Lunedì, 12 aprile 1999

Le conseguenze di una forte astensione
Il quorum, prova di fiducia
L’ultima occasione per una politica di riforme
di Edmondo Berselli

Venticinque anni fa, il referendum sul divorzio rappresentò un confronto molto intenso fra due visioni di fondo, fra due modelli di società: con quella tormentata consultazione si realizzò un passo cruciale della laicizzazione della politica. Sotto un altro profilo, all’inizio degli anni Novanta i referendum elettorali sono stati un potentissimo acceleratore del cambiamento politico. Si può dire quindi che quando sono entrate in gioco alternative nitide sulle grandi questioni (o almeno su quelle che al momento venivano percepite come tali), l’intervento dell’elettorato è stato partecipe e decisivo, proiettandosi sulla politica con grandissima forza. In particolare, i referendum del 1991 e del 1993 (preferanza unica e legge elettorale del Senato) hanno avuto un effetto dirompente, provocando un’autentica mutazione nei partiti e nell’arco politico.

All’avvio degli anni Novanta l’uso del referendum era apparso come l’unica leva residua che potesse consentire lo sblocco della «Repubblica dei partiti» e delle sue distorsioni. Se si riflette sulle condizioni di degrado progressivo della «politica della proporzionale», in un periodo in cui emergeva inoltre la ramificazione politico-affaristica di Tangentopoli, viene da pensare che i referendum elettorali siano stati un mezzo essenziale in primo luogo per trattenere i cittadini dentro la politica: chi può dire infatti quali strade avrebbero preso la società italiana se non ci fosse stato il canale di sfogo dei referendum? Lo scetticismo? La defezione? Oppure la ricerca di leadership troppo carismatiche? O ancora la ricerca di scorciatoie non troppo democratiche?

C’è da sottolineare in ogni caso che il referendum è uno strumento semplificatore: propone un’alternativa elementare, la scelta fra il sì e il no. Quindi funziona quando la scelta è chiara, e allorché gli obiettivi appaiono ben definiti. Riesce meno congruo invece pensare all’uso delle consultazioni referendarie come strumentazione sostitutiva dei programmi politici. E soprattutto è bene mettere a fuoco che il referendum è effettivamente un’arma nelle mani dei cittadini; ma nello stesso tempo che con le armi si fa la guerra, e dopo la guerra deve venire la pace.

Dicendolo in altri termini: se quella dei primi anni Novanta era davvero una specie di rivoluzione, occorreva che essa producesse le proprie istituzioni: cioè era urgente che dopo la fortissima spinta dei referendum elettorali la classe politica esprimesse prima una legge elettorale coerente con l’intento referendario, e poi una struttura istituzionale che incorporasse adeguatamente la logica maggioritaria.

Non è avvenuto, come sappiamo bene. La legge elettorale è rimasta un ibrido, mentre più tardi, la riforma istituzionale si è impaludata nella Commissione bicamerale. L’abbozzo di schema bipolare non si è completato, l’instabilità dei governi si è manifestata ripetutamente, la frammentazione politica si è accentuata, fenomeni di trasformismo sono riaffiorati in modo sempre più esplicito e sistematico.

Potrebbe quindi sopraggiungere una tentazione rinunciataria. Giustificata? Quarantacinque referendum celebrati dal 1974 a oggi, con dieci consultazioni che non hanno raggiunto il quorum dei votanti, talvolta con l’elettorato chiamato a pronunciarsi su questi attinenti più alla normale attività di governo che non a scelte di civiltà o di idealità, e successivamente con i giochi di prestigio praticati su ministeri abrogati e ricostituiti, o con il finanziamento pubblico ai partiti abolito e reintegrato: ci sarebbero ragioni sufficienti per riconoscere che le tentazioni alla rinuncia appaiono ampiamente motivate.

Il fatto è che il referendum è uno strumento delicato. Averlo utilizzato per lanciare programmi di liberalizzazione, o per intervenire su temi di spettanza dell’Esecutivo e del Parlamento, sul nucleare e la caccia, sul ministero dell’Agricoltura e sui pesticidi, sulle carriere dei magistrati o sull’ordine dei giornalisti, sulla regolamentazione della pubblicità televisiva e le trattenute sindacali, con l’idea che dovesse essere usato come una clava per aggredire i blocchi di sistema, prima ha provocato derive demagogiche, e poi ha portato al deludentissimo risultato del 1997, alla cui tornata di referendum ha partecipato solo il 30 per cento degli elettori. Dunque il referendum del 18 aprile prossimo è a rischio: perché per un verso è antipolitico, nel senso che è stato varato con l’intento di razionalizzare a forza il sistema dei partiti; e d’altra parte potrebbe essere considerato invece super-politico, perché detta le regole per rifare i partiti e gli schieramenti. È dunque, in questo momento di vistosa disaffezione dei cittadini per la politica, qualcosa da evitare: perdendo così di vista il suo senso meno volatile, che è quello di ultima risorsa per obbligare la classe politica a fare ripartire le riforme.

Domenica ai seggi con l’incognita dell’astensionismo
per abolire la quota elettorale proporzionale del 25%
Il maggioritario scommette sulle urne
Per i "sì": un segnale forte - Il fronte del "no": governabilità a rischio
di Antonello Cherchi

C’è una sola incognita: l’astensionismo. Perché se il quorum verrà raggiunto esistono pochi dubbi — a detta degli stessi sostenitori del fronte del "no" — che il referendum di domenica prossima sancirà la vittoria dei fan del maggioritario. Ma il passato racconta di una crescente disaffezione da parte dei cittadini verso la consultazione popolare, disinteresse che questa volta rischia di essere accresciuto dall’effetto catalizzatore esercitato dalla guerra nel Kosovo. Effetto amplificato — secondo i promotori del referendum — da una tiepida pubblicità per l’appuntamento di domenica prossima.

I sostenitori del "sì" possono però contare su uno schieramento politico ampio e trasversale, che va dal Polo ai Democratici di sinistra e che è ben rappresentato dalla composizione del comitato promotore, che annovera fra gli altri Mario Segni, Antonio Di Pietro, Luigi Abete, Achille Occhetto, Giuseppe Basini e Antonio Martino. Politicamente minoritario è, invece, il "no", formato dal Lega, Verdi, Comunisti, Socialisti e Popolari.

Naturale che i difensori della quota proporzionale ripongano tutte le speranze nell’astensionismo. Una speranza che diventa invito esplicito da parte della Lega Nord. «Ai nostri elettori — afferma Domenico Comino — diciamo di non andare a votare, così da non raggiungere il quorum. D’altra parte, è un’operazione che va in senso contrario a quanto si sta facendo nel resto dell’Europa, dove anche chi non ha un sistema elettorale proporzionale sta adoperandosi per adottarlo. E non è neanche vero, come hanno cercato di far credere i promotori del referendum, che con l’abolizione della quota proporzionale si riduca il numero dei partiti. Di certo c’è che non viene garantita la piena rappresentanza politica».

«Quello di spingere all’estensione è un intento cinico», commenta Mario Segni, "padre" del referendum. «In realtà domenica si gioca una battaglia tra la conservazione e l’innovazione. La prima coalizione, formata dalla Lega di Bossi, dalla sinistra più partitocratica ed estremista, dai Verdi, i Popolari e metà di Forza Italia, sta rialzando la testa e guida il partito anti-europeo. L’altra parte in gioco è quella della modernità, della stabilità, che punta a un sistema in cui diventi chiaro che una coalizione vince e l’altra perde. Le critiche sui costi del referendum (circa 500 miliardi, ndr)? Provengono da quelle stesse persone che si sono spartite migliaia di miliardi con la legge sul finanziamento pubblico dei partiti».

«L’appello di Bossi — gli fa eco Giovanni Alemanno, di Alleanza nazionale — è un segnale antidemocratico. La vittoria del sì rappresenta, infatti, un passo avanti, che ha soprattutto il valore di un simbolo politico: è un segnale della volontà popolare di avere un sistema parlamentare bipolare. Con la scomparsa della scheda proporzionale sparisce il vero incubatore per le nicchie proporzionali grandi e piccole, dalla Lega alla Fiamma Tricolore a Rifondazione comunista».

La scomparsa della quota proporzionale dà vita a un mostro giuridico, incapace di garantire la governabilità. È la tesi del popolare Antonello Soro: «con la vittoria dei sì, un quarto dei seggi verrebbero assegnati con criteri del tutto casuali, perché i "migliori perdenti", a cui andrebbe la quota del 25%, potrebbero per buona parte appartenere alla coalizione che non ha vinto neanche un seggio. Seppure si tratta di un’ipotesi statisticamente poco probabile, ciò non toglie che un simile risultato appaia irrazionale, per cui se si vorrà fare una buona legge si dovrà tornare in Parlamento. Se poi si pensa che la maggioranza aveva trovato un accordo sulla proposta Amato-Villone, che assicura senz’altro maggiore governabilità del sistema proposto dal referendum, viene il sospetto che qualcuno dei promotori abbia utilizzato la consultazione come auto-promozione elettorale per le europee. Ma i cittadini hanno ormai capito che questo genere di riforme si fa in Parlamento».

In caso di vittoria dei sì, invece, non c’è bisogno di scomodare le Camere. Se ne dice convinto Mario Segni. «Semmai — aggiunge Alemanno — il Parlamento potrà intervenire per introdurre le primarie per la scelta dei candidati». Per Comino, invece, la vittoria dei sì non risolve il vero problema: «la priorità resta la riforma dello Stato: prima si deve individuare la forma di Governo e poi passare alla legge elettorale».

Dalla Svizzera ha invaso il mondo
Un istituto che ha fatto molta strada in questo secolo,
con scopi e modi differenti
di Giuseppe Busia

Paese che vai, referendum che trovi. Eh, sì, frugando fra i testi costituzionali dei diversi Stati, capita di imbattersi in una grandissima varietà di referendum, diversi per il tipo di fonte su cui incidono, per i soggetti che possono proporli e soprattutto per il valore che viene dato al responso popolare. Così, può capitare di trovarsi di fronte a referendum legislativi e costituzionali; di iniziativa popolare, parlamentare governativa, o degli enti locali. Ed ancora, consultazioni di indirizzo, consultive o decisorie, preventive o successive, obbligatorie o facoltative, ecc. Le consultazioni referendarie sono molto aumentate in questo secolo, parallelamente al processo di democratizzazione; in genere, però, la partecipazione è più bassa di quella che si registra nelle elezioni politiche.

La palma del Paese più referendario spetta sicuramente alla Svizzera: risulta infatti che vi siano tenuti oltre la metà dei circa 800 referendum nazionali svolti in tutto il mondo dal 1793 al 1993. Alla base di questo record, oltre che la lunga tradizione in materia, soprattutto le dimensioni ridotte del Paese, che rendono "locali" anche i referendum federali.

A conferma del fatto che le valli svizzere sono particolarmente adatte ai referendum, anche il piccolo Lichtenstein ha previsto una ricchissima serie di modelli referendari con i quali i cittadini possono essere chiamati ad influire in misura notevole sulle scelte legislative. Continuando il cammino verso Est, ci si imbatte nelle consultazioni referendarie dell'Austria, che possono essere promosse sui progetti di legge approvati in via definitiva, ma prima della loro promulgazione.

In Francia il presidente della Repubblica può sottoporre a referendum ogni progetto di legge sull'organizzazione dei pubblici poteri comportante l'approvazione di un accordo delle Comunità o tendente ad autorizzare la ratifica di un trattato internazionale che possa avere incidenza sul funzionamento delle istituzioni. In Spagna, invece, si è previsto che possano essere sottoposte a referendum le decisioni politiche di eccezionale importanza. La consultazione è indetta dal Re, su proposta del presidente del Governo dopo l'autorizzazione del Congresso dei deputati. Anche in Portogallo i cittadini possono essere chiamati a pronunciarsi su questioni di rilevante interesse nazionale che devono essere decise dall'assemblea della Repubblica o dal governo, con l'approvazione di convenzioni internazionali.

In Irlanda, invece, una maggioranza qualificata di deputati e senatori può chiedere al Presidente di non firmare un progetto di legge già votato dalle Camere, in modo che possa essere sottoposto a referendum. Se la richiesta è accolta, la legge viene promulgata solo se approvata dai cittadini o dalla stessa Camera, dopo che sia intervenuto un suo scioglimento. Analogamente, in Danimarca un terzo dei parlamentari può chiedere di sottoporre a referendum una proposta di legge appena votata dal Parlamento. In questo caso, la Camera ha cinque giorni di tempo per ritirare la proposta: se non lo fa, i cittadini vengono chiamati a pronunciarsi su di essa entro 18 giorni. Anche in Grecia può essere indetto un referendum sui progetti di legge già votati dalla Camera. Perché ciò accada, è però necessario che due quinti dei deputati sottopongano all'Assemblea la richiesta di referendum, e che questa l'approvi a maggioranza dei tre quinti.

Negli Stati Uniti, infine, non esistono referendum a livello federale e, per trovare tale istituto, bisogna spostarsi negli Stati membri, dove i modelli di referendum e le prassi applicative si differenziano anche di molto. Qui basti un solo dato: sui 24 Stati che contemplano il referendum legislativo, ben 18 prevedono che esso scatti prima ancora dell'entrata in vigore della legge, con effetto sospensivo.