原創文章 學券制不能用於投資品 中文大學經濟系副教授　莊太量 在香港長大的人，一般都受過九年強迫免費教育，高中之 後以至大學畢業，教育大部分都是受政府補貼，學生只交 象徵式的學費，所以我們這一代人認為政府資助教育是理 所當然的，問題在於用何種形式資助。本院一直有不少人 覺得政府應改用學券（school voucher）形式資助教育， 認為有助提高教學質素，筆者亦希望在這裡發表個人對學 券制的看法。 政府為何需要資助教育？ 學券是教育資助的一種形式，政府印發一張憑券，給與家 長或學生，用來支付全數或部份學費，學校收了學券便可 向政府換回等同學券面值的現金，以支付提供教育服務的 開支。 一些較受歡迎的學校或學系，學費可能較高，但基於平等 權利的關係，每個同年級學生所受到學券都應該價值相等 ，如要入讀學費較貴的名校專科學系，學費與學券的差價 應由學生自負，納稅人沒理由額外資助個別學生入名校或 名系。 在談學券前，我們先要明白為什麼政府要資助教育，如在 這立場上論據不足的話，談任何形式的資助是沒有意義的 。 教育在古代是貴族及有錢人才買得起的服務，就算是今日 的香港社會，如要付足成本價，相信不是每個家庭都可負 擔得起受教育。那麼，買不起便不買算了，有什麼問題呢 ？其實如果人人肯樂天安命，安貧樂道，不受教育最多一 輩子出賣勞力，是沒有什麼大問題。但由於教育是提升社 會地位和增加財富的有效途徑，人對教育便起了需求，但 有需求沒銀兩怎麼辦？理論上沒銀兩應可向銀行伸手借， 但銀行會不會借給你呢？銀行貸款是需要扺押的，雖然教 育可增加人力資本，但人力資本是永遠跟著人走，銀行永 不可能把你的身體與你的人力資本分開，就算可以，你的 人力資本永不能賣出去，除非在現今世界還可以行奴隸制 ，否則銀行不會冒險借錢給你去受教育。 所以，就算有人想買，有人想賣，教育市場亦未必可以成 功運作。即使銀行不借，是不是代表政府一定要出手呢？ 那又未必，銀行不肯借錢不是政府一定要資助的理據，要 政府出錢，必定要證明教育是非買不可的服務，或證明全 民受教育的整體社會利益大於政府所付出的成本。 隨著社會進步，現在大部分人都認為受教育是一種與生俱 來的權利，不論貧富，都應享有，這個權利我們得來不易 的。香港大學成立初期，當時在港的英國人是不太願意捐 錢的，因怕華人接受了高等教育後奪去英國人的利益。我 們現在所享有的受教育權利及政府的資助，都是先賢幾經 血汗才爭取回來，並不是天掉下來的。政府資助九年強迫 教育，說明了市民擁有這權利的同時，亦有義務把它完成 。九年教育是權利，但高中，大學甚至研究院的教育不能 以權利的論據要政府資助，政府再資助較高水平的教育， 主要是出於一個信念，就是教育是一種社會投資，而這投 資的社會回報大於資助金額。由於社會回報是無形的，很 難折回金錢計，所以教育有利社會以及可以抵銷成本只是 政府及市民的主要意願，筆者也不肯定政府投資教育是否 物超所值，我們可能教育出一個毀滅社會的人或科技。但 教育能令社會前進，至少科技上前進，則是無可否認，基 於人類不斷要文明的自然動力，政府便會主觀上認為投資 教育是物超所值的。 學券的歷史 根據維博教授（B. Rapple）的考證，早在一八六零年至七 零年代，學券制分別在英法兩國被提出，但只在英國實行 了三十多年（1862-1897）便因種種問題取消，法國則沒有 實行。在一九四四年，美國通過一項名為Service Man's Readjustment Act的法案，撥款給每一名退役的士兵上大學四年，至於上 什麼大學或選甚麼科目則沒有限制，這是一種學券形式的 資助。在一九五五年，當時還未拿諾貝爾經濟學獎的佛利 民（Milton Friedman, 1921-）教授，提出學券理論，認 為應該向家長直接發放學券，由家長自己選擇應讓子女進 哪一所學校，希望可以透過競爭，使學校質素提高。一九 八零年，智利軍人政府推行學券計劃，計劃主要是做給美 國、世界銀行及國際貨幣基金組織看的一政治表現，以博 取國際經濟援助。一九八九年，美國威斯康辛州的密爾沃 基（Milwaukee）開始在部分中、小學推行學券制。一九九 二年，南美洲哥倫比亞推行學券計劃，其主要目的是為了 解決公立中學學額不足的問題。一九九五年，美國的俄亥 俄州的克利夫蘭（Cleveland）市推行了學券制，但學券制 只惠及百分之一的學生。此外，在佛羅里達州及加州里士 滿社區（Richmond）亦有個別的學券例子。二零零零一年 中國浙江省的長興縣推行學券制，可說是全中國推行學券 制的先鋒。 學券制弊多於利 筆者個人十分佩服佛利民教授，但筆者認為求學問之人， 不應盲目服從權威。筆者亦沒有個人利害關係，就算大學 實行學券制，筆者所服務的學校相信也不會成為輸家。筆 者之所以不認同學券制有理論中的好處，主要是認為憑券 制（Voucher System）只適宜在純消費品（consumption good） 中實行，而教育則不是純消費品，所以學券制是不可行。 如果我們有一張飲食代用券，可自己選擇去哪一家餐廳， 那麼我們自然去一家廚藝了得的餐廳，吃最美味的東西， 因為飲品及食物是消費品，好吃不好吃很明顯，衣食住行 的消費品，人們拿著代用券自然會選些享受較好的東西， 這是人之常情，亦是造成市場的力量，做不美味東西之餐 廳便要關門。但如果代用券不是用在消費品，那麼問題便 來了。首先，什麼是「好」的定義可能各人已不同，試想 想，如果政府給市民一千的股票代用券去買股票，相信不 是人人都去買大籃籌，各人都有自己的心水，有些人只看 眼前的股息，有些人看長遠股價，人人心目中的「好」不 同，公司要吸引市民買自己股票，不一定都把精神放在生 意上把公司搞好，反而可能在股市及財技上做手腳。教育 不是單純的消費品，要得到好的教育，不是給學費就了事 ，學生也要付出很大努力去唸書，唸書是很辛苦的事，亦 不是每一個學生都相信唸書有助他的前途，有不少人都以 Bill Gates及李嘉誠等沒有大學學位而又成功的商人為偶 像。由於要得到好的教育要付上汗水，加上就算付上汗水 亦未必有好的回報，如果學生把教育當作一種個人投資， 可能會以最少努力而又能拿最多A的學校及科目為目標，香 港大專學生協會在二零零二年四月做過一項調查，發覺五 成四被訪的大專生在實行學券制時傾向選擇易取分科目， 筆者在大學教了八年書，也認同過半學生只是求分數高而 不重求學問，這是實行學券制最大的困難。要吸引學生的 學券，學校只需提高學生的教育回報率，而不需提高教學 質素，最後學券帶來的可能是院校相繼提供淺易及高分的 科目。如果讀者不認為這是個可能的結果，試想想如果政 府給你的六十萬元學券可以換錢的話，你會拿去上學嗎？ 有人認為如果學券不限在香港用，那麼可以提高學校的競 爭動力。不錯，香港以外還有更多的好學校，但想想如果 大部份的學生都拿學券去外國留學而畢業後不回港的話， 那麼納稅人為什麼要資助他們呢？筆者不排除學券可提高 教育質素的可能性，畢竟莘莘學子中不少也比較好學，要 求比較高，筆者認為學券如要在大學中成功推行，要有兩 個條件。第一，香港要重回精英制，只容少數較成熟及好 學的青年受大教育，這班精英青年對「好」大學的定義比 較歸一，大學要爭取學券不能一味靠提供容易拿分的科目 。第二個條件，就是要教學及研究的經費分開。就算是精 英的學生，都會選擇些賺錢能力高的科目就讀，大學除了 教學外，也負起研究及推動社會文明的功能，這些功能及 學問是要一代一代傳下去的，不能因為某時某刻的就業市 場需求及一班未出來社會工作的年輕人的喜好而廢掉。試 想想如果微生物系因沒有市場競爭力而關掉的話，香港人 又有誰去研究非典型肺炎呢？所以學生拿學券不宜完全決 定一系或一校之生死。 筆者認為學券在中小學推行比較在大學容易，因為中小學 有固定的課程，學生去到那一間學校唸的東西都差不多， 而且學校不能以派好成績去吸引學生，因為到最後大家都 要面對同一個公開試，校內成績的代表性不大。在中小學 ，「好」學校的定義比較容易明白，那一間學校在會考中 成績最好，入大學率最高就是好學校，有了一致認為好的 標準，行學券制便比較容易，但不代表學券一定值得推行 。以外國的經驗，實行學券制的結果是名校效應，名校選 擇權高了，可大加學費及只收取有家底的學生，這亦令貧 窮的學生入名校的機會更低，教育的其中一個目的是令人 可透過自己的努力脫貧及向上游，富人的後代如果不努力 便會降低社會地位。透過教育增加了社會流動（social mobility） 而令社會人才輩出。如使用學券令貧者愈貧，富者愈富， 教育便失去了意義。所以我認為如要在中小學行學券制， 必要在需求過剩的名校實施能力測試及隨機分配等機制， 而且公開試要保留，教師的薪酬也應給與最低的保護，以 免教師把所有學生變成考試機器。 28/4/2003