Articulo 5

Marco institucional y seguridad jurídica en la Comunidad Andina

Documento elaborado por Mónica Rosell, funcionaria de la Secretaría General de la Comunidad Andina
Abril 1999

I. Introducción:

La Comunidad Andina es el bloque de integración económico y social conformado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela que tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social.
Es el resultado de un momento histórico-económico en el que convergen la necesidad de una reacción colectiva para enfrentar el subdesarrollo y la experiencia exitosa de la integración europea.
Desde el punto de vista organizacional, el Artículo 48 del Acuerdo de Cartagena define a la Comunidad Andina como una organización subregional con personalidad jurídica internacional compuesta por un lado por los cinco Estados Soberanos y por el otro, por los órganos e instituciones que conforman el denominado "Sistema Andino de Integración".
La modificación introducida refleja más allá de la sustitución de la antigua denominación de "Grupo Andino" por "Comunidad Andina", la vocación de dotar al proceso de un contenido más amplio y trascendente que involucre al ciudadano andino mismo y que dé idea de una interrelación entre las aspiraciones de los Países y la Institucionalidad comunitaria creada con el objeto de canalizar adecuadamente tales aspiraciones.
En este sentido, luego de una experiencia histórica acumulada de casi 30 años de acción integradora, la Comunidad Andina considera que el incremento de la competitividad de los países miembros se sustenta en la constitución de un espacio económico ampliado y en la decisión política, unida a la capacidad técnica, para asumir posiciones comunes en una economía internacional caracterizada por la conformación de bloques y el avance sostenido hacia la globalización.
Ambas aspiraciones dependen en mucho de una estructura jurídica e institucional consolidada que trascendiendo la voluntad individual de sus elementos conformantes, constituya una efectiva garantía de seguridad jurídica y estabilidad en el manejo de las políticas que son objeto de la acción integradora.

II. Marco institucional:

1996, fue el año de la reforma institucional. En efecto, en marzo de 1996 los Países Andinos suscribieron el Protocolo de Trujillo que modificó el Acuerdo de Cartagena, creando un sistema organizacional compuesto por diversos órganos encargados de la dirección, control y administración general de la integración subregional y del desempeño de labores específicas en el campo financiero y de gestión social. Este sistema fue denominado "Sistema Andino de Integración".
Actualmente la institucionalidad andina está conformada por los órganos e instituciones siguientes:

- El Consejo Presidencial Andino;
- El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores;
- La Comisión de la Comunidad Andina;
- La Secretaría General de la Comunidad Andina;
- El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina;
- El Parlamento Andino;
- El Consejo Consultivo Empresarial;
- El Consejo Consultivo Laboral;
- La Corporación Andina de Fomento;
- El Fondo Latinoamericano de Reservas;
- El Convenio Simón Rodríguez, los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de Integración y los demás que se creen en el marco del mismo;
- La Universidad Andina Simón Bolívar;
- Los Consejos Consultivos que establezca la Comisión; y,
- Los demás órganos e instituciones que se creen en el marco de la integración subregional andina.
El Tribunal se incorporó al Sistema en 1979 como resultado de la creciente complejidad del ordenamiento jurídico andino. El Parlamento, de otro lado fue el resultado de la convicción de que la vocación democrática era esencial para la proyección futura del proceso. como el accionar de los representantes del sector empresarial y labora no fue el esperado, más tarde éstos se dividieron en dos consejos consultivos separados, para evitar que se repitan a nivel comunitario, las confrontaciones nacionales entre ambos sectores.
La integración andina no ha sido un proyecto de fácil trámite. Las crisis de credibilidad han sido recurrentes a lo largo de su historia, pero como el mundo globalizado no permite, ni hace viables las autarquías a partir de 1989 los Presidentes decidieron tomar en sus manos la conducción del proceso de integración, actuando los cancilleres como una instancia preparatoria de sus reuniones.
En 1996 se vió la necesidad de integrar el funcionamiento de los distintos órganos decisorios, ejecutivos, jurisdiccionales, deliberantes, consultivos y especializados en un conjunto coherente y coordinado. De allí que ahora se hable del Sistema Andino de Integración. Een la visión del legislador andino las instituciones y órganos andinos antes que estar vinculados por una razón de subordinación, lo están por razones de complementación funcional, bajo la dirección política de un solo órgano: el Consejo Presidencial Andino.
Se puede apreciar, en efecto, que la estructura institucional de la Comunidad Andina, se basa en una suerte de división entre los poderes legislativos, ejecutivos y judiciales, todos con funciones supranacionales y ejercitando una suerte de contrapeso, control y balance entre los intereses nacionales y los comunitarios.
Resulta importante señalar que dentro del esquema institucional descrito, el Acuerdo de Cartagena dispone que es la Secretaría General el órgano ejecutivo de la Comunidad Andina y en tal carácter actúa únicamente en función de los intereses de la Subregión, intereses que van más allá de la simple suma de los intereses nacionales.

Seguridad jurídica en la Comunidad Andina:

Ya hemos adelantado tres características esenciales de la Comunidad Andina: la existencia de un orden jurídico andino, su supranacionalidad y la existencia de órganos comunitarios también supranacionales encargados de la administración de la justicia andina en las instancias administrativas (Secretaría General) y judicial (Tribunal del Justicia del Acuerdo de Cartagena). A ellos se puede sumar una cuarta característica y es la relativa al hecho de que las normas comunitarias que abarcan un espectro cada vez más amplio de áreas de la actividad tanto económica como social.
El Tratado de Creación del Tribunal de Justicia, en su versión modificada por el Protocolo de Cochabamba, próximo a entrar en vigencia, dispone en su artículo 1 que el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina está conformado por:
1. El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos Adicionales;
2. El Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y sus Protocolos Modificatorios;
3. Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión de la Comunidad Andina;
4. Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina; y,
5. Los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de integración subregional andino.
Es esencial tener presente que las Resoluciones de la Secretaría General sólo se subordinan a las Decisiones cuando las reglamentan o se emiten en ejercicio de una atribución delegada por la Comisión o el Consejo. Por lo demás, guardan la misma jerarquía normativa que estas últimas (obviamente existe una subordinación innegable con respecto a los Tratados), precisamente porque la relación entre los órganos involucrados no es jerárquica, sino funcional.

a) Supranacionalidad:

Pero las características más distintivas de ese orden jurídico andino provienen de su naturaleza supranacional. Ello hace que el Derecho de la Integración en general y el derecho andino en particular, se distingan del Derecho Internacional Público clásico, así como de los derechos nacionales, con los que paradójicamente forma parte y los integra.
La noción de supranacionalidad, igualmente se ha ido afinando desde el nacimiento de la Comunidad Económica Europea, con el Tratado de París de abril de 1951. Hoy en día no se entiende como la creación de un "Super Estado" con soberanía territorial propia. Todo lo contrario, la noción de supranacionalidad dentro del derecho de la integración, es la negación del "Imperium" a la manera romana, y la afirmación de la autonomía de gestión que crea los Estados que se integran .
La supranacionalidad a su turno se expresa en lo que la doctrina ha denominado "Aplicabilidad Directa" y "Preeminencia" y que también encontramos en el esquema de integración de la Unión Europea.

Aplicación Directa:

La "aplicación directa" como primera característica derivada del concepto de supranacionalidad, tiene su base legal en el artículo 2 del Tratado del Tribunal vigente y en el Protocolo de Cochabamba, modificatorio de dicho tratado, que dispone que "las Decisiones obligan a los Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por la Comisión". Por su parte, el artículo 3 establece que "las Decisiones de la Comisión serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior...".
De esta manera, las leyes comunitarias no requieren de procedimientos de recepción en el ordenamiento interno de los Países Miembros, para surtir todos sus efectos. Las normas andinas son de obligatorio e inmediato cumplimiento por los Países Miembros en todas sus instancias, por los órganos de la Comunidad Andina y los particulares. Lo anterior significa que la normativa andina obliga a todos los poderes de los Estados sin distinción en todo su territorio, sin limitaciones de orden estatal, regional o municipal y que el ciudadano común adquiere obligaciones y derechos cuyo cumplimiento puede exigir tanto ante sus Tribunales nacionales, como ante las instancias administrativa y judicial comunitarias.

b) Preeminencia:

En reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha destacado la preeminencia, como segunda característica del Derecho Comunitario Andino, señalando que el mismo prevalece en su aplicación sobre las normas internas o nacionales. Así, el mismo Tribunal en la Sentencia del Proceso 3-AI-96, citando algunos autores señaló a aquella como la virtud que tiene el ordenamiento comunitario para primar sobre una norma de derecho interno que se le oponga, cualquiera sea el rango de esta última . De esta manera, de presentarse un conflicto entre las normas nacionales de los Países Miembros y las normas comunitarias, estas últimas se aplican con preferencia a las primeras.
Este principio de primacía de las normas comunitarias permite que los Países Miembros no puedan alegar normas de su derecho interno para dejar de cumplir sus obligaciones adquiridas en el marco del proceso de integración
Una norma andina sólo puede ser modificada por otra norma andina emitida por los correspondientes órganos comunitarios y no por los poderes legislativos de los Países Miembros. Ello por supuesto, no impide el desarrollo de una ley comunitaria a través de la legislación nacional, pero ello únicamente cuando sea necesarias para la correcta aplicación de la comunitarias.

III. Consecuencias derivadas de la existencia de un esquema institucional comunitario preestablecido y de un orden jurídico supranacional:

- La autonomía del Sistema Institucional y Jurídico Comunitario:

Puede pues observarse que el derecho comunitario, es en efecto, un ordenamiento jurídico autónomo e independiente, con sus propias normas y sus propias instituciones comunitarias y por su propia naturaleza que se aplica de forma inmediata y directa y goza de primacía frente al derecho nacional de los Países Miembros. Ello, porque proviene de la voluntad de los Estados suscriptores y de los organismos creados para el efecto con marco normativo propio.

- La Estabilidad y Seguridad Juridicas:

El reconocimiento y aplicación de los principios de aplicación directa y preeminencia han resultado fundamentales para el avance del proceso de integración. Hoy en día, la Comunidad Andina puede presentarse ante el mundo como una zona de libre comercio prácticamente consolidada y encaminada hacia la conformación de un mercado común, pero con el agregado de que ha rebasado el quehacer meramente comercial o económico para trascender a los campos sociales y políticos, lo que encamina a dicha Comunidad hacia la creación de un modelo propio y original.
Es innegable asimismo, que el cumplimiento de estos principios y de la normativa andina en general, ha descansado en un tejido institucional organizado que al estar regulado en cuanto a sus aspectos sustantivos y sus procedimientos por un orden jurídico también comunitario, se ha convertido en garante del mantenimiento de los compromisos de integración, a pesar y por encima de los avatares coyunturales que diariamente enfrentan los Países Miembros individualmente considerados.
Así por ejemplo, si bajo el mando político de los Presidentes reunidos en el Consejo se decide el afianzamiento de su espacio económico ampliado y del relacionamiento en bloque con terceros, son los órganos decisorios los llamados a hacer viable desde el punto de vista normativo tal mandato y serán los órganos ejecutivo y judicial, en correspondencia con los organismos especializados, los que deberán garantizar la efectiva ejecución del mismo.
De esta forma se garantiza la vigencia jurídico-administrativa de la integración, encargándosele a dicha institucionalidad la vigilancia no sólo el cumplimiento de la ejecución de la normativa comunitaria por parte de los Países Miembros y sujetos receptores de la misma, sino también protegiendo a éstos de los actos ilegítimos incluyendo la desviación de poder en los que pudiera incurrir ese mismo aparato institucional.
Como quiera entonces que la voluntad política individual, cede el paso a la voluntad política colectiva que le es superior, que los mecanismos individuales de solución de controversias ceden el paso a los comunitarios y, que el derecho nacional cede paso al derecho de la comunidad, los particulares, nacionales o extranjeros, tienen asegurado el derecho a que se les aplique las normas andinas.
Debido a que tal derecho e institucionalidad comunitarios están constantemente sometidos al escrutinio de los cinco países miembros, tanto en sus instancias gubernamentales como por parte de la población civil, ambos deben actuar con niveles considerables de transparencia, y predictibilidad.