Domenica, 3 gennaio 1999

Due opposte concezioni della democrazia
UN PRESIDENTE, NON UN ARBITRO
di ANGELO PANEBIANCO

Da quasi dieci anni è in corso, in Italia, una lotta senza esclusione di colpi fra due opposte concezioni della democrazia, nessuna delle quali è fin qui riuscita a prevalere sull'altra. Con il referendum elettorale del '93, è stata proposta/imposta la concezione detta «maggioritaria» della democrazia, che prevede coalizioni, ciascuna proponente un candidato alla premiership e (possibilmente) un programma di governo, l'una in competizione con l'altra per la conquista della maggioranza (relativa) dei suffragi. Per questa concezione, la democrazia funziona quando al Parlamento è sottratto il potere di formare e disfare governi in modo indipendente dal mandato elettorale. Il che significa che, al venir meno delle maggioranze di governo, si torna, di norma, di fronte al corpo elettorale. Per usare le parole di uno storico delle costituzioni e uomo politico, Roberto Ruffilli, ucciso dalle Brigate rosse nell'88, questa concezione della democrazia attribuisce al cittadino-elettore il ruolo di arbitro. Si tratta di una idea di democrazia che può benissimo sposarsi con una pluralità di soluzioni tecnico-costituzionali (neo-parlamentari, semi-presidenziali, eccetera).

La democrazia maggioritaria, quando venne proposta, era per l'Italia una novità assoluta. Essa, per affermarsi, doveva nuotare controcorrente, doveva scontrarsi con le tradizioni politiche del Paese. Non è affatto strano che abbia incontrato tanti ostacoli e che tuttora stenti a decollare. Ha trovato di fronte a sé un nemico coriaceo, un'opposta concezione della democrazia che, rispetto a quella maggioritaria, aveva il vantaggio di essere radicata nella tradizione italiana: variamente definita come democrazia proporzionalistica, o anche di parlamentarismo estremo o integrale. Per questa seconda concezione non spetta al corpo elettorale decidere direttamente chi deve governare. Questo compito spetta ai partiti rappresentati in Parlamento. È in Parlamento che si fanno e si disfano le maggioranze di governo. L'arbitro è il presidente della Repubblica, non gli elettori.

La situazione di stallo determinata dalla lotta fra le due opposte concezioni della democrazia ha prodotto inconvenienti a iosa. Per ben due volte, con i ribaltoni, la concezione proporzionalistica, o parlamentarista estrema, si è ripresa in Parlamento quel primato che aveva almeno in parte perduto in sede elettorale. In virtù di quello stallo abbiamo avuto una legge elettorale quasi maggioritaria e, insieme, una legge sul finanziamento dei partiti da democrazia proporzionalistica. Abbiamo avuto il massimo di personalizzazione (Berlusconi, Prodi) della leadership nell'arena elettorale e, insieme, il massimo di potere di ricatto dei piccoli partiti nell'arena parlamentare.

A lungo si è detto che c'era un solo modo per risolvere i nostri guai: fare nuove regole, riformare la Costituzione. Ma il fallimento della Bicamerale ha definitivamente sbarrato quella strada. Non ci sarà mai una riforma della Costituzione. Per due ragioni, entrambe ricavabili proprio dall'esperienza della Bicamerale. La prima è che, come da sempre sa la dottrina costituzionale, un potere costituito (il Parlamento) non può essere, non riuscirà mai ad essere, potere costituente. La seconda ragione è che fra le due concezioni della democrazia non può esserci alcun compromesso (il testo della Bicamerale era orribile, anche perché pretendeva di mettere insieme il diavolo e l'acqua santa, la democrazia maggioritaria e quella proporzionalista). Se così stanno le cose, se la Grande Riforma è un'utopia e se, per giunta, non c'è possibilità di compromesso fra le due opposte concezioni della democrazia, non resta che una strada, almeno per chi ritenga che la democrazia maggioritaria (o qualcosa che vi si avvicini) serva di più al Paese della concezione rivale.

La strada è quella di operare all'interno del sistema costituzionale vigente. In due modi. In primo luogo, perfezionando la legge elettorale con l'eliminazione della quota proporzionale. In secondo luogo, cercando di dare vita a consuetudini costituzionali diverse da quelle vigenti. Agendo sul primo piano si tratta di accrescere la convenienza a formare coalizioni che prescindano il più possibile dalle bandiere e dalle identità di partito.

Agendo sul secondo piano si tratta di disincentivare, mediante comportamenti coerenti, sia il ricatto dei piccoli partiti sia il (conseguente) trasformismo parlamentare.

I due appuntamenti, del referendum e dell'elezione del presidente della Repubblica, sono entrambi cruciali per decidere quale delle due concezioni della democrazia debba infine prevalere in Italia. Se la Corte costituzionale boccerà il referendum elettorale affibbierà un colpo probabilmente mortale alla democrazia maggioritaria: i piccoli partiti vedranno ampliato il proprio potere di ricatto e potranno altresì sperare di ottenere, prima o poi, la reintroduzione di un sistema proporzionale più o meno integrale. Se il referendum verrà ammesso, i fautori della democrazia maggioritaria avranno le risorse per tentare l'affondo finale.

Ma anche l'elezione del presidente della Repubblica è un appuntamento cruciale. Non è vero che solo una migliore legge elettorale oppure le (ormai irrealizzabili) riforme costituzionali possano darci i mitici «governi di legislatura», i governi scelti dagli elettori che durano fino alla scadenza naturale della legislatura. Questo risultato può essere ottenuto anche in un altro modo: eleggendo un presidente della Repubblica che, al momento di accettare l'incarico, faccia la seguente, semplicissima, dichiarazione: «Mi impegno a sciogliere le Camere tutte le volte che in Parlamento verrà meno la maggioranza scelta dagli elettori». Questa dichiarazione, sostenuta da atteggiamenti e comportamenti coerenti, senza alcun bisogno di riforme costituzionali, metterebbe fine, da sola, al trasformismo parlamentare: quale partito si arrischierebbe a fare cadere il governo scelto dagli elettori sapendo di doverne immediatamente rendere conto a quegli stessi elettori? Lo avrebbe fatto la Lega nel '94? Lo avrebbe fatto Rifondazione comunista nel '98? E quale sarebbe l'incentivo alla frammentazione dei gruppi parlamentari, o alla trasmigrazione di deputati e senatori da uno schieramento all'altro se permane la minaccia dello scioglimento anticipato, e si riduce per conseguenza il potere di ricatto delle formazioni minori?

Occorre, dunque, un presidente che accetti, senza peraltro violare alcun precetto costituzionale, di fare un passo indietro, che accetti di rinunciare al ruolo di arbitro e di conferire tale ruolo agli elettori. Una volta che per un intero settennato questa regola (informale), frutto di un accordo politico fra i maggiori partiti e il presidente, fosse affermata e difesa, la sua trasformazione in consuetudine costituzionale ne farebbe un argine potente (sempre più potente man mano che passa il tempo) a salvaguardia della democrazia maggioritaria, e a mo' di deterrente contro le tentazioni del trasformismo parlamentare.

Si discute del profilo possibile del prossimo presidente della Repubblica, laico o cattolico, uomo o donna, outsider o interno all'establishment politico, eccetera. Ma non si discute della cosa più importante.

Come dovrà interpretare il proprio ruolo? Che uso vogliamo che faccia dei poteri presidenziali e, soprattutto, del più rilevante: il potere di scioglimento delle Camere? Poiché le riforme costituzionali non sono possibili, che almeno i grandi partiti, di maggioranza e di opposizione, comprendano che è nel loro interesse accordarsi su un punto: eleggere un presidente, non importa chi, che si dichiari favorevole alla democrazia maggioritaria e che sia pertanto disposto a ridurre il potere di ricatto dei piccoli partiti, a porre fine al trasformismo parlamentare. Sì, basterebbe davvero così poco per accrescere le probabilità di maggioranze più coese e, persino, di governi di legislatura.