IMPLICANCIAS NORMATIVAS DE LA PROPUESTA DE CARRERA MAGISTERIAL[1]

 

Profesor Manuel Paiba Cossíos

Magíster en Administración Educacional

 

 

I.  CONSIDERACIONES PREVIAS

 

Las normas sustantivas referidas al magisterio peruano, como la Ley del Profesorado, son normas de desarrollo constitucional. Las cuatro últimas Constituciones peruanas promulgadas en el siglo XX han consignado reiteradamente, casi con las mismas palabras, que “el profesorado es carrera pública”, como se muestra en el cuadro adjunto:

 

LOS PROFESORES EN LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES DEL SIGLO XX

 

Constitución	Artículo	Texto
Constitución de 1920	54º	“El profesorado es carrera pública en los diversos órdenes de la enseñanza oficial y da derecho a los goces fijados por la ley”.
Constitución de 1933	81º	“El profesorado es carrera pública y da derecho a los goces que fija la ley”.
Constitución de 1979	41º	“El profesorado es carrera pública en las diversas ramas de la enseñanza oficial. La ley establece sus derechos y obligaciones y el régimen del profesorado particular. El Estado procura la profesionalización de los maestros. Les asegura una remuneración justa, acorde con su elevada misión”.
Constitución de 1993	15º	“El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes”.

 

Para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales, en los últimos 50 años se han aprobado cinco dispositivos fundamentales referidos de manera específica a los maestros del Perú.

 

NORMAS SUSTANTIVAS DEL MAGISTERIO EN LOS ÚLTIMOS 50 AÑOS[2]

 

LEYES	DISPOSITIVO	APROBACIÓN	VIGENCIA
Estatuto Orgánico del Magisterio	- DS Nº 06	27.01.56
Estatuto y Escalafón del Magisterio Peruano	- LEY Nº 15215 - DS Nº 029-65-ED	13.11.64 03.05.65
Ley del Magisterio	- D.LEY Nº 22875 - DS Nº 008-80-ED	29.01.80 14.05.80
Ley del Profesorado	- LEY Nº 24029 - DS Nº 031-85-ED - LEY Nº 25212 - DS Nº 019-90-ED	14.12.84 03.05.85 19.05.90 19.07.90	16.12.84 11.05.85 21.05.90 30.07.90
Colegio Profesional de Profesores del Perú	- LEY Nº 25231 (No reglamentada)	07.06.90	09.06.90

Una nota reiterativa de las últimas tres leyes del profesorado es que su aprobación se ha dado al culminar los respectivos periodos gubernamentales, lo que en la práctica ha significado trasladar al nuevo gobierno la responsabilidad de su cabal implementación y cumplimiento. Ello suponía fundamentalmente, prever los recursos consignados para financiar a cabalidad su vigencia (como la Cuenta Especial “Fomento Educativo” o el “Fondo Nacional de Desarrollo Magisterial”), cosa que no ocurrió.

 

Siempre ha sido necesaria la lucha de los profesores, expresada en diferentes protestas y paralizaciones que la historia tiene registrada, para lograr el cumplimiento parcial de aquello que era un mandato legal de obligatorio cumplimiento.

 

Esta dación de leyes al final de un periodo gubernamental no es casual. Para las agrupaciones políticas los profesores son particularmente importantes en tiempos electorales pues numéricamente representan un codiciado caudal de votos.

 

La década del 90 representó un cambio sustantivo respecto a la lógica anterior, pues el Gobierno asumió como política explícita el desconocimiento de la legislación magisterial. Para ello no consideró necesario derogar ni sustituir la Ley del Profesorado vigente y si más bien aprobar en cada circunstancia normas específicas que la hicieron inoperante.

 

La persistencia de esta política a lo largo de una década anuló en la práctica la Ley del Profesorado como referente normativo de los maestros. Ello ha tenido consecuencias directas en la nueva generación de maestros quienes se incorporaron al servicio oficial sin conocer debidamente la norma que rige su actividad profesional y laboral. También ha incidido en la visión de algunos estudiosos de la problemática magisterial quienes no han considerado necesario revisar con detenimiento las normas magisteriales y en más de una ocasión arriesgan juicios que no tiene sustento en el texto legal vigente.

 

En este periodo igualmente se han agudizado aspectos problemáticos de la normatividad educacional, referidos principalmente a la ausencia de un marco normativo coherente, integrado y actualizado; el desconocimiento de la jerarquía de las normas en la expedición y aplicación de las mismas; la profusión de dispositivos que dificultan su aplicación con criterios uniformes y la escasa divulgación y explicación de la normatividad que se expide. Aún hoy sus efectos persisten pues el desorden normativo se sigue alimentando con nuevos dispositivos en cuya expedición no siempre se tienen en cuenta - porque tal vez no se conocen - las normas previas ni su jerarquía.

 

Es en este contexto donde se propone revisar y modificar una normatividad magisterial formalmente vigente pero cuya aplicación ha sido sustancialmente recortada y distorsionada. Desde la óptica de los maestros la restitución del actual Estado de Derecho supone principalmente dar plena vigencia a los mandatos de la Ley del Profesorado cuya aprobación inicial data de 1984. Para el Ministerio de Educación el énfasis pasa por establecer una nueva carrera pública que revalore al maestro, uno de sus objetivos estratégicos de mediano plazo.

 

 

II. IMPLICANCIAS NORMATIVAS DE LA PROPUESTA DE CARRERA MAGISTERIAL VOLUNTARIA DE EXCELENCIA

 

Resulta claro que no se trata de proponer textos específicos de las modificaciones normativas necesarias, pero sí analizar las implicancias de la propuesta en relación a las normas vigentes. Además, los textos finales revisados no permiten en todos los casos un análisis más puntual.

 

El núcleo central de esta revisión es la propuesta de Carrera Magisterial, pues los otros aspectos sólo tienen sentido en la medida que complementan el diseño de carrera que se propone.

 

A. El carácter voluntario de ingreso a la nueva Carrera

 

La nueva carrera que se propone, llamada de excelencia, es de carácter voluntario. De acuerdo al texto leído, esta voluntariedad solo se da en caso de los profesores en actual servicio, pero no para los nuevos docentes quienes tienen un único camino de inserción en la carrera.

 

Como lo refiere el texto, aprobada la propuesta coexistirían de hecho dos sistemas de carrera: Carrera Pública Docente (actual) y Carrera Magisterial Voluntaria de Excelencia (nueva). Deberá ponerse en marcha un Sistema de Reconversión que fije las condiciones, los requisitos y las exigencias que deberán cumplir los docentes que actualmente se encuentran en la Carrera Pública Docente para solicitar en forma voluntaria su ingreso a la nueva Carrera, previa evaluación de su desempeño. No se dan mayores precisiones pues se afirma que ello requiere de un estudio especial  que se haría cuando se haya tomado la decisión de optar por la Propuesta.

 

La idea ha sido tomada de la experiencia mexicana y se admite que “sería necesario conocer más de esta experiencia para que los planteamientos sean más claros y se adecuen a nuestra realidad”.

 

Caben algunas reflexiones desde el ángulo normativo:

 

En el Perú, por reiterados mandatos constitucionales hay una disposición específica para los maestros: “El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública” y el mismo texto consagra como un principio de toda relación laboral el “carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”.

 

Quienes ya son profesores nombrados y han hecho carrera en el marco de la actual Ley del Profesorado tendrían fundadas razones para cuestionar la existencia de carreras paralelas pagadas con fondos del Tesoro Público y menos aún que se pusieran en entredicho sus ascensos de nivel ya logrados. Para ellos la historia laboral no comienza recién y ninguna norma - por excelente que se postule - puede desconocer derechos constitucionalmente garantizados. Para un profesor nombrado no hay carrera nueva, lo que existe es una carrera diferente a la que tiene derecho de acceder previas adecuaciones que reconozcan lo avanzado y planteen hacia adelante nuevas exigencias.

 

En el caso de los nuevos profesores que ingresen al servicio estando vigente la nueva propuesta, el acceso tiene una sola vía. Ellos no tiene la alternativa de escoger la “vieja” carrera o la “nueva” y su única opción es cumplir los requisitos de acceso establecidos, empezando por una etapa de inserción en calidad de contratados. Para ellos no se trata de una Carrera Magisterial voluntaria de excelencia.

 

En resumen, el establecimiento de una carrera de carácter voluntario debiera precisarse de mejor manera a fin de adecuarse a lo consignado en la Constitución. Precisado ello, lo postulado por la propuesta se consignaría en un ley alternativa.

 

B. La estructuración por niveles

 

Al igual que la actual Carrera Pública del Profesorado, la propuesta prevé cinco niveles de carrera donde accederán los docentes con título pedagógico quienes serán nombrados de acuerdo a condiciones y exigencias a especificarse.

 

El tiempo mínimo de permanencia en cada nivel se muestra en el cuadro comparativo adjunto:

 

TIEMPO MÍNIMO DE PERMANENCIA EN CADA NIVEL

 

PROPUESTA				ACTUAL CARRERA
Niveles	Años (mínimo)			Niveles	Años (mínimo)
V.  Profesional Experto	Indefinido			V	Indefinido
IV. Profesional Destacado	1			IV	5
III. Profesional Avanzado	7			III	5
II.  Desempeño Profesional	5			II	5
I.    Principiante	3*			I	5
Número mínimo de años para acceder al último nivel	15*			Número mínimo de años para acceder al último nivel	20

 

* La propuesta considera que previamente al I nivel hay un periodo de inserción de un año como contratado que se computara dentro del período de permanencia en el Nivel I.

 

Según la propuesta, en un tiempo mínimo de 15 años un profesor podrá llegar al máximo nivel de carrera superando los procesos evaluativos previstos en todos los niveles. A pesar de postularse como una carrera exigente, reduce en cinco años la situación actual que es de 20 años. Lo que no se explican son los criterios que se han tenido en cuenta para determinar los tiempos de permanencia mínima en cada nivel, tiempos que oscilan entre uno y siete años.

 

Respecto al documento inicial donde el recorrido por la carrera superaba los 20 años, hay en la versión final una variación sustantiva. Llama particularmente la atención el caso del IV nivel donde  se requiere únicamente un año de permanencia para acceder a al máximo nivel de Profesional Experto.

 

La propuesta va más allá, pues plantea la posibilidad de que a su solicitud los docentes puedan ser evaluados y promocionados antes del periodo de permanencia fijado para el nivel donde se encuentran. Se conceptúa esta “vía rápida” como un estímulo a la capacidad y al interés de los docentes.

 

Además de sustentar debidamente la variedad de tiempos de permanencia propuestos para cada nivel, es del caso analizar las implicancias laborales y económicas de este hecho. Por un lado, a edades más tempranas que antaño los profesores pueden llegar al techo de la carrera y por otro, la propuesta postula una carrera que oferta claras diferencias remunerativas entre nivel y nivel.

 

En la Ley del Profesorado actual, los 20 años estipulados como tiempo mínimo se distribuyen de manera uniforme a falta de un criterio que justifique la diferencia. Igual ocurre con otras Leyes de Carrera de la administración pública.

 

En la ley actual tampoco ingresan a la carrera quienes no tienen título pedagógico y quienes ejercen función docente sin tener el título de profesor disponen de un mecanismo para acceder a la carrera apenas obtienen este título. No resulta cierta la afirmación que habla de una “quasi” carrera paralela de 5 segmentos cuyo tiempo de servicio no es reconocido al ingresar a la carrera.

 

Las cinco categorías (A, B, C, D, y E) en que se distribuyen los no titulados que laboran en el sistema incluyen también a quienes tienen  títulos profesionales diferentes al de profesor. Estas categorías y sus remuneraciones se ubican fuera y por debajo de quienes pertenecen a la carrera. Cuando obtienen el título de profesor acceden inmediatamente a uno de los niveles de la carrera según el tiempo de servicios que se indica en la tabla:

 

Tiempo de servicios	Nivel Magisterial
-  Hasta 7 años	I
-  De 7 a 14 años	II
-  Más de 14 años	III

 

El mismo tratamiento tienen los Auxiliares de Educación actualmente nombrados, cuando obtiene su título pedagógico.

 

Debería ser materia de reflexión la situación de los profesionales que acceden al servicio, a quienes el sistema admite como postulantes en plazas que corresponden a las áreas técnicas del nivel secundario y a los centros de educación ocupacional.

 

En resumen, la nueva estructuración de los niveles magisteriales debe hacerse por Ley.

 

C. La remuneración por cargos

 

En la propuesta se puntualiza que para los efectos de la Carrera y en cada Nivel, se definirán previamente:

 

·         Los cargos (puestos) debidamente especificados con precisión de funciones, roles y responsabilidades, a los que puede acceder el docente de cada Nivel en las áreas que se determinen.

·         Las remuneraciones que correspondan a estos cargos de acuerdo con las exigencias definidas para los mismos, y

·         Las competencias que serán exigibles en el Nivel respectivo y que tendrán relación con los estándares de calidad establecidos y ponderados.

 

Esto quiere decir que los maestros percibirían sus remuneraciones según los cargos (puestos de trabajo) que desempeñen en cada nivel y área donde se desempeñen y no habría diferencia de pagos por jornada laboral, por cuanto la propuesta plantea una jornada única de 40 horas, similar a la de otros trabajadores de la Administración Pública.

 

Una primera consecuencia de pagar por cargos es la diversidad de escalones remunerativos previsibles al interior de cada nivel, pues el mismo estudio referido a Política y Escalafón Salarial prevé que éstos serán numerosos y variados, según la realidad de las diversas escuelas y regiones del Perú. Se generaría un sistema de pagos más complejo que el actual - donde la remuneración diferencia nivel yy jornada laboral – estructurado en 30 escalones remunerativos: 15 correspondientes a los niveles de carrera (3 por nivel) y 15 a las categorías donde se ubica el personal sin título profesional en educación (de la A, a la E).

 

La legislación actual también distingue entre niveles y cargos. Los niveles estructuran la carrera y los cargos “son los puestos de trabajo a través de los cuales los profesores desempeñan las funciones asignadas” (Art. 149º del Reglamento). La diferencia con la propuesta es que los diferentes conceptos remunerativos se asignan por nivel y jornada de trabajo y el desempeño de un cargo da derecho a percibir una bonificación adicional.

 

Algo similar ocurre con otras Leyes de Carrera establecidas en nuestro país, donde el referente central para el pago de remuneraciones es el nivel de carrera.

 

Si bien el actual Reglamento de la Ley del Profesorado ha determinado los cargos de la Carrera Pública tanto para el Area de la docencia como para el Area de la Administración de la Educación, hasta la fecha el Ministerio de Educación no ha cumplido con dictar “las normas específicas estableciendo los requisitos mínimos para cada cargo” (Art. 152º, párrafo final). Este hecho es una omisión de la autoridad, no de la norma.

 

Por cierto que es necesario determinar la naturaleza de los cargos, precisando sus funciones y requisitos para su desempeño. Sobre ello trabajó por años la Dirección Nacional de Personal del INAP encargada de estructurar el Manuel Normativo de Clasificación de Cargos de toda la Administración Pública, documento que aún hoy sirve de referencia en dependencias del Estado. Dicha clasificación ubicó los cargos en los diferentes niveles de carrera por Grupos Ocupacionales y sirvió de base para la dación de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público, normada por el aún vigente Decreto Legislativo Nº 276. La lógica es la misma, cargos al interior de los niveles y pago en función de estos últimos.

 

Es obvio que una mejor tipificación de los cargos precisando funciones y responsabilidades, facilitará la evaluación del desempeño laboral del maestro y como se afirma, ello servirá de referente y ayuda a evaluador y evaluado. Lo que se pone en discusión es la conveniencia de remunerar por cargos.

 

Lo cierto es que si uno se atiene al ejemplo de la propuesta, donde se ilustra la dinámica de funcionamiento de la carrera magisterial vinculada al escalafón salarial basado en puesto, hay bastante similitud con lo que ya viene ocurriendo desde hace 9 años con el personal directivo de CE públicos urbanos y rurales. Desde 1993 se les otorga bonificaciones no pensionables, adicionales a su remuneración del nivel de carrera. En un caso, por trabajo efectivo en los cargos de Director y Subdirector (DSE Nº 077-93-PCM). En otro, por servicio efectivo en zonas rurales y de frontera (D. Ley Nº 25951). Estos pagos tiene la misma característica del llamado bono temporal del ejemplo.

 

Los documentos revisados admiten que el asunto implica un proceso más complejo que el ejemplo descrito y que se requieren análisis más detallados sobre sus ventajas y desventajas “por lo que convendría dejarlo para una siguiente etapa y concentrar esfuerzos en establecer un consenso (entre los maestros y los responsables de tomar decisiones en este tema) sobre la importancia de pagar, al menos parte del sueldo del maestro por lo que hace, mientras la otra parte se pague por lo que saben hacer (independientemente del cargo al que han sido asignados)”. No hay duda de lo complejo de este asunto.

 

D. El ingreso al servicio por contrato (etapa de inserción), previo al ingreso en la Carrera

 

La propuesta establece que el profesor ingresa al servicio en calidad de contratado y – si supera las evaluaciones previstas – accede nombrado al I nivel de la carrera. A este periodo inicial se le conoce como etapa de inserción y su duración es de un año. Se consigna igualmente que inicialmente se había propuesto dos años pero se redujo a uno “ante la cerrada oposición del Gremio y de algunos docentes”. Entendemos que lo último es una referencia anecdótica pues no constituye sustento ni referente suficiente para una propuesta técnicamente formulada.

 

Lo cierto es que de acuerdo al procedimiento propuesto esta etapa puede durar dos años, si es que en el primero no supera la prueba de evaluación y obtiene la Certificación Profesional que lo habilita para ingresar al Nivel I de la Carrera. Si en esta segunda oportunidad no aprueba la evaluación saldrá del servicio.

 

En términos prácticos el planteamiento supone la generalización de los contratos como mecanismo previo a la posibilidad de ser nombrado y acceder a la carrera. Sobre el punto las normas actuales admiten los contratos como un forma de acceder al servicio, pero estos no constituyen requisito indispensable para efectos de nombramiento. Otorgan sí puntajes adicionales en los Concursos Públicos de Nombramiento como el actual.

 

La actual Ley del Profesorado y su Reglamento no detallan los procedimientos de contrato. Ello se consigna en dos Decretos Supremos: el DS Nº 007-2001-ED que norma la “Gestión y desarrollo de las actividades en los centros y programas educativos” y su norma complementaria el DS Nº 020-2001-ED que aprueba el “Reglamento de contratación de profesores en centros y programas educativos públicos”. Ahí se consigna un mecanismo colegiado para seleccionar profesores.

 

Técnicamente hablando la propuesta postula que el contrato se resuelve (es decir no se renueva) en un máximo de dos años si es que el profesor no supera las evaluaciones establecidas. Lo que no precisa es si a este profesor se le puede volver a contratar o ello ya no es posible. La segunda alternativa carece de fundamento legal.

 

Otra consecuencia de la propuesta es que ya no habrían contratos por más de dos años, pues transcurrido este tiempo debe haberse definido su situación: o ha logrado su nombramiento o está fuera del sector. En el primer caso la propuesta no precisa la persona, comité o entidad que determina la aprobación para acceder al Nivel I de la carrera.

 

En resumen, vía Decreto Supremo pueden incorporarse nuevas consideraciones sobre los profesores contratados y por Ley debe establecerse que el contrato previo es un requisito para acceder a nombramiento.

 

E. La estabilidad laboral ligada a la idoneidad profesional

 

La propuesta cuestiona la estabilidad laboral y señala que este concepto se ha modificado en el mundo e incluso ha desaparecido. Señala que “en las carreras de excelencia la opción es de mayor estímulo, apoyo y remuneración y la estabilidad se abandona”. Bajo estas premisas, propias del Banco Mundial y discutibles por cierto, postula una estabilidad laboral relativa ligada a la idoneidad profesional que se traduce en la posibilidad de ser retirado del servicio en el I Nivel si es que después de dos oportunidades, no supera la evaluación prevista.

 

En este esquema, un profesor una vez nombrado e ingresado a la carrera, puede salir del servicio sólo en el I nivel. En los otros niveles la no aprobación tienen como única consecuencia el no ascender de nivel. En otras palabras, la no idoneidad profesional tiene efectos sobre la estabilidad laboral del profesor únicamente en el I Nivel. En los otros niveles ocurre lo que hoy normativamente está previsto en la Ley del Profesorado que es el no ascenso.

 

Aunque en este tema la propuesta tiene un enfoque frontalmente opuesto a la Ley del Profesorado que establece como un derecho de los profesores la “estabilidad laboral en la plaza, nivel, cargo, lugar y centro de trabajo”, en términos operativos la controversia se circunscribe al I Nivel.

 

Siendo los cargos o puestos de trabajo centrales en el diseño de la carrera y pago de remuneraciones, no son mencionados por la propuesta al tratar el tema de la estabilidad. Supongo, por la lógica del razonamiento, que a partir del II Nivel quien no aprueba la evaluación prevista conserva el nivel y el cargo.

 

Sobre este punto de la estabilidad en el cargo, existe jurisprudencia vigente referida a los cargos directivos de centros y programas educativos, que ha sido aplicada por primera vez en el reciente proceso de ratificación de Directores. La Ley 26269 de enero de 1994 además de establecer que el acceso a este cargo se efectúa por estricto orden de méritos  y mediante concurso público, señala que “el periodo de gestión directiva tiene una duración de cinco años contados a partir de la expedición de la Resolución de nombramiento. Vencido el plazo el Director puede concursar nuevamente”.

 

Efectuada la reciente evaluación, varios Directores no han sido ratificados en el cargo directivo y en consecuencia volverán a un cargo docente, pero no pierden su nivel. Para este cargo específico de particular responsabilidad - por disposición de otra Ley  - no ha regido lo dispuesto por la Ley del Profesorado que reconoce el derecho a la “estabilidad laboral en la plaza, nivel, cargo, lugar y centro de trabajo”. De todas estas dimensiones, al Director se le reconoce únicamente su estabilidad laboral en el nivel alcanzado.

 

En el caso de los trabajadores estatales comprendidos en la Carrera Administrativa, su norma principal - el Decreto Legislativo Nº 276 (1984) - ha establecido como causal de cese definitivo en el servicio, la “ineficiencia o ineptitud comprobada para el desempeño del cargo”. Al reglamentar este mandato legal, el DS Nº 005-90-PCM (1990) dispone que este cese “sólo procederá si el servidor ha sido sancionado en dos oportunidades y por la misma causal como reiterante o reincidente, con suspensión de treinta (30) días o cese temporal”.

 

Los dos dispositivos mencionados, Ley 26269 y D. Legislativo 276,  no parten de una negación o desacreditación de la estabilidad laboral para proponer lo que proponen. Ambas presuponen su reconocimiento y van en la línea de exigir adecuados desempeños, que entiendo es la tónica central de la propuesta.

 

F. La Evaluación del Desempeño como un pilar de la Carrera

 

La propuesta se sustenta en dos pilares fundamentales: el sistema de evaluación desempeño y el sistema de asesoría acompañante. Sobre el primero se desarrolla una amplia reflexión del tema haciendo uso de la variada literatura en circulación, se indican también algunos procedimientos, pero no se visualiza cómo funcionaría este sistema en el proceso de la carrera.

 

Hay sí un reiterado énfasis a lo largo del documento en sostener que el único o predominante criterio que considera la Ley del Profesorado para efectos de ascensos, es la Antigüedad en el servicio, afirmación que no se ajusta a lo normado. Por el contrario, la Ley establece que los profesores al servicio del Estado tiene derecho a “ascensos y reasignaciones de acuerdo con el Escalafón, en estricto orden de capacidad y mérito” (Art. 13°, inc. h). Los mismos criterios se indican para el caso de convenios de intercambio educativo y subvenciones para seguir estudios de maestría y doctorado.

 

La Ley va más allá al señalar que la ”evaluación de los profesores es permanente e integral” (Art. 37°) y que en ese proceso evaluativo se consideran como aspectos básicos los antecedentes profesionales, el desempeño laboral y los méritos. El Artículo 38° llega al detalle que se muestra en la siguiente tabla:

 

Aspectos Básicos	Dimensiones
I.  Antecedentes     Profesionales	- Títulos o grados obtenidos con posterioridad al título profesional en educación. - Estudios de perfeccionamiento y especialización o ponencias y trabajos presentados en congresos pedagógicos y científicos -  Tiempo de servicios -  Cargos desempeñados
II. Desempeño Laboral	-  Eficiencia en el servicio -  Asistencia y puntualidad -  Participación en trabajo comunal
III. Méritos	-  Distinciones y reconocimientos oficiales -  Producción intelectual

 

Estos tres aspectos básicos de la Ley son posteriormente reglamentados por un Decreto Supremo que los desagrega y pondera diferencialmente, asignándole el mayor peso a los Antecedentes Profesionales (100 puntos), seguido por el Desempeño Laboral (60 puntos) y los Méritos (40). La misma norma adiciona indicadores y puntajes al interior de cada aspecto. Al tiempo de servicios le asigna un máximo de 30 puntos.

 

Es del caso destacar que según esta norma, la evaluación del desempeño laboral del profesorado corresponde al personal directivo o jerárquico de los centros y programas educativos. Los otros dos aspectos los evalúa el Comité de Evaluación Magisterial que se constituye en cada Órgano Intermedio. En la actualidad, gracias a otro Decreto Supremo (DS N° 007-2001-ED), evaluar el desempeño de los docentes corresponde a un Comité Especial donde se adiciona la participación de representantes de los profesores y de los padres de familia, modelo que con ciertas modificaciones se ha incorporado en el diseño del actual Concurso Público de Nombramiento de Profesores.

 

Una pregunta legítima es ¿por qué no ha funcionado este esquema evaluativo y siempre ha quedado la idea de la antigüedad como criterio definitorio?.

 

Una primera explicación tiene que ver con la circunstancia de que las Leyes del Profesorado se hayan aprobado al término de periodos de gobierno, en vísperas de procesos electorales. En 1984 y 1990 se dispuso transitoriamente “por única vez” que el profesor se ubicaría en el nivel de carrera en función de sus años de servicios oficiales computados a la fecha de promulgación de la ley, lo que benefició fundamentalmente a los profesores más antiguos.

 

Otra razón tiene que ver con el tiempo transcurrido entre la dación de las dos últimas Leyes, casi coincidente con los cinco años de permanencia exigidos en cada nivel para efecto de los ascensos. En ese periodo no se tomaron las providencias para garantizar las evaluaciones de ascenso. Ejemplo de ello es la no aprobación por el Ministerio de Educación de los Cursos de Perfeccionamiento y Especialización exigidos por Ley.

 

La circunstancia más reciente tiene que ver con la década del 90 cuyo gobierno desconoció la Ley del Profesorado sin derogarla, lo que ha generado varios efectos contrarios al magisterio. Uno de ellos es la injustificada “congelación” de los ascensos de nivel lo que explica que miles de profesores - la inmensa mayoría - se ubiquen hoy en el segundo nivel de la carrera (por ascenso automático) pues no se atiende su legítimo pedido de ser evaluados para el ascenso[3].

 

Lo cierto es que la actual Ley del Profesorado establece un sistema de evaluación, cuyo conocimiento es necesario para clarificar la necesidad de uno totalmente diferente o la posibilidad de adecuarlo a las exigencias y prioridades de las grandes finalidades que sustentan la propuesta. Bajo esta consideración cabe la posibilidad que un Decreto Supremo alternativo adicione otros aspectos a los establecidos por Ley y los pondere de manera diferente, bajo la óptica de una priorización centrada en el Desempeño Laboral.

 

G. La Asesoría Acompañante como un pilar de la Carrera

 

Como segundo pilar de la propuesta se plantea el establecimiento de un sistema en el cual operan los llamados Asesores Acompañantes que apoyan al maestro a lo largo de toda su carrera, incluido el periodo de inserción inicial. Su apoyo es fundamental para el logro de las certificaciones y re-certificaciones previstas y la aprobación de las evaluaciones de ascensos.

 

Se indica que acceden a este sistema de Asesoría Acompañante los profesores de los niveles más altos de la Carrera y aquellos que no estando en ella demuestren la excelencia exigida. Los seleccionados no permanecerán en el sistema por tiempo indefinido, debiendo someterse periódicamente a evaluaciones de re-certificación cuya aprobación es requisito para continuar.

 

A pesar de que se reitera su importancia en todo el texto y se le asigna un rol fundamental en el diseño de carrera, no hay referencias a la estructuración de este sistema y su forma de operación. ¿se conducirá desde el Ministerio de Educación?; ¿se trata de un servicio itinerante?; ¿se creará un organismo ad-hoc?; ¿quién hace la selección de los asesores?.

 

Tampoco hay un análisis de su viabilidad en los miles y diversos tipos de centros educativos donde laboran cerca de 300 mil maestros. Debieran tenerse ideas más claras sobre estos elementos que den un mayor sustento a esta idea valiosa, que la propuesta asume como uno de sus pilares.

 

Por cierto que al Estado corresponde la aprobación, el diseño final e implementación del sistema, pero a partir de un planteamiento más elaborado. Debe tenerse en cuenta que en la historia del sistema educativo hay experiencias truncas de organismos que en su momento se establecieron para asesorar y apoyar a los maestros. El Sistema de Supervisión fue uno de ellos. Las actuales ADES, las Unidades o Areas de gestión pedagógica de las USES, la dirección de centros y programas educativos, a todos ellos corresponde la responsabilidad de asesorar al maestro para un servicio educativo de calidad. En los hechos esta asesoría está ausente.

 

III. A MODO DE CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS

 

·         Debiera revisarse con mayor detenimiento la normatividad vigente referida al magisterio nacional y evitar que se consignen afirmaciones carentes de sustento legal. El hecho de que en los últimos años se haya limitado y distorsionado su vigencia, no justifica su omisión.

 

·         Para efectos de las propuestas modificatorias o sustitutorias del cuerpo normativo vigente, debe tenerse presente la jerarquía jurídica de los dispositivos, recordando que existe un fundamento constitucional explícito en el caso del magisterio.

 

·         La aprobación de cambios en la legislación magisterial no sólo debe garantizar el más amplio debate. También debe evitar que se repitan experiencias anteriores donde las leyes magisteriales se aprobaron al finalizar los periodos de gobierno.

 

·         Los puntos de vista diferentes, sobre todo en temas controversiales (estabilidad laboral, respeto a los derechos adquiridos, etc.), debieran reflejarse de alguna manera en la versión final del documento.

 

·         Aunque no se han mencionado en el presente texto, las Recomendaciones de la OIT-UNESCO, la CIE y otros Foros Internacionales y Regionales, han inspirado legislaciones magisteriales. En ese sentido han sido fuente del derecho. Nuestro país debiera adoptar un temperamento similar en los previsibles cambios legislativos.

 

 

 

 

 

 

Anexo 1

 

CARRERA PUBLICA DEL PROFESORADO EN EL PERU

- SINOPSIS DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE -

 

Para el Estado Peruano “el profesorado en la enseñanza oficial es Carrera Pública”. Así lo establece el artículo 15º de la Constitución vigente desde 1993. Este mandato constitucional se ha precisado en dos Leyes y un Decreto Supremo: la Ley del Profesorado Nº 24029 del año 1984, la Ley Nº 25212 del año 1990 que modifica la ley anterior y el DS Nº 019-90-ED que reglamenta ambas leyes. Estas normas constituyen el marco jurídico fundamental sobre los profesores del Perú, excepto los profesores universitarios que tienen un tratamiento diferente merced a una Ley específica que es la Ley Universitaria Nº 23733 de año 1983.

 

Además de precisar la Carrera Pública, en dichas normas se establecen los derechos y obligaciones de los profesores, su formación profesional, perfeccionamiento y especialización, condiciones remunerativas y de trabajo, estímulos y sanciones, entre otros aspectos.

 

I. Estructura de la vigente Carrera Pública del Profesorado.

 

La Carrera se estructura en niveles y áreas magisteriales. Los niveles son cinco y las áreas son dos.

 

Los Niveles van desde el I Nivel Magisterial hasta el V Nivel Magisterial y el tiempo mínimo de permanencia en cada uno de ellos es de cinco años. Aunque los profesores inician su Carrera en el I Nivel no todos la culminan en  el V, pues el ascenso de un nivel a otro está condicionado a ciertos requisitos.

 

Todos los profesores que obtienen su nombramiento mediante Resolución oficial y acreditan el título profesional de profesor ingresan a la Carrera Pública en el I Nivel. Estos son los dos requisitos fundamentales para ingresar la Carrera. De no ser así se puede ejercer como profesor pero al margen de la misma, en unas categorías inferiores diferentes. Por ello se dice que todos los profesores están amparados por la Ley del Profesorado, pero no todos pertenecen a la Carrera Pública del Profesorado.

 

Los profesores realizan su ejercicio profesional en dos Areas : el Area de la Docencia o el Area de la Administración de la Educación. La primera se cumple en los centros y programas educativos y la segunda en los diversos órganos de la Administración Educativa (llámese Sede Central., Direcciones de Educación o Unidades de Servicios Educativos - USE).

 

Todos los profesores que acceden a la Carrera Pública del Profesorado se inician en el Area de la Docencia y sólo pueden pasarse al Area de la Administración de la Educación a partir del III Nivel Magisterial. Esto quiere decir que en los dos primeros niveles un profesor sólo tiene acceso a una de las Areas.

 

En cada una de estas Areas a los Profesores se les asignan Cargos que llevan aparejadas sus correspondientes funciones. Cargos típicos del Area de la Docencia son: Profesor de Aula o Asignatura y Director o Subdirector de centro o programa educativo. En el caso del Area de la Administración de la Educación el cargo típico es el de Especialista en Educación.

 

Si bien los profesores desempeñan sus funciones cotidianas según los cargos asignados, la Carrera Pública se desarrolla únicamente a través de los Niveles. Esto abre la posibilidad que un profesor ascienda hasta el máximo nivel desempeñando el mismo cargo, pues no hay correlación entre Nivel y Cargo.

 

La Remuneración de un profesor depende fundamentalmente del nivel magisterial y de su Jornada Laboral. La Jornada Ordinaria es de 24 horas pedagógicas para los profesores del Area de la Docencia, entendiéndose que cada hora tiene una duración de 45 minutos. En todos los Niveles Magisteriales se distinguen tres jornadas diferentes: 24, 30 y 40 horas pedagógicas. En la práctica a los profesores de Inicial, Primaria y Especial se les remunera regularmente por 30 horas. A los de Secundaria y Ocupacional, por 24 horas. A los de Educación Superior No Universitaria y Personal Directivo y Jerárquico, por 40 horas.

 

II. Acceso a la Carrera Pública.

 

Como ya se ha indicado los dos requisitos centrales son el título profesional de profesor y la obtención de un nombramiento. También se requiere ser peruano y acreditar - mediante declaración jurada simple - buena salud y conducta. Cumplidos estos requisitos el profesor accede al I Nivel Magisterial.

 

El nombramiento se efectúa para zonas rurales o urbanas de menor desarrollo relativo de la región de origen o de estudios del profesor. La idea es atender con profesores titulados a zonas alejadas donde habitualmente no quiere ir un  profesional.

 

En cada repartición desconcentrada del Ministerio de Educación (entiéndase Direcciones de Educación o USE) un Comité de Evaluación de tres miembros se encarga de revisar los expedientes para decidir el nombramiento. En él hay un representante de la organización sindical.

 

En los últimos años no se ha procedido conforme a esta normatividad por dos circunstancias. Una tiene que ver con el régimen de contratos, pues un profesor en tanto permanezca en esta condición laboral no puede acceder a la Carrera. La otra se ha debido a las Leyes aprobadas por el Congreso autorizando concursos públicos de nombramiento al margen de lo dispuesto por la Ley del Profesorado.

 

III. Desplazamiento en la Carrera Pública.

 

La norma establece que una vez que el profesor accede a la Carrera se pude desplazar en dos sentidos: verticalmente y horizontalmente.

 

Verticalmente mediante Ascensos de un nivel a otro inmediatamente superior, en las dos Areas magisteriales.

 

Horizontalmente, mediante Reasignación de una Area a otra dentro del mismo nivel. Debe recordarse que esto opera a partir del III Nivel, aunque en la práctica no se han implementado los procedimientos correspondientes.

 

Vale aclarar que esta reasignación es diferente a la que se realiza anualmente y que permite que un profesor solicite su traslado de un lugar a otro dentro del territorio nacional. En este caso se trata de una de las tantas Acciones de Personal previstas, que tiene su mecánica específica como ocurre los Destaques, Encargaturas, Designaciones, etc.

 

La norma ha previsto en cinco años el tiempo mínimo de permanencia en cada uno de los cinco niveles. Cumplido este tiempo puede obtenerse el ascenso. Para este efecto se cuentan únicamente los años de nombramiento. No cuentan los años de contrato.

 

Entre el I y el II Nivel el ascenso es automático al cumplir el tiempo mínimo de permanencia, razón por la que alcanza a todos los profesores sin excepción.

 

A partir del II hasta el V Nivel, los ascensos son selectivos de acuerdo a lo normado en el Reglamento de la Ley del Profesorado. Esta selección debe efectuarse en los meses de setiembre y octubre de cada año por Comités de Evaluación Magisterial de cinco miembros, constituidos en los órganos desconcentrados del Ministerio de Educación, donde el gremio magisterial tiene dos representantes. Los ascensos regirían a partir del 1º de enero del año siguiente.

 

Cada Nivel exige el cumplimiento de requisitos mínimos, ligados al tiempo de permanencia en el nivel y la obtención del puntaje establecido para el ascenso. A partir del IV nivel se adiciona la aprobación de Cursos de Perfeccionamiento y Especialización, que debieron ser establecidos oportunamente por el Ministerio de Educación lo que no ha ocurrido hasta la fecha.

 

Para la obtención del puntaje requerido, la evaluación considera tres aspectos básicos: Antecedentes Profesionales, Desempeño Laboral y Méritos. Cuando se trata de una evaluación para ocupar Cargos, se adiciona una Prueba de Aptitud