Programa de Mejoramiento de la calidad de la educación (MED-BID)

Consultoría Carrera magisterial, política salarial, sistema de pagos, incentivos y sanciones

 

 

PROPUESTA DE

SISTEMA DE INCENTIVOS AL MAESTRO PERUANO

 

 

Sigfredo Chiroque Chunga

Lima, Enero 2002

ESQUEMA

 

PRESENTACIÓN

I  PARTE: LOS INCENTIVOS

1. LOS INCENTIVOS: CONCEPTO Y REALIDAD

1.1 APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

1.2 ¿DÓNDE ESTAMOS?

2. MARCO DE UNA NUEVA PROPUESTA

2.1 SUPUESTO 1. NEXO: DESARROLLO HUMANO,  CALIDAD EDUCATIVA Y DESEMPEÑO DOCENTE.

2.2 SUPUESTO 2.  ENFOQUE DE DESARROLLO MAGISTERIAL, DONDE LOS DERECHOS DE QUIENES APRENDEN NO SE OPONEN A LOS DERECHOS DE QUIENES ENSEÑAN.

2.3 ALGUNOS CRITERIOS A CONSIDERAR

3. ANTECEDENTES Y SUGERENCIAS

3.1 INCENTIVOS EN LA EXPERIENCIA COLOMBIANA

3.2  INCENTIVOS EN LA EXPERIENCIA CHILENA

3.3  SUGERENCIAS NACIONALES

4. PROPUESTA DE SISTEMA DE INCENTIVOS

4.1. OBJETIVOS

4.2. TIPO DE INCENTIVOS

4.3. INCENTIVOS MONETARIOS POR DESEMPEÑO DOCENTE (IDD-I)

4.4  INCENTIVOS NO-MONETARIOS POR DESEMPEÑO DOCENTE II (IDD-II)

4.5.  INCENTIVOS POR CONTEXTO DEL DESEMPEÑO DOCENTE (ICDD).

4.6 RECURSOS

II  PARTE: LAS SANCIONES

5. LAS SANCIONES: CONCEPTO Y REALIDAD

5.1 APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

5.2 LA SITUACIÓN ACTUAL

6. TIPIFICACIÓN DE LAS SANCIONES

6.1 RESPONSABILIDADES Y FALTAS

6.2 TIPO DE SANCIONES

7. ESTRATEGIA GENERAL PARA ELABORAR Y APLICAR UN REGLAMENTO DE SANCIONES

BIBLIOGRAFÍA

 

 

 

PRESENTACIÓN

 

Todo trabajo, como el docente, conlleva una retribución. Sin embargo: ¿es conveniente y necesario otorgar retribuciones monetarias y no-monetarias diferenciadas, en función a la calidad del trabajo (desempeño) o a las condiciones en que se trabaja?

 

El objeto de la presente propuesta asume la necesidad de otorgar a los docentes estas retribuciones diferenciales o incentivos. Esto debe hacerse, considerando las características peculiares de los maestros peruanos, pero buscando conjugar el derecho de los alumnos y la sociedad a tener una educación de calidad, con los derechos laborales de los mismos docentes.

 

Pero al mismo tiempo, el maestro tiene deberes cuyo incumplimiento debe dar origen a sanciones. Éstas -antes que pensarse con criterio punitivo- se deben presentar como procesos que también se orienten al respeto de los derechos de los educandos y también de los trabajadores de la educación.

 

La actual Ley del Profesorado, formalmente vigente, contempla un conjunto de incentivos y sanciones. En el presente documento, se busca profundizar y avanzar en una renovada propuesta, principalmente en el campo de los incentivos. En este sentido, se ha priorizado la I Parte referida a los incentivos.

 

Metodológicamente, se han seguido los siguientes procedimientos: a) Estudio de antecedentes, sobre incentivos y sanciones  dentro y fuera del país; b) Encuesta a docentes; c) Estudio de sugerencias de especialista; d) Focus group con grupos de docentes en aspectos específicos (propuesta para docentes rurales); y e) Recojo sistemático de críticas y sugerencias a documentos preliminares al presente Informe. En este último caso, se han recogido los aportes de los consultores nacionales y extranjeros, hechos de manera directa e indirecta.

 

Ciertamente el tema de incentivos y sanciones al docente peruano no se justifica per se. Es un componente más que debe articularse coherentemente en una propuesta más amplia para promover calidad docente, en función a desarrollar calidad educativa, como una herramienta estratégica para mejorar la calidad de vida y de sociedad en nuestra Patria.

 

 

I  PARTE: LOS INCENTIVOS

 

 

1. LOS INCENTIVOS: CONCEPTO Y REALIDAD

 

Hay dos cuestiones iniciales por precisar: ¿qué entender por incentivos docentes y cuál sus fundamentos? ¿Cómo estos incentivos se vienen dando en el caso peruano?

 

1.1 APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

 

Analizando la experiencia práctica y la literatura sobre el tema, encontramos hasta tres acepciones sobre los incentivos:

·         Retribuciones diferenciales solamente por calidad de desempeño docente, dentro de un atractivo sistema remunerativo-laboral;

·         Orgánicas retribuciones diferenciales por calidad y condiciones de desempeño;

·         Inorgánicas retribuciones diferenciales que formalizan solamente incrementos de haberes.

 

1)      Como un sistema laboral y remunerativo que -por sus características estructurales y de totalidad- resulta atractivo a los docentes, quienes se sienten plenamente retribuidos por su trabajo. De manera directa, este sistema atractivo no es sino el Modelo de Carrera  Magisterial, que puede incluir retribuciones diferenciales por mejor desempeño, pero no por condiciones de desempeño.

 

Dentro de este enfoque, no caben retribuciones excepcionales o diferenciales, en el cumplimiento de similar cargo, sea cual fuere la condición de trabajo. Se asume que todos los trabajadores de la educación laboran en similares condiciones y, por lo tanto, todos tienen igual retribución monetaria o no monetaria. Cuando más, puede existir diferenciación por mejores desempeños, pero no por condiciones de desempeño.  No se trata de dar incentivos por los simples desempeños docentes, sino por la diferencia de calidad en los mismos. Las situaciones excepcionales (por ejemplo, trabajo en zonas rurales de menor desarrollo relativo) pueden considerarse para ganar méritos, en función de acelerar los prerrequisitos para mejorar en el sistema único de carrera o de tratamiento laboral común a todos.

 

Este planteamiento generalmente está asociado a modelos socio-económicos ortodoxos, de creencia en el libre mercado. Siendo así, las excepciones resultan factores de distorsión; y los incentivos por condiciones de trabajo se identifican como excepciones distorsionadoras.  Dos casos ilustrativos de este planteamiento pueden ser:

·       Claudia Uribe (2000) postula que los incentivos deben encararse como parte de un sistema laboral atractivo para los maestros y postula estímulos económicos y no-económicos exclusivamente por su mejor desempeño;

·       La legislación mexicana contempla -como parte del sistema de ascensos en la carrera magisterial- que los años de permanencia en un nivel disminuyen, cuando el docente labora en zonas de "bajo desarrollo"[1]

 

2)      Un conjunto estructurado de retribuciones monetarias y no monetarias que se incluyen o adicionan al sistema remunerativo de los docentes. Estas retribuciones no son generalizadas a todos los docentes, sino que se brindan de manera personalizada, en la medida del contexto de trabajo y/o en relación a la calidad diferenciada del desempeño del docente. Se trata de una suerte de premio por el contexto o calidad del desempeño.

 

En este segundo enfoque, se aceptan retribuciones diferenciales de los docentes que devienen de dos factores: calidad del desempeño y condiciones de trabajo. Aquí se trata de compensar el mayor esfuerzo, cuando las condiciones de trabajo lo ameritan; o de premiar "los logros excepcionales en el desempeño docente"[2]

·       Kemmerer (1989) desarrolla un "Inventario de incentivos para maestros". Allí contempla incentivos monetarios, como: salario, beneficios, suplementos en especies (vivienda, comida gratis..., bonos, beneficios, empleo adicional; que deben complementarse con incentivos no monetarios: reconocimiento nacional, apoyo institucional, calidad de vida en la escuela, características de la escuela. Es decir, un verdadero sistema de trabajo atractivo para el docente;

·       De igual manera, Francoise Delannoy (2001) -al referirse a los incentivos docentes- los incluye en un "modelo basado en competencia y desarrollo profesional"; pero también contempla no generalizadas "remuneraciones en forma de bonos colectivos para escuelas eficaces".

 

3)      Varias retribuciones fundamentalmente monetarias que se dan al maestro y que se incluyen o adicionan al sistema remunerativo de los maestros, de manera inorgánica. Ni los incentivos constituyen un todo orgánico, ni las razones por las cuales se dan los incentivos o estímulos tienen consistencia. Se trata más bien de procesos formales para incrementar los montos remunerativos de los docentes.

·       En la práctica, la mayoría de nuestros países asumió los incentivos docentes en esta acepción.

·       En el caso peruano, los estímulos se han tomado de esta manera. Formalmente (considerando algunos fundamentos normativos) se han usado los estímulos, con el real objetivo de aumentar los haberes docentes, como veremos más adelante.

 

En la presente propuesta, nos ubicamos en la segundo enfoque. Lo hacemos descartando la inorganicidad del tercer planteamiento y, porque creemos que la realidad peruana donde laboran los maestros tiene disparidades que importa considerar cuando se definen políticas laborales. En el caso de los docentes, ellos tienen una alta movilidad que los lleva a trabajar algún tiempo en zonas deprimidas y posteriormente buscar reasignaciones hacia otras lugares. El trabajo en condiciones deprimidas de alguna manera debe ser recompensado de manera diferencial[3]. Sin embargo, hay necesidad de complementar un necesario y atractivo sistema de carrera pública magisterial y un adecuado sistema de incentivos. En ambos casos, la obtención de ascensos o de incentivos necesariamente debe ser materia de un adecuado sistema de evaluación.

 

 

Por ejemplo,  la retribución de un director del II Nivel (categoría o estrato) es igual en todas partes. Puede ser diferente, con los incentivos: sea porque ejerce el cargo en áreas rurales (contexto del desempeño) o porque cualitativamente destaca en ese desempeño.

 

Este enfoque preciso de incentivos no entra en contradicción con la propuesta de contar con un sistema laboral y remunerativo que sea lo suficientemente motivador para el magisterio nacional. Es más, los incentivos deberían conformar un subsistema de la propuesta general.

 

La experiencia chilena ha corroborado la combinación que estamos señalando. En efecto, el 1996 se puso en marcha el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED) como una importante estrategia de incentivos colectivos. El año 2000, la propuesta se complementó al firmarse el Protocolo de acuerdo entre el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores de Chile A.G. Aquí el acuerdo era más amplio y tocaba aspectos centrales de la Carrera Pública Magisterial (jornada laboral, remuneraciones generales, condiciones laborales, profesión docentes y nuevas oportunidades en la carrera y nuevos espacios de participación de los docentes.

 

En este marco, el modelo de Carrera Pública Magisterial y su operativización  en un Escalafón debería contar con dos dimensiones:

 

·         Una referida a retribuciones monetarias según los niveles, cargos y funciones que ocupa el docente; y

·         Otra referida a retribuciones monetarias y no monetarias, según la calidad y el contexto del desempeño en las funciones del docente. Estas retribuciones de incentivos no permanentes y, por lo tanto, no deben ser pensionables.

 

1.2 ¿DÓNDE ESTAMOS?

 

Analizando la información que se presenta en el Cuadro 1, Cuadro 2 y Anexo 1, podemos señalar:

 

a)      El sistema remunerativo vigente para los docentes peruanos -por sus valores y por su estructura. no representan ningún estímulo

·         El docente mejor remunerado no llega a cubrir ni el 50% de la canasta familiar básica;

·         La estructura vigente no contempla mayores diferencias entre el monto remunerativo de un nivel magisterial a otro: El grupo de docentes mejor remunerado (V nivel Magisterial) se diferencia del Grupo con menores ingresos (Estrato E) en un 22.7%;De un nivel magisterial a otro, la diferencia no llega -en el mejor de los casos- al 4%.

b)      No podemos decir que tenemos un conjunto estructurado de retribuciones monetarias y no monetarias que se incluyen o adicionan al sistema remunerativo de los docentes:

·         Formalmente, la vigente Ley del Profesorado contempla múltiples bonificaciones, algunas de las cuales se podrían asumir como incentivos.

·         Sin embargo, respecto a los incentivos legalmente reconocidos se dan dos situaciones: ni formalmente llegan a constituir un cuerpo orgánico, ni en la práctica se cumplen a cabalidad.

 

Cuadro 1.

Remuneración Bruta Promedio del Docente peruano, según Niveles Magisteriales

(Enero 2002)

 

FUENTE.- Elaboración propia, en base a datos del MED-Unidad de Estadística (Pedro Orihuela). Ver Anexo 1.

 

 

 

 

Cuadro 2.

Estructura de la Remuneración Bruta Promedio del Docente peruano

(Enero 2002)

 

 

FUENTE.- Elaboración propia, en base a datos del MED-Unidad de Estadística (Pedro Orihuela). Ver Anexo 1

 

c)      De acuerdo al concepto de incentivos que hemos asumido, la cobertura actual de estos incentivos es la siguiente:

·         Contexto de trabajo.- Unos 60198 docentes trabajan realmente (1998) en área rural[4]; pero una cifra mayor formalmente se le considera como si estuviese en áreas rurales, aunque ahora laboren en pleno centro de la ciudad.  Cada uno de ellos percibe un adicional S/ 45 + un 10% de la Remuneración Total Permanente, que en promedio equivale a S/ 8.12. Es decir, un total de S/ 53.12, por laborar en este contexto.

·         Mérito personal.- En la medida que algunos docentes destacan por su nivel académico o su compromiso profesional, se ven incentivados con estímulos no monetarios como las Palmas Magisteriales.

 

Estas retribuciones fundamentalmente monetarias que se dan al maestro y que se incluyen o adicionan al sistema remunerativo de los maestros -en el mejor de los casos- representan un adicional de S/ 53 a la media de S/ 805. Es decir, los incentivos propiamente dichos significan un 5.7% de un total límite de S/ 930. 

 

Es interesante anotar que formalmente, los maestros peruanos han ido recibiendo un conjunto de bonificaciones que representan el 86.19% del total de las remuneraciones docentes en promedio. En algunos casos, estas bonificaciones se han otorgado como incentivos, pero con ellos lo único que se buscaba es una nivelación o incremento en las remuneraciones magisteriales. Por ello, podemos decir que -actualmente en el sistema educativo peruano-  ni los incentivos a los docentes constituyen un todo orgánico, ni las razones por las cuales se dan tienen consistencia, que no sean  los procesos formales para incrementar los montos remunerativos de los docentes.

 

 

2. MARCO DE UNA NUEVA PROPUESTA

 

Ante todo, importa afirmar que no se puede hablar de un sistema de incentivos y sanciones de los maestros, al margen de una necesaria política docente global. Pero tampoco ésta tiene sustento per se. La práctica docente se da dentro de una urgente propuesta de mejoramiento de la calidad educativa, que también se da como parte de una estrategia de desarrollo humano, en contextos peculiares -económicos, sociales y culturales- de nuestros pueblos. Es decir, hay una teleología y un marco cuyo olvido lleva a  desnaturalizar la misma razón de ser de la práctica docente y educativa. En este sentido, queremos explicitar -de manera muy resumida- algunos supuestos y criterios  de una renovada propuesta.

 

2.1 SUPUESTO 1. NEXO: DESARROLLO HUMANO,  CALIDAD EDUCATIVA Y DESEMPEÑO DOCENTE.

 

Bien sabemos que la educación surge históricamente como un satisfactor de las personas que requieren saber -social e históricamente acumulado- para sobrevivir y para desarrollarse. Las necesidades humanas que se responden con prácticas y éstas que se convierten en experiencias permiten acumulación de saberes que a veces se transmiten y desarrollan de manera no intencional y otras se plasman como aprendizajes mediados e intencionales.

 

La práctica educativa nace como una forma intencional y mediada de promover aprendizajes, mediante acciones de enseñanza. Pero, la práctica educativa en su ontogénesis surge en función al desarrollo humano. Por lo tanto, sus procesos básicos de enseñanza y de aprendizaje solamente tienen razón de ser si apuntan hacia el desarrollo humano. Las tareas que tiene el alumno de aprender y las tareas de enseñar del docente, encuentran la misma teleología. Por ello: las políticas en referencia a quienes aprenden o a quienes enseñan deben necesariamente orientarse hacia el desarrollo humano de ellos y de los demás. Sería contradictorio, entonces, trazar propuestas de Carrera Pública Magisterial que marginasen el desarrollo humano de estudiantes y/o docentes.

 

Cuando postulamos calidad educativa, está claro que no solamente buscamos mejores aprendizajes del alumno, sino también mejores enseñanzas; pero finalmente que ambos procesos se orienten a mejorar la condición de vida de los sujetos.

 

Pero importa precisar que el desarrollo humano está determinado por múltiples factores, uno de los cuales es la calidad educativa. A su vez, la calidad educativa está determinada por múltiples factores endógenos y exógenos al sistema educativo. Una de las determinaciones de calidad educativa -no la única- es justamente el factor docente. En estudios hechos en el Perú y en otros países, se afirma que la calidad del trabajo de los maestros estaría explicando al rededor del 45 % del rendimiento de los alumnos.

 

"El conjunto de los factores docentes estudiados explican el 51.16% de la varianza del rendimiento de los alumnos en la línea de matemática. Este porcentaje es el índice -podríamos decir- en participación de los factores docentes en la línea de matemática. De tales factores, se ha determinado que contribuyen en mayor medida: la forma democrática y afectuosa de conducción y organización pedagógica del docente (26%), la capacidad numérica (15%), la ascendencia como rasgo de la personalidad docente (12%)[5]

 

Dos estudios hechos en Estados Unidos corroboran la gran influencia del desempeño magisterial en el desarrollo de las competencias escolares. Ronald Fergusson[6] establece que el 40% de la varianza en pruebas de lectura y de matemáticas en 900 distritos del Estado de Texas encuentra explicación en la calidad profesional de los maestros. Linda Darling-Hammond[7] encontró similares resultados para el caso de Alabama, Michigan, Georgia, Virginia y la ciudad de New York.

 

 

 

 

 

El influjo del trabajo docente (su desempeño) en la calidad de la educación no es, pues, un simple enunciado doctrinario; sino que existen evidencias empíricas que lo corroboran. Sin embargo: ¿en qué sentido el desempeño mejora, al modificarse positivamente las condiciones el sistema laboral y específicamente los incentivos a los docentes?

 

Implícitamente se acepta que los desempeños docentes tienen que ver con un buen sistema de Incentivos, que  provocarían una mejor motivación laboral en los docentes. Cuando estos procesos coinciden con una buena formación profesional, se plasmarían los mejores desempeños de los maestros[8].

 

 

 

No hemos encontrado estudios nacionales que nos permitan precisar la mayor o menor determinación explicativa del desempeño docente. Lícitamente podríamos preguntarnos: ¿Cuál la mayor determinación en el desempeño docente? ¿la variable formación inicial o continua? ¿la variable incentivos? ¿las condiciones de trabajo?

 

E. Cohn (1996) -citado por Alejandra Mizala y Pilar Romaguera[9]- asevera que la calidad de los docentes se relaciona con su estructura salarial en dos aspectos:

·         Los bajos salarios y poca diferencia en los niveles magisteriales impiden reclutar y retener a los mejores alumnos de formación magisterial; y

·         Los salarios parejos no permiten discriminar entre áreas de enseñanza y niveles de desempeño.

 

Sin embargo, a partir de experiencia internacional[10], se puede decir que los simples incentivos cuando son personales: no solamente promueven el individualismo en una práctica como la educación eminentemente colectiva; sino generan dificultades al aplicarse los procesos de evaluación de  estándares de desempeño individual. Esto ha llevado, como en el caso de Chile, a combinar incentivos individuales e institucionales como formas para mejorar los desempeños docentes, en función a la calidad educativa.

2.2 SUPUESTO 2.  ENFOQUE DE DESARROLLO MAGISTERIAL, DONDE LOS DERECHOS DE QUIENES APRENDEN NO SE OPONEN A LOS DERECHOS DE QUIENES ENSEÑAN.

 

Analizando el desarrollo cuantitativo y cualitativo de los maestros peruanos, vamos a encontrar como tres enfoques latentes que importa explicitar. Estos enfoques tienen que ver en la relación que se establecen entre los maestros y los alumnos; entre los sujetos que enseñan y los sujetos que aprenden; señalando tres formas alternas de encarar la relación entre el derecho de los maestros y el derecho de los alumnos. Según el enfoque que uno asuma, pondrá énfasis en los roles que deben cumplir los maestros, así como en las políticas a implementar con los docentes.

 

Acerca del desarrollo magisterial encontramos tres enfoques, en la medida que se pone el acento en:

·       Los sujetos que enseñan;

·       Los sujetos que aprenden; o

·       Interacción de los sujetos que enseñan y aprenden.

 

a)    Desarrollo magisterial y acento en sujetos que enseñan.

Acorde a modelos de Pedagogía Tradicional, por mucho tiempo, la práctica educativa puso énfasis en la enseñanza. El mejoramiento de la educación se centraba en una atención peculiar a los diversos elementos relacionados al proceso de enseñar: maestros, contenidos y programas.

 

  Dentro de este enfoque, hay una atención peculiar a quienes enseñan: los maestros; pero sin establecer un nexo específico con el desarrollo del aprendizaje.

 

Tradicionalmente, se aceptaba mejorar las condiciones del magisterio en razón a su simple situación de trabajadores  y en la medida de constituir un  grupo social organizado con capacidad de hacer presión. Desde 1892, en el Perú, los gremios magisteriales han tenido importante influjo en el mejoramiento de las condiciones laborales de sus asociados.

 

Nuestra Constitución y otra  legislación vigente en el Perú reconocen a los trabajadores un conjunto de derechos que no pueden desconocerse. El 16 de diciembre de 1966, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 2200 A (XXI), donde se reconocían los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) de los grupos sociales. Surgió así el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que fue ratificado por el Perú mediante Decreto ley  No. 22129 del 28 de marzo de 1978.Con ello, se asumía que así como existen derechos humanos para los sujetos individuales, se aperturaba la aplicación de los mismos derechos humanos cuando hablamos de sujetos colectivos[11]. Tratándose de un grupo social como el magisterio, es posible -entonces- hablar de los DESC del magisterio.

 

Cuando se pone el acento en los derechos de quienes enseñan, las políticas de incentivos se daban, fundamentalmente, atendiendo al criterio de los derechos imanentes a toda persona en cuanto trabajador.

 

De alguna manera, muchas de las prácticas gremiales de los maestros (felizmente en superación) reproducen con radicalidad esta orientación; en la medida que reivindican mejoras al magisterio, como derechos justificables por sí mismos, sin establecer cómo estas mejoras (económicas o de condiciones de trabajo, digamos) aportan en la calidad educacional, perfilando un mejor aprendizaje de los alumnos. En este marco, en la práctica, los derechos de los maestros se ponen al margen de los derechos de los estudiantes.

 

b)      Desarrollo magisterial y acento en sujetos que aprenden.

La Pedagogía Contemporánea trajo una importante recuperación del aprendizaje, como orientación central de toda acción educativa. El mismo concepto de calidad educativa se asocia al avance de los estudiantes en aprendizajes individual y socialmente significativos. De allí, la importancia que asumen los estudiantes y sus desempeños como parámetro de primer orden para determinar los avances en la educación de un país.

 

Dentro de este marco, se ha generado una importante tendencia actual a poner el derecho de quienes aprenden, como referente paradigmático de todo sistema educativo. Ahora bien, en la medida que todos los sujetos de la educación (estudiantes, maestros y comunidad) son asumidos como insumos del sistema, se acepta que ellos (los sujetos) también son funcionales a los objetivos del mismo sistema. El desarrollo magisterial, en este enfoque, se debe dar en la medida que coadyuva a lograr los objetivos del sistema, que no son sino los de mejorar los estándares de aprendizaje en los estudiantes.

Radicalizando este enfoque, algunos postulan terminar con la estabilidad laboral absoluta de los maestros, por cuanto esto impediría una adecuada selección (anual) de maestros que realmente aporten a la calidad educativa. O se plantea que los incrementos salariales u otras mejoras de desarrollo magisterial deban tener como único parámetro su real aporte al desarrollo en la calidad educativa o aprendizajes de los estudiantes.

 

En realidad, con este enfoque, no se buscan anular todos los beneficios de los maestros, sino supeditarlos al nuevo paradigma del aprendizaje. Los derechos de los maestros se supeditan a los derechos de los estudiantes.

 

c)      Desarrollo magisterial y acento en la interacción de los sujetos que enseñan y aprenden

Dentro de una visión holística y con criterio de desarrollo humano, existe un tercer enfoque que busca conjugar el derecho de todos los sujetos que intervienen en la acción educativa. Apostamos en esta dirección.

 

Para nosotros, los dos primeros enfoques no relevan que la educación es práctica intencional de interacción de los sujetos. Siendo verdad que el núcleo central de toda acción educativa es el aprendizaje intencional, éste solamente es posible en la interacción de quien aprende, con quien enseña. De igual manera, los sujetos de la educación también son sujetos de todo sistema educativo y no meramente insumos.

 

 

 

 

 

 

 

Bien sabemos que, históricamente,  de la conciencia de aprender, la humanidad adquirió la conciencia de enseñar; por ello, procesos como el del aprendizaje (bajo directa responsabilidad de los educandos) y de enseñanza (bajo directa responsabilidad de los docentes), si bien son diferenciados, son inseparables entre sí.

"El enseñar no existe sin el aprender y viceversa. Fue aprendiendo socialmente que -históricamente- hombres y mujeres descubrrieron que era posible enseñar. Fue así que -aprendiendo socialmente a lo largo de los tiempos- mujeres y hombres se dieron cuenta que era posible desarrollar diversas maneras, caminos y métodos de enseñar. El aprender precedió al enseñar. O dicho, en otras palabras, el enseñar se diluía en la experiencia realmente fundante de aprender"[12].

 

El rol de quien enseña solamente tiene sentido en su nexo con el proceso de quien o quienes aprenden. Ni el alumno es meramente funcional al maestro, ni el maestro es meramente funcional al alumno. Por naturaleza, la acción educativa la concebimos como un proceso de interacción orgánica y sistemática de sujetos, para el desarrollo formativo de los sujetos.

 

Pero importa hacer otra precisión, en referencia a concebir a los sujetos como insumos de un sistema. En el caso que estamos analizando, los maestros serían los insumos, funcionales a los objetivos del sistema educativo.

 

En la Teoría del Capital Humano, hay un importante avance al reconocer la importancia de las habilidades de la población en el desarrollo socio-económica de un pueblo; y por lo tanto, el aporte educacional. Sin embargo, algunos confunden el medio-insumo (desarrollo de habilidades), con el fin (desarrollo humano): la parte con el todo. En realidad, en todo sistema, los humanos somos sujetos del mismo y no meros insumos. Las habilidades de los maestros y no propiamente los maestros son los insumos del sistema educativo.

 

Analizando el reduccionismo de considerar al humano como instrumento o insumo del desarrollo (económico), Amartya Sen señala con mucha precisión:

 

"El énfasis que se ha asignado al capital humano -en particular al desarrollo de la destrezza y la capacidad productiva de toda la población- ha contribuido a suavizar y humanizar la concepción de desarrollo. A pesar de ello, cabe preguntar si el hecho de reconocer la importancia del 'capital humano' ayudará a comprender la relevancia de los seres humanos en el proceso de desarrollo. Si en última instancia considerásemos al desarrollo como la ampliación de la capacidad de la población para realizar actividades elegidas (libremente) y valoradas, sería del todo inapropiado ensalzar a los seres humanos como instrumentos del desarrollo económico"[13]

 

Dentro de este marco, existe la necesidad de hablar del maestro, pero sin olvidarnos de los sujetos-educandos; y viceversa  Por razones didácticas, podemos hacer separaciones, pero ambos temas son inseparables.Existe un nexo complementario e inseparable entre derechos de los estudiantes y derechos de los docentes.

 

2.3 ALGUNOS CRITERIOS A CONSIDERAR

 

Al postular una renovada alternativa de Carrera Pública Magisterial e Incentivos, quisiéramos explicitar algunos criterios importantes.

 

(1)   Los incentivos deben darse como parte de una política docente integral y participativa.

Hay un eje de acumulación en toda política magisterial: las personas que ejercen la docencia. Ellos deben ser asumidos como profesionales de la educación y, en cuanto tales, se debe promover su desarrollo integral.

 

Al trazar una política de desarrollo integral de los profesionales de la educación, importa abordar sus aspectos de desarrollo: personal / ocupacional / económico, social y de condiciones de trabajo y / cultural.

Por la misma concepción educativa, los maestros y su organización representativa (SUTEP) deben ser partícipes en la formulación, implementación, ejecución y evaluación de toda política docente. Sin embargo, importa precisar que el gremio no solamente está constituido por las dirigencias.

 

(2)   Los incentivos deben darse, considerando una opción de discriminación positiva.

Asumiendo el criterio de equidad social, surge la necesidad de priorizar los espacios geográfico-sociales y culturales donde la calidad educativa es más deficitaria. Si existe un nexo entre calidad educativa y desempeños docentes, una manera de concretizar una discriminación positiva a estos espacios es estableciendo incentivos a los docentes que laboren allí.

 

Dentro de este marco, deben ampliarse y organizarse mejor los incentivos particulares a los docentes de áreas rurales; no solamente en razón a que -como trabajadores- laboran en condiciones de mayor dificultad, sino dentro de una estrategia de mejoramiento de la calidad de la educación, aplicando discriminación positiva.

 

(3)   Los incentivos deben darse desde una sociedad educadora.

Tradicionalmente se ha puesto énfasis en una educación en manos del Estado, donde la comunidad era poco relevante en las decisiones. El Estado se presentaba como la representación de lo público. Se configuró así lo que se ha dado por denominar el Estado docente. Desde este enfoque, el Estado y casi nunca la sociedad  civil participaban en las decisiones de política magisterial.

 

Acorde con la dinámica contemporánea, planteamos transitar de la concepción de Estado docente, al de Sociedad Educadora. Es decir, donde las diversas organizaciones de la sociedad civil y no solamente el Estado asuman un rol protagónico en la educación y también en el campo de las políticas magisteriales. Siendo así, todo sistema de incentivos y sanciones debe contemplar la participación de la sociedad civil.

 

(4)   Los incentivos deben darse asumiendo el contexto económico y social del país.

Actualmente, el tamaño del  gasto educativo gira al rededor del 3% del PBI. De este total un 70% se orienta al gasto en remuneraciones. Asumiendo que el número de alumnos matriculados va a tener un crecimiento desacelerado, al igual que el número de docentes, se puede estimar que este 70% del Pliego Educación -dirigido a sufragar los gastos en remuneraciones- debe tender a mantenerse en los próximos años.

 

De acelerarse el ritmo en el crecimiento del PBI nacional, su mayor tamaño impactaría positivamente en el volumen absoluto del PBI para educación y en mejores condiciones en todos los campos de inversión.

 

En el caso específico del factor docente y tomando como base el 3% PBI, podemos estimar  que -en términos generales- cada unidad de incremento del PBI para educación, permite  un 33.3% de mayores posibilidades de mejoramiento de los maestros peruanos y, a su vez, mayores posibilidades de inversión en factores no-docentes. De esta forma, si se duplica el tamaño del PBI para Educación, no solamente se tendrían posibilidades para duplicar el Rubro remuneraciones; sino también duplicar otros rubros del gasto del Sector.

 

Pensaríamos que una real alternativa de un nueva propuesta Carrera Pública Magisterial y de incentivos al magisterio nacional debe pensarse en tres escenarios:

·         Escenario 1.- El PBI para educación se mantiene en 3%. Por lo tanto, las propuestas simplemente deben buscar racionalizar los actuales gastos.

·         Escenario 2.- El PBI para educación crece al 5% como se comprometió el Dr. Alejandro Toledo Manrique, Presidente de la República del Perú, ante el SUTEP. En este escenario, la media de S/ 805.13 por maestro, podría (en soles constantes) aumentar a S/ 1342. Este monto se daría por todos los conceptos.

A nuestro juicio este escenario es el políticamente aceptado y, por lo tanto, la propuesta debería girar al rededor del mismo.

·         Escenario 3.- El PBI para educación crece al 7%, como lo solicita el sindicato magisterial. En este caso, la media de inversión por maestro podría subir a S/ 1879, considerando todos los conceptos.

 

La estrategia de aplicación de los incentivos docentes deben conjugar por lo menos dos variables:

 

·         Controlar un posible efecto social negativo, de general aplicaciones igualitarias con otros grupos ocupacionales de la administración pública; y

·         El efecto económico, de promover básicamente el consumo de productos de importación (alimentos, por ejemplo), contribuyendo a la generación de problemas macroeconómicos. Esto se provoca, cuando las mejoras son lentas o excesivamente graduales.

 

 

3. ANTECEDENTES Y SUGERENCIAS

 

Queremos resumir muy brevemente las experiencias de Colombia y de Chile sobre incentivos docentes, en los términos que los estamos entendiendo. Hemos seleccionado estos dos países, en la medida que representan dos maneras de encarar la cuestión, dentro de la Región: en Colombia, en términos generales, se trabaja con la categoría tiempo de servicio; mientras en Chile, se usa la categoría desempeño docente, en función al mejoramiento de la calidad educativa. Importa señalar que -en ambas experiencias- los incentivos son parte adicional de una estructura remunerativa generalizada; en el caso chileno inclusive, se precisa un piso remunerativo o Remuneración Básica Mínima Nacional (RBMN).

 

De igual manera, presentamos brevemente algunas sugerencias sobre incentivos docentes recogidas para el caso peruano.

 

3.1 INCENTIVOS EN LA EXPERIENCIA COLOMBIANA

 

En Colombia, el Estatuto Docente[14] contempla desde 1979, siete (7) incentivos para el magisterio:

 

1)      Tiempo doble.- Con fines de ascenso, se reconoce el doble de tiempo de servicio para los docentes que laboran en zonas rurales y de menor desarrollo;

2)      Preferencia para traslado.- Para los docentes que trabajan en ciudades de menos de 100000 habitantes;

3)      Tiempo de servicio por estudios de posgrado. Se reconoce tres (3) años válidos para ascensos a quien obtenga título de posgrado;

4)      Prestaciones para hijos de educadores. Los hijos de maestros no pagan matrícula ni pensiones en instituciones oficiales o semioficiales. De igual manera, se conceden facilidades de préstamos para pago de sus estudios profesionales;

5)       Equivalencia de cursos. El docente titulado que dicta un curso, se le reconoce como si lo hubiese recibido con fines escalafonarios;

6)      Tiempo de servicio por obra escrita. Para efectos de ascenso, se reconocen dos años de servicio para el profesor que escriba una obra científica, didáctica o técnica.

7)      Comisiones de estudio. Los docentes tienen facilidades de estudio, dentro o fuera del país.

 

El Gobierno y la organización gremial (FECODE) combinieron posteriormente que de los gastos del Ministerio de Educación en el magisterio: un 80% deberían derivarse para remuneraciones generales y un 20% para incentivos diferenciales.

 

3.2  INCENTIVOS EN LA EXPERIENCIA CHILENA

 

La estructura remunerativa del docente chileno contempla unos 16 componentes[15]: (1) Remuneración Básica Mínima Nacional, RBMN; (2) Asignación de experiencia; (3) Asignación de perfeccionamiento; (4) Asignación por desempeño en condiciones difíciles; (5) Asignación de responsabilidad directiva y técnico profesional; (6) Asignación especial de incentivo profesional; (7) Incrementos a las asignaciones de experiencia, perfeccionamiento y responsabilidad; (8) Remuneración Total Mensual, RTM, o Ingreso Mínimo Docente, IMD; (9) Planilla complementaria para alcanzar RTM o IMD; (10) Bonificación proporcional; (11) Bono extraordinario anual; (12) Unidad de Mejoramiento Profesional, UMP; (13) Complemento UMP; (14) Bonificación de excelencia; (15) Refuerzo educativo; y (16) Bonificación especial para profesores encargados de escuelas rurales.

 

De estos componentes y según el concepto asumido de incentivos, podemos señalar que el docente chileno tiene los siguientes incentivos monetarios:

 

1)      La asignación por perfeccionamiento. Consiste en un porcentaje de hasta el 40% de la RBMN por estudios. El monto de la asignación depende de las horas de duración de cada programa, curso o actividad de perfeccionamiento o de postítulo y posgrado. Las instituciones que brindan la formación son acreditadas. El beneficio llega a los docentes del sector municipal y particular subvencionado.

2)      La asignación por desempeño en condiciones difíciles.  Se otorga a los docentes municipales y del sector particular subvencionado que laboran en establecimientos educativos, calificados como de condiciones difíciles. Éstas se definen por: a) Aislamiento geográfico; b) Ruralidad efectiva; y c) Especial menoscabo o particular condición del tipo de población atendida, por ejemplo, extrema pobreza. La asignación podrá llegar hasta el 30% de la RBMN y se otorga con criterio bianual.

3)      Asignación especial de incentivo profesional. Se otorga por razones fundadas en el mérito, con carácter temporal o permanente, para algunos o la totalidad de los docentes de 1 ó más establecimientros de un municipio. El monto y los requisitos del incentivo se fijan en cada municipio

4)      Bonificación de excelencia. Destinada a establecimientos educacionales subvencionados, calificados como de excelente desempeño de acuerdo al Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED), según selección que efectúe la División de Planificación y Presupuesto del MINEDUC, cada dos años. El máximo de establecimientos calificados como excelentes, no puede exceder del 25% de la matrícula regional.  

5)      Bonificación especial para profesores encargados de Escuelas Rurales. Bono mensual imponible y tributable para docentes del sector municipal rural, del sector particular subvencionado y para los sostenedores de escuelas rurales que reúnan los requisitos. Los docentes pueden ser designados, contratados o con desempeño de 44 horas cronológicas semanales y, si es inferior, el monto asignado es proporcional.

 

3.3  SUGERENCIAS NACIONALES

 

De manera resumida, recogemos los aportes especializados para el caso peruano:

 

1)      María Amelia Palacios Vallejo[16]. Se debe considerar una verdadera "política de estímulo: no sólo eficiencia, también mejores salarios". En este marco, un sistema de incentivos, debería contener: a) Otorgar incentivos económicos a las escuelas que desarrollen innovaciones en sus currículos y estilos de enseñanza y demuestren sus buenos resultados en el aprendizaje de los alumnos; b) Otorgar incentivos académicos a los docentes destacados (becas, facilidades para hacer investigaciones...); c) Otorgamiento de puntaje para escalafón al docente más destacado por su desempeño en cada centro educativo.

2)      Lorena Alcázar y Pierina Pollarolo. Para estas especialistas, en las actuales circunstancias del país, no es posible una reestructuración profunda o fundamental de la política magisterial (las autoras se refieren específicamente a los docentes rurales o que laboran en condiciones especiales), debido a la resistencia de los afectados. En este sentido, postulan reformas parciales al régimen laboral y remunerativo, donde se incluyen incentivos a los docentes, pensando en el mejoramiento de la calidad de educación rural. Señalan tres propuestas:

·       Modificaciones al sistema de nombramientos y reasignaciones para introducir mayor movilidad y oportunidad a los docentes rurales de ser trasladados a los lugares donde residen sus familias;

·       Bonificaciones monetarias y no monetarias para alentar a los docentes que se desempeñan satisfactoriamente a permanecer en zonas especiales, luego de dos o cuatro años de desempeño satisfactorio; y

·       Evaluaciones periódicas del desempeño de los docentes de zonas especiales como requisito para la reasignación o el otorgamiento de bonificaciones, con la posibilidad de remover a los que no superen los niveles requeridos.

3)      Leon Trahtemberg[17]. Postula que se consideren incentivos por entrenamiento o como premios a individuos o colectividades educativas por el desarrollo de un proyecto. Se podrían otorgar bibliotecas a la institución educativa o al docente, así como viajes. En algunos casos, estos incentivos los daría la municipalidad. Cuando los incentivos son monetarios deberían ser temporales (termina el proyecto, termina la asignación) o ser reorientados a la remuneración  básica del docente.

4)      Gróver Pango[18]. Señala que deben plantearse incentivos para detener a los mejores profesores de centros educativos en áreas rurales; de lo contrario, sería un premio para el maestro promovido y un castigo para la escuela. Para el conjunto del magisterio, se pueden pensar en incentivos no pecuniarios, como el acceso a créditos a los maestros, "para que la poca plata que ganan, la gasten más lentamente".

5)      Encuesta a docentes[19]. Docentes representativos en el debate magisterial en diversas zonas del país,  nos han sugerido múltiples incentivos al maestro peruano:

·       Incentivo a la innovación educativa. Bonificación por innovaciones significativas a ser concedidas por doble mecanismo: el Ministerio de Educación y las Municipalidades;

·       Incentivo a la participación en iniciativas educativas y comunales. Se trata de compensar a los docentes con iniciativa, mediante: viaje de estudios y pasantías, dentro y fuera del país, así como con publicaciones de obras.

·       Bonificación diferencial. Se trata de estimular la presencia de maestros de calidad en áreas rurales y zonas de menor desarrollo. Debe darse un porcentaje de la remuneración total, así como garantizar vivienda y materiales de trabajo.

·       Reconocimiento al mérito magisterial. Los maestros destacados deberían tener un reconocimiento público (no necesariamente monetario), mediante diplomas, avisos y similares, otorgados por la Municipalidad e instancias del Ministerio de Educación.

 

 

4. PROPUESTA DE SISTEMA DE INCENTIVOS

 

4.1. OBJETIVOS

 

a)      Brindar incentivos monetarios y no monetarios a los docentes que destacan en la calidad de su desempeño; así como porque laboran en un contexto difícil para el cumplimiento de sus funciones.

b)      Estimular el trabajo docente de calidad, en función a la calidad educativa; principalmente en zonas de mayor pobreza educativa.

 

4.2. TIPO DE INCENTIVOS

 

Se consideran dos tipos de incentivos:

 

a)      Incentivos por Desempeño Docente (IDD):

·       Monetarios

·       No monetarios

b)      Incentivos por Contexto del Desempeño Docente (ICDD).

 

Para otorgar estos incentivos no solamente se deben considerar los prerrequisitos que aparecen en el presente texto, sino los parámetros de desempeño docente y el sistema de evaluación que constan en otros documentos de la Consultoría. En este últimos caso, la evaluación de desempeños en función al otorgamiento de incentivos puede ser un importante espacio inicial para ir creando una cultura evaluativa en el magisterio nacional.

 

 4.3. INCENTIVOS MONETARIOS POR DESEMPEÑO DOCENTE (IDD-I)

 

Breve Descripción

Premia monetariamente a los Docentes de  Centros y Programas Educativos de mayor destaque en cuanto a calidad de los servicios y resultados. El premio es colectivo y particular y se manifiesta como una bonificación transitoria no pensionable a ser pagada como  adicionales:

·       El Adicional 1(Ad₁) es un promedio que bonifica a todos los docentes del centro programa educativo seleccionado.

·       El Adicional 2 (Ad₂) se otorga a los dos profesores que hayan tenido mayor destaque en la experiencia, salvo que el colectivo disponga otra cosa o se trate de un centro educativo unidocente.

 

Se financia con el 15% del total del Rubro Remuneraciones del Pliego Educación.

 

En algunos casos, se contemplan Incentivos también monetarios, como  premios a desempeños personalizados de excelencia. Ejemplo: Palmas Magisteriales, que deben continuar aunque con mayor amplitud. Estos incentivos individuales deben ser materia de una mayor reglamentación y difusión de los prerrequisitos para obtenerlos. Si esto no se hace, aparecen como premios-favores del Gobierno, perdiéndose su carácter incentivador.

 

Objetivos

a)      Premiar  el trabajo colectivo que manifieste mejores desempeños docentes, por la calidad de los servicios y por los resultados en los alumnos;

b)      Premiar el aporte individual de los docentes en el desarrollo de la calidad educativa.

 

Metas

Cada  año un 2% de centros y programas educativos de cada departamento (un total de 1000 aproximadamente en todo el país).

 

Parámetros e Instrumentos de Selección

En coordinación con la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC), se construyen parámetros e instrumentos departamentales o regionales que permitan discriminar:

·       Mejores procesos en los servicios educativos ofertados; y

·       Mejores resultados en los aprendizajes;

 

Monto y Distribución de los Incentivos

a)      Para estimar el monto de los incentivos, se consideran dos datos:

·       La equivalencia del 15% del total del Rubro Remuneraciones que debe orientarse para Incentivos por Desempeño Docente (REM-IDD).

·       El número total de alumnos de las instituciones premiadas (NA_p);

b)      El monto de los incentivos se calcula anualmente, de la siguiente manera:

·       Cálculo del Monto por Alumno (MA) de REM-IDD,  dividiendo (REM-IDD) / (NA_p);

·       Asignación de IDD a cada institución educativa que ha sido premiada,  multiplicando:  (MA) x (Número de sus alumnos),

·       Del total de IDD de la institución premiada, el 80% se distribuye mensualmente entre todos sus profesores, como AD₁. El 20% restantes se otorga a los dos profesores de mayor destaque, como AD₂.

·       El AD₂ puede ser distribuido como AD₁ siempre que el colectivo así lo decida, o cuando la institución ganadora sea un centro educativo unitario.

 

Otros Incentivos Monetarios

a)      Además de los incentivos anteriores, continúa la premiación a la excelencia de núcleos ejemplares de educadores. Estos incentivos son a personas por logros excepcionales en su labor docente. En este caso, se continúa con la premiación de Palmas Magisteriales, pero deben establecerse de antemano los requisitos y hacer la difusión correspondiente en el magisterio nacional.

b)      Estos incentivos deben darse en coordinación con el SUTEP; y

c)      Sus montos no deben ser menores al 10% de Docente del V Nivel Magisterial.

 

4.4  INCENTIVOS NO-MONETARIOS POR DESEMPEÑO DOCENTE II (IDD-II)

 

Breve Descripción

Premia no-monetariamente a los Docentes de  Centros y Programas Educativos de mayor destaque en cuanto a calidad de los servicios y resultados. El premio es particular y personalizado y se manifiesta en reconocimientos, difusión de experiencias destacadas y servicios de capacitación y perfeccionamiento magisterial.

 

Este tipo de incentivos deben cuidadosamente ser aprovechados para el desarrollo de las motivaciones internas:

·         De los docentes que son premiados; y

·         De los demás docentes, haciendo tomar conciencia de la importancia de los incentivos intrínsecos.

 

Los costos de estos incentivos se asumen en otros rubros del Pliego Educación, según corresponda.

 

Objetivos

a)        Premiar  el trabajo personal que manifieste mejores desempeños docentes, por la calidad de los servicios y/o por los resultados en los alumnos;

b)        Premiar la práctica ejemplificadora del docente en el desarrollo de la calidad educativa y en su trabajo con la comunidad.

 

Tipo de Incentivos no Monetarios

La Ley del Profesorado y abundante literatura sobre el particular señalan múltiples incentivos de esta naturaleza[20]

 

a)      Difusión de aportes pedagógicos y culturales de maestros de base;

b)      Apoyo en becas y participación en eventos de capacitación;

c)      Diplomas de agradecimiento y felicitación;

d)      Promoción de pasantías dentro y fuera del país;

e)      Apoyo en la creación y gestión de centros de recreación para el magisterio;

f)       Reconocimiento de los padres de familia por la asistencia y puntualidad del docente.

 

Organización

Los incentivos No-monetarios al docente tienen triple origen:

a)                  El Ministerio de Educación;

b)                  Las Municipalidades; y

c)                  La sociedad civil. 

 

Según su origen, deben determinarse algunas estrategias para su implementación:

 

a)      Incentivos no monetarios otorgados por el Ministerio de Educación.- Una comisión conjunta del Ministerio de educación y del SUTEP operativizan estos incentivos.

b)      Incentivos no monetarios otorgados por las Municipalidades.- El Ministerio de Educación debe incentivar a las Municipalidades para brindar este estímulo a los maestros. Deben concederse en fechas apropiadas.

c)      Incentivos no monetarios otorgados por la Sociedad Civil.- Se pueden realizar las siguiente acciones, desde el Ministerio de Educación:

·       Normar que las Asociaciones de Padres de Familia (APAFAs) hagan un reconocimiento formal al maestro más destacado de cada centro educativo;

·       Promover que los medios de comunicación, instituciones religiosas, Organismos no Gubernamentales de Desarrollo y otros estimulen a los mejores maestros, mediante reconocimientos formales.

d)      Una atención peculiar debe merecer los incentivos a docentes destacados, mediante becas y pasantías. Dada la oferta de países amigos en este campo, la DINFOCAD u otras dependencia del Ministerio de Educación debería activamente propiciar este servicio, coordinando con instituciones como el INABEC.

 

4.5.  INCENTIVOS POR CONTEXTO DEL DESEMPEÑO DOCENTE (ICDD).

 

Breve Descripción

Se trata de un conjunto de incentivos en servicios o en derivaciones monetarias que se  dirigen a los maestros rurales que laboran lejos de una ciudad donde existen comodidades mínimas (movilidad, comunicaciones, agua, desagüe y servicios asistenciales). Las zonas rurales se tipifican en 4[21]:

·       Zona A: de 60 a 120 minutos de distancia a pie desde la ciudad;

·       Zona B: de 121 a 240 minutos de distancia a pie desde la ciudad;

·       Zona C: de  241 a 360 minutos de distancia a pie desde la ciudad;

·       Zona D: Más de 6 horas de distancia a pie desde la ciudad.

 

La propuesta debe centrarse en incentivos en áreas rurales, con dos observaciones muy precisas:

 

·       Controlar a los maestros que ya no se encuentran trabajando en este contexto; y

·       Estudiar la posibilidad de ampliar la propuesta para sectores urbano-marginales, al inicio del próximo Gobierno[22]

 

a)                  Servicios en Redes Rurales

·       En el Perú, existe una experiencia acumulada de articulación del trabajo educativo y docente en ámbitos determinados. Una de estas experiencias es la que se viene dando como Redes Rurales de Educación, que se organizan a tres niveles (1) local, dentro de una cuenca o microcuenca; (2) distrital-zonal, en las ADEs o USEs; y (3) regional, en el ámbito de las direcciones regionales de educación.

·       Los servicios que se buscan impulsar en favor de los docentes rurales consideran el primer nivel, considerado como una instancia de coordinación y acción conjunta de diversos agentes y aliados. Está conformada por los docentes de escuelas ubicadas dentro de la misma cuenca o microcuenca, al rededor de un punto intermedio que funciona como centro piloto. La articulación de los docentes rurales tiene como finalidad la de estimular el proceso de innovación pedagógica, la diversificación curricular y el desarrollo sistemático de la calidad educativa[23].

·       Es importante precisar la diferencia entre Centro Piloto (ubicado dentro de la misma cuenca o microcuenca); y la Ciudad principal de la zona, donde generalmente viven los docentes y es la sede de la ADE o USE.

·       Los centros aledaños al Piloto, se convierten como instancias descentralizadas del mismo. Pueden asumir el mismo nombre o número del Piloto.

·       Nuestra propuesta asume que los docentes rurales de sierra y selva que se organicen en estas Redes Rurales de Educación tienen los siguientes incentivos especiales.

(1)    En cada Centro descentralizado, se construye una vivienda magisterial, con comunidades familiares básicas y un ambiente de trabajo personal del docente (biblioteca y lugar de preparación de clases).

(2)    El Centro Piloto de la Red Rural de Educación será acondicionado con:

Teléfono

Botiquín

Internet

Centro de Capacitación

Vivienda del docente

Mediateca

(3)    Movilidad de la ciudad principal de la localidad hacia el Centro Piloto de la Red Rural los lunes muy temprano;  y de retorno hacia la misma ciudad, los viernes en la tarde.

·       Los incentivos antes señalados para maestros rurales solamente se efectivizan si los docentes se organizan en redes. De esta manera, se promueve el desarrollo orgánico del trabajo docente, así como el mejoramiento en el cumplimiento del tiempo escolar.

·       La propuesta se debe coordinar con otros proyectos del Ministerio y del Gobierno como: Plan Huascarán; proyectos de INFES; y otros. En este sentido, su financiamiento se daría con los recursos de estos Proyectos.

 

b)      Ingreso a Carrera Pública en área rural[24]

Todo maestro con título pedagógico, de iniciar su trabajo en área rural de sierra o de selva, en las Zonas C y D se ubica en el II Nivel Magisterial. Esto implica que se inicia con una remuneración equivalente a este segundo nivel.

 

c)      Incentivo al docente que pasa del II al III Nivel Magisterial

Para promover la presencia de docentes con buena especialización, se otorgan incentivos especiales a quienes pasan del II al III Nivel. Además de los otros incentivos, goza de los siguientes:

 

·       Su permanencia en área rural, si así lo desea el docente, tiene una duración no mayor a los 5 años;

·       Tiene una bonificación equivalente al 30% de su Remuneración Bruta que le correspondería por estar en el III Nivel, si pasa a trabajar en Zona D; del 25% en Zona C; del 20% en Zona B; y 15% en Zona A.

·       Culminados sus 5 años de trabajo en área rural, se le otorga licencia con goce de haber hasta por 2 años para estudios de  segunda especialización o posgrado. Estos estudios se hacen en el país o en el extranjero. Cuando son en el país, el Estado financia los estudios; cuando son en el extranjero, el Estado ayuda en la obtención de becas integrales.

 

d)      Puntajes adicionales para reasignación.

Todo maestro con título pedagógico que haya laborado no menos de 5 años en área rural de sierra o de selva tiene puntajes adicionales a su favor en cualquier proceso de reasignación, según la zona donde haya estado laborando.

 

4.6 RECURSOS

 

El Ministerio de Educación deriva el 15%[25] de la asignación presupuestal para el rubro remuneraciones, con fines de financiar los egresos directos para incentivos y los indirectos de promoción de los mismos.

 

De igual manera, algunos servicios que se brindan al magisterio se pueden financiar mediante otros rubros: por ejemplo, vivienda del docente, en el rubro infraestrcutura, etc.

 

 

 

 

 

II  PARTE: LAS SANCIONES

 

 

5. LAS SANCIONES: CONCEPTO Y REALIDAD

 

5.1 APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

 

Una sanción debe ser entendida como el correctivo social ante una práctica docente ajena al cumplimiento de sus deberes y obligaciones. La práctica docente es un una acción humana del maestro y, en este sentido, debe ser una forma de actuar que conlleva conciencia del docente de que se está cometiendo una transgresión o una omisión. En este sentido, no puede sancionarse al maestro cuando él no tiene conciencia de falta.

 

Las sanciones pueden ser vistas en una doble acepción:

·         Como penas establecidas en normas. Estas penas o castigos se aplican a quienes incumplen sus deberes y obligaciones;

·         Como la misma acción penal, mientras  la cumple el infractor.

 

Más allá de estas acepciones, las sanciones deben entenderse como correctivos. Ellas, entonces, no se justifican por sí mismas; sino que son instrumentos para enderezar la práctica hacia lo "correcto". Pero, entre los humanos, la práctica correcta supone un juicio de valor, desde el mismo desarrollo moral de las personas. Por ello, las sanciones al docente para tener el rasgo de correctivas deben conllevar procesos formativos de la moral docente.

 

Bien sabemos que el desarrollo moral tiene dos estadíos: el de la moral heterónoma y el de la moral autónoma.

 

En el primer caso,  las prácticas docentes o desempeños deberían traducirse en reglas a cumplir. De esta manera, cualquier acto que no sea conforme a la regla es malo, y tendríamos docentes malos maestros. Contrariamente, el buen maestro sería el que simplemente cumple formalmente la normatividad.

 

En la moral autónoma, el maestro debería tomar conciencia que su práctica conlleva interacción con alumnos, padres de familia, autoridades del sector y comunidad en general. Toda acción docente es interacción de sujetos y la moralidad de esta práctica consiste en ubicar el yo-docente en este proceso de interacción. En este marco, la regla se respeta como resultado de un acuerdo; es decir, el propio yo-docente se compromete de manera autónoma a respetarla y es el respeto mutuo el que engendra el sentimiento de justicia.

 

Como dice la psicóloga sanmarquina Lupe García Ampudia:

 

"Las reglas son efectivas si las personas están están de acuerdo en aceptarlarlas; su procedencia ya no se deriva de la autoridad externa, sino que es el resultado de convenciones acordadas entre individuos y se pueden modificar. Este componente de modificabilidad de las reglas es producto de una estructura cognitiva subyacente en esta fase o estadío: la reversibilidad, gracias a la cual el pensamiento deja de ser rígido y se torna más flexible"[26]

 

Dentro de las convenciones acordadas deben estar también las sanciones. Por ello, será importante que los maestros no solamente conozcan y asuman sus deberes, sino también las penas previstas cuando ellos se incumplen. Pero, no basta tener este conocimiento desde fuera; sino lo más importante es que los sujetos de la educación asuman desde dentro -por períodos determinados- las sanciones que se consideren pertinentes.

 

En coherencia con los principios aplicables a los incentivos, también las sanciones no son objetivos, sino medios que deben permitir:

·       Garantizar la calidad educativa y el derecho de los alumnos; y

·       El desarrollo y los derechos de los docentes.

 

5.2 LA SITUACIÓN ACTUAL

 

La Ley del Profesorado 24029 y su modificatoria N° 25212, así como el Decreto Supremo N° 019-ED Reglamento de la Ley del Profesorado: señalan un conjunto de sanciones como respuestas normativas a las denominadas faltas. En el caso específico del control de asistencia y permanencia de los maestros, la Resolución Ministerial N° 0574-94-ED (del 11-07-94) aprobó un Reglamento donde se precisan las sanciones correspondientes. El D.S.007, D.S. 065 y 071 también aportan en precisiones para el control de sanciones a nivel de centro educativo y de órganos intermedios.

 

En términos generales, podríamos decir que el enfoque de sanciones vigente obedece al de una moral heterónoma. Algunos de estos rasgos son los siguientes:

 

a)      Énfasis en el cumplimiento normativo.- Al respecto, vale la pena transcribir la concepción de falta y sanciones con que operativamente se trabaja actualmente:

"Falta disciplinaria es toda acción u omisión voluntaria o no, que contravenga las obligaciones y prohibiciones tipificadas en las Leyes 24029, 25212, Ley del Profesorado y su Reglamento, Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa, su Reglamento y demás normas vigentes. La acción de cometer una falta da lugar a la aplicación de la sanción correspondiente"[27]

b)      Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios.- Esta Comisión tiene una interesante conformación: Director de Educación, Jefe de personal y 2 representaes de la organización sindical. Esta Comisión solamente emite recomendaciones. En base a ellas, el Director aplicar la sanción que crea pertinente.

c)      La regla aparece como algo intangible.- Las normas previstas vienen de fuera y no han sido materia de negociación con los docentes. Ellas aparecen como algo inmodificable. Es más cualquier modificación de la regla es concebida como una transgresión a la misma.

 

 

6. TIPIFICACIÓN DE LAS SANCIONES

 

Para tipificar las sanciones, creemos que -previamente- importa precisar el nivel de responsabilidad que genera la falta, respecto a los mismos objetivos formativos del desempeño docente. Una falta tendrá mayor o menor gravedad, según su nivel de impacto en el proceso formativo de los educandos.

 

6.1 RESPONSABILIDADES Y FALTAS

 

Cada Nivel Magisterial, en el caso de los docentes con título pedagógico, y cada Estrato en el caso de los docentes sin Título Pedagógico establecen las responsabilidades que deben cumplir. Estas responsabilidades no solamente están referidas a la práctica técnico-pedagógica del docente, sino a la dimensión ética y ciudadana de sus acciones.

 

Podemos establecer dos tipos de responsabilidades:

·       Determinantes.- Hay responsabilidades docentes que son determinantes en el proceso formativo de los estudiantes (por ejemplo, el manejo de una asignatura o el respeto de los derechos fundamentales de los niños).

·       Condicionantes.- Hay responsabilidades que solamente son condicionantes o intervinientes en el proceso formativo de la alumnos (por ejemplo, la asistencia y puntualidad de los docentes).

 

El incumplimiento de las responsabilidades constituyen faltas que son objeto de sanción Sin embargo, importa aclarar que el sistema educativo solamente sanciona el incumplimiento de las responsabilidades en los términos señalados. Los posibles delitos cometidos por los docentes y que están previstos en el Código Civil se atienen a los procesos y sanciones estipulados en esta norma de mayor jerarquía.

 

Según la frecuencia de incumplimiento y el tipo de responsabilidades que se vulneran, podemos establecer la siguiente tipología de faltas:

 

·       Faltas leves.- Cuando se da incumplimientos esporádicos de responsabilidades condicionantes;

·       Faltas graves.- Cuando hay incumplimiento sistemático y habitual de responsabilidades condicionantes; o cuando hay incumplimiento puntual de responsabilidades determinantes del docente;

·       Faltas muy graves.- Cuando hay incumplimiento sistemático y habitual de responsabilidades determinantes o cuando este incumplimiento coincide con delitos comunes previstos por el Código Civil. En este último caso, las autoridades educativas, por función, deben derivar los casos a las autoridades judiciales.

 

6.2 TIPO DE SANCIONES

 

Las sanciones a los docentes se gradúan de la siguiente manera:

 

1° Amonestación oral.- Se da ante falta leve, hasta por 2 veces.

2° Amonestación escrita.- Se da ante falta grave;

3° Multas por tardanzas e inasistencias. Para ello, se asume el criterio de valor

    hora. Una tardanza de hasta 10 minutos equivale a 1 hora de tardanza.

4° Declaración de demérito, ante falta grave y muy grave;

5° Transferencia de lugar y/o de cargo, ante falta muy grave;

6° Separación del cargo, ante falta muy grave.

 

 

7. ESTRATEGIA GENERAL PARA ELABORAR Y APLICAR UN REGLAMENTO DE SANCIONES

 

a)      Elaboración de Reglamento de sanciones. Una Comisión del Ministerio de Educación y del SUTEP deben elaborar un Reglamento donde se deben tipificar las faltas y sus correspondientes sanciones. Entre las faltas deben estar:

·       Tardanzas;

·       Inasistencias;

·       Incumplimiento de funciones;

·       Tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo y otros documentos propios de la institución educativa.

·       Asistencia en estado etílico al centro educativo y consumo de drogas;

·       Malversación de fondos de la institución educativa;

·       Maltrato escolar: castigos denigrantes y físicos a los educandos

·       Abuso sexual y prácticas inmorales con alumnos o alumnas;

·       Vulneración de los Derechos del niño y del adolescente;

·       Uso de documentos o informaciones falsas con fines escalafonarios;

·       Manipulación de los padres de familia y de los alumnos;

·       Utilización de la escuela para hacer proselitismo político;

·       Abandono de cargo.

b)      Formación de un Comité de Control, Apoyo y Sanciones (CCAS).- A nivel de cada ADE, USE o equivalente debe conformarse este Comité. Está integrado por:

·       Un representante de la ADE, USE o equivalente;

·       Un representante del SUTEP; y

·       Un representante de las APAFAs.

Todos los miembros titulares tienen un suplente.

c)      Al inicio de cada año, debe revisarse el Reglamento por los docentes de cada jurisdicción. Esta revisión debe buscar niveles de asunción personal de las obligaciones y de las sanciones por su transgresión u omisión.

d)      Los padres de familia  deben participar el mecanismos de control de asistencia y permanencia, así como en incentivar a los buenos maestros por su dedicación y buen desempeño.

e)      El CCAS tiene reuniones ordinarias cada mes. La reuniones extraordinarias se realizan, cuando la situación lo amerite. Pueden llamarse a otras personas , para asesorar en casos particulares.

f)       Los alumnos, padres de familia u otros docentes pueden presentar los casos que crean pertinentes ante el CCAS.

g)      En todos los casos, se abre un Proceso administrativo que se rige con los siguientes criterios:

·       Todo docente que es acusado de falta, debe ser notificado, sin usar un lengauje amenazante.

·       Debe investigarse con objetividad: los antecedentes del docente, la naturaleza de la falta, la gravedad de los perjuicios; y otras circunstancias adicionales que lo ameriten;

·       Cuando la falta es leve, el docente debe recibir apoyo y orientación del CCAS, buscando su integración al trabajo normal;

·       En todos los casos de falta comprobada, debe darse una sanción.

·       La sanción de la institución educativa no exime al docente que haya cometido la falta, de responsabilidades penales, civiles y administrativas previstas por nuestro Código Civil;

·       Cuando el docente investigado ha cometido varias faltas, se investigan todas ellas; pero se sanciona la de mayor gravedad. No se puede sancionar a un docente más de una vez por la misma falta;

·       El docente investigado tiene derecho al debido proceso, al acceso permanente a su expediente y a contar con la asesoría de un abogado, si así lo solicitase.

h)      El CCAS debe asumir como tarea central la de ayudar y orientar al docente investigado y sancionado. Para ello, puede buscarse el apoyo de algún maestro de excelencia en la localidad.

i)        Las sanciones constan en el escalafón del docente.

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

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CHIROQUE CHUNGA, Sigfredo (2000)	Desarrollo magisterial. Lima, MED-UPROD.
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