ENSAIO - O PREÇO DA ÁGUA

A água é um dos bens mais preciosos e importantes atualmente, por ser imprescindível para a sobrevivência das populações. Contudo, com o crescimento demográfico e o desenvolvimento industrial e tecnológico acelerados, as poucas fontes disponíveis estão comprometidas ou correndo risco de deteriorização. A poluição dos mananciais, o desmatamento, o assoreamento dos rios, o uso inadequado de irrigação, a impermeabilização do solo, entre tantas outras ações do homem moderno, são responsáveis pela contaminação e ‘morte’ da água.

Nos últimos 30 anos, políticas internacionais de controle ambiental vêm sendo implantadas através de três instrumentos de ação do poder público: o regulatório (comando e controle), que consiste basicamente na prescrição de normas e aplicação de multas; o econômico (mecanismos de mercado), que valoriza os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo social; e os gastos governamentais, que abrangem uma variedade de ações realizadas por meio de programas vinculados, quase sempre, ao orçamento do Poder Executivo. Tais instrumentos têm sido empregados conjuntamente em vários países, inclusive no Brasil, segundo os objetivos da política ambiental de cada país, para modificar o comportamento dos usuários de água.

A cobrança pelo uso da água é um dos mecanismos mais usados, pois trata-se de um Instrumento dinâmico de incentivo para que os agentes econômicos mudem seu comportamento. Aquele que polui, portanto, deve diminuir seus gastos através de uma constante busca de ações antipoluição. Quando se aplica apenas o instrumento regulatórío, o poluídor procura se ajustar à norma e não faz nenhum esforço adicional para reduzir mais a poluição.

Países com maior tradição na gestão de recursos hídricos já dispõem do instrumento de cobrança implantado. Na França, por exemplo, a parcela de água aproveitada de um manancial superficial (rios, riachos, lagos e lagoas) ou subterrâneo (aqüífero ou lençol freático) é calculada como um fator de acréscimo à cobrança de captação em função dos índices de consumo. Já a cobrança pela poluição é calculada sobre a geração bruta do poluente, introduzindo-se uma bonificação financeira caso exista um processo de tratamento da água com a finalidade de devolvê-la limpa ao corpo-d’água superficial ou subterrâneo. Estudos feitos nos anos 90 para implantar a cobrança nas bacias hidrográficas do alto Tietê, do Piracicaba e da Baixada Santista (SP), do alto Iguaçu (PR) e do Paraíba do Sul (SP, MG e RJ), entre outros, obedecem, em linhas gerais, ao modelo francês.

A forma de medir os usos da água na França também vem sendo empregada no Brasil para cobrar taxas de poluição. Naquele país, é feito um acordo sobre as cargas poluentes das indústrias, com base em uma declaração anual. No Brasil, há experiências semelhantes em São Paulo e Minas Gerais, onde as principais indústrias conectadas aos sistemas públicos de esgotamento sanitário produzem relatórios de ‘autocaracterização’. ‘Tais relatórios são a base para a definição dos parâmetros usados pelas empresas estatais de saneamento básico para cobrar pelos serviços de esgoto prestados. O mesmo deverá ocorrer no caso das Agências de Água no Brasil, braços do Executivo para as decisões tomadas pelos Comitês de Bacias Hidrográficas. Deverão ser definidos contratos de cobrança baseados na aferição de volumes captados e de volumes e cargas despejados nos corpos-d’água (rio, riachos, lagoas e açudes), previamente acertados entre as partes.

A legislação da Alemanha é semelhante à francesa em relação aos critérios. A exceção é que não se exerce cobrança sobre as captações de água, e sim sobre a parcela efetivamente consumida, de acordo com a classe de água utilizada.

Em relação às cargas poluidoras, a Associação do Rio Rurh (Ruhrverband) adota um procedimento bastante simples: o conceito de ‘população equivalente’ que, por sua vez, tem como unidade 54 gramas de ‘demanda bioquímica de oxigênio’ (DBO) por habitante/dia, ou ‘unidade de dano’. A poluição de toda a atividade doméstica, industrial ou comercial é convertida em unidades de dano. Isso significa que o parâmetro para a cobrança da poluição é, exclusivamente, a DBO. Esta serve como um método de quantificação indireta da matéria orgânica e do seu potencial poluídor nos esgotos e corpos-d’água.

A experiência brasileira também tem adotado a DBO como um dos parâmetros para a cobrança pelo uso das águas. É o critério básico para as cargas provenientes de esgotos domésticos e integra a relação de parâmetros que tem sido sugerida nos estudos técnicos para a cobrança dos usuários industriais, agropecuários e de mineração. Também no Brasil, inclusive nos projetos de engenharia para sistemas de tratamento de esgoto, utiliza-se o índice de 54 g de DBO por habitante/dia.

Na Espanha há diferentes taxas, como a de poluição e a de uso de domínio público. A cobrança segue o princípio poluidor-pagador, similar ao modelo francês: ao poluidor devem ser imputadas todas as despesas relativas às ações do poder público para que o ambiente permaneça em condições aceitáveis. Ou seja, além do pagamento pelo consumo da água, existe um fator multiplicativo em função da qualidade do efluente final lançado no corpo hídrico. A taxa de poluição, definida e arrecadada pelas Confederações Hidrográficas, é calculada, no caso do lançamento de cargas, de modo análogo à experiência alemã: a partir do número de unidades de poluição lançadas, multiplicada por um preço unitário.

Na Holanda, também há uma taxa de poluição cobrada a partir da associação entre a quantidade de poluição e a taxa unitária de determinado poluente. Na Bélgica, a tarifa de poluição é cobrada em termos de unidades de poluição emitidas para o meio ambiente, diferenciando-se taxas em função do porte dos consumidores. No Brasil, esse método já é aplicado pelos serviços de saneamento básico cuja cobrança independe da categoria do consumidor, baseada no aumento progressivo da tarifa unitária em função do aumento dos volumes consumidos.

A adoção de instrumentos não-tributários, como o mercado de títulos (licenças de uso para a diluição de efluentes negociáveis), usado em parte dos Estados Unidos e na Inglaterra (onde também se pratica a cobrança), mostra que é necessário o funcionamento de um mercado competitivo para a sua criação. O uso desse sistema como instrumento de gestão requer a definição de direito de propriedade e de sua transferência, para regulamentar a apropriação privada da água.

A observação das experiências internacionais leva à conclusão de que não é possível efetuar transposições imediatas desses modelos. Para cada sistema de cobrança ou mecanismo de financiamento da gestão é preciso analisar os aspectos institucionais, sociais e económicos relacionados aos recursos hídricos, que têm peculiaridades em cada país, estado e região.

Nesse sentido, Alemanha, Holanda, França e Inglaterra destacam-se por terem sistemas implantados e consolidados, enquanto em países como Grécia, Irlanda, Itália, Portugal e Espanha. entre outros, o modelo está ainda em implantação, enfrentando dificuldades de ordem institucional, econômica e política. A situação pode ser comparada à de outros países da América Latina, como Chile, México e Peru, e também a alguns estados brasileiros.

Alguns aspectos, porém, são comuns a quase todas as experiências analisadas. Em primeiro lugar, os fatores geradores da cobrança recaem sobre as demandas domésticas de água e atividades econômicas predominantes: indústria, mineração e agropecuária. Mas, quando a cobrança só é usada como instrumento financeiro (como fonte de recursos para investimentos definidos — como tem sido utilizada basicamente), corre-se o risco de inverter as prioridades da gestão. Como resultado, os recursos passam a condicionar as metas de planejamento de investimentos e ações, deixando de ser um instrumento para a mudança de postura dos agentes econômicos face aos problemas de escassez de recursos naturais.

Outra característica encontrada na maioria dos países — decorrente da necessidade de implantação e operacionalização da cobrança — é a simplificação do seu cálculo. A busca de soluções simplificadas acarreta a preocupação dos agentes econômicos com a racionalização dos usos da água, mas apenas em relação aos critérios usados para a cobrança. Por exemplo: em um dado país ‘X’ não há cobrança pelos volumes captados e sim pelas cargas despejadas nos corpos-d’água. Então, os agentes econômicos passam a priorizar o tratamento dos efluentes. Compete aos órgãos públicos, portanto, sinalizar a respeito dos usos mais críticos da água, lançando mão de forma integral dos instrumentos de gerenciamento. A experiência internacional enfatiza a importância da cobrança pelo uso da água mas não se pode pensar exclusivamente nela como instrumento para alcançar todos os objetivos ambientais.

No Brasil, a principal dificuldade para a implantação da cobrança está no desconhecimento de sua prática, custos e benefícios, tanto no setor que cobrará quanto no que será cobrado, o que gera inseguranças e predisposições negativas. Seja como for, as experiências internacional e nacional têm demonstrado que se trata de um processo permanente de aprimoramento das ferramentas administrativas e da participação dos agentes envolvidos na gestão.