Análisis de las
tendencias de las reformas educativas en América Latina: avances y limitaciones
Graciela
Messina [1]
Las
reformas educativas en América Latina constituyen un tema tan polémico como
importante. Para hablar con más certeza, sería necesario contar con más
información confiable. En particular, con una investigación regional realizada
bajo condiciones tales, que permitieran lograr una visión amplia y basada en
evidencias empíricas. Estoy pensando en una investigación a cargo de equipos
interinstitucionales e interpaíses, con trabajo de campo prolongado y orientada
hacia estudios de caso con enfoque etnográfico.
Como
esta tarea es una de nuestras agendas pendientes, realizaré un análisis recurriendo
a la documentación disponible y a mi propia experiencia como observadora de las
reformas. Para este análisis, asumo la hipótesis de que las reformas
educativas no han sido suficientemente
evaluadas por los organismos ejecutores sino que se han desarrollado
incorporándose a la rutina institucional. A partir de esta hipótesis, considero
necesario empezar esta presentación cuestionando el título original de la
conferencia, propuesto por ustedes, (Análisis de las tendencias de las reformas
educativas en América Latina: avances y limitaciones) en cuanto da cuenta de un
enfoque o manera de acercarse a la realidad. Hablar de “Avances y
Limitaciones”, es parte de una manera de pensar que observa puntos fuertes y
débiles, aspectos positivos y negativos, que mira las consecuencias de algo,
que saca cuenta y concluye si conviene o no conviene. Este tipo de pensar, que
saca cuentas, también justifica los puntos oscuros en nombre de los avances y
olvida qué es lo importante, con la pérdida consecuente del sentido. En vez de
optar por este pensamiento dicotómico, me inclino a otro tipo de análisis, más
cercano al pensamiento reflexivo.
Mi
propuesta es analizar las reformas
inscribiéndolas en un campo de poder y en un campo de conocimiento; y desde
allí preguntarnos desde dónde fueron creadas, bajo que condiciones, y en que
tipo de proyectos estuvieron enmarcadas. ¿Para qué las reformas?, ¿cuál es su
sentido político, educativo y social?, ¿qué oportunidades han dado?, ¿qué
aprendizajes y qué procesos emergentes han surgido de ellas?
Para
ello adopto tres tesis: la primera, que es de Popkewitz, acerca de que las
reformas son un mecanismo de regulación y control social y educativo, una
manera de vigilar y castigar, que es una idea retomada desde Michael Foucault.
La segunda tesis es que las reformas son un espejo del campo de poder y del
campo de conocimiento. Más adelante veremos que es impresionante como los
procesos que se dan a nivel
político-económico tienen la misma expresión, la misma metáfora en el campo
educativo. La tercera tesis consiste en caracterizar el campo social en
términos de “inclusión excluyente” y de “tiempos de oscuridad”; La primera
categoría, “inclusión excluyente” (Deótte) alude a que estamos todos
integrados, que nadie está fuera, sino incluidos, y las grandes mayorías en
posiciones subalternas; en este mundo, las diferencias culturales se anulan,
las desigualdades sociales se agudizan y reina la uniformidad. “Tiempos de
oscuridad” es una categoría de Hannah
Arend, en un texto escrito en la postguerra, que caracteriza no sólo a ese
tiempo sino a procesos que han sido lo corriente en la historia de la
humanidad. “Tiempos de oscuridad” hace referencia tanto a los “hechos
horripilantes” como a su naturalización, a los procesos de “camuflaje”, a
través de un discurso oficial que oculta, niega y resta importancia a todo
aquello es importante, a la trivialización y pérdida del sentido y al “mero
palabrerío”.
La primera pregunta
para entender a las reformas, es la siguiente: ¿Qué es eso de Reforma? Si
analizamos la palabra Reforma tiene que ver con forma, con conformar,
configurar, dar forma y con reformatorio; en los reformatorios “se endereza” a
la gente que se sale de la norma. Es evidente que por algo las palabras son
diferentes, por los sentidos que portan, Reforma es distinta a revolución.
Revolución da la idea de un viraje, de una inversión radical de sentido, de una
alteración de sentido, de un salto, mientras que Reforma da la posibilidad de
un cambio al interior de algo. Reforma nos evoca la iglesia reformada, la
Reforma Protestante (y la Contrarreforma), que fue una verdadera guerra
política y religiosa, por lo que puse en mis esquemas la palabra Iglesia.
La Reforma es antes
que nada la creación de una institucionalidad y de una iglesia; cuando digo
iglesia digo fundamentalismo y dogma. Nosotros tenemos la posibilidad de pensar
como hombres y mujeres libres. Julia Kristeva dice que la tarea del
psicoanálisis es lograr que las personas sean individuos sin iglesia, libres de
todos los marcos que se han establecido y se han aceptado sin cuestionarlos,
simplemente por ser parte del programa.
Las Reformas en
América Latina han sido fuertes y totalizantes. Estar fuera o criticar a las
Reformas es estar en el lugar de la herejía o del loco; los funcionarios de las
reformas, en general, tienden a justificarlas y justificarse y a cuestionar a
sus detractores. El pensador reflexivo es un personaje solitario; los otros lo
ven como alguien “en contra de”, y no como una persona que está buscando
alternativas. Las Reformas cuentan con un marco prescriptivo muy fuerte;
también con un marco legal fuerte; pensemos las leyes generales de educación,
leyes federales en algunos países, que fueron promulgadas durante las décadas
del ochenta o del noventa.
El panóptico descrito
por Michael Foucault, parece ser la figura adecuada para caracterizar a las
reformas, en tanto un lugar de control, con un centro muy fuerte desde donde
todo se puede observar. También veo las Reformas como un sistema de programas
que se abre en infinitos componentes. Programas que involucran al conjunto de
los sistemas educativos, a todos sus niveles, modalidades y dimensiones.
Considerando
que las Reformas abarcan todas las dimensiones del proceso educativo, esa vocación
de totalidad trae recuerdos de una metodología “bancaria”. Paulo Freire, en una
entrevista editada por el ITESO, a principios del 2000, nos dice que cualquier
situación o institución donde hay uno que sabe y otro que no sabe es bancaria,
donde uno define y otro es definido, situaciones en que todo está prescrito
desde un centro. Considero que las Reformas son “bancarias”, en un concepto más
amplio que pensar en un vínculo de aprendizaje.
En
el mismo sentido, las Reformas son parte de un discurso de “camuflaje”, el
discurso de las Reforma oculta las desigualdades educativas, lo no hecho, los
olvidados; el discurso tiene una serie de categorías que son levantadas como
banderas, por ejemplo calidad, equidad y combate a la pobreza. No se habla de
exclusión, se habla de pobreza blanda y dura, de la miseria, de la indigencia.
No se muestra que la pobreza es parte de una relación de poder. Está este
discurso abstracto de calidad y equidad y no se clarifica si hay que elegir o
no por cualquiera de las dos o si se pueden integrar.
En
cualquier esquema u orientación de las Reformas, se sigue una lógica que va de
la conducción o la coordinación a la puesta en marcha, a la “aplicación”.
Existe un centro fuerte que conduce, diseña, produce la teoría o la ley, hace
seguimiento, evaluación, que define y luego en el nivel local, “se aplica”.
Recordemos las frases tan transitadas: “Hay que llevar la reforma a” o “hay que
bajar la Reforma”. Hemos escuchado mil veces a funcionarios hablando de “bajar
la Reforma,” van a un lugar especifico y son detenidos por un “obstáculo”, por ejemplo por la cultura
guaraní, la cultura local está vista generalmente como un obstáculo para estas propuestas desde el centro.
Asimismo,
las Reformas siguen una lógica de insumo-producto, es decir, entran
estudiantes, salen egresados y el proceso y su calidad importa cada vez menos.
Hay una lógica de urgencia, hay que hacerlo ahora, como sea, para el cumplimiento de las metas, que se muestran ante
los ministerios de economía o hacienda, ante aquellos que definen las
asignaciones presupuestarias. Por ejemplo, las condiciones de trabajo de los
educadores cobran poca importancia si lo que cuenta es que podamos demostrar
que hay más incorporación, más alumnos que el “analfabetismo,” o el “rezago”
han descendido (rezago es una categoría que se emplea en México para dar cuenta
de las personas que no han iniciado o completado la educación básica). Los
ministerios de educación son instituciones subalternas (como menores de edad)
respecto de otros organismos del estado o internacionales; permanentemente
tienen que dar cuenta de su comportamiento, de sus “productos” o resultados,
ante Hacienda, ante el presidente de la República, ante el Banco Mundial o la
UNESCO.
Considero
que hay un gran cambio a partir de 1990 pensando fundamentalmente en las
Reformas de ésta fecha porque son realmente ejemplares. Son las Reformas
neoliberales por excelencia y aquí aparece una figura nueva en educación y con
muchísima fuerza: los bancos. A partir
de Jomtien, donde la convocatoria interagencial es organizada fundamentalmente
desde el Banco Mundial, no sólo los gobiernos del mundo sino la propia UNESCO
pierden fuerza y se subordinan más y más a ese discurso eficiente. Observamos
entonces que la mayoría de los organismos internacionales promueven ésta lógica
totalizante, donde los bancos cumplen un papel fundamental. Algo interesante de destacar: tienen lugar
grandes inversiones en educación, grandes gastos en infraestructura y en
contratación de personal; en algunos países se crean ministerios de educación
“paralelos”, constituidos por el personal contratado especialmente para las
reformas, tanto expertos nacionales como internacionales.
Observamos
que se ha consolidado un discurso de la innovación y del cambio institucional.
Aunque no es el tema de la ponencia, deberíamos preguntarnos ¿a qué llamamos
innovación? porque hay un esquema viejo en el que las innovaciones son algo así
como cosas que se pueden implantar, funcionales, universales... y se
transfieren como parte de este sistema de programas de la Reforma, de un país a
otro; es el caso por ejemplo de la Escuela Nueva de Colombia. El programa Chile
Joven es otro ejemplo de cómo se fueron replicando los programas en América
Latina. La idea que anima a estos innovadores es que algo que funcionó en un
lugar se puede replicar en otro, conservando la estructura básica y la lógica
del programa original. Estas transferencias de innovaciones también tienen
lugar al interior de un mismo país, desde el nivel federal al estadual; en
Brasil, por ejemplo, se han realizado programas innovadores similares en distintos estados, siguiendo la misma
lógica, que es la lógica del gobierno federal.
Como
parte del discurso de las reformas en América Latina, se ha legitimado el
principio de concertación Estado- sociedad civil, pero éste no siempre se
cumple; en general sigue siendo el predominio del Estado cada vez más, un
Estado que privatiza y que delega en el sector privado. Hay un discurso
ficticio de concertación Estado-sociedad civil.
También se ha creado un discurso
ficticio acerca de la construcción de conocimiento; sin duda las Reformas
apelan como referencia al constructivismo, pero éste se transforma en
conductista, trivializando las teorías de Piaget o de Bruner. Los procesos de
formación en servicio han popularizado el principio de construcción de
conocimiento, pero en gran parte de los casos se reproduce un discurso, que
afirma que es necesario reconocer y valorar los conocimientos previos de “los
educandos”, para relacionarlos con los nuevos conocimientos y con su vida
cotidiana. Si bien este discurso simplificado se ha difundido, la práctica
pedagógica sigue siendo mayoritariamente expositiva y centrada en el “profesor”.
Las
Reformas han tenido también un efecto muy fuerte de homogeneización, considero
que esto tiene que ver con el control. Las Reformas de los distintos países de
América Latina se parecen notablemente entre sí. Al igual que cuando vamos a una
ciudad grande o intermedia, y nos encontramos con estructuras parecidas
(supermercados, centros comerciales,
cajeros automáticos) las Reformas se parecen. Entramos a un ministerio y
están las mismas propuestas, los mismos programas, las mismas dificultades. La
lógica de la copia y de la transferencia, que es un mecanismo social
generalizado en esta etapa en que nos toca vivir, se refleja en las reformas.
Por
último, se hace presente un discurso de la modernización; en algunos países,
incluso se crearon programas de modernización educativa, como en el caso de
México. A nivel regional se ha legitimado un discurso de la competitividad y la
eficiencia, donde CEPAL y UNESCO tuvieron mucha influencia; recordarán esos
documentos tan difundidos, de principios de los noventa, acerca de la educación
y el conocimiento como elementos dinamizadores claves para la “transformación
productiva con equidad”. Parte de ese discurso es la concepción de que si más
personas completan su educación básica es
posible mejorar los diferenciales de ingreso, con efectos directos sobre
el incremento en el PBI. Esta es una visión simplificada, ya que la información
existente confirma que no existe una relación directa entre educación y empleo
y que ante una elevación de la escolaridad puede producirse un corrimiento de
los requisitos para incorporarse al trabajo, con lo cual tendríamos una
población desocupada con mayor escolaridad.
Las
reformas han circulado mucho y hay ciertos espacios que han sido responsables
de esta circulación. Por ejemplo, la llamada Revista de Innovación Educativa de
la OEA, la Revista Iberoamericana de Educación, de la OEI, que han permitido la
circulación de las reformas, congresos y proyectos similares de trabajo. Las
reformas se han legitimado en parte a través de estos procesos de difusión y a
su vez, ellas se ha encargado de generar un espacio de información y de
legitimación. Todo esto tiene que ver con una lógica “de centro/ periferia”,
una lógica del imperio, que es la misma lógica del campo del poder; una lógica
totalizante, de conquista, orientada por la idea de que “hay que blanquear y
normalizar”, “hay que modernizar”, hay que lograr que “todo esto se
parezca”.
Una
vez que hemos clarificado la manera de ser y la lógica de las Reformas, analicemos
el campo de conocimiento en el cual se inscriben. Cuando me refiero al campo de
conocimiento quiero decir cuales son los megadiscursos que están presentes y
que influyen en las reformas. A partir de 1990 el gran discurso en educación es
el de “educación para todos”. El
Proyecto Principal de Educación para América Latina y El Caribe (PPE) también ha sido un fuerte referente,
especialmente a partir de la reunión de Quito (1991). La evaluación del PPE
realizada en el año 2000, muestra el viraje en torno al concepto de calidad a
partir de 1991. La calidad es definida en términos de la gestión; si bien se
habla de participación, ésta es un medio para promover el dinamismo del sistema
educativo, para que haya dinamismo entre la comunidad y la escuela, para que
los empresarios apoyen y participen en los procesos educativos.
Otra
idea fuerte que influye en las Reformas es la de “educación permanente”, que
resurge y que posteriormente es incluso rebautizada por algunos países y por la
propia UNESCO como aprendizaje permanente. La UNESCO ha estado impulsando
muchísimo la línea de trabajo en aprendizaje permanente. Asimismo, desde UNESCO
se convocó a la Conferencia Mundial sobre educación de adultos, que también
consolidó este principio del aprendizaje permanente (Hamburgo, 1997).
Hay
voces de los movimientos sociales, los movimientos pedagógicos, las ONGs y han
tenido lugar aprendizajes en torno a estas organizaciones, que han tenido
algunas resonancias. Por ejemplo, cuando empieza la democracia en Chile, varios
de los programas de las ONGs o algunas estrategias se transfieran hacia
programas del estado. En este sentido, también en América Latina se trasladaron
personas desde las ONGs hacia los ministerios de educación.
Analicemos
a continuación qué sucede en el campo del poder y en el campo social. Las
instituciones sociales están sujetas a las mismas reglas de juego: urgencia y
cumplimiento de metas. En vez de hablar de mundo globalizado o globalización,
aludo a inclusión excluyente, porque como lo mencioné al principio de esta
presentación me parece importante destacar que no es cierto que haya exclusión,
todos estamos adentro. Es a lo que se refiere Hart cuando habla del Imperio, ya
no hay fronteras, ni centro periferia, todo es imperio; todos estamos ahí. Esa
inclusión excluyente es voraz, se come todo, toda diferencia, todo intento de
hacer algo distinto. En Argentina, se usaba la expresión “lo chuparon”, para
decir que una persona había sino desaparecida impunemente del mundo público por
agentes del estado.
En
“Hombres en tiempos de oscuridad”, Hanna Arendt destaca no sólo que estos
tiempos son recurrentes en la historia de la humanidad, sino que siempre hay
posibilidades de iluminación, las cuales depende menos de las teorías que de
las obras de algunas personas. Y la luz de esos hombres y esas mujeres puede
ser tenue como una vela o muy fuerte; debido a que nuestros ojos están
acostumbrados a la oscuridad, generalmente no nos damos cuenta. Tampoco nos
damos cuenta si es la luz de una vela o una luz más radiante, lo interesante es
que es una luz. Arendt nos reconforta
al recordarnos que en tiempos oscuros siempre existe una posibilidad de cambio
y de revelación. Un punto muy interesante que menciona Arendt es que hay una
pérdida de sentido; se habla como una repetición de lugares comunes, tanto en
la vida cotidiana como en la profesional; se producen muchos informes, pero los
temas importantes se omiten; eso es lo que Heidegger llama el “mero palabreo”.
Los invito un minuto a revisar desde la publicidad hasta los discursos
educativos para confirmar cuanto de lo que se dice es simplemente para ocupar
el tiempo y olvidarnos de los temas fundamentales. De allí la sensación de
desencanto que acompaña nuestro paso por la vida cotidiana. Asimismo, considero
que vivimos tiempos de violencia, racismo e intervenciones militares por parte
del “Hermano mayor” y a la par, habitamos en mundos donde existe la
solidaridad.
También
ha tenido lugar una informalización creciente de trabajo donde ya no podemos
hablar de sector informal como un nicho (lo opuesto a sector moderno) sino de
una informalización transversal que nos afecta a todos. Estudios sobre
egresados de la educación superior muestran que un grupo importante de ellos
trabajan en tareas no relacionadas con aquello que estudiaron, incluso algunos
trabajan en el sector informal. Hay un creciente proceso de sobre empleo y
desocupación que incluso significa que esas palabras ya no son adecuadas. ¿Qué
es realmente subempleo y desocupación? Son nuevas formas de sobrevivir donde
cada vez más el estado no se hace cargo de las personas, sino que ellas costean
su propia sobrevivencia. Desigualdades crecientes de todo tipo se han
generalizado en el mundo social. También ha tenido lugar una homogenización
social creciente y la aparición de complejos sistemas integrados de servicios;
Saramago en su novela, “La caverna”, establece la metáfora entre la caverna
descrita por Platón y el Centro Comercial; al igual que los personajes de la
caverna, los que trabajan en el Mall ven el mundo a través de él. Participamos
en sistemas integrados de servicios y es muy fácil que nuestras ciudades se
colapsen y quedemos absolutamente desvalidos. En este mundo también está la
posibilidad de lo imprevisible que puede ser favorable o desfavorable así como
un espacio muy grande de indeterminación. Nuevos actores se hacen presentes;
comparto la idea de Hart de que son las multitudes las que están haciendo la
historia; podemos pensar en todos los movimientos sociales que están surgiendo
en Argentina o en México, como los piqueteros o el zapatismo, movimientos
nuevos diferentes a movimientos como el feminismo o los movimientos
ecologistas; movimientos que se diferencian también de la lógica de los
partidos tradicionales, que son otra cosa, que se están constituyendo. Tenemos
que pensar nuevas formas de solidaridad entre la gente porque es interesante
cómo en este tiempo oscuro también aparecen formas inéditas, magníficas y
generosas de solidaridad. Nuestros desafíos en educación tienen que ver con la
diversidad frente a lo homogéneo, a este esquema panóptico y a los desafíos de
la libertad.
Ya
analizadas la lógica de las Reformas, el campo de poder y el campo de
conocimiento en el cual se desenvolvieron, veamos ahora ¿Cuáles son la
expresiones operativas? No hago referencia a componentes o estrategias, sino a
las pistas o hechos que nos muestran que en un lugar dado tuvo lugar la
Reforma.
La
primera pista de que hubo Reforma son las leyes generales de educación. Estas
Leyes, de carácter general fueron promulgadas a principios de los 90’s y en
algunos países a fines de los 80’s (en algunos países fueron denominadas Ley
Federal, como en Argentina), constituyeron un marco legal inclusivo, que cubría
al conjunto del sistema educativo.
La
segunda pista es que tiene lugar un “cambio integral o sistémico” y cambios en
la estructura de los sistemas educativos. Se generaliza la educación básica
como un nivel nuevo del sistema educativo, que integra a la educación primaria
y a un ciclo o a los dos ciclos de la educación media, de acuerdo con los
países (la educación básica va a tener una duración variable de 8 a 10 años
según los países). Este cambio implica también una extensión formal de la
escolaridad obligatoria. A principios de los ochenta la escolaridad obligatoria
promedio de la región de América Latina es de 7 años y al final de la década
está en torno a los 9 años. Por ley ha
tenido lugar una extensión formal de la escolaridad obligatoria.
La
tercera pista es que ha tenido lugar una escolarización cada vez más temprana,
no sólo crece la incorporación en la educación inicial en la región sino que
más países empiezan a pensar la educación inicial como obligatoria, incluso
para los cuatro años de edad y obligatoria o significativa para los tres años.
Este tren de la escolaridad empieza antes, como parte de la lógica de la
eficiencia.
La
cuarta pista es que tiene lugar un aislamiento de la diversidad, o dicho de
otra manera la educación para poblaciones específicas se resuelve en espacios
aparte, tales como programas para comunidades indígenas, para mujeres, para
discapacitados. El caso de Argentina es ejemplar, ya que crea un sistema de
regímenes especiales, que incluye la educación de personas jóvenes y adultas,
la educación artística, la educación especial y la llamada educación aborigen.
Al mismo tiempo, se observa un movimiento creciente por la reivindicación de la
diversidad; se ha generalizado en las últimas dos décadas el planteo de la
educación bilingüe intercultural, un enfoque de género planteado como
transversal así como la propuesta de la integración educativa. O sea que en
relación con el tema de la atención educativa a la diversidad, la situación es
contradictoria.
La
quinta pista es que se observa una concentración de las acciones en el sistema
educativo para la población escolar mientras se mantiene la marginalidad en que
ha vivido la educación de las personas
jóvenes y adultas.
Analicemos
a continuación cuáles ha sido las estrategias de las Reformas. Asumo la
hipótesis de que las Reformas se concentran en la gestión, porque desde la
gestión se establece el control, y que giran en torno de tres estrategias que
se complementan entre sí. En este marco, el papel de los educadores se relega a
un segundo plano. La primera estrategia es la descentralización administrativa,
que abarca todas las acciones que tienen que ver con la delegación en los
niveles locales y con la autonomía
escolar; en torno a esto hay una gran cantidad de programas innovadores.
La segunda estrategia es unificar en
torno de un currículo común y al mismo tiempo flexibilizar el currículo, dando
un espacio de definición desde la escuela y/o desde otros niveles intermedios
(provincias, estados). Es fuerte en la región la idea de un currículo común a
nivel nacional (en algunos países se hizo referencia a contenidos fundamentales
y “objetivos mínimos” o a “objetivos comunes”). Para definirlos se crearon equipos de especialistas en los
países, tanto para la educación básica como para la educación media; en algunos
países también se formularon contenidos comunes para las carreras de formación
inicial de educadores o estándares de desempeño.. Ésta idea de currículo común
se coordina con currículo flexible; vuelve a repetirse la lógica de centro
periferia: es un currículo flexible con un núcleo fuerte definido desde el
centro. Se promueve la descentralización administrativa y pedagógica y la
posibilidad de un espacio de autonomía en la escuela, y al mismo tiempo el
proceso sigue siendo definido desde el centro.
Sobre
este tema ha existido mucho debate y la conclusión es que la descentralización
ha sido más administrativa que pedagógica, descentralización sin los recursos adecuados,
aumentando las desigualdades. Respecto al tema de los contenidos comunes, en
varios países se consultó a los educadores acerca de cuáles contenidos incluir;
sin embargo no se consultó la idea misma de los contenidos mínimos y los
objetivos comunes (Thayer, 1998).
Si
hacemos este análisis respecto de las Reformas en su conjunto, la hipótesis que
suscribo es que desde las Reformas tuvieron lugar consultas nacionales o
consultas parciales referidas a algunas medidas importantes (como los contenidos
mínimos) pero lo que no se puso a consulta fue la idea misma de la Reforma o el
proyecto global. Ésta operación es parte de lo que aquí hemos denominado el
camuflaje.
La tercera estrategia ha sido la de
recentralización, mediante diferentes mecanismos, todos ellos muy fuertes: la
formación docente, las nuevas tecnologías de la información y la evaluación.
Esta también es una tesis de Popkewitz. La formación docente en servicio ha
sido especialmente unificador de la formación de los educadores; ha estado
orientada pro la idea de profesionalizarlos; la “profesionalización” da cuenta
de un saber que se atribuye desde fuera a alguien que todavía no es
profesional. Las redes informáticas entre escuelas y la introducción de los
computadores en las escuelas ha sido parte también des este proceso de
unificación, en cuanto garantizan el intercambio en torno a mensajes comunes.
La evaluación a las escuelas, el diseño y aplicación de pruebas estandarizadas
para medir los aprendizajes escolares, la elaboración de sistemas de
indicadores de la calidad educativa, son todas acciones que ponen a todos a
competir y a igualarse. Sin duda que estos sistemas educativos reformados son
más “interactivos”que los de los años setenta o cincuenta, pero el punto es que
se genera una participación altamente dirigida desde el centro, en torno a los
objetivos y a los marcos normativos de los sistemas educativos antes que de los
intereses de los educadores, los estudiantes y las familias.
Preguntémonos a continuación ¿Qué pasa
con la formación y los educadores en las reformas? Ya habíamos hecho referencia
a que los educadores ocupan un lugar margina en las reformas. Sin duda son
necesarios, pero como ejecutores o administradores de un programa establecido.
Por eso, el discurso de las reformas alude a la importancia de los educadores.
Pero este discurso no se acompaña con mejoras en las condiciones de trabajo.
Por el contrario, la orientación ha sido a la “normalización”, que tiene que
ver con homogeneizar y controlar. Es necesario garantizar que los ejecutores
compartan un libreto o guión común. En la formación inicial, la normalización
se ha manifestado como procesos de acreditación de las escuelas normales,
nuevos estatutos para los institutos docentes , concursos de proyectos para las
universidades u otros mecanismos (definición de contenidos mínimos o de
estándares de desempeño), que convergen en esta decisión del nivel central de
definir una manera común de ser educador. Es interesante destacar que en varios
países de la región esto ha llevado al cierre de las escuelas normales ubicadas
en sector rural o en ciudades pequeñas, con el argumento de la eficiencia y la
concentración de recursos; en este caso se ha olvidado que esas escuelas eran
una opción válida de educación superior para los jóvenes de esas localidades.
También en algunos países se ha establecido que los institutos de formación
docente “tienen que investigar”, sin crear las condiciones para esta tarea.
En tiempos de Reforma tuvo lugar una
extensión formal de la escolaridad en la formación inicial de los maestros. De
acuerdo con un estudio de UNESCO )1995, 17 países), mientras a principios de
los setenta los maestros egresaban en promedio con 12 años de escolaridad
(contados desde la educación primaria), a mediados de los 90’s el promedio
regional se había elevado a 14 años; incluso en algunos países como Cuba y
Chile la escolaridad era de 17 años. Al
mismo tiempo ha tenido lugar una terciarización creciente o una
transferencia de las instituciones de formación hacia la educación superior. Lo
interesante es que así como ha crecido la escolaridad obligatoria para la
población en edad escolar también se ha incrementado la escolaridad en la
formación inicial. En la formación en servicio tuvieron lugar formaciones
masivas, operativas, instrumentales, formaciones “externas”, para que los
educadores pudieran satisfacer los requisitos que establecían los nuevos
programas que se estaban implantando. La formación de los educadores de adultos
sigue siendo algo que se deja librada a la práctica de los propios
educadores o bien se desarrolla como
algo marginal y aparte del resto de las instituciones de formación. Una vez
más, la formación opera como un espejo de su propio campo educativo.
En suma, la formación se realiza al
margen de las condiciones de trabajo y sin promover ni las organizaciones de
educadores ni la interlocución de estos con el estado.
Un punto importante a caracterizar es cuáles fueron los programas de las Reformas, en el entendido que éstas son “sistemas de programas”. En primer lugar, se crearon megaproyectos transversales de mejoramiento de la calidad en varios países de la región. Estos proyectos son transversales a todos los niveles del sistema educativo e incluyen desde programas focalizados para mejoramiento de la educación básica hasta programas de descentralización pedagógica y de incorporación de las nuevas tecnologías de la información en el ámbito escolar. Además de estos megaproyectos se desarrollaron un alto número de programas articulados entre sí (algunos de ellos eran componentes de los megaproyectos), todos orientados por los principios de mejoramiento de la calidad y la equidad en educación. Entre ellos se destacan:
·
Programas de
descentralización y autogestión, que incluyen en algunos casos contratación de
maestros desde la escuela.
·
Programas de
evaluación y medición de la calidad, promovidos por los organismos
internacionales como UNESCO (incluye el diseño de sistemas de indicadores).
·
Programas de
elaboración de objetivos y contenidos curriculares por nivel
·
Programas compensatorios en distintos países, que en
general trabajan con un “paquete” de medidas, tales como materiales, formación
docente e infraestructura y en algunos casos como el de México se mejoran
salarios para los maestros de arraigo.
·
Programas
focalizados, que aplican políticas de discriminación positiva. A modo de
ejemplo, el programa de las 900 escuelas de Chile; lo que pasa en estos
programas que algunas escuelas no logran mejorar y “salir” del programa. Esta
situación avala la hipótesis de que la discriminación positiva no reduce
desigualdades sino que las conserva o las agudiza, porque trabaja con
estrategias de “protección” y porque no promueve el diálogo entre diferentes.
·
Proyectos institucionales
de escuela y proyectos de mejoramiento pedagógico en la mayoría de los países.
·
Redes escolares informáticas.
·
Programas de mejoramiento de los
aprendizajes; en este caso el programa ejemplar es “Escuela Activa”, que
después se difundió por América Latina.
·
Proyectos de formación en servicios, centros de maestros
en diversos países y otras formas de formación de servicio, aquí empiezan a
crearse complejas redes institucionales; por ejemplo, el ministerio de
educación contrata a las universidades para que éstas sean instituciones
formadoras; se crean circuitos y redes de formación.
·
Proyectos
institucionales en instituciones formadoras, con fondos concursables para
proyectos innovadores integrales de mediano plazo
·
Proyectos de
capacitación para jóvenes, en el ámbito del Ministerio del Trabajo; que si bien
no eran parte de las Reformas en sentido estricto, fueron contemporáneos y muy
importantes por su orientación y cobertura masiva.
Estamos
llegando al final de esta presentación y restan dos preguntas. La primera,
preguntarnos por ¿Cuáles son los efectos de las Reformas? Incluiré no sólo
efectos directos sino efectos indirectos y procesos que se han dado junto con
las Reformas.
En
primer lugar, se produjo una reducción del espacio de la critica; la Reforma
fue planteada como la verdad; al mismo tiempo, se observa una reducción de la
concepción que lo educativo es político; consecuentemente, lo educativo se
transforma en algo técnico. Nos hemos involucrado en querer cosas practicas, olvidando
que cualquier cosa practica es teórica y viceversa. De allí que la Reforma sea
no sólo la verdad, sin la verdad técnica, doblemente fortalecida. Como
planteábamos al principio, la Reforma deviene Iglesia.
En
este marco se manifiestan un conjunto de procesos tales como:
a)
una perdida de las
conquistas laborales de los educadores o al menos persiste su posición
marginal;
b)
una legitimación de
la educación como empresa sujeta a reglas de mercado (de allí el uso
generalizado de términos como “receptores” o “usuarios”, para nombrar a los
estudiantes);
c)
para la gente común,
la educación gana una mayor visibilidad social; es decir, el debate sobre
educación está muy presente tanto en los medios de comunicación como en las
conversaciones informales; sin embargo, esto es en mayor grado un resultado de
los movimientos de los educadores que de las Reformas y de la difusión de sus
evaluaciones;
d)
una privatización
fuerte de la educación, en el sentido de que no solamente hay más escuelas
privadas sino que hay una reducción del espacio de lo público y una desigualdad
en términos de calidad en la escuela publica; cada vez más la clase media
cuando puede se retira de la escuela pública en muchos países;
e)
se hace presente una
concepción por la cual la educación se ve fundamentalmente como la escuela; por
eso puse en el gráfico un triangulo porque me parece clave;
f)
una agudización de
desigualdades, en estrecha relación con el incremento de la pobreza;
g)
la presencia creciente
de las tecnologías de la información así como su idealización olvidando que lo
que cuenta es el vínculo pedagógico;
h)
se consolida un
discurso que afirma que la educación tiene que estar ligada a proyectos
sociales;
i)
la presencia de un
alto número de personas que no han iniciado o completado la educación básica en
la región, en torno a los 150 millones de personas en América Latina;
j)
una referencia
recurrente a la articulación educación y trabajo, que se da más en el discurso
que en la práctica;
k)
un crecimiento de la
escolaridad obligatoria, que ya fue analizado; y mayor incorporación a los
sistemas educativos, si tomamos como referencia las tasas brutas y las tasas
netas de incorporación;
Una aclaración importante: Las Reformas han sido poco evaluadas
o lo han sido principalmente a través de la evaluación de los programas
innovadores, pero sin embargo, la evaluación del PPE (1980-2000) coincide con
la época de las Reformas y podemos confiar que este documento nos da pistas
certeras; igualmente, nos ofrecen información
los documentos de la evaluación de la propuesta de Educación para Todos,
que coincide con la década de los 90’s. A partir de estos documentos podemos
hacer una lectura de las Reformas. Estos documentos nos dicen que contamos con
altas tasas de incorporación a la educación básica; en todos los países las
tasas brutas están por encima del 90%; sin embargo, la expansión educativa es
anterior a las Reformas, y a partir de los ochenta el crecimiento es lento; la
expansión es parte de la etapa de democratización social de América Latina.
l)
grandes inversiones
en educación y mejoramiento de la infraestructura, pero la pregunta es ¿para
qué?; cuánto del dinero ha implicado endeudamiento para los países; y cuánto de
ese dinero se ha gastado en pago de sueldos de especialistas y cuánto de ese
dinero ha llegado en forma directa a los educadores y a los estudiantes?;
¿Cuáles
son los procesos emergentes hoy en día?
Considero
que si hay procesos emergentes interesantes, hay organizaciones de educadores
que son de distinto tipo, por ejemplo los foros de educadores de adultos en
Brasil, foros estaduales, movimientos pedagógicos fundamentalmente en Colombia,
todos procesos nuevos e
inclasificables.
Se han consolidado sindicatos de
educadores con espacios para la reflexión y la formación pedagógica, estoy
pensando concretamente en CTERA, de Argentina, que cuenta con un instituto de
investigación, una escuela de capacitación y que está desarrollando acciones de
formación para los formadores (profesores de institutos de formación docente).
Asimismo están creciendo las redes y
grupos de interaprendizaje de maestros y de formadores en México, Colombia,
Argentina, Chile, entre otros. Están consolidándose más y más modalidades de
formación entre pares, en movimiento, que no siguen la lógica del centro sino
de lo local; un ejemplo de este tipo de trabajo es la Expedición Pedagógica de
Colombia, coordinada por la Universidad Pedagógica Nacional de ese país.
Empiezan
a emerger espacios abiertos a la crítica, la investigación y la producción de
teoría. Este espacio que genera el CEAAL por ejemplo es uno de ellos o espacios
que han creado algunas universidades o grupos de investigadores de manera más
formalizada o menos formalizada.
También,
se observan articulaciones nuevas entre educación, trabajo y proyectos
sociales; en el caso de México, por ejemplo, la creación reciente del Consejo
Nacional de educación para la vida y el trabajo (CONEVIT) me parece que es una posibilidad inédita en América
Latina.
La
última pregunta que quiero plantear es: ¿Hacía dónde van las reformas y hacia
dónde vamos nosotros? Hay muchas evaluaciones de programas innovadores. Y
también están las evaluaciones del PPE y de EFA que muestran que las grandes
metas regionales no se cumplieron. Recuerden a modo de ejemplo que en el
Proyecto Principal se planteaba “eliminar el analfabetismo” antes del año 2000,
y que estamos muy lejos de eso.
¿Qué
sucede con las Reformas en tiempos de agudización de la crisis? Un buen ejemplo
es Argentina, porque las Reformas todavía podían funcionar cuando se contaba
con muchos recursos externos pero, ¿qué sucede ahora cuando las maestras
declaran que los niños van a la escuela porque necesitan tomar un vaso de
leche? En tiempos de crisis la llamada “deserción” aumenta y la escuela pública
se debilita...¿Qué pasa con las Reformas educativas cuando los nuevos
movimientos sociales como los piqueteros (en el caso de Argentina) o los
campesinos (recuerden la gran huelga en Bolivia en el año 2000) cortan o
cierran las carreteras. ¿Qué pasa con eso?
Considero
que nuestra opción es trabajar desde la sociedad civil, que no quiere decir
negar el diálogo con el Estado, sino trabajar con los educadores, desde los
educadores y desde las comunidades y centrarnos en lo educativo concibiendo lo
educativo como un proceso práctico reflexivo, como una integración de educación
y trabajo y de educación-política. Cuando digo pensamiento reflexivo tiene que
ver con la libertad de mirar los esquemas que nos constituyen y ver si lo
podemos hacer de otra manera.
Considero
que hoy los riesgos son que nosotros podemos creernos “de izquierda”, por
decirlo de algún modo, y estar en la derecha. Algunos han hablado de una
“derechización” extrema del mundo; considero que es cierto, al igual que el
manejo que ha hecho Estados Unidos para justificar su política. Un escritor
argentino, Feimann, plantea que en la historia de los Estados Unidos siempre ha
tenido lugar una injuria y un dolor infligidos al pueblo americano, como fue
Pearl Harbor, y luego sobreviene la bomba de Hiroshima y ésta queda plenamente
“justificada”; entonces, ahora después de la injuria de las Torres, están creadas las condiciones para
justificar una guerra mundial, no sólo una guerra local sino una masacre en Medio
Oriente. Tendríamos que pensar por qué gran parte del mundo legitima un
discurso como el de los Estados Unidos, que sigue la lógica de la venganza y
del terror anticipado.
Ante
esto nuestra responsabilidad es si podemos hacer una pequeña iluminación. El
espacio de lo público, el exceso de luz pública en vez de desocultar, oculta
estos juegos de poder. ¿Cómo hacemos para que esa luz pública en vez de ocultar
desoculte? Y ¿cómo hacemos para no seguir ocultando? Es fácil volvernos tibios
porque somos parte de la vida en este planeta, porque trabajamos en una
institución y nos da miedo decir algo fuerte y que alguien se pueda enterar...;
hay una parte nuestra que es tibia y considero que es lo primero que tenemos
que mirar y dejar ir. La consecuencia y la honestidad son espacios que
necesitamos fortalecer en todos nosotros. Desde allí podremos construir
espacios colectivos solidarios.
Podremos navegar contracorriente con la seguridad de que estamos siendo
justos.
30
de septiembre de 2002
Ciudad
de México