LA SITUACIÓN DE LOS
DOCENTES DURANTE LAS DOS ÚLTIMAS DÉCADAS Y DESAFÍOS HACIA LOS PRÓXIMOS 15 AÑOS.
UNESCO/Santiago
1.- Introducción
Durante el año 1999-2000, la oficina
regional de educación de UNESCO para América Latina y el Caribe
UNESCO/Santiago, realizó una evaluación del Proyecto Principal de Educación, de
acuerdo al mandato realizado a la UNESCO por los ministros de educación en la
VI reunión de PROMEDLAC, que tuvo lugar en Kingston, Jamaica (1996).
El Proyecto Principal de Educación (PPE)
nace como resultado de una decisión política de los ministros de educación y de
planificación económica reunidos en Ciudad de México en 1979, con la intención
de construir, en conjunto, una política educacional que tuviera continuidad en
el tiempo e impacto en las políticas de desarrollo. En 1981 se aprueba el
Proyecto con los siguientes objetivos:
- Asegurar
la escolarización a todos los niños en edad escolar y ofrecerles una
educación general mínima de 8 a 10 años antes de 1999.
- Eliminar
el analfabetismo antes del fin de siglo y desarrollar y ampliar los
servicios educativos para los adultos.
- Mejorar
la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos a través de la realización
de las reformas necesarias.
2.- Balance de las
dos últimas décadas (1980-2000)
- El tema de los docentes sobresale como
uno de los más críticos y un tema pendiente en todos los países de la
región. Durante las dos
décadas, los docentes han sido considerados más como un medio o recurso
para el mejoramiento de la calidad de la educación que como sujetos que
realizan un trabajo social y que son protagonistas fundamentales del
cambio. Las reformas educativas emprendidas en los años noventa se han centrado
más en los cambios pedagógicos y de gestión que en los docentes.
- Ha habido un incremento del número de
docentes durante las dos décadas, aunque existen diferencias entre los
países. Al inicio de los
años 80 había dos millones de maestros de educación básica en la región,
llegando a 3 millones en 1990. Mientras que en algunos países el número de
maestros creció en el orden del 50%, en otros hubo un crecimiento menor o
mantuvieron su plantel casi estable. La expansión de la cobertura durante
la década de los ochenta, hizo necesaria, en algunos países, la
contratación de bachilleres u otros profesionales sin título docente, y el
desarrollo de programas masivos de formación o habilitación para
profesores en servicio.
- El nivel de titulación de los docentes
sigue siendo heterogéneo entre los países de la región; mientras en algunos se siguen
detectando carencias importantes (en Haití, más del 70% de los docentes no
tiene el título académico) en otros, se ha logrado la plena titulación de
los docentes, y en muchos casos, ésta es de nivel superior. Durante las
dos décadas, algunos países han llevado a cabo programas nacionales de
formación para la habilitación de profesores sin título.
- La carrera profesional es un campo
escasamente desarrollado en la mayoría de los países. Las políticas educativas se han
orientado más a la formación de los educadores que al desarrollo de su
profesión y su participación. Tan sólo en algunos países se promueve el
ingreso a la carrera magisterial, el arraigo en el nivel educativo y en el
lugar de trabajo –especialmente en zonas rurales- o se garantiza desde la
formación inicial que los educadores cuenten con una plaza docente. La
carrera profesional y los sistemas de incentivos aparecen como un tema
pendiente en la región.
- La evaluación de los profesores es un
tema escasamente desarrollado en la región, aunque en unos pocos países se están
realizando evaluaciones de desempeño ligadas al aumento salarial. Un
aspecto que está generando debates y conflictos entre el magisterio es el
de asociar los salarios al desempeño, sin disponer en muchos casos de
mecanismos e instrumentos adecuados de evaluación.
- Las crecientes exigencias a los
educadores no tienen reciprocidad en términos de condiciones de trabajo y
de salarios.
Las reformas educativas en marcha plantean nuevas demandas y exigencias a
los docentes como la adaptación y el enriquecimiento del currículum, la
utilización de medios de enseñanza activos, la elaboración de proyectos
educativos de escuela y las relaciones con la comunidad, entre otras. Sin
embargo, la mayor complejidad de las tareas asignadas no se acompaña de
las condiciones de trabajo adecuadas para desempeñarlas.
Aunque los salarios han
aumentado, estos son aún muy bajos en gran parte de los países de la región, por
lo que muchos docentes trabajan en más de una institución o realizan otras
ocupaciones. Aparecen nuevas modalidades de remuneración y de contratación.
Dentro de la jornada laboral no se cuenta con horas sin alumnos que permitan el
trabajo colectivo de los docentes, la preparación de las clases o la formación.
El ausentismo, el estrés y el mayor porcentaje de enfermedades entre los
educadores dan cuenta de las tensiones no resueltas.
En este marco, no es de extrañar
el éxodo de educadores a otras profesiones, la feminización del trabajo docente
y el acceso de los estudiantes de menor rendimiento académico a las carreras de
formación docente. La cuestión docente ha llegado a un punto crítico, ya que es
muy grande la brecha entre la educación que se necesita y las condiciones en
que se desenvuelve el trabajo. Esta situación se refleja en las movilizaciones
y los largos conflictos entre algunos gobiernos y los educadores organizados.
- La participación de los docentes tiene
un mayor desarrollo en la década de los noventa, pero ésta es aún
insuficiente.
En muchos países han participado en la concertación de las reformas y los
nuevos diseños curriculares, generalmente a través de procesos de
consulta. La elaboración de proyectos educativos de escuela, la creación
de consejos escolares y la responsabilidad por los resultados, también
abren nuevos espacios de autonomía y de participación de los docentes. No
obstante, los docentes sienten que los espacios de participación están muy
determinados "desde arriba" y que su influencia es muy escasa en
las políticas educativas.
- Durante las dos décadas se han llevado
a cabo cambios en la formación inicial de los docentes. Durante la década de los ochenta, se
centraron básicamente en la formación de nuevos planes de estudio,
mientras que en los noventa se inicia un proceso de transformación más
integral de las instituciones formadoras combinando las dimensiones
curricular e institucional.
En el ámbito pedagógico, las
innovaciones más frecuentes son: la elaboración de currículos
interdisciplinarios en torno a temas integradores; la investigación como un
componente transversal del currículum; una práctica profesional temprana,
talleres de reflexión desde la práctica para los estudiantes; acompañamiento a
los profesores guías de la práctica profesional desde los institutos de
formación; cátedras colegiadas con varios profesores trabajando juntos en el
aula.
- Durante la década de los noventa ha
culminado un proceso progresivo de transferencia a la educación superior
de la formación inicial de los docentes de educación básica, iniciado en la década de los sesenta.
Actualmente, las escuelas normales, los institutos de formación y las
universidades son los tres tipos de instituciones que se desempeñan en la
formación docente inicial. Esto implica una jerarquización social de la
profesión docente que se encuentra a la par de otras carreras
profesionales.
- La formación de los formadores continúa
siendo una asignatura pendiente dentro de la región. A pesar de los cambios realizados en
el curriculum y la organización de las instituciones formadoras, persiste
una práctica tradicional que no recupera los saberes de los participantes
ni promueve la reflexión acerca de su historia escolar previa, ni potencia
la investigación y relación con la práctica.
- Los grandes esfuerzos realizados por
los países en la formación en servicio no han producido en general cambios
significativos en la práctica de las aulas ni han mejorado la calidad de
los aprendizajes.
La formación de los docentes no ha sido un eje central de los cambios en
educación, sino una estrategia para implementar dichos cambios. Los países
han invertido considerables recursos humanos y financieros en actividades
de capacitación, sin embargo, éstas no han logrado transformar de forma
substancial la práctica educativa en los centros y las aulas. Esta
formación suele ser de carácter puntual y en períodos muy cortos, no
considera las necesidades de los docentes y está en muchos casos desligada
de la práctica.
La modalidad más frecuente en la
formación en servicio continúa siendo la de cursos intensivos, por niveles
educativos y modalidades, y asociada con la enseñanza de temas específicos como
el aprendizaje de la lectura y escritura, educación en valores, constructivismo
o proyectos educativos de centro. En algunos países se organizan circuitos
diferenciados para profesores, supervisores y directores. No obstante, durante
la década de los noventa han empezado a emerger algunas modalidades innovadoras
de formación en servicio, aunque todavía tienen un carácter focalizado.
- Formación
en red, mediante modalidades a distancia o incorporando de forma masiva
tecnologías de comunicación e información en las escuelas de educación
básica y media.
- Formación
centrada en el conjunto de docentes de cada institución educativa.
- Centros
para la formación de maestros e intercambio de experiencias que abarcan el
conjunto de escuelas de una localidad o provincia. Estas instituciones
cumplen una función de centros de recursos para los docentes.
- Formación
de formadores a través de redes en las que se intercambian proyectos de
investigación y se organizan talleres de formación continua.
- Programas
de post-título para maestros, pasantías y cursos en el extranjero.
- La oferta de formación docente inicial
y en servicio es principalmente gubernamental, aunque en los noventa se aprecia una
mayor participación del sector privado. Existe una participación creciente
de las ONGs, universidades y sindicatos docentes. En el caso de la
formación inicial, la oferta de formación es principalmente gubernamental,
aunque existen diferencias entre los países. En algunos, la presencia del
Estado supera el 80% mientras que en otros la oferta privada es muy significativa,
sin considerar la oferta y la demanda y sin mecanismos adecuados de
control por parte del Estado.
- No se cuenta en la región con sistemas
integrados de formación docente en los que se articule la formación inicial
y continúa así como las formaciones para las distintas modalidades y
niveles entre sí
(...) En varios países, se han iniciado algunas articulaciones entre la
formación docente inicial y la formación docente en servicio, al asignarle
a las instituciones de formación docente un papel importante en la
formación en servicio y al apoyar la investigación en las escuelas. Estas
experiencias son de carácter aislado, la situación más generalizada sigue
siendo la falta de articulación entre los ministerios de educación, entre
la formación inicial y en servicio, y la desvinculación de ambas con la
investigación.
3.- Desafíos en
relación con los docentes
Los docentes son los principales actores
de los cambios educativos, por lo que la mejora de la situación docente
constituye uno de los principales desafíos en la región que requiere avanzar
hacia los siguientes aspectos:
- Desarrollo
de políticas integrales para mejorar la situación y profesionalidad de los
docentes, contemplando la articulación entre formación inicial y en
servicio, mejoras salariales y de las condiciones laborales y la carrera
profesional.
- Reconocimiento
social y valoración del trabajo docente.
- Desarrollo
de sistemas de incentivos y de evaluación de los docentes y
responsabilidad por los resultados.
- La
preparación de los docentes para desempeñarse tanto con los niños como con
las personas jóvenes y adultas en una perspectiva de educación a lo largo
de toda la vida.
- La
preparación de los docentes para atender la diversidad de necesidades de aprendizaje
originadas por factores sociales, culturales e individuales en la
perspectiva de una educación inclusiva.
- Mayor
participación de los docentes. El "problema docente" no se
resuelve sólo con más o mejor formación ni con incentivos salariales; la clave
sigue siendo la participación de los educadores no sólo en su ámbito
inmediato de acción sino en la elaboración de las políticas públicas.
- Mejoramiento
de la calidad de la formación docente inicial y en servicio, relacionando
la formación con el trabajo docente y el desarrollo profesional.
4.- Recomendaciones
realizadas por los Ministros de Educación en la reunión PROMEDLAC VII.
En función del balance realizado y los
desafíos a futuro, los Ministros de Educación de los países de la región,
reunidos en Cochabamba, Bolivia, del 5 al 7 de Marzo del 2001 asignaron una
importancia fundamental al tema de los docentes estableciendo las siguientes
recomendaciones en el apartado III de dicha recomendación:
Recomendación 16. Otorgar
prioridad al desarrollo de políticas nacionales integrales en relación con la
profesión docente, de manera que se revalorice su tarea, y puedan responder de
manera efectiva a las demandas de la sociedad. Esto requiere articular la
formación inicial con la formación en servicio, establecer la carrera docente
en función del compromiso y la responsabilidad por los resultados, y mejorar
las condiciones laborales y las remuneraciones.
Recomendación 17. Dichas
políticas deben dar lugar a un cambio profundo en la organización del trabajo
docente y al rol específico que juega cada profesional de la educación. Hoy día
las necesidades de aprendizaje de los niños, jóvenes y adultos difícilmente
pueden ser satisfechas a cabalidad exclusivamente por cada docente de manera
individual, por lo que es más adecuado que ellas sean abordadas por el
colectivo de docentes de cada institución y, cuando sea posible, con el apoyo y
colaboración de otros profesionales. Ello requiere una modificación de los
procesos organizativos de producción de aprendizajes en las instituciones, que
considere la creciente participación de otros actores, de las familias, y de la
progresiva incorporación de las nuevas tecnologías.
Recomendación 18. Crear
y fortalecer en cada institución colectivos de maestros articulados en torno al
desarrollo de proyectos educativos y/o espacios de formación y de capacitación,
mediante la revisión de sus prácticas docentes. Para ello, las autoridades
educativas deben crear condiciones que a los maestros les permitan contar con
tiempos efectivos para la realización de tareas colectivas y avanzar
progresivamente hacia la dedicación exclusiva de los docentes a un solo centro
educativo.
Recomendación 19. Avanzar
en la transformación de la formación inicial y en servicio de docentes, de
manera que éstas superen la sobrecarga y fragmentación, se adecuen a las nuevas
demandas de profesionalización y de desempeño, y se transformen en un proceso
continuo ligado a lo que acontece en las escuelas. La formación docente inicial
y en servicio ha de estar estrechamente articulada con la investigación sobre
las prácticas educativas.
Recomendación 20. Crear
las condiciones laborales necesarias para el buen desempeño de los docentes en
situaciones difíciles (...) Propiciar la participación protagónica de los
docentes en los cambios que demandan los procesos de reforma. Esto implica
constituir espacios, procedimientos y estructuras que faciliten su
participación en los distintos niveles, en la escuela, la comunidad local,
regional y nacional. Fomentar iniciativas que promuevan reconocimiento público
al magisterio ante la comunidad, para mejorar tanto el autoconcepto de los
docentes como su estatus social.