle popular e, principalmente, o acesso às informações. Dessa forma, destaca-se a participação nos conselhos, o encaminhamento de ações populares ao Judiciário, a exigência de relatórios de impacto ambiental e de relatórios de impacto de vizinhança, a coleta de assinaturas para iniciativas populares ou para pedir plebiscitos ou referendos, a exigência de audiências públicas de acordo com a lei, a obtenção de informações através dos novos canais abertos, a pressão direta aos representantes eleitos etc.
Um outro fato que dificulta a concretização do novo paradigma é a inércia e a apatia política existente na maioria da população, o que leva ao que O’Donnell (1991) chama de democracia delegativa, isto é, sistemas caracterizados pela inexistência de mecanismos de accountability, e pela passividade política, onde a maioria de eleitores não têm predisposição para lutar pela criação de novos mecanismos que garantam
“Somente tem voz os cidadãos que se organizam e participam não apenas de partidos e sindicatos, mas de associações comunitárias, entidades estudantis, associações profissionais, ambientalistas etc.”

a prestação de contas e a fiscalização da atuação do poder público.
Se considerarmos que participar significa ter voz num sistema de debate público, pode-se afirmar que no atual contexto democrático somente tem voz os cidadãos que se organizam e participam não somente através de partidos e sindicatos, mas também através de associações comunitárias, entidades estudantis, associações profissionais, feministas, pacifistas, ambientalistas etc. Enfim, somente vão ter voz aqueles que se organizam e participam direta ou indiretamente em diversos grupos de articulação de interesses, ou seja, grupos de indivíduos que estão unidos a partir de determinados interesses comuns (Easton, 1968).
Obviamente, de acordo com o campo de atuação, existem áreas nas quais observa-se uma sociedade civil mais organizada e atuante do que em outras. Os grupos de articulação de interesses terão maior poder de articulação, barganha e interlocução na medida em que mostrem maior organização e maior força de expressão.
No processo de democratização é fundamental o papel das ONGs que trabalham em prol da defesa e preservação do meio ambiente, aglutinando cidadãos que assumem a coresponsabilidade enquanto dever e trabalhando em prol de uma sociedade ecologicamente sustentável. No entanto, deve-se considerar que as entidades isoladas dificilmente
possuem poder de interlocução, tornando-se importante a constituição de networks, como forma de interagir de maneira mais eficaz na esfera pública. Este processo sem dúvida alguma não é nada fácil, porque detrás da supostamente coesa categoria “sociedade civil organizada”, encontramos entidades e cidadãos que interagem com uma multiplicidade de interesses e com uma grande heterogeneidade política e ideológica. Nesta multiplicidade há também uma competição velada entre ONGs, principalmente na corrida pela captação de recursos que sempre são parcos. Nesta competição, observa-se também a monopolização dos espaços de representação da sociedade civil por parte de poucas entidades que conseguiram grande visibilidade na comunidade, dificultando, desta forma, o acesso de novas entidades aos espaços de representação, bem como, a renovação de lideranças ou interlocutores da sociedade civil, de tal forma que, na maioria dos espaços de diálogo entre poder público-sociedade civil, são sempre as mesmas pessoas e entidades que acabam participando.
Dentro do movimento ambientalista, existem entidades com perfis político-ideológicos e com estratégias de atuação diferentes, as quais constituem grupos e redes de articulação superpostas dentro deste movimento. Esta realidade revela que a chamada sociedade civil organizada não é um todo monolítico, contrariamente caracteriza-se pela pluralidade, por ser multifacetada e heterogênea (Telles, 1994:93). E precisamente a coexistência desta heterogeneidade, bem como, o dissenso existente sobre diversas questões da política ambiental os elementos dinamizadores da democracia como espaço de debate público.
Finalizando, cabe mencionar que se por um lado a participação popular é um elemento importante para todos aqueles que acreditam no processo de democratização da gestão publica, por outro deve-se manter um espírito crítico para não considerar a participação como “uma espécie de panacéia capaz de curar os males produzidos pelo mau funcionamento do sistema político”(Martins, 1995:178). Nesse sentido, não se pode perder a perspectiva crítica, seja nos processos de avaliação, seja nos processos de análise e compreensão do real. São várias as questões polêmicas que permeiam a questão da participação popular, entre elas pode-se citar o papel das ONG’s, a questão da articulação das redes, os alcances e limites da participação, a composição dos novos canais institucionalizados de participação popular, a eleição dos representantes da sociedade civil nos Conselhos, sua legitimidade etc. Aliás, sobre estas últimas questões deve-se apontar a importância de tornar os Conselhos espaços democráticos também no que diz respeito à eleição dos representantes da sociedade civil. A necessidade de maior accountabitity não diz respeito somente à classe política, mas também aos ditos “representantes da sociedade civil”, já que muitos representantes das entidades ambientalistas acabam apropriando-se destes espaços sem prestar contas às entidades às quais estão representando. Ou seja, muitas vezes as próprias entidades da sociedade civil acabam assumindo comportamentos por eles criticados quando
realizados pelos membros da classe política. Além disso, deve-se questionar a legitimidade dos ditos “representantes da sociedade civil” que são representantes de determinados grupos de articulação de interesses específicos, não possuindo a mesma legitimidade dos representantes democraticamente eleitos pela população nos processos eleitorais.
A questão da participação, apesar de seu caráter utópico, é um elemento importante sim, mas deve-se considerar que sua dinamização, dentro da cultura política existente, através de um processo educativo mais abrangente, aponta para a visualização de resultados a muito longo prazo. Nesse sentido, não pode-se deixar de lado a implementação de corretivos concretos, tais como: o voto distrital; a restruturação da composição da Câmara Federal, especificamente os critérios adotados para determinar o número de deputados por estado; a restruturação do sistema partidário, redefinindo os requisitos para a formação dos partidos, bem como a questão da filiação e desfiliação partidária. Dessa forma, na atual conjuntura ganha destaque os trabalhos realizados no Congresso Nacional por conta da Reforma do Estado, processo no qual podem ser instituídos importantes e eficientes corretivos que superem defeitos históricos da democracia política brasileira.

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Revista Sócio Ambiental CEDEC
Ano II – número 6 – Fev/Mar/Abr/Mai 1997
Adolfo Ignácio Calderón, Doutorando em Ciências Sociais na PUC-SP e pesquisador do CEDEC.