Formación magisterial[1]

 

 

 

1. Diagnóstico

 

En el año 2002 trabajaron en el conjunto del sistema educativo 413 268 docentes distribuidos por niveles con las siguientes proporciones: en educación inicial 10,05 %, en primaria 43,54 %, en secundaria 36,40%, en superior no universitaria 6,34%, y en otras modalidades que comprende la educación especial y ocupacional 3,67%. De este total, 290 824 (70%) laboran en centros educativos de gestión estatal.

 

                                                                    Cuadro 1.    Docentes, Estimados Por Gestión, Según Niveles y Modalidades, 2002

 

1_/  Centros Educativos en la forma Escolarizada y Programas No escolarizados en la forma No escolarizada.

Nota  : Incluye  docentes de los Centros Educativos omisos

Fuente : MED. Unidad de Estadística Educativa. Estadísticas Básicas 2002.

 

El desmedido crecimiento de la oferta de formación magisterial ha generado un incremento sustancial en el número de nuevos docentes que busca entrar al mercado, y en un contexto en el que la matrícula se estabiliza, se ha generado una brecha entre la oferta disponible y la demanda de docentes. Se calcula que para los próximos años serán necesarios 3 256 docentes al año para cubrir el crecimiento vegetativo. Sin embargo, las estadísticas muestran que entre Institutos Superiores Pedagógicos (ISP) y Universidades se estarían formando cerca de 30 mil nuevos docentes por año[2].

 

Por otro lado, también es un problema que el sector público garantiza una estabilidad laboral absoluta, siendo la docencia la única ocupación en el Perú en la que existe esa posibilidad. Una vez que ingresan a la carrera pública los maestros tienen derecho a la estabilidad en la plaza, nivel y lugar de trabajo, sin consideración a la demanda que pudiera haber (o dejar de haber) en lo que atañe a dicha plaza. Esto pudo tener sentido en un escenario de continua y vigorosa ampliación de la frontera de cobertura –donde la demanda era permanente- sin embargo, en la actual situación de contracción de la matrícula para algunos grupos de edad y otras demandas más específicas –bilingüismo, etc.– en algunas regiones, este marco regulatorio impone fuertes rigideces en el sistema[3], en desmedro de la eficacia del mismo.

 

En este contexto, son pocos los incentivos para mejorar la calidad del desempeño docente, la cual actualmente deja mucho que desear. Se pueden tener algunos indicios sobre esto a partir de los resultados de la aplicación de las pruebas para el nombramiento docente; no obstante, debe tomarse en cuenta que no existe ninguna evidencia empírica acerca de la validez predictiva de las pruebas tomadas por el Ministerio de Educación en los últimos años. En otras  palabras, no se puede afirmar que los que fueron nombrados sobre la base de dichas pruebas tendrán mejor rendimiento en el aula que los que no fueron nombrados durante dicho proceso, pero es una aproximación.[4] La prueba fue la más amplia en la historia de estas evaluaciones. Se aplicó a 95 219 docentes, en dos fechas, y se consideró tres áreas: cultura general, cultura pedagógica y aptitud docente, las cuales sumaban un puntaje máximo posible de 40 puntos.

 

Lo primero que destaca es el bajo resultado en las pruebas, que en términos generales alcanza un promedio de 11,84 puntos. Aunque el reporte no establece cuál es el umbral mínimo de calificación positiva, no deja de llamar la atención que el promedio de las calificaciones resultantes represente el 30% del máximo esperado[5]. Por oto lado, los hombres obtuvieron un promedio de 11,49 puntos, mientras que las mujeres alcanzaron 12,19 puntos. Según centro de formación magisterial y especialidad, resulta significativa la ventaja de los profesores/as de inicial licenciados por una universidad, quienes alcanzaron 18,6 puntos, frente a los que estudiaron en un ISP, quienes lograron 15,4 puntos, y sobre los de primaria (12,7 y 11,4 puntos, respectivamente) y secundaria (14,3 y 11,7 puntos, respectivamente)[6].

 

1.1 Formación inicial

 

En nuestro país, la formación magisterial es ofrecida a través de las Facultades de Educación de las Universidades y los Institutos Superiores Pedagógicos (ISP). En los últimos 10 años, la oferta a través de ambas modalidades se ha incrementado notoriamente; el número de ISP privados aumentó en más de cuatro veces[7]. Actualmente, existen cerca de 402 instituciones formadoras, de las cuales 348 son ISP y 54 Facultades de Educación. En el caso de las Facultades de Educación, el 50% de ellas son públicas, mientras que en el caso de los ISP, el 34% de ellos son públicas (lo que representa en términos de matricula, casi el 50% de los alumnos).

 

Resaltan las diferencias entre ambos tipos de instituciones formadoras, las cuales abarcan aspectos que van desde los reglamentos que rigen su funcionamiento, la administración, normatividad o disponibilidad de recursos económicos hasta el currículo de estudios. Así, por ejemplo, mientras que las universidades tienen garantizada su autonomía por ley, y por lo tanto, pueden elaborar sus propias propuestas de formación, los ISP públicos tienen un currículo único proporcionado por el Ministerio de Educación. Asimismo, existen significativas diferencias en el gasto de las instituciones según la naturaleza de su gestión (pública o privada). Según Apoyo[8], la inversión por alumno en los ISP públicos asciende a S/. 474 por semestre, mientras que los ISP privados gastan en promedio S/. 1 357 por alumno, en el mismo período.

 

En relación con el currículo de formación inicial, se observan problemas de orientación y pertinencia, los contenidos se presentan fragmentados y se presta poca atención a las necesidades de aprendizaje activo y reflexivo. La metodología de enseñanza tampoco es la mejor, continúan predominando las formas lectivas, con poco trabajo práctico, lecturas o investigaciones. Los materiales de enseñanza son escasos y no existe una política definida para su elaboración o producción.  Adicionalmente, no todos los ISP cuentan con los ambientes necesarios para ofrecer un servicio educativo completo; así, sólo el 50% cuenta con una sala de computo, mientras que el 73% cuenta con una biblioteca[9].

 

En general, no existe la estimulación adecuada para atraer a la carrera docente a aquellos que cuentan con las habilidades y motivación necesaria[10]. El nivel exigido para la admisión a los centros de formación magisterial es bajo, incluso en las universidades, es menor comparado a otras profesiones.[11] Además, la vocación y aptitudes didácticas de los postulantes, características importantes en un docente, no son variables consideradas en la selección de los estudiantes de la carrera de formación magisterial.

 

Con la finalidad de mejorar y homogenizar el servicio de formación docente ofrecido actualmente, el Ministerio de Educación esta preparando mecanismos de acreditación de los ISP que racionalicen la oferta y garanticen que las instituciones satisfagan estándares mínimos de calidad y no sólo aspectos administrativos, como se hace hasta el momento.

 

1.2  Formación en servicio

 

La existencia de programas de capacitación apropiados que permitan que los docentes accedan a nuevas técnicas educativas, modernas y adecuadas, así como el perfeccionamiento, la actualización y la especialización en áreas particulares, resulta de vital importancia para la mejora de la práctica cotidiana en el aula y de los procesos de enseñanza, en general.

 

El Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Peruana – MECEP, del Ministerio de Educación, capacitó, 12 807 docentes de educación inicial, 150 268  docentes de educación primaria y  58 319 docentes de educación secundaria. Se puede mencionar como logro, la sensibilización de los docentes en su nuevo rol dentro de las reformas del sector educación. Los docentes, actualmente, le dan una mayor importancia a su papel como facilitador de la educación, dejando la concepción del docente como transmisor de conocimientos. No obstante, no se ha encontrado un impacto real de la capacitación, es decir, una tendencia que afirme una relación entre un mejor rendimiento de los alumnos y la capacitación docente. Sin embargo, ello no implica que las prácticas docentes que PLANCAD quería transmitir no ayuden a mejorar el aprendizaje (como sí se concluye en un conjunto de estudios internacionales[12]), sino que, probablemente, la capacitación tiene algunas debilidades o no es suficiente por sí misma para lograr un mejor rendimiento[13].

 

Respecto a las debilidades de la capacitación, una de las principales, es que ésta se ha desarrollado en el marco de una política centralista y homogénea, que no considera las características locales ni las necesidades específicas que podrían demandar las diferentes modalidades de enseñanza.

 

Así, por ejemplo, no existe un plan especial de capacitación para los docentes de centros educativos con aulas multigrado y los de centros educativos unidocentes, los que principalmente se encuentran en áreas rurales. Las aulas multigrado y unidocentes no sólo congregan a niños y niñas con diversos niveles de avance en su escolaridad, sino también con una composición de edades heterogéneas en cada grado[14], por lo cual se requiere de una metodología de trabajo especial. Esta deficiencia en la capacitación docente no permite acortar la brecha entre la calidad de la educación urbana y la rural.

 

Por otro lado, las capacitaciones son realizadas por entes ejecutores, en su mayoría ISP, que como ya se ha mencionado, tienen serias limitaciones en la formación inicial docente.

 

Adicionalmente, no se cuenta con evaluaciones de los procesos de capacitación ya concluidos, que brinden información sobre los resultados alcanzados y que permitan realizar las modificaciones necesarias para garantizar procesos exitosos.

 

1.3 Condiciones laborales

 

El nivel de remuneración que el sistema ofrece a los docentes es bastante bajo. Según el Proyecto de Indicadores Educativos Mundiales -WEI, los docentes en el Perú reciben salarios que representan el 50% del promedio de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD)[15].

 

La  remuneración promedio correspondiente al nivel magisterial más alto apenas alcanza para cubrir el 50% de la canasta Básica Familiar (S/.1 800)[16]. Ello no sólo determina la falta de un estímulo claro para atraer a los jóvenes más capacitados y con mayor vocación hacia la carrera magisterial[17], sino que genera que muchos docentes se vean obligados a buscar empleos adicionales para complementar sus ingresos[18] o terminen abandonando el sector. 

 

A continuación, se muestra el cuadro de remuneraciones de los docentes, de acuerdo a su nivel magisterial y a la carga horaria que tiene.

 

                                                   Cuadro 2.    Remuneración A Docentes, Según Nivel Magisterial y Jornada Laboral, 2002

 

Fuente: Ministerio de Educación – Unidad de Presupuesto

 

Como se puede apreciar, existen diferencias mínimas entre los niveles[19], a lo que se suma que el sistema de remuneraciones de docentes se caracteriza por su falta de claridad y su alta complejidad, y por encontrarse severamente distorsionado por bonificaciones y criterios que no guardan relación con la calidad de los profesionales.

 

Esta situación genera que no existan incentivos estructurados que respondan a una política de estímulo al rendimiento de los docentes; como ejemplo, un profesor sin título pedagógico percibe en promedio S/.700 mensuales, mientras aquél que está en el nivel máximo de la carrera y  con más de 20 años de servicio percibe aproximadamente S/.906 mensuales. Adicionalmente, el salario real docente se ha visto reducido, siendo la capacidad adquisitiva del salario magisterial, en el 2003, alrededor del 88% de lo que era en 1990[20].

 

                                                                        Cuadro 3.    Remuneración Docente, según Ámbito Geográfico, Nivel Educativo

 Alcanzado y Años De Experiencia

 

Fuente: INEI. ENAHO. III Trimestre -  1998, 1999 y 2000

 

Por oto lado, no existen incentivos suficientes que premien el mejor desempeño o que compensen por trabajar en condiciones especiales (como por ejemplo zonas rurales). Si bien se considera una bonificación por trabajar en zona rural, ésta es insuficiente y no funciona de manera eficiente; la falta de  claridad en las normas, la falta de actualización de las mismas, así como la falta de información y complejidad del sistema, entre otros aspectos, ha dado como resultado que se mantenga en el sistema de bonificaciones, por condiciones especiales, a un mayor número de docentes del real[21].

 

Actualmente está vigente el Préstamo Programático de Reforma Social - PSRL III, el cual se define como operaciones de crédito que concerta el Perú con organismos multilaterales y que están asociados al cumplimiento de una Matriz de Políticas, la cual contiene compromisos de reformas sociales que el país asume como prioritarios. Dentro de estás políticas se incluye el otorgamiento de una bonificación rural. A fines del presente año se daría inicio al Plan Piloto de Bonificación Rural, beneficiando aproximadamente  a 1 000 docentes de más de 300 centros educativos. La bonificación rural estaría asignada a la plaza y no al docente, de forma tal que luego de una rotación de maestros se mantenga la bonificación para docentes a quienes ya no les corresponde, evitando así distorsiones en el sistema de bonificaciones.

 

Por otro lado, además de los incentivos monetarios para motivar un mejor desempeño del docente, también se requiere que el docente cuente condiciones básicas de vida: vivienda, servicios básicos, etc. En el Estudio “Plan de Implementación de un Programa de Incentivos para Docentes de Zonas Rurales y de Condiciones Especiales” realizado por el Instituto Apoyo, se encontró que los docentes le dan mucha importancia, para sentirse a gusto en su lugar de trabajo, al hecho de que su familia se encuentre cerca, lo cual resulta ser una desventaja en las zonas rurales pues por lo general los docentes sólo viven en la comunidad de lunes a viernes y de sábado a domingo regresan a su hogar. En lo que respecta al uso de servicios, para el año 2000, el 79% de los docentes de zonas rurales, carecía del servicio de desagüe, el 60% no contaba con servicio de agua potable, el 28 por ciento carecía de pozo o agua entubada y el 24% de servicios de luz eléctrica[22]; a pesar de ello, actualmente no existe ningún programa que afronte este problema.

 

Finalmente, es de destacar que no existe una política permanente de evaluación del desempeño docente, lo que dificulta el reconocimiento del esfuerzo, el estímulo de logros y méritos y el control de la calidad profesional de los maestros.

 

Cabe señalar que, tanto el problema de las condiciones habitacionales de los docentes como la evaluación de su desempeño, son aspectos que se considerarán en el Proyecto de Educación en Áreas Rurales.

 

2. Lineamiento y Objetivos

 

El Proyecto de Educación en Áreas Rurales ya fue aprobado por la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas y por el Directorio del Banco  Mundial en Washington, habiéndose firmado ya las actas de compromiso; en los próximos meses se estaría firmando el convenio. Este proyecto tiene un componente sobre desarrollo magisterial, el cual se compromete, en el mediano plazo, a diseñar e iniciar la implementación de una nueva carrera magisterial. Para fines del diseño de la nueva carrera magisterial se diseñarán cuatro sistemas: de escalafón (basado en desempeño y experiencia), de evaluación del desempeño docente, de incentivos a docentes, y de certificación inicial y rectificación del docente Asimismo, dentro del marco del convenio, se realizarán campañas de mercadeo social para sensibilizar a la población sobre los beneficios de una nueva carrera magisterial. A través del Proyecto de Educación en Áreas Rurales también se abordará el tema de la vivienda de los docentes. Primero se estudiará las necesidades de los docentes rurales y en función de ellas se iniciará la construcción de ocho albergues.

 

Por otro lado, se ha planificado el diseño e implementación de un sistema de formación continua. Es decir, la capacitación ya no será percibida como algo aislado, sino que estará inmerso en un planteamiento global de la formación del docente, desde su formación inicial, pasando por un proceso de continua actualización. Para ello, se debe continuar con las líneas de acción dirigidas a mejorar la calidad del servicio ofrecido en los ISP, que son la dotación de materiales y la capacitación de los docentes formadores, así como la promoción de proyectos de innovación educativa.

 

A continuación se detallan el lineamiento de política del programa, los objetivos general y específicos y las estrategias:

 

Lineamiento de política:

Se promoverá el fortalecimiento y la revaloración de la carrera magisterial, mediante un pacto social que devenga en compromisos recíprocos que garanticen una óptima formación profesional, promuevan la capacitación activa al magisterio y aseguren la adecuada dotación de recursos para ello.

 

Objetivo general:

q                   Fortalecer y revalorizar la carrera magisterial a fin de mejorar el desempeño de los docentes, atendiendo su desarrollo personal, profesional y social

 

Objetivos específicos y estrategias:

§         Promover el desarrollo profesional del docente basado en estándares a fin de mejorar constantemente su desempeño

–  Diseñar e implementar una nueva carrera magisterial.

–  Desarrollar campañas de mercadeo social acerca de los beneficios de la nueva carrera profesional.

–  Diseñar el Sistema de Formación Continua de los docentes.

 

§         Mejorar la calidad de la formación inicial del docente.

–  Dotar con materiales pertinentes a los ISP.

–  Capacitar a los docentes de los ISP.

–  Promover la formulación y aplicación de Proyectos de Innovación Educativa.

 

§         Fortalecer el valor profesional y el compromiso ético de los docentes como actores necesarios en los procesos educativos de calidad.

–  Desarrollar campañas de mercadeo social sobre el rol gravitante del docente y la comunidad educativa en la formación integral de los educandos.

–  Incluir en la formación inicial del docente aspectos de formación en valores.

–  Promover la participación de los docentes y sus organizaciones magisteriales en el diseño, ejecución y evaluación de políticas educativas.

 

§         Promover el desarrollo personal y social de los docentes, mejorando sus condiciones de vida, especialmente de aquellos que trabajan en zonas de pobreza.

–  Facilitar el acceso de los docentes a espacios de residencia adecuados, que cuenten con los servicios básicos.

–  Incrementar de manera progresiva el salario docente.

–  Desarrollar programas para el fortalecimiento de las capacidades socioemocionales del docente