Autonomía y subordinación de las FFAA en Chile

Síntesis de las conclusiones del libro “La transición de los militares” de Claudio Fuentes S., publicada en el diario La Nación, el jueves 10 de agosto de 2006, con autorización de LOM Editores.

Si a una persona se le dijese en 1990 que sobre 300 oficiales de las FFAA estarían sometidos a proceso 16 años después de la transición y que de ellos 21 eran generales, esa persona seguramente hubiese pensado que aquello era imposible. Cuando Patricio Aylwin recibió la banda presidencial, muy pocos pensaban en la posibilidad de que se avanzara en importantes reformas en el sector y que, por ejemplo, el general Pinochet pudiese ser procesado por violaciones de los derechos humanos.

En este volumen, nos preguntamos por qué, pese a la existencia de altos niveles de autonomía legal por parte de las FFAA, se observa una progresiva subordinación de ellas al poder político: se redujeron las tensiones civiles-militares, los conflictos adquirieron menor dramatismo y, aparentemente, se observa una normalización de la relación entre el poder político y los uniformados.

Incluso, si consideramos estos hechos bajo un prisma de costo-beneficio, parecería sorprendente que una reducción de prerrogativas militares -como efectivamente sucedió en 2005-, una reducción del gasto militar en términos relativos, y el encarcelamiento de oficiales que estuvieron involucrados en violaciones a los derechos humanos no haya causado desobediencia militar.

¿Por qué los militares no reaccionaron frente a una reducción de privilegios?

El régimen del general Pinochet estableció una serie de prerrogativas legales con el propósito de evitar una intervención civil en ámbitos tan diversos como los derechos humanos, promoción y remoción de oficiales, justicia militar, y asignación de recursos para la defensa, entre otros ámbitos (En todos aquellos ámbitos, el gobierno militar definió estrictas leyes para restringir la interferencia civil en asuntos militares y evitar una futura “caza de brujas” contra las instituciones armadas en cuanto a las violaciones a los derechos humanos y el tema de presupuestos).

Por ello, no debe sorprendernos que los estudiosos del tema pronosticaran a comienzos de los noventa que no deberían esperarse sustanciales cambios en la relación civil-militar, dado que, por una parte, existían altas trabas institucionales para cambiar tales prerrogativas y, por otra, el balance de poder en el Congreso tendía a favorecer el statu quo (Nos referimos aquí al mantenimiento de un equilibrio de poder en el Congreso entre la Concertación y la oposición que ha imposibilitado a los primeros el aprobar propuestas de reformas vinculadas a ascensos y remoción de oficiales, remoción de comandantes en jefe, y reforma del Consejo de Seguridad Nacional). Desde una perspectiva puramente institucionalista deberíamos esperar constantes conflictos entre gobierno y FFAA por cuestiones del uso de prerrogativas. Dado que las instituciones tienden a resistir el cambio, cualquier intento civil de imponerse sobre los militares tendría que ser resistido férreamente.

Sin embargo, aquello no ha pasado como se pronosticó. En los últimos años y particularmente después de 1998 se ha producido un nuevo tipo de relación civil-militar en Chile, en donde tanto uniformados como autoridades de gobierno han resuelto conflictos de una forma distinta a la esperada. De una relación tensa y conflictiva, se avanzó hacia un diálogo y resolución de conflictos en forma menos dramática, sin observarse ningún cambio en el marco institucional que regula las relaciones Gobierno-FFAA.

La explicación de esta aparente paradoja de autonomía militar con subordinación de facto necesariamente debe incorporar elementos de cambio en el contexto político y la capacidad de los actores políticos de establecer y transformar los mecanismos de interacción con los uniformados. Desde el punto de vista del contexto, observamos que existen determinadas circunstancias o coyunturas que aparecen como “oportunidades para la acción”. En el caso chileno, la detención del general Pinochet en Londres en octubre de 1998 y el descubrimiento de cuentas bancarias secretas en Estados Unidos del mismo general en 2004 iniciaron una serie de cambios relevantes. Documentamos en este libro que hubo un cambio objetivo en la relación entre los partidos de derecha y la figura del general Pinochet. También documentamos que el poder judicial adquirió una actitud diferente a partir de 1998. Desde este punto de vista, circunstancias históricas no necesariamente controladas por ciertos actores políticos en el país abrieron una ventana de oportunidades para un cambio.

Pero del mismo modo, también entra en esta historia un cambio en la visión de los civiles que componían el gobierno de la Concertación respecto de qué hacer con los militares. A partir de 1994 se hace explícita la intención de las autoridades de Gobierno de liderar un proceso de transformación -todavía por recorrer- en el ámbito de la defensa propiamente tal. La iniciativa gubernamental se ha limitado a determinados proyectos simbólicos y donde tienen más espacios de maniobra: operaciones de paz, establecimiento de una política de defensa, y reforma al servicio militar. En los tres casos los civiles han adquirido un alto protagonismo, favoreciendo una aproximación de cooperación con las FFAA, pero al mismo tiempo, de promoción de una visión de conjunto.

La discusión sobre el segundo Libro de la Defensa, la reforma al sistema de inteligencia nacional, la reforma constitucional sobre el rol de las FFAA, el proyecto de ley de reforma al sistema de previsión de las FFAA y el proyecto sobre reforma al Ministerio de Defensa son temas centrales que comenzaron a estar en la agenda del tercer Gobierno de la Concertación.

El resultado ha sido que las instituciones armadas -particularmente después de 1998- se han sometido a la autoridad política desde un punto de vista político al reconocer en el Primer Mandatario la autoridad suprema de la nación y al aceptar el uso de conductos regulares (esto es, el Ministerio de Defensa) para resolver conflictos políticos e institucionales. Sin embargo, desde un punto de vista legal, las FFAA chilenas mantienen un alto grado de autonomía respecto de la autoridad política, particularmente en lo relacionado a gasto militar, previsión y educación. De ahí la categorización del actual status de la relación civil militar en Chile como subordinación de facto, dado que si bien la autoridad política ejerce su liderazgo sobre las FFAA, existen todavía disposiciones legales restringiendo la capacidad del Presidente de la República de ejercer el mando sobre dichas instituciones. En 2005 se avanzó sustantivamente en materia de designación de comandantes en jefe, reducción del rol del Consejo de Seguridad Nacional y eliminación de la interferencia de las FFAA en el sistema político a través de la designación de senadores. No obstante, todavía quedan importantes áreas de autonomía, incluyendo temas vinculados a presupuesto, educación y doctrina militar, justicia militar y planificación estratégica de la Defensa Nacional.

El estudio de las distintas dimensiones de la relación “civil-militar” nos ayuda a entender este inesperado resultado -subordinación de facto- analizando sistemáticamente el contexto y la forma en que se han desenvuelto los actores políticos y militares desde el retorno a la democracia. Basados en un marco interpretativo provisto por el nuevo institucionalismo, se demuestra que si bien existen ciertos factores histórico-institucionales que definen un margen de maniobra para los actores políticos, se han producido coyunturas que han abierto el espacio o la oportunidad para que los actores políticos y militares establezcan un nuevo tipo de relación. Lo que ha sucedido en Chile es precisamente el uso por parte de actores de las oportunidades que el medio ambiente político ha presentado para avanzar sus intereses. Análisis puramente estructurales o institucionales no podrían explicar este -aparentemente- inesperado resultado.

La principal propuesta teórica que se desprende de este trabajo es la necesidad de abrir la “caja de Pandora” civil y militar para explicar que en cada subconjunto existen intereses entre los actores políticos.

Las relaciones civiles-militares no están exclusivamente vinculadas a cómo se comporten los militares frente a un determinado gobierno y viceversa. (…) El análisis de la dimensión civil implica también considerar elementos tales como el grado de institucionalización civil de las relaciones con los militares. En el caso chileno, parece ser que la construcción de capacidades civiles en temas de defensa ha tenido un efecto significativo en la relación con los militares. La “normalización” no solo ha implicado la inexistencia de conflictos sino que el desarrollo de una actitud proactiva de las autoridades de la defensa en torno al tema. De esta forma, el concepto de subordinación como sometimiento de las FFAA al poder civil en términos legales y políticos no es suficiente. Los estudiosos del tema han destacado que la subordinación implica también la decisión de la autoridad política de ejercer su liderazgo político para dirigir el desarrollo de las FFAA y de las propias instituciones castrenses para encuadrarse a los marcos constitucionalmente establecidos. Esta es la tendencia del caso chileno.

Deberíamos agregar otro elemento. Las relaciones político-militares no sólo implican la relación entre gobiernos y militares o entre partidos políticos y militares, sino que además intervienen otros actores relevantes y que tienen u ocasionan un impacto relativamente independiente en las relaciones “civiles-militares”. En nuestra investigación nos dimos cuenta de que la actividad de los jueces también tenía una incidencia en las relaciones entre el gobierno y los militares. Sin embargo, de nuevo aquí no podemos hablar de un poder monolítico del Poder Judicial. Debemos entender que en el caso chileno existe una lógica de intereses que actúan a veces en forma divergente entre jueces de las Cortes de Apelaciones y jueces de la Corte Suprema. Se trata de un proceso complejo que explicamos en el capítulo V donde existen tendencias cruzadas y a veces contradictorias. En el caso chileno, mientras a nivel político no han existido definiciones sobre qué hacer con la Ley de Amnistía y el secuestro permanente, el tema fue trasladado a las cortes. Ello significó que los jueces se han transformado en “actores políticos” en la medida en que a través de sus decisiones han afectado las relaciones entre civiles y militares.

A nivel teórico, resulta de interés desagregar la relación “civil-militar” e incorporar nuevas variables generalmente no estudiadas, incluyendo la influencia de actores y contextos políticos, la vinculación entre sectores políticos y militares, y el desarrollo de capacidades civiles en el tema de la defensa. La generación de hipótesis a partir de estas dimensiones podría generar una agenda de investigación teórica significativa. Se podrían incorporar a nuestros análisis teorías de coaliciones, teoría de acción racional y teorías organizacionales que han avanzado en este sentido.

Desde el punto de vista de las lecciones que podrían desarrollarse a partir de este análisis, parece ser muy relevante el desarrollo de capacidades civiles en el sector. La posibilidad de aprobar una ley de modernización del Ministerio de Defensa que contemple un componente importante civil en materia de planificación es sustantiva y crucial. No obstante, se requiere pensar una estructura de capacitación de civiles para el sector de la defensa en la medida en que la demanda por civiles se incrementará.

Desde el punto de vista de la relación político-militar, cabe advertir que en Chile todavía subsisten “lealtades” entre uniformados y sectores de la civilidad.

Aquello no es novedad. Históricamente se han desarrollado lealtades entre un sector y otro y resulta difícil de evitar. La cuestión es hasta qué punto aquella relación político-militar podría transformarse y hasta qué punto afecta el diseño de políticas de Estado. Se requerirían mayores investigaciones que exploraran esta dimensión, particularmente estudios sociopolíticos que analizaran, a partir de teorías de redes, las vinculaciones entre civiles y militares en diversos contextos políticos y desde una perspectiva comparada.

El desarrollo político chileno en los últimos 16 años desde el punto de vista de las relaciones civiles-militares no ha sido paradójico. El cambio en el contexto político, los cambios en la correlación de fuerzas, la emergencia de los jueces como actores que influyen en las relaciones civiles-militares y el desarrollo de capacidades civiles han afectado el proceso político y explican el proceso gradual de normalización de la relación civil-militar. El futuro no quedó anclado por un determinado tipo de historia o por un tipo de transición.