Modo de citar
este trabajo:
Trabajo
publicado en Revista Aragonesa de Administración Pública, número 17,
2000, pp. 459 ss. Publicado también en Eduardo Ferrer Macgregor, Derecho
Procesal Constitucional, Porrúa, 2001 (y subsiguientes ediciones). Y en
Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Rodolfo Vega Hernández (coords.), Justicia
Constitucional Local, FUNDAp, Querétaro, México, 2003, pp. 159 y ss.
LA AUTONOMÍA LOCAL Y EL NUEVO CAUCE PROCESAL-CONSTITUCIONAL PARA SU
DEFENSA[1]
José
Julio Fernández Rodríguez
Joaquín
Brage Camazano
Universidad
de Santiago de Compostela
I.- LA AUTONOMÍA LOCAL CONSTITUCIONALMENTE GARANTIZADA COMO PARÁMETRO
DEL NUEVO PROCESO CONSTITUCIONAL; II.- EL NUEVO PROCESO CONSTITUCIONAL: LOS
CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL: 1.- La Ley Orgánica 7/1999, de 21
de abril y su constitucionalidad; 2.- Naturaleza; 3.- Competencia; 4.-
Legitimación; 5.- Objeto; 6.- El procedimiento; 7.- La sentencia y sus efectos.
II.- EL NUEVO PROCESO CONSTITUCIONAL: LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA
AUTONOMÍA LOCAL
1.- La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril y su constitucionalidad
La Ley Orgánica 7/1999, de
21 de abril, introdujo un nuevo capítulo en el título IV de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), título referido a
los conflictos constitucionales y en el que, tras unas disposiciones generales
(capítulo I), se regulaban los conflictos competenciales positivos y negativos
entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí (capítulo II),
así como los conflictos interorgánicos o entre órganos constitucionales del
Estado (capítulo III). Pues bien, ahora se viene a añadir, dentro de los
conflictos constitucionales, una nueva modalidad conflictual para la defensa de
la autonomía local, instaurándose para ello un novedoso cauce procesal ante el
TC (artículos 75 bis a 75 quinquies)[2].
Naturalmente que, en primer
término, se plantea la cuestión de la habilitación constitucional, explícita o
no, del legislador para introducir una nueva competencia del TC. Y en este
punto debe señalarse que dicha habilitación puede encontrarse, con toda
claridad y explicitud, en el artículo 161.1 CE. Dicho precepto establece, en
efecto, que el TC "tiene jurisdicción en todo el territorio español y es
competente para conocer" de una serie de asuntos enumerados expressis verbis, pero también,
finalmente, "d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución
[artículo 95.2 CE] o las leyes orgánicas". Ello supone, en principio, que
rige, en nuestro sistema constitucional, y a diferencia de lo que ocurre en
otros países en que se inspiró globalmente nuestra configuración del TC, un
sistema abierto o de numerus apertus
en cuanto a las competencias del TC, con las ventajas e inconvenientes que ello
lleva consigo.
Es en virtud de esta
previsión constitucional expresa que resulta habilitado el legislador, por
medio de una Ley Orgánica[3],
para atribuir al TC nuevas "competencias", siempre y cuando,
naturalmente, no se desvirtúe la naturaleza del TC como órgano de la constitucionalidad[4],
límite éste que se desprende, a nuestro juicio, de una interpretación conjunta
del título IX y el artículo 123.1 CE leído a
contrario sensu ("El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda
España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías
constitucionales")[5].
Y otro límite que juega respecto de la atribución de nuevas competencias al TC
es el de que no se incida sobre las competencias ya reconocidas por la propia
Constitución para alterarlas, sea directa o indirectamente, pues el artículo
161.1.d se refiere con claridad cristalina a las "demás"[6]
materias[7].
Con esta nueva regulación,
se viene a poner punto y final a una situación en la que, como la doctrina
había puesto de relieve, las Corporaciones locales carecían de vías directas
para cuestionar la constitucionalidad de las leyes[8],
frente a la judicialización plena, instaurada por los artículos 63 y siguientes
de la LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril), de los eventuales conflictos surgidos
con ocasión de la autonomía local respecto de actos, resoluciones y normas sin
valor de ley. El único cauce, bien que indirecto y fuertemente condicionado,
para plantear al TC la constitucionalidad de leyes eventualmente lesivas de la
autonomía local era, aparte ya naturalmente la cuestión de inconstitucionalidad
que incidentalmente puede plantear cualquier juez o tribunal (artículo 163 CE)[9]
o la posibilidad limitada de comparecencia en los conflictos de competencia sub specie legis, el previsto en el
artículo 119 LBRL. Este precepto establecía que la Comisión Nacional de
Administración Local, como órgano permanente para la colaboración entre la
Administración del Estado y la Administración Local, podía "solicitar de
los órganos constitucionalmente legitimados para ello la impugnación ante el TC
de las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que estime lesivas para
la autonomía local garantizada constitucionalmente". Esta facultad de
impulso, carente de todo carácter vinculante, y todavía hoy vigente, en la
práctica ha resultado puramente ornamental, sin operatividad real alguna[10].
Todo ello daba lugar, como
señalaba el Consejo de Estado en su Dictamen, a una "insuficiencia de la
vía judicial hoy existente para albergar y encauzar la defensa directa de su
autonomía por las Entidades Locales en relación con normas con rango de
ley". Y la apreciación de esa insuficiencia fue, sin duda, la que llevó a
la reforma de la LOTC tendente a introducir el nuevo conflicto en defensa de la
autonomía local. De este modo, se satisface al unísono una demanda
"histórica" de las Corporaciones Locales, y una exigencia del
artículo 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985,
Tratado Internacional auspiciado por el Consejo de Europa y aprobado y
ratificado por España por Instrumento de 20 de enero de 1988. Su artículo 11
establece que "las Entidades locales debn disponer de una vía de recurso
jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el
respeto a los principios de autonomía local consagrados en la Constitución o en
la legislación misma"[11].
2.- Naturaleza
Se trata, en efecto,
conforme a la calificación legislativa, por lo demás no vinculante para el
intérprete, de un conflicto constitucional, si bien se hace necesario precisar
que se trata de conflictos planteados con relación a normas, estatales o
autonómicas, con rango de ley, por lo que cabría en principio pensar que la
estimación por el TC de la vulneración de la autonomía local por la ley en
cuestión debería dar lugar a una declaración de inconstitucionalidad de la ley
cuestionada. Pero esto último es algo que aparece netamente separado por el
legislador de la tramitación del conflicto en sí: la declaración de
inconstitucionalidad de la ley se producirá, en su caso, a través del
autoplanteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por el TC, a resolver
siempre por medio de otra sentencia (artículo 75 quinquies, 6).
Lo cierto, sin embargo, es
que pese a esta separación en apariencia tan clara, existe una íntima trabazón
entre el conflicto propiamente dicho y esta eventual declaración de
inconstitucionalidad a través de la autocuestión desde el momento en que estos
conflictos tienen por objeto siempre normas con rango de ley, por lo que, fuera
de las eventuales sentencias interpretativas a las que luego nos referiremos,
la estimación de la violación por la ley de la autonomía local llevará
lógicamente anudada la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley, bien
que a través de otro procedimiento y otra sentencia. Pero esta separación entre
los dos procedimientos resulta más aparente que real, y existe entre los dos
una íntima ligazón material o de hecho en los supuestos en que recaiga una
sentencia estimatoria de vulneración de la autonomía local.
En realidad, esa regulación
tan enrevesada consistente en la separación del conflicto propiamente dicho de
la declaración de inconstitucionalidad de la ley sólo puede responder a la
necesidad de eludir la inconstitucionalidad por violación del artículo 162.1.a)
CE que establece taxativamente la legitimación para plantear el recurso de
inconstitucionalidad en favor de determinados órganos políticos (técnica de la
"Organklage"), entre los cuales no se incluyen desde luego ni los
municipios ni las provincias. En cambio, la cuestión de inconstitucionalidad,
puede plantearla incidentalmente cualquier "órgano judicial", según
determina el artículo 163 CE y según el artículo 55.2 LOTC la Sala que conoce
de un amparo y lo otorga por sentencia puede plantear al Pleno un cuestión de
inconstitucionalidad "interna"[12].
Por ello, la vía escogida por el legislador que ha introducido este nuevo
proceso constitucional no plantea, en este sentido, dudas de constitucionalidad
y sí podría plantearlos la previsión de una declaración de inconstitucionalidad
sin autocuestión de inconstitucionalidad que podría ser interpretada como un
intento de eludir la legitimación taxativa y cerrada que la Constitución prevé
para el recurso de inconstitucionalidad. A ello se refiere también el Consejo
de Estado en su Dictamen[13].
Sin embargo, con la relativa
salvedad de lo que luego diremos acerca de las sentencias interpretativas, no
es imaginable a priori ninguna hipótesis
en que la estimación de lesión de la autonomía local no haya de dar lugar a un
autoplanteamiento por el propio Pleno de una cuestión de inconstitucionalidad y
la estimación de la misma, con declaración de inconstitucionalidad de la ley.
De ahí el subrayado carácter formal de la separación entre el conflicto y la
autocuestión en el caso de las sentencias estimatorias de violación de la
autonomía local, que se explica sólo como un expediente técnico para eludir las
dudas de constitucionalidad que su conjunción en un solo proceso constitucional
suscitaría.
Pero es que también cuando
la sentencia sea desestimatoria de una violación por la ley de la autonomía
local, existe una íntima conexión con los procedimientos de
inconstitucionalidad pues dicha sentencia producirá los mismos efectos que las
desestimatorias de los recursos de inconstitucionalidad, e impedirá
"cualquier planteamiento ulterior de la cuestión", "fundado en
la misma infracción de idéntico precepto constitucional", por la vía del
recurso de inconstitucionalidad o por la vía del conflicto en defensa de la
autonomía local (artículo 38.2 LOTC), pero no, en ningún caso por la vía de la
cuestión de inconstitucionalidad[14].
Por todo ello, y a nuestro
juicio, el llamado conflicto en defensa de la autonomía local presenta en
realidad una naturaleza híbrida o dual: es un conflicto constitucional en
cuanto que tiene por finalidad resolver un conflicto entre los municipios y/o
provincias, por un lado, y el Estado y/o las Comunidades Autónomas, por otro;
pero es también, bien que de manera indirecta, un proceso de constitucionalidad
de la ley en cuanto que el conflicto tiene siempre por objeto el enjuiciamiento
de la constitucionalidad, desde la perspectiva de la autonomía local, de normas
con rango de ley. Y ello pese a la separación legal "pro forma" que
el artículo 75 quinquies introduce entre ambos procesos, el conflicto
propiamente dicho y la autocuestión, pues es indudable su unidad o inseparable
conexión material y también, en caso de sentencia estimatoria, la dependencia
del segundo respecto del primero, que condiciona a aquel de manera absoluta. En
la hipótesis de sentencia no estimatoria de una violación por la ley de la
autonomía local, la única sentencia a pronunciar, la del conflicto local
propiamente dicho, tiene asimismo unos efectos que se equiparan a los de las
sentencias desestimatorias pronunciadas en los recursos de
inconstitucionalidad.
3.- COMPETENCIA
Como proceso específicamente
constitucional, la competencia corresponde naturalmente al Tribunal
Constitucional. En los primeros estadios de elaboración de la nueva regulación
legal, a nivel de anteproyecto, se preveía que estos conflictos tuvieran por
objeto inmediato normas de rango infralegal[15],
lo que sin duda habría planteado, tal y como ocurre con los conflictos de
competencias, problemas de solapamiento entre la jurisdicción ordinaria,
concretamente contencioso-administrativa, y la del TC. Pero el rechazo final de
esa posibilidad supone que, finalmente, la separación entre estos conflictos y
los que se planteen en vía contencioso-administrativa sea nítida y clara, sin
zonas de claroscuro: los primeros se refieren a normas con rango de ley y los
segundos a normas sin ese rango.
Por otro lado, el legislador
tenía en principio abierta la posibilidad de atribuir la competencia para
conocer de estos conflictos bien al Pleno, bien a las Salas del TC, optando por
la primera posibilidad (artículo 10 c) bis LOTC). Y ello, a nuestro juicio, con
sano criterio, pues la estimación de la alegada violación de la autonomía local
por una ley tiene anudado el efecto casi automático del planteamiento de una
cuestión de inconstitucionalidad y, en cambio, si fuera una de las Salas la que
conociera del conflicto y planteara la cuestión de inconstitucionalidad, dado
que de ésta conoce siempre el Pleno (artículos 10 a) y 55.2 LOTC), podrían
darse discrepancias, de mayor o menor alcance y más o menos solapadas pero
siempre problemáticas, entre la Sala que estima la violación de la autonomía
local por una ley y el Pleno al resolver sobre la constitucionalidad de esa
misma ley. Ello podría ser, aun con los mayores esfuerzos para evitarlo,
gravemente disfuncional, como la experiencia de alguna de las autocuestiones
planteadas por las Salas que estiman un amparo permite aventurar[16].
Precisamente, la práctica
del Pleno del TC, en algunos casos, de recabar para sí, a propuesta de la Sala
correspondiente, el conocimiento de un amparo en el que se plantee
incidentalmente la inconstitucionalidad de una ley ex articulo 10.k LOTC[17],
en cuanto tiende a reducir esos riesgos, probablemente haya sido tomada en
consideración en la regulación de estos nuevos conflictos. Aunque, como el
propio TC ha reconocido respecto de los supuestos en que el Pleno avoca un amparo
con planteamiento incidental de la constitucionalidad de la ley, también en
estos conflictos el proceso a que da lugar la autocuestión de
inconstitucionalidad "resulta en alguna medida redundante"[18].
4.- Legitimación
Ya hemos dicho que el nuevo
proceso constitucional presenta una límitada naturaleza híbrida o dual como
proceso conflictual y como proceso de constitucionalidad de la ley. En este
último aspecto, puede decirse que, en la práctica, se produce una ampliación,
bien que indirecta, de nuestro sistema constitucional de legitimación para el
control de constitucionalidad de la ley, que grosso modo podría caracterizarse como un sistema de legitimación
judicial o incidental (cuestión de inconstitucionalidad), legitimación
territorial (Presidente del Gobierno, y órganos legislativo y ejecutivo
autonómicos), legitimación de las minorías parlamentarias (50 Diputados y 50
Senadores) y legitimación iusfundamental (Defensor del Pueblo).
Ahora se amplia este sistema
con una novedosa legitimación en favor de los municipios y provincias para la
defensa de su autonomía local frente al Estado y las Comunidades autónomas que,
en realidad, es más bien una nueva modalidad específica de la legitimación
territorial. Y con el importante matiz de que los citados órganos no están
propiamente legitimados para plantear la inconstitucionalidad de la ley o,
mejor dicho, para solicitar su declaración de inconstitucionalidad, posibilidad
vedada por el artículo 162.1.a CE, sino sólo la violación in casu de la autonomía local por una ley, por ello mismo,
inconstitucional. Pero, de un lado, el necesario automatismo, en caso de
estimar dicha violación, del autoplanteamiento de una cuestión de
inconstitucionalidad por el TC con la consiguiente declaración de
inconstitucionalidad y, de otro lado, el efecto de la sentencia desestimatoria
del conflicto equiparado por el artículo 38.2 LOTC al de las sentencias
desestimatorias de la inconstitucionalidad en los recursos directos del mismo
nombre, en la práctica suponen una ampliación, siquiera (artificiosamente)
indirecta, de la legitimación en los procesos de constitucionalidad.
En otro orden de cosas,
entrando ya en la concreta articulación normativa de la legitimación, es claro
que la solución consistente en otorgar legitimación a cualquier municipio que
entrase dentro del ámbito territorial de aplicación de la ley, aun siendo
teóricamente la más adecuada para la protección de la autonomía local, habría
chocado con el inconveniente de la existencia en nuestro país de más de ocho
mil municipios, lo que no sólo podría conducir a colapsar todavía mucho más de
lo que lo está ya al TC, sino también dar lugar a una peligrosa
instrumentalización política del conflicto, con efectos muy negativos tanto en
nuestra jurisdicción constitucional como en la vida política local. Consciente
de ello, el legislador limita la legitimación para plantear uno de estos
conflictos en el sentido de exigir, salvo en la hipótesis de leyes dictadas
para un único municipio o provincia (en que sólo ellos estarán legitimados),
que el planteamiento del conflicto aparezca respaldado, por un número
suficientemente significativo de Corporaciones locales, en unos términos que
más concretamente veremos a continuación. Como se dice en la Exposición de
Motivos, "se trata, en definitiva, de garantizar los intereses de los
Entes Locales afectados ponderando su entidad, de modo que los mismos sean
suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los Entes
Locales aisladamente considerados", previniendo así, como el Consejo de
Estado advierte en su Dictamen de 18 de junio de 1998, "una sobrecarga de
trabajo del TC por pretensiones indiscriminadas a título individual".
La legitimación para
plantear estos conflictos corresponde, en concreto, según el artículo 75 ter
LOTC, a las siguientes Entidades Locales[19]
(municipios o provincias[20]):
a) Aquel municipio o provincia que sea el único destinatario de la ley[21].
En este supuesto, señala el
Consejo de Estado en su Dictamen, "se da cobertura a la defensa de una
dimensión primariamente subjetiva de la autonomía local susceptible de
vulneración a través de leyes singulares y autoaplicativas". Son varias
las consideraciones que pueden hacerse sobre este precepto. En primer lugar, coincidimos
con Pulido en que no se legitima aquí a las Comunidades Autónomas
uniprovinciales respecto de leyes dirigidas únicamente a ellas[22],
probablemente porque sus órganos colegiados ejecutivo y, en su caso[23],
legislativo pueden ya plantear un recurso de inconstitucionalidad ex articulo 32.2 LOTC frente a toda
clase de leyes del Estado que afecten a su ámbito de autonomía, y fundado en
cualquier precepto constitucional, no sólo en el artículo 140 CE. Es cierto que
esta posibilidad no juega respecto de las leyes autonómicas, pero resulta
difícil imaginar que éstas pudieran ser lesivas de la autonomía provincial en
Comunidades uniprovinciales, en las que es la propia Comunidad Autónoma la que
asume las competencias, medios y recursos que corresponderían a las
Diputaciones provinciales (artículo 40 LBRL). Y por otro lado, respecto de
tales leyes autonómicas persiste siempre la legitimación contemplada en los
apartados b) y c). Por todo ello, la comentada exclusión nos parece una
solución materialmente satisfactoria.
En segundo lugar, aunque se
hable de "ley", la referencia debe entenderse referida, en una
interpretación sistemática, a las normas con rango de ley, estatales o
autonómicas. No encierra, en este sentido, el precepto ninguna especialidad o
restricción específica del objeto regulado con carácter general en el artículo
75.
b) Un número de municipios que suponga al menos un séptimo de los
existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango
de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial.
c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las
existentes[24] en el
ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango del ley, y
representen como mínimo la mitad de la población oficial.
Sobre estos dos últimos
supuestos de legitimación, cabe hacer una serie de observaciones comunes:
En primer lugar, opera en
ambos casos una restricción de la legitimación que se adapta a un doble
criterio --número de municipios y población oficial--, que resulta bastante
razonable tanto a fin de garantizar una cierta objetividad en el recurso a esta
vía procesal constitucional como también, y quizás sobre todo, a fin de evitar
un eventual bombardeo de conflictos ante el TC, especialmente en determinados "momentos"
políticos (a nivel de cada comunidad autónoma o a nivel estatal) o simplemente
pre-electorales, lo que si podría tener muy serios inconvenientes para el
correcto funcionamiento del TC, también los tendría de no menor calado para la
vida política municipal, sin aportar grandes beneficios en contrapartida. Como
señala Medina, a través de esta regulación, muchas de las prevenciones de los
detractores del sistema creado quedarán disipadas, y desde luego, lo que parece
claro es que "plantear un conflicto local, sea cual fuere su ámbito
territorial, más en el caso de leyes de ámbito estatal, presenta considerables
dificultades, no invencibles, pero sí premiosas y laboriosas en su
cumplimiento"[25],
lo que aleja el peligro, por algunos no obstante advertido en los debates
parlamentarios, de "desvertebración territorial" de algunas
Comunidades Autónomas o de que algunos grandes municipios se constituyan en una
suerte de ciudades-estado que traten de puentear a las Comunidades Autónomas.
Más bien, se ha llegado a una solución equilibrada entre las exigencias de
defensa de la autonomía local constitucionalmente garantizada y las exigencias
derivadas de la propia naturaleza y limitaciones estructurales intrínsecas de
la jurisdicción constitucional, ya suficientemente sobrecargada de trabajo.
Por otro lado, aunque según
el Dictamen del Consejo de Estado en estos dos supuestos la legitimación lo es
respecto de leyes generales, lo cierto es que no se comprende bien por qué
habrá de ser siempre así: puede tratarse también de leyes dirigidas sólo a dos
o sólo a algunos municipios de su ámbito territorial de aplicación, como por
ejemplo las Leyes que creen, modifiquen o supriman Áreas metropolitanas ex articulo 43 LBRL.
En tercer lugar, merece la
pena observar que la legitimación de los apartados b) y c) es cumulativa; la
del apartado b) es cumulativa respecto de la del apartado a) cuando el único
destinatario de la ley controvertida sea la provincia, pero no, evidentemente,
cuando lo sea un municipio; y en fin, la legitimación contemplada en el
apartado c) no puede concurrir nunca con la del apartado a), por razones
obvias.
En cuarto lugar, y por lo
que respecta a la referencia al "ámbito de aplicación" de la ley,
ello no debe interpretarse como una referencia sin más al territorio estatal en
el caso de leyes del Estado, o al respectivo territorio autonómico en el caso
de las leyes autonómicas, sino que habrá de determinarse en cada caso cuál es
el ámbito de aplicación efectivo de cada ley o precepto legal, especialmente en
los casos en que las leyes, o algunos de sus preceptos, se dirigen sólo a los
municipios que tengan un determinado nivel de población (por ejemplo,
municipios con una población entre 100.000 y 300.000 habitantes).
5.- OBJETO
El objeto viene constituido
por "normas del Estado con rango de ley" o "disposiciones con
rango de ley de las Comunidades Autónomas" (artículo 75.bis LOTC). Aquí se
incluyen todas las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas sin
excepción posible, incluídos, por tanto, los Estatutos de Autonomía, las leyes
orgánicas, los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales, así como
los Reglamentos parlamentarios autonómicos[26].
También se incluyen aquí los Decretos-leyes y los Decretos legislativos[27].
No pueden ser objeto de este proceso, en cambio, los tratados internacionales[28],
ni tampoco las Normas Forales de las Juntas generales (por tener rango
infralegal)[29].
6.- PROCEDIMIENTO
A) FASE PREVIA: ACUERDO INICIAL Y SOLICITUD DE DICTAMEN DEL
ÓRGANO CONSULTIVO
Antes de plantear o
formalizar el conflicto ante el TC, se exige, de un lado, "el acuerdo del
órgano plenario de las Corporaciones Locales con el voto favorable de la
mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas"[30]
y, de otro, que se formule, dentro de los tres meses siguientes al día de la
publicación de la ley en el diario oficial correspondiente, solicitud de
Dictamen bien al Consejo de Estado[31],
para el caso de que las Corporaciones Locales pertenezcan a dos o más
Comunidades Autónomas[32]
o de que una no disponga de órgano consultivo propio[33],
bien, en todos los demás casos, al correspondiente órgano consultivo
autonómico, conforme a la respectiva legislación autonómica. El Dictamen, aun
teniendo carácter preceptivo, no es obviamente vinculante; es, en segundo
término, presupuesto para la admisión del conflicto; y deberá, en tercer lugar,
venir referido a la lesión o no, en el concreto caso enjuiciado, de la
autonomía local por la ley alegada[34],
así como, con carácter previo, a los requisitos de legitimación, incluido en su
caso, el referido al carácter "singular" de la ley.
B) FORMALIZACIÓN DEL CONFLICTO
Una vez evacuado el
dictamen, las Corporaciones dispondrán de un mes a contar desde su recepción[35]
para formalizar el conflicto ante el TC. Esta "formalización" habrá
de tener lugar necesariamente a través de la adopción de nuevos acuerdos por
los órganos plenarios de las Corporaciones locales[36].
Es cierto que el artículo 75 quater nada prevé al respecto, pero parece claro
que así habrá de ser pues los acuerdos iniciales lo eran, como dice el artículo
75 ter.2, "para iniciar la tramitación" del conflicto, por lo que
será necesario que, una vez conocido el Dictamen del correspondiente órgano consultivo,
los municipios que iniciaron el conflicto reiteren su voluntad de planteamiento
del conflicto, pudiendo ocurrir que algunos municipios, por las razones que
sean, desistan (con plena eficacia, a nuestro juicio) antes de la formalización
y/o que otros municipios se sumen a los que plantearon inicialmente el
conflicto[37].
Deberá en esta fase
acreditarse la legitimación y los restantes requisitos procedimentales a que
venimos refiriéndonos. Para todo ello, los entes locales podrán ser asistidos
por asociaciones de entidades locales, a las que, sin embargo, y en contra de
lo propuesto por algún grupo parlamentario[38],
no se legitima para plantear directamente el conflicto.
C) TRÁMITE DE ADMISIÓN
Una vez formalizado el
conflicto en defensa de la autonomía local ante el TC, se prevé un trámite de
admisión, que no se contempla en cambio para los conflictos positivos de
competencia ni inicialmente tampoco para los recursos de inconstitucionalidad y
que, según Pulido, habrá de servir, de filtro que "evite tener que pronunciarse
sobre asuntos que no reúnan los requisitos de admisión o no afecten al
contenido constitucionalmente garantizado de la autonomía local"[39].
La inadmisión se producirá "mediante auto motivado", lo que es del
todo natural, dado que se trata de una inadmisión a limine litis.
En este trámite, deberá el
TC, en primer término, examinar si los personados están o no legitimados, lo
que requerirá normalmente ciertos cálculos matemáticos y disponer de datos
censales actualizados, dada la particular configuración normativa de la
legitimación en estos procesos. La falta de legitimación es causa de inadmisión
de plano del conflicto, como también lo es la falta de "otros requisitos
exigibles y no subsanables" (ante todo, la falta del acuerdo de la mayoría
absoluta "de Derecho" del órgano plenario de cada corporación, la
falta del dictamen del órgano consultivo al que en cada caso correspondiera, o
la extemporaneidad para la solicitud del dictamen o para el planteamiento del
conflicto ante el TC[40])
o, en fin, la notoria falta de fundamentación de la controversia[41].
En caso de revocación por parte de uno o varios entes locales del acuerdo
impugnatorio, parece que la misma sólo debería surtir efectos si fuese previa a
la formalización del conflicto, pero no si es posterior y, en el primer caso,
D) PERSONACIÓN Y DESARROLLO DEL PROCESO CONSTITUCIONAL
Admitido a trámite el
conflicto, en el término de diez días, el TC dará traslado del mismo, en su
caso, a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de quien
hubiese emanado la ley, y en todo caso a los órganos legislativo y ejecutivo
del Estado, si bien debemos hacernos eco de la existencia de un usus fori de las Cámaras de personarse y
ofrecer su colaboración, pero sin formular alegaciones ni siquiera en materia
de procedimiento, con sólo contadas excepciones[42].
La personación y formulación de alegaciones deberán realizarse en el plazo de
veinte días (artículo 75 quinquies, 2). Se notificará a los interesados el
planteamiento del conflicto y se publicará en el correspondiente diario oficial
por el propio Tribunal. Por último, se faculta al TC para "solicitar de
las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias
para su decisión" (artículo 75 quinquies, 4). Nada se prevé con relación a
la postulación y asistencia letrada, que deberá ser objeto de reglamentación
por el propio TC.
7.- LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS
En el plazo de los quince
días siguientes al término del plazo de alegaciones o del que, en su caso, se
fijare para recibir informaciones, aclaraciones o precisiones de las partes, el
TC habrá de dictar sentencia. Ésta debera: a) declarar si existe o no
vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada; b)
determinar, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia
controvertida[43]; c)
resolver, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de
derecho creadas en lesión de la autonomía local. El contenido mínimo de la
sentencia es el enumerado en primer lugar, y según se aprecie o no vulneración
de la autonomía local estaremos ante una sentencia estimatoria o desestimatoria
del conflicto planteado.
En la hipótesis de sentencia
estimatoria, preceptúa el artículo 75 quinquies, 6 que "la declaración, en
su caso, de inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto
requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la
resolución del conflicto", cuestión que se tramitará conforme al
procedimiento establecido para la cuestión de inconstitucionalidad y tendrá los
efectos "ordinarios" previstos con carácter general para los procesos
de inconstitucionalidad de las leyes. En concreto, dice el artículo 38 LOTC:
"1. Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán
el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán
efectos generales desde la fecha de su publicación en el 'Boletín Oficial del
Estado'"; 2. Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de
inconstitucionalidad y en conflictos en defensa de la autonomía local impedirán
cualquier planteamiento ulterior de la cuestión por cualquiera de las dos vías,
fundado en la misma infracción de idéntico precepto constitucional". De
esto último, se deduce, a contrario sensu,
que la sentencia desestimatoria no excluye en todo caso el planteamiento de la
misma cuestión "fundado en la misma infracción de idéntico precepto
constitucional" a través de la cuestión de inconstitucionalidad, lo que
deja razonablemente abierta una vía a la evolución jurisprudencial[44].
Al margen de otras
cuestiones ya analizadas al abordar el problema de la naturaleza de este nuevo
conflicto, se plantea aquí la duda acerca de la admisibilidad de las sentencias
interpretativas, sentencias éstas que si por lo general se formulan entre
nosotros como formalmente desestimatorias, es indudable, sin embargo, como
Jiménez Campo ha puesto de relieve, que tienen en realidad un cierto alcance
materialmente estimatorio, hasta el punto de que en alguna ocasión nuestro TC,
al dictarlas, se ha valido de una formulación positiva o estimatoria[45].
En el caso de los conflictos que estudiamos, pensamos que solamente son
posibles sentencias interpretativas a través de una formulación positiva (que
estime vulneración de la autonomía local por una ley si se interpreta en el
sentido de que ...), pues sólo entonces parece admitirse por el artículo 75
quinquies, 6 el autoplanteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad que
dé lugar a una segunda sentencia interpretativa, ya no sobre lesión de la autonomía
local por la ley, sino sobre la constitucionalidad misma de la ley y que
vincule a todos los poderes públicos, produzca efectos generales (artículo 38
LOTC) y corrija, en su caso, la jurisprudencia establecida por los jueces y
tribunales ordinarios (artículo 40.2 LOTC)[46].
Caben también, en principio, sentencias prospectivas[47].
[1] En el
presente trabajo, aunque realizado conjuntamente, ha correspondido la redacción
de la primera parte, sobre la autonomía local, a José Julio Fernández Rodríguez
y de la segunda parte, sobre el nuevo proceso constitucional de defensa de la
autonomía local, a Joaquín Brage Camazano.
[2] Esta
modificación de la LOTC, como señala Martín Rebollo, se enmarca en el paquete
de reformas legislativas conocido como "Pacto Local", que supone la
"reforma de varias leyes para conseguir diversos objetivos acordes con el
proceso de descentralización, el fortalecimiento de los Entes Locales y, dentro
de ellos, de los Alcaldes", a fin de mejorar la gobernabilidad y lograr
más eficacia en la gestión local. El Pacto fue impulsado desde hace años por la
Federación Española de Municipios y Provincias, asociación de ámbito estatal
que aglutina a la mayoría de los Entes Locales, y concitaba reformas
legislativas y compromisos políticos, como, destacadamente, el pacto contra el
transfuguismo. El paquete de medidas legislativas tiene, a su vez, dos
vertientes. Por un lado, muchas de las reivindicaciones caen dentro del ámbito
de competencias de las Comunidades Autónomas y será allí donde, en su caso,
hayan de contemplarse. De otra parte, había cuestiones que afectaban a la
competencia del Estado. Y este aspecto es el que ha dado lugar a las Leyes
Orgánicas 7, 8 y 10/1999 y a las Leyes ordinarias 9 y 11/1999. Luis Martín
Rebollo, Leyes Administrativas,
Aranzadi, Pamplona, 1999, p. 756.
[3]
Entendemos, no obstante, que esa atribución competencial no tiene
necesariamente que incluirse en la Ley Orgánica del TC, Ley que es la prevista
en el artículo 165 CE y que, conforme a dicho precepto "regulará el
funcionamiento del TC, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el
mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones", pero no
necesariamente las competencias del TC y el propio 161 CE atribuye al TC, en su
apartado d), la competencia residual para conocer "de las demás materias
que le atribuyan la Constitución o", en plural, "las leyes orgánicas". Cuestión distinta es que la atribución
competencial en diversas Leyes Orgánicas comportaría, si no mayor inseguridad
jurídica, sí cuando menos una deplorable técnica legislativa, especialmente si
se tiene presente que el "procedimiento" a través del que se
ejercería la nueva competencia sí que habría de ser regulado en la LOTC
conforme al citado artículo 165 CE. Por ello mismo, resulta de todo punto
acertado que el legislador haya introducido esta nueva competencia a través de
una modificación formal de la LOTC, añadiéndole un nuevo capítulo.
[4] Ello no
ocurre a través de una reforma como la estudiada, pues los conflictos en
defensa de la autonomía local tienen una indudable relevancia constitucional
directa, pues el parámetro de enjuiciamiento es la autonomía local
constitucionalmente garantizada, su objeto son normas con rango de ley
eventualmente lesivas de la autonomía local y la sentencia constitucional se
pronunciará sobre "si existe o no vulneración de la autonomía local
constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o
atribución de la competencia controvertida, y resolverá, en su caso, lo que
procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas", y ,en su
caso, dará lugar asimismo a una autocuestión de inconstitucionalidad y la
correspondiente sentencia, como se verá.
[5] La
tramitación pre-legislativa permite afirmar que fue el motivo apuntado el que
llevó a la regulación final, a fin de evitar, como en su Dictamen de 18 de
junio de 1998 sobre los dos últimos Anteproyectos advertía el Consejo de Estado
(Dictamen al que, por antonomasia, nos referiremos en adelante), "los
consiguientes riesgos --abiertos o encubiertos-- de inconstitucionalidad"
que encerraba la previsión legal de que la sentencia que resolviese el
conflicto declarase, directamente, la inconstitucionalidad del precepto o
preceptos correspondientes de la ley impugnada. Ello suponía, a juicio del
Consejo de Estado, un "salto injustificado" por incongruencia entre
el fallo y el petitum de la demanda y
por dar entrada a una declaración de inconstitucionalidad "por vías
distintas de las específicamente previstas para tal fin". Ello le lleva a
sugerir el planteamiento de una cuestión interna o autocuestión de
inconstitucionalidad, sugerencia que sería, a la postre, incorporada al
Proyecto y actual Ley.
[6] En este
argumento es en el que se basa esencialmente, en una argumentación escueta, el
Consejo de Estado en su Dictamen: "Una interpretación lógica a partir de
la literalidad de dicha cláusula (nótese que antepone al término materias 'las
demás') y del párrafo inicial del artículo 161.1 (el TC 'es competente para
conocer') conduce a sostener que la Constitución o las Leyes Orgánicas pueden
atribuir al TC competencia 'para conocer' sobre otras materias distintas
--aunque genéricamente asimilables-- a lass que son objeto de las tres
competencias enunciadas por referencia a los procedimientos en que se actúan en
los párrafos a), b), y c) precedentes, sin que ello, por supuesto, signifique
vaciar ni desnaturalizar éstas (como podría ocurrir, por ejemplo, si se
configuraran procedimientos con finalidad idéntica a los tres específicos pero
introduciendo variantes en cuanto a la legitimación requerida o a su objeto
propio)".
[7] Y en
particular, por lo que al recurso de inconstitucionalidad se refiere, debe
tenerse presente la doctrina de nuestro TC según la cual el artículo 162.1. a)
CE y el 32.2 LOTC "han diseñado el contorno de la legitimatio ad causam de manera expresa y concreta para poder
válidamente interponer el proceso de inconstitucionalidad por vía directa ante
este Tribunal [...] Existe, pues, un numerus
clausus, taxativo y riguroso, vedando que la inconstitucionalidad pueda ser
pedida directamente por los ciudadanos a título individual y por cualesquiera
otras personas jurídicas, públicas o privadas, fuera de las expresamente
previstas (SSTC 25/1981 y 42/1985; AATC 42/1980, 76/1980, 81/1980, 6/1981,
36/1981 y 1021/1987). Esta es una característica inherente al sistema europeo
de justicia constitucional" (ATC 320/1995, de 4 de diciembre, FJ 2º,
proceso en el que el Pleno del Ayuntamiento de Ceuta planteaba un recurso de
inconstitucionalidad frente a la LO 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de
Autonomía de Ceuta).
[8] "Las
corporaciones locales o sus órganos no aparecen, pues, comprendidos en el grupo
de quienes tienen asignada legitimación activa en este tipo de procesos [recurso
de inconstitucionalidad] y, por ello, el Pleno del Ayuntamiento de Ceuta carece
de tal cualidad procesal" para impugnar la LO 1/1995, de 13 de marzo, de
Estatuto de Autonomía de Ceuta. ATC 320/1995, de 4 de diciembre, FJ 2º.
[9] Pero ni hay
recurso de amparo frente a la negativa del juez a quo a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, ni es posible
la personación ante el TC de las partes en el proceso que da lugar a la
cuestión, si bien, tras la STEDH de 23 de junio de 1993 que condenaba a España
por violación del derecho de audiencia en una cuestión de inconstitucionalidad
tramitada ante el TC, éste se muestra aparentemente abierto a la audiencia, si
bien aparentemente sólo en los casos de una ley singular, que era el supuesto
que dio lugar a la citada sentencia condenatoria del TEDH (caso
"RUMASA"). Véase los AATC 174/1995, de 6 de junio, FJ 3º y 349/1995,
de 19 de diciembre, FJ 4º. Si no tenemos en cuenta esta excepción, preterida
por el Consejo de Estado, puede estarse de acuerdo con el Dictamen de dicho
órgano consultivo en que la única posibilidad existente de comparecencia de las
Entidades Locales ante el TC "se produce en los conflictos de competencia
de que conoce dicho órgano y cuya resolución pueda afectarles, ya que la LOTC
admite coadyuvantes en dichos conflictos (AATC 173/1986, 55/1988) aunque
calificando su intervención de excepcional". Y añade: "La situación
descrita ha conducido a señalar la existencia de un déficit o carencia del
sistema de protección de la autonomía local en sede de justicia constitucional
y, en particular, de la posibilidades de defensa directa de ésta por parte de
sus titulares".
[10] No
obstante, debe señalarse que el Defensor del Pueblo ha interpuesto, en abril de
1999, a instancias de 15 alcaldes de municipios de la Comunidad Autónoma de
Madrid, un recurso contra la disposición de la Ley de Presupuestos para 1999 en
la que se establecía que la liquidación definitiva de la participación de los
municipios en los tributos del Estado, correspondientes a 1997, se efectuaría
tomando como referencia el censo de 1991, lo que se estima inconstitucional por
no adecuarse ese censo a la realidad poblacional de 1997 de los municipios, lo
que tiene relevancia pues el criterio poblacional es decisivo para determinar
la cantidad que le corresponde percibir a cada municipio, por lo que que, se
lee en la página web del Defensor del Pueblo
(www.defensordelpueblo.es/info/reccenso.html), "a juicio de esta
institución, se crean [...] injustificadas diferencias de trato entre los
municipios españoles".
[11] Respecto
de éste último, debe señalarse, no obstante, que el Consejo de Estado estimó
"que la exigencia del citado artículo 11 está suficientemente satisfecha
en nuestro ordenamiento a través del control en la vía jurisdiccional
contencioso-administrativa, que ha venido siendo una garantía eficaz de la
autonomía local", si bien al ser la protección de la autonomía local
frente a las normas con rango de ley un flanco "débilmente cubierto"
en nuestro ordenamiento, "es razonable y no carece de oportunidad" el
intento de asegurar esta autonomía local adicional
a los Entes locales.
[12]
Denominación preferible, desde nuestro punto de vista, a la de autocuestión,
que debería reservarse para los supuestos en que es el propio Pleno el que se
plantea la cuestión, mientras que aquí, salvo los supuestos de avocación ex articulo 10.k, es una Sala la que lo
plantea al Pleno.
[13] Pérez
Tremps ha criticado esta vía que resultaba innecesaria y resultado únicamente
de una extrema prudencia por parte del CE. Pablo Pérez Tremps,
[14] Y no se
equiparan a los efectos de las sentencias desestimatorias de una cuestión de
inconstitucionalidad pues estas últimas, dado que el planteamiento de las
cuestiones de inconstitucionalidad no está sujeto a plazo como el de los
recursos de igual nombre, no excluyen un planteamiento ulterior en la misma vía
una vez transcurrido un lapso de tiempo suficiente para incidir en el juicio de
constitucionalidad en su día emitido (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 2º) o
cuando la aplicación por la jurisdicción ordinaria en casos concretos permita
descubrir nuevas perspectivas o dimensiones (así, ya la temprana STC 4/1981, de
2 de febrero, FJ 1.C), resolviendo un recurso de inconstitucionalidad:
"Mientras tanto, si en el futuro se plantearan casos concretos que
permitieran apreciar nuevos matices en orden a justificar la oposición --o la
disconformidad-- a la Constitución de alguno de los preceptos cuya
inconstitucionalidad no se declara ahora, el Juez o Tribunal correspondiente
podría promover la cuestión de inconstitucionalidad con relación al precepto
que le suscitara la duda".)
[15] El objeto
del conflicto era, en el primero de los Anteproyectos sometidos al Dictamen del
Consejo de Estado, "las disposiciones de rango inferior a la ley,
resoluciones o actos emanados de los órganos del Estado o de las Comunidades
Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada,
cuando el vicio proceda de la normativa básica del Estado con rango de ley
dictada al amparo del artículo 149 de la Constitución Española, así como de las
leyes de las Comunidades Autónomas". Ello obedecía, como nos informa el
Consejo de Estado en su Dictamen, a las dudas sobre si un conflicto con
impugnación directa de normas legales supondría un recurso de
inconstitucionalidad encubierto con ampliación indebida de la legitimación
taxativamente prevista en el artículo 162.1.a CE. En el segundo Anteproyecto
sometido, conjuntamente con el primero, al Dictamen del Consejo de Estado, el objeto
eran ya normas básicas estatales con rango de ley o leyes autonómicas, cuya
inconstitucionalidad podría declarar directamente la propia sentencia
estimatoria del conflicto.
[16] Así, la
STC 211/1989, de 19 de diciembre (amparo), por relación con la STC 185/1990, de
14 de noviembre (autocuestión, sin votos particulares). También, las SSTC
125/1994, de 25 de abril, y 48/1995, de 14 de febrero: La exigencia del
artículo 45 LPL de 1991 de que los escritos presentados ante el juzgado de
guardia el último día del plazo debían ser comunicados por la parte al juzgado
de lo social en el día siguiente hábil. En la primera sentencia citada, la Sala
otorga el amparo frente a la caducidad de la acción de despido, pues el
precepto legal no se justifica, por un lado, por no ser ya la jurisdicción
laboral una jurisdicción formalmente separada por lo que el deber de
notificación al juzgado de lo social resulta una fórmula de descargar sobre el
justiciable los eventuales defectos de comunicación de la oficina judicial y, por
otro, porque impone una regla para todo acto procesal sin distinguir entre
aquellos que inician un procedimiento y los que se producen una vez iniciado.
En la segunda sentencia, el Pleno entiende que, aunque la razón basada en la
separación de la jurisdicción social y la ordinaria no tiene ya vigencia, la
carga procesal en cuestión "no puede considerarse como un obstáculo
excesivamente gravoso o irrazonablemente impeditivo al acceso a la justicia
[...] en un procedimiento como el laboral, cuya celeridad sigue siendo un rasgo
distintivo". La contradicción no por solapada es menos obvia.
[17] Así se
hizo en las SSTC 140/1986, de 11 de noviembre, 209/1988, de 10 de noviembre y
18/1994, de 20 de enero, resolviendo todas ellas autocuestiones de
inconstitucionalidad planteadas a partir del artículo 55.2 LOTC.
[19] La
legitimación de las provincias se entiende referida "a las islas en las
Comunidades Autónomas de las Illes Balears y Canarias"; y se extiende
también a tres cabildos respecto de leyes "canarias" y a dos Consejos
Insulares respecto de leyes "baleares", "aun cuando en ambos
casos no se alcance el porcentaje de población exigido" con carácter
general (Disposición Adicional 3ª LOTC). Y conforme a la Disposición Adicional
4ª, la legitimación se extiende también, en el caso del País Vasco, a "las
correspondientes Juntas Generales y las Diputaciones Forales de cada Territorio
Histórico, cuando el ámbito de aplicación
de la ley afecte directamente a dicha Comunidad Autónoma" (cursiva
nuestra). Como comenta Pulido, es de lamentar que no se prevea algún tipo de
régimen especial para Ceuta y Melilla. Manuel Pulido Quecedo, La reforma de la LOTC: el conflicto en
defensa de la autonomía local, Aranzadi, Madrid, 1999, p. 67.
[20] En
realidad, sólo provincias o municipios, pues, según se sostuvo por el grupo
parlamentario del PP durante los debates legislativos, sólo a unos y otras
reconoce la Constitución "autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses" (artículo 137.1), por más que sea cierto, como se alegó por
algún grupo durante la tramitación parlamentaria (CIU), que el artículo 141
establece que "se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la
provincia" y por ello mismo, a nuestro entender, no habría sido
inconstitucional legitimar a alguna de esas agrupaciones (comarcas,
singularmente), si bien siempre para la defensa de la autonomía de los
municipios o provincias y no de dichas agrupaciones como tales. Una posición
distinta es la de Manuel Pulido Quecedo, La
reforma de ..., cit., p. 71.
[21] El
supuesto contempla la hipótesis de leyes singulares y en tales hipótesis, de
plantearse con relación a las mismas una cuestión de inconstitucionalidad,
parece que la doctrina del TC en su última jurisprudencia, tras la condena a
España del TEDH a que nos hemos referido en un momento anterior, sería proclive
a admitir la intervención como coadyuvante del municipio o provincia. Véanse
los AATC 174/1995, de 6 de junio, FJ 3º y 349/1995, de 19 de diciembre, FJ 4º y
el interesante voto particular a ambos de Gimeno Sendra (al que, en el primer
caso, se adhiere Jiménez de Parga), defendiendo ex articulo 24 CE que se admita además la intervención no sólo en
los casos de leyes singulares, sino también la de los órganos de representación
de las CCAA con relación a leyes que pudieran afectar a su ámbito de autonomía.
[23] Las
únicas Comunidades Autónomas que no tienen órganos ni competencias legislativas
son Ceuta y Melilla.
[24] No deja
de llevar razón Pulido cuando señala lo desacertado de no haber contemplado
aquí el supuesto específico de las CCAA con número impar de provincias, lo que
conlleva la exigencia de un apoyo mayor provincial (tres de cinco provincias en
Castilla-La Mancha, dos de tres en Aragón). Manuel Pulido Quecedo, La reforma de ..., cit., p. 65.
[25] Medina,
63. Según los datos del siguiente autor, mencionamos a continuación una serie
de ejemplos, con arreglo al siguiente esquema: Territorio del Estado o de las
distintas Comunidades Autónomas (número de municipios mínimo requerido para
plantear un conflicto en defensa de la autonomía local/número de municipios en
total), (población que han de representar esos municipios/población oficial total).
Estado (1.156/8.095) y (6.611.566/39.852.651); Galicia (45/714) y
(457.104/2.724.544); Andalucía: (110/770) y (1.205.812/7.236.459); Cataluña
(135/944) y (1.015.007/6.147.610); Murcia (6/45) y (182.875/1.115.068); País
Vasco (36/250) y (349.676/2.098.628); Madrid (26/179) y (837.048/5.091.336).
Nótese, no obstante, que no siempre el ámbito territorial de la ley se
corresponde con todo el territorio del Estado en el caso de las leyes
estatales, ni con todo el de la respectiva Comunidad Autónoma cuando de leyes
autonómicas se refiere.
[26] El TC se
ha referido reiteradamente a "una norma con valor de ley, aunque
desprovista de la fuerza propia de la Ley como son los Reglamentos
Parlamentarios" (STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 2º y jurisprudencia allí
citada). Y con relación a los reglamentos parlamentarios autonómicos, se lee en la STC 179/1989, de 2 de noviembre, que su
naturaleza es "de mayor relevancia y alcance que un mero reglamento interno,
y por ende recogido entre las normas que pueden ser objeto de recurso de
inconstitucionalidad [...] recurso previsto por el art. 161 CE como reservado a
normas con fuerza de ley" (FJ 5º).
[27] "La
propia Constitución autoriza al Gobierno para que dicte normas con rango de
ley, bien por delegación de las Cortes (Decretos legislativos) o bien bajo la
forma de Decretos-Leyes" en determinados supuestos (STC 51/1982, de 19 de
julio, FJ 1º).
[28] Pues
"ningún tratado internacional recibe del art. 96.1 de la Constitución más
que la consideración de norma que, dotada de la fuerza pasiva que el precepto
le otorga, forma parte del ordenamiento interno" (STC 28/1991, de 14 de
febrero, FJ 5º).
[30] Frente a
la regla general, que exige mayoría absoluta de los miembros presentes (artículo 47.1 LBRL).
[31] Según el
artículo 19 LCE, "cuando en la orden de remisión de los expedientes se
haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de
15 días".
[32] En esta
hipótesis, de acuerdo con la previsión general del artículo 48 LBRL, párrafo
2º, "la solicitud se cursará por conducto del Ministerio de
Administraciones Públicas a petición de la entidad de mayor población".
[33] En este
caso, se aplicará lo dispuesto en el artículo 48 LBRL, párrafo 1º, conforme al
cual "la correspondiente solicitud se cursará por conducto del Presidente
de la Comunidad Autónoma". La coletilla final "y a través del
Ministerio de Administración Territorial" fue declarada inconstitucional,
y por consiguiente nula, por la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 17, por
desconocer que el Presidente de la Comunidad Autónoma ostenta en su territorio
la representación ordinaria del Estado.
[34] Aunque
nada se dice en la ley, parece que la solicitud de Dictamen debe venir referida
a todos y cada uno de los preceptos legales que se pretendan luego alegar ante
el TC como lesivos de la autonomía local, pues de no ser así, respecto de los
preceptos sobre los que no se solicitó dictamen no procederá la admisión del
conflicto, salvo supuestos de conexidad.
[35] Es de
suponer que habrá de tratarse de la recepción por todas y cada una de las
Corporaciones locales, mientras no se estipule otra cosa. Así, en el caso del
dictamen solicitado al Consejo de Estado por entes locales pertenecientes a dos
o más Comunidades Autónomas, dado que la petición la realiza la entidad de
mayor población (artículo 48 LBRL), parece que habrá de bastar con la recepción
del dictamen por dicha entidad.
[36]
Coincidimos con Manuel Pulido Quecedo, La
reforma de ..., cit., p. 78. Es significativo que el artículo citado no
diga que los municipios "podrán plantear el conflicto ante el TC
acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo anterior,
y alegándose los fundamentos jurídicos en que se apoya", sino que añade
una coma (,) antes del gerundio "acreditando": el conflicto no se
formaliza con la simple acreditación de los requisitos del artículo 75 ter y la
fundamentación jurídica de dicho conflicto, sino que deberá formalizarse a
través de los correspondientes acuerdos, aunque siempre, además, con la
acreditacion y fundamentación referidas.
[37] Pero, en caso
de que los municipios que iniciaron el conflicto pertenecieran a una sola CA
con órgano consultivo propio, no podrán sumarse, en el momento de la
formalización, municipios de otras CCAA, pues no se dará entonces el requisito
de dictamen del Consejo de Estado, indispensable para la admisión por el TC del
conflicto, sino que sólo habrá un dictamen de un órgano consultivo autonómico.
[40] Respecto
de los requisitos subsanables, Pulido enumera, a la luz de la praxis de nuestro TC, los relativos a la
exigencia de representación, a la falta de tradución de acuerdos municipales en
el ámbito de las Comunidades bilingües, la falta de aportación de acuerdos,
dictámenes e informes (a distinguir de su inexistencia). Manuel Pulido Quecedo,
La reforma de ..., cit., p. 86.
[41] Se prevé
la inadmisión de la controversia "cuando estuviere notoriamente
infundada" (art. 75 quinquies), lo que, a nuestro entender, supone un
juicio de valor inicial o prima facie
sobre la fundamentación y viabilidad del conflicto, no bastando desde luego con
que se aleguen "los fundamentos jurídicos en que se apoya", como
exige el artículo 75 quater in fine,
pues este último precepto se refiere a un requisito formal exigible pero, en
último término, subsanable (la alegación de fundamentos jurídicos, siquiera pro forma: bastará con citar el artículo
140 CE y ponerlo mínimamente en relación con los preceptos legales
pretendidamente lesivos de la autonomía local) por virtud del principio de
interdicción de formalismos enervantes, mientras que el motivo de inadmisión
del artículo 75 quinquies se refiere al carácter notoriamente insensuado de la
fundamentación, lo que supone un enjuiciamiento material y no puramente formal
de la misma, si bien siempre limitado, a su vez, por el principio favor actionis. Sobre la interpretación
de la "notoria falta de fundamento como causa de inadmisión de la cuestión
de inconstitucionalidad, véase la STC 126/1987, de ??, FJ 3º y el ATC 158/1993, de
?? , FJ único (no basta con
citar los preceptos constitucionales que se estiman infringidos, sino que
además ha de exteriorizarse el razonamiento que lleva a cuestionar la
constitucionalidad de la ley); el ATC 389/1990, de 29 de octubre, FJ 1º
("Existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de
inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión
suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total
y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria. En tales casos
puede resultar conveniente resolver la cuestión en la primera fase
procesal"); y el ATC 352/1990, de 2 de octubre, FJ único (fundamentación
basada en una interpretación de la ley o del precepto constitucional con el que
se le supone en conflicto "absolutamente diversa de la que es común en
nuestra comunidad jurídica o ha sido ya consagrada por este Tribunal").
La
fundamentación, por otra parte, ha de venir siempre referida exclusivamente a
la autonomía local constitucionalmente garantizada y no a otros aspectos,
constitucionales o no, debiendo ser el TC muy estricto en este punto, sin
perjuicio no obstante, y como es natural, de reconocer la conexión inevitable
de la autonomía local garantizada en el artículo 140, por un lado, con otros
preceptos constitucionales y, por otro, dada su propia naturaleza, con la
concreta legislación reguladora del régimen local. Se trata, indudablemente,
como Carrillo comenta, de una tarea "harto díficil dada la dificultad de
encontrar en la Norma Suprema un parámetro de análisis suficiente que permita
objetivar el juicio abstracto de constitucionalidad sin tener que recurrir
--creo, por otra parte, de forma inevitablle-- a la legislación reguladora del
régimen local". Marc Carrillo, "Prólogo" a Luis Javier Mieres
Mieres, El incidente de
constitucionalidad en los procesos constitucionales (especial referencia al
incidente en el recurso de amparo), Civitas/IVAP, Madrid, 1998, p. 15.
[43] Este
concreto contenido de las sentencias fue objeto de polémica durante los debates
parlamentarios, sosteniendo el grupo parlamentario CIU que no resultaba
oportuno, bastando con que el TC determinase si había habido o no vulneración
de la autonomía local. En todo caso, no es un contenido obligatorio sino a
incluir en la sentencia "según proceda".
[44] Respecto
de la posibilidad de conocer, a través de una cuestión de inconstitucionalidad,
sobre unos preceptos ya declarados constitucionales por el TC tras su
impugnación por la vía del recurso de inconstitucionalidad, véase STC 55/1996,
de ??, FJ 2º, que se basa en el
considerable "lapso de tiempo" transcurrido desde la sentencia que
había resuelto el recurso de inconstitucionalidad, tiempo que resulta relevante
"a la vista de la actividad normativa y del intenso debate político y
social" (se refiere a la objeción de conciencia al servicio militar).
[45] STC
158/1993, de 6 de mayo, que declara "que el artículo 12 de la Ley 35/1980,
de 26 de junio, sobre pensiones a los mutilados excombatientes de la zona
republicana es inconstitucional en cuanto prohíbe el embargo y la retención de
las pensiones de referencia de manera incondicionada y al margen de su cuantía";
STC 105/1988, de 8 de junio, que declara "inconstitucional el artículo 509
del Código Penal en cuanto se interprete que la posesión de instrumentos
idóneos para ejecutar el delito de robo presume que la finalidad y el destino
que les da su poseedor es la ejecución de tal delito". No compartimos, no
obstante, la preferencia de Jiménez Campo por esta formulación estimatoria de
las sentencias interpretativas, sino que nos parece una técnica más deficiente,
confusa e insegura de cara a su aplicación por la jurisdicción ordinaria, por
más que sea cierto que, conceptual o dogmáticamente, se adapta mejor al
carácter materialmente estimatorio de estas sentencias. Javier Jiménez Campo,
"Qué hacer con la ley inconstitucional", en el colectivo La sentencia sobre la constitucionalidad de
la ley, Tribunal Constitucional/Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1997, pp. 47-49.
[46] Aunque
sería también posible que el Pleno del TC estimase el conflicto planteado mediante
una primera sentencia interpretativa formulada positivamente ("se lesiona
la autonomía local en la medida en que la ley se interprete en el siguiente
sentido"), se plantease a renglón seguido una autocuestión de
inconstitucionalidad y la resolviese negativamente mediante una sentencia
interpretativa de rechazo (de la inconstitucionalidad) o de formulación
negativa ("la ley es constitucional si se interpreta en el siguiente
sentido, único que se estima conforme a la Constitución" o bien "la
ley es constitucional si no se interpreta en el siguiente sentido [o en los
siguientes sentidos], que sería[n] inconstitucional[es]"
[47] Es
interesante, en este sentido, referirse a la STC 195/1998, de 1 de octubre, que
declara inconstitucional una ley estatal que declaraba reserva natural las
marismas de Santoña y Noja en Cantabria por falta de competencia. En la
sentencia el tribunal constata que "la nulidad inmediata de la Ley 6/1992
podría producir graves perjuicios para una zona que trasciende el plano nacional
como lo demuestra la STJCCEE de 2 de agosto de 1993 que condena al Reino de
España por no haber clasificado las marismas de Santoña como zona de protección
especial, incumpliendo así Directivas comunitarias. Por eso, y esto es lo
decisivo, "la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 6/1992 no debe
llevar aparejada la inmediata declaración de nulidad, cuyos efectos quedan
diferidos al momento en que la Comunidad Autónoma dicte la pertinente
disposición en que las marismas de Santoña sean declaradas espacio natural
protegido bajo alguna de las figuras previstas legalmente". Ello, comenta
Martín Rebollo, prácticamente significa atribuir provisionalmente vigencia (y
eficacia supletoria) a una ley estatal dictada sobre ámbitos de competencia
autonómica respecto de los que la Comunidad no la ha ejercido; vigencia que,
además, no está supeditada temporalmente y que durará todo el tiempo que dure
la situación, hasta que la Comunidad legisle, si bien ello sólo podrá ser así
en casos excepcionales en que lo exijan valores superiores constitucionalmente
protegibles. Luis Martín Rebollo, Leyes
Administrativas, cit., pp. 151 y 177.